Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 9 A 714/00

OVG NRW: geflügel, gebühr, verlängerung der frist, mindestbetrag, schlachtbetrieb, rechtsverordnung, ermächtigung, anfechtungsklage, untersuchungskosten, rechtsgrundlage
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 714/00
Datum:
14.11.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 714/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 9 K 3081/97
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert. Die
Gebührenbescheide des Beklagten vom 27. Oktober 1994, 17. Juli 1995
und 14. Dezember 1995 werden insoweit aufgehoben, als darin
gesonderte Gebühren für die Lebendbeschau von Geflügel in Höhe von
10,00 DM bzw. 36,28 DM bzw. 34,44 DM festgesetzt worden sind. Im
Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin betreibt eine Geflügel-Schlachterei. Der Beklagte führte bei ihr Geflügel-
und Geflügelfleischuntersuchungen durch. Hierfür erließ er für den Zeitraum vom
September 1994 bis Mai 1997 33 Gebührenbescheide.
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Gegen die Gebührenbescheide legte die Klägerin jeweils Widerspruch ein, soweit in
den Bescheiden Gebühren für Untersuchungen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 oder Abs. 3
Geflügelfleischhygienegesetz (GFlHG) i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die
Gebühren für Amtshandlungen bei der Durchführung des
Geflügelfleischhygienegesetzes (Gebührenverordnung - Geflügelfleischhygiene -
GFlGebV) und Nr. 6 der Anlage zur GFlGebV (Lebendbeschau) sowie Untersuchungen
gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 sowie § 5 GFlHG i.V.m. § 1 Abs. 1 GFlGebV und
Nr. 7 der Anlage zur GFlGebV Gebühren erhoben wurden. Für den genannten Zeitraum
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machten die beanstandeten Gebühren einen Betrag von 1.291.854,62 DM aus.
Anschließend hat sie Untätigkeitsklage erhoben.
Gegen drei weitere Bescheide, die sich auf Untersuchungen im Zeitraum Juli bis
September 1997 bezogen (Gesamtgebühren-summe 124.222,60 DM) hat die Klägerin
nach Zurückweisung der erhobenen Widersprüche durch Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung D. vom 19. November 1997 Anfechtungsklage erhoben.
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Zur Begründung hat die Klägerin geltend gemacht: Für die Erhebung der angefochtenen
Gebühren fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die vom Beklagten
zugrunde gelegte Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene sei nicht mehr
anzuwenden, nachdem der Bundesgesetzgeber durch das geänderte
Geflügelfleischhygienegesetz vom 18. Dezember 1992 (Art. 5 des Gesetzes zur
Änderung veterinärrechtlicher, lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher
Vorschriften vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, (im Folgenden: GFlHG 1992)
und vom 17. Juli 1996, BGBl. I S. 991, (im Folgenden: GFlHG 1996) die Länder
ermächtigt habe, eigene Gebührenverordnungen zu erlassen, die sich nach den
Pauschalbeträgen der Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung
der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch
(im Folgenden: Richtlinie 85/73/EWG) bzw. den darauf folgenden Änderungen richten
müssten. Das Land Nordrhein-Westfalen habe eine solche gesetzliche Grundlage erst
zum 1. Januar 1999 durch das Gesetz über die Kosten der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG NW) vom 16. Dezember 1998, GV. NRW. S. 775,
geschaffen, die für die einschlägigen Gebührenbescheide als Rechtsgrundlage nicht in
Betracht komme. Wie das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 28. Januar
1999 - 9 B 2682/97 - zu Recht entschieden habe, sei die Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene wegen Verstoßes gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 bzw.
gegen § 26 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1996 unwirksam, soweit sie den materiellen
Maßstäben der Richtlinie 85/73/EWG nicht entspreche. So habe auch der VGH Baden-
Württemberg im Beschluss vom 20. September 1999 - 2 S 1558/99 - entschieden. Das
Urteil des EuGH vom 9. September 1999 - C 374/97 - zum Fleischhygienerecht sei nicht
einschlägig. Vorsorglich müsse bestritten werden, dass die vom Beklagten mit den
streitgegenständlichen Bescheiden erhobenen Gebühren die bei ihm tatsächlich
angefallenen Kosten nicht überschritten.
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Die Klägerin hat beantragt,
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die Gebührenbescheide des Beklagten vom 27.10.1994, 17.11.1994, 15.12.1994,
19.01.1995, 14.02.1995, 14.03.1995, 11.04.1995, 11.05.1995, 14.06.1995, 17.07.1995,
10.08.1995, 11.09.1995, 12.10.1995, 13.11.1995, 14.12.1995, 15.01.1996, 13.02.1996,
12.03.1996, 02.05.1996, 14.05.1996, 13.06.1996, 10.07.1996, 13.08.1996, 12.09.1996,
30.10.1996, 15.11.1996, 17.12.1996, 21.01.1997, 13.02.1997, 24.03.1997, 14.04.1997,
20.05.1997, 19.06.1997, 15.08.1997, 17.09.1997 und 22.10.1997 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung D. vom 19.11.1997 aufzuheben, soweit es
um die beiden beanstandeten Gebührenpositionen geht.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat geltend gemacht: Für die angegriffenen Gebührenbescheide komme - entgegen
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der Ansicht des OVG in seinem Beschluss vom 28. Januar 1999 - allein die
Gebührenverordnung- Geflügelfleischhygiene als Rechtsgrundlage in Betracht. Es sei
zwar richtig, dass das Land Nordrhein-Westfalen bis zum 1. Januar 1999 von der
Ermächtigung des § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 bzw. § 26 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1996
nicht Gebrauch gemacht habe. Der daraus vom OVG gezogene Schluss, die
Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene vom 24. Juli 1973 sei wegen Verstoßes
gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 bzw. § 26 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 bzw. 1996 unwirksam,
soweit sie den materiellen Maßstäben der Richtlinie 85/73/EWG nicht entspreche, sei
seines Erachtens jedoch nicht richtig. Auch aus § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 und § 26 Abs.
3 GFlHG 1996, wonach der Bundesminister ermächtigt werde, durch Rechtsverordnung
mit Zustimmung des Bundesrates die Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene
aufzuheben, soweit die Regelungen nicht mehr erforderlich seien, ergebe sich, dass
diese bis zu einer förmlichen Aufhebung hätten in Kraft bleiben sollen. Damit habe dem
Fall vorgebeugt werden sollen, dass Länder mit einer erheblichen zeitlichen
Verzögerung Landesgesetze im Bereich der Geflügelfleischhygiene erließen. Wegen
solcher Fälle habe die Gebührenverordnung von 1973 weiterhin Geltung, damit keine
Regelungslücke für die Erhebung von Gebühren entstehe. Da bis zum heutigen Tage
nicht alle Länder Gesetze für den Bereich der Gebührenerhebung auf dem Bereich der
Geflügelfleischhygiene erlassen hätten, habe der Bund die vorgenannte
Gebührenverordnung noch nicht aufgehoben. Die Richtigkeit seiner Auffassung
dokumentiere sich auch darin, dass der Bundesgesetzgeber die Rechtsnorm des § 33
Abs. 3 GFlHG 1992 in die neue Fassung des Geflügelfleischhygienegesetzes vom 17.
Juli 1996 als § 26 Abs. 3 übernommen habe. Wenn es so wäre, dass die
Gebührenverordnung von 1973 seit dem 1. Januar 1993 teilweise unwirksam geworden
sei, dann hätte der Bundesgesetzgeber die vorgenannte Gebührenverordnung schon
vor der Neufassung des Geflügelfleischhygienegesetzes aufgehoben. Damit wäre auch
eine Übernahme der Regelung des § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 in die neue Fassung des
Geflügelfleischhygienegesetzes überflüssig gewesen. Im Übrigen sei zu bedenken,
dass eine nachträgliche Änderung des Ermächtigungsgesetzes oder ein nachträgliches
Erlöschen der Ermächtigung (hier: Übertragung der Ermächtigung zum Erlass von
Gebührenregelungen durch § 33 Abs. 2 Satz 1 GFlHG 1992 und § 26 Abs. 2 Satz 1
GFlHG 1996 von dem Bund auf die Länder) nicht bewirke, dass auch die
Rechtsverordnung außer Kraft trete. Ihr Rechtsbestand bleibe vielmehr solange
unberührt, bis sie durch einen besonderen Akt aufgehoben werde. Da Richtlinien der
EG sich grundsätzlich nur an die Mitgliedstaaten richteten und in den Mitgliedstaaten
nicht ohne Umsetzung geltendes Recht würden, führe ein Verstoß der
Gebührenverordnung- Geflügelfleischhygiene gegen Richtlinien der EG nicht zu deren
Unwirksamkeit. Nur in Ausnahmefällen könne sich der Einzelne auf die Richtlinie
berufen, wenn diese nicht rechtzeitig von dem Mitgliedstaat umgesetzt worden sei. Die
Voraussetzungen dieser Ausnahme lägen hier nicht vor, wie der EuGH in seinem Urteil
vom 9. September 1999 entschieden habe. Aus den überreichten Kosten- und
Gebührenaufstellungen für die Jahre 1994 bis 1998 ergebe sich, dass er im Schnitt
keinen Überschuss erzielt habe.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen
wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
11
Mit der zugelassenen Berufung wendet sich die Klägerin gegen die Rechtsauffassung
des Verwaltungsgerichts, aus dem Kontext der Neuregelung des
Geflügelfleischhygienerechts durch das Geflügelfleischhygienegesetz 1992 bzw.
Geflügelfleischhygienegesetz 1996, namentlich des § 33 Abs. 3 bzw. § 26 Abs. 3,
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ergebe sich, dass die Gebührenverordnung- Geflügel-fleischhygiene solange Bestand
haben sollte, bis die Länder ihrerseits von ihrer Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch
gemacht hätten.
Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
14
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend und beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des Sachverhalts im Einzelnen wird
auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.
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Enscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist unbegründet, soweit sich die Anfechtungsklage gegen die
Erhebung von Gebühren (a) in Höhe von 1.415.996,50 DM für die Durchführung von
Schlachtgeflügel- und Geflügelfleischuntersuchungen im Schlachtbetrieb nach Nr. 7 a
der Anlage zu § 1 GFlGebV richtet. Sie ist begründet, soweit sich die Anfechtungsklage
gegen die Erhebung von Gebühren (b) in Gesamthöhe von 80,72 DM (Bescheid vom 27.
Oktober 1994 = 10,00 DM; Bescheid vom 17. Juli 1995 = 36,28 DM; Bescheid vom 14.
Dezember 1995 = 34,44 DM) für die Durchführung der Lebendbeschau von
Schlachtgeflügel im Herkunftsbetrieb nach Nr. 6 der Anlage zu § 1 GFlGebV richtet.
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Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren zu (a) seitens des Beklagten, der
gemäß § 1 Nr. 1 und 3 der Verordnung über Zuständigkeiten in der
Geflügelfleischhygiene vom 23. April 1985, GV. NRW. S. 341, bzw. § 1 Abs. 2 Nr. 1 der
Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Fleisch- und der
Geflügelfleischhygiene vom 18. Juni 1996, GV. NRW. S. 215, als
Kreisordnungsbehörde zuständige Behörde i.S.d. Geflügelfleischhygienegesetzes ist,
ist § 33 GFlHG 1992 (ab 1. August 1996: § 26 GFlHG 1996) i.V.m. § 1 GFlGebV nebst
Nr. 7 a der Anlage dazu i.V.m. §§ 13, 17 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-
Westfalen.
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Obwohl § 33 GFlHG 1992, der gemäß Art. 9 des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember
1992, BGBl. I S. 2022, am 1. Januar 1993 in Kraft getreten ist und die bisherige
Kostenregelung des § 33 GFlHG i.d.F. vom 15. Juli 1982, BGBl. I S. 993, ersetzt hat, in
seinem Abs. 2 Satz 1 bestimmt, dass (nunmehr) die nach Abs. 1 kostenpflichtigen
Tatbestände durch Landesrecht bestimmt werden, und in Abs. 1 sowie in Abs. 2 Satz 2
Vorgaben für die Bemessung der Gebühren enthält, ist als gebührenrechtliche Vorschrift
weiterhin die Gebührenverordnung- Geflügelfleischhygiene vom 24. Juli 1973, BGBl. I
S. 897, i.d.F. der Änderungsverordnung vom 4. Mai 1983, BGBl. I S. 557, anzuwenden.
Sie enthält in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV eine Regelung, in der die
Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, (Untersuchung des
Schlachtgeflügels im Schlachtbetrieb auf Nämlichkeit und Transportschäden,
Untersuchung der Tierkörper und Nebenprodukte der Schlachtung einschließlich der
Überwachung des betreffenden Schlachtbetriebs), der Maßstab (Art, Alter des Geflügels,
Untersuchungsmenge je Tag) und der Satz der Abgabe (in DM je kg Schlachtgewicht,
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gestaffelt nach Untersuchungsumfang) festgelegt sind.
Die gebührenrechtliche Regelung in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV war für den hier
interessierenden Zeitraum der Durchführung der Geflügel- und
Geflügelfleischhygieneuntersuchungen in den Monaten September 1994 bis September
1997 gültiges Recht. Sie beruht auf der bis 31. Dezember 1992 geltenden
Ermächtigungsnorm des § 33 Abs. 2 GFlHG a.F. (= § 33 Abs. 2 GFlHG 1982), die i.S.v.
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend
bestimmt regelte.
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Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV ist weder durch das Änderungsgesetz vom 18.
Dezember 1992 aufgehoben noch infolge Aufhebung der Ermächtigungsnorm des § 33
Abs. 2 GFlHG 1982 außer Kraft getreten noch wegen Verstoßes gegen die neuen
materiellen gebührenrechtlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 und Abs. 2 GFlHG 1992
bzw. § 26 Abs. 1 und 2 GFlHG 1996 unwirksam geworden.
23
Das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992 enthält keine Vorschrift über die
Aufhebung der Gebührenverordnung-Geflügel- fleischhygiene. Aus der Tatsache, dass
der Gesetzgeber in Abs. 3 des (neu gefassten) § 33 GFlHG 1992 den zuständigen
Bundesminister ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates
die Gebührenverordnung-Geflügel- fleischhygiene aufzuheben, soweit die Regelungen
nicht mehr erforderlich sind, muss vielmehr geschlossen werden, dass der Gesetzgeber
von der Weitergeltung der Gebührenverordnung- Geflügelfleischhygiene ausgegangen
ist. Diese Erwartungshaltung ist vor dem Hintergrund der herrschenden Meinung und
höchstrichterlichen Rechtsprechung verständlich, wonach eine Rechtsverordnung nicht
schon deshalb außer Kraft tritt, weil die gesetzliche Ermächtigung wegfällt, auf deren
Grundlage sie erlassen wurde.
24
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245 (249);
BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849.
25
Eine Rechtsverordnung tritt allerdings - vorbehaltlich abweichender
Übergangsbestimmungen - dann außer Kraft, wenn sie ihrem Inhalt nach mit einem
späteren Gesetz nicht mehr in Einklang steht.
26
Vgl. BVerwG, a.a.O.
27
Die Überprüfung der Gebührenverordnung-Geflügelfleisch-hygiene an den
gebührenrechtlichen Maßstäben der ab 1. Januar 1993 geltenden gesetzlichen
Regelung, hier des § 33 Abs. 1 und 2 GFlHG 1992, entfällt nicht etwa deshalb, weil - wie
das Verwaltungsgericht meint - § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 eine abweichende gesetzliche
Übergangsbestimmung dahin enthält, dass die Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene in jedem Falle - selbst wenn sie den Maßstäben des § 33 Abs. 1
und 2 GFlHG 1992 widersprechen sollte - weiter gelten soll, bis die Länder von der
ihnen ab 1. Januar 1993 eingeräumten Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht
haben. Eine solche Auslegung des § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 ist weder mit dem Wortlaut
noch mit der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der gesetzlichen
Regelung vereinbar. Nach seinem Wortlaut ist § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 als
verfahrensrechtliche Zuständigkeitsnorm gefasst, nicht als materielle
Übergangsbestimmung, die die Weitergeltung des alten materiellen Rechts für eine
(unbefristete) Übergangszeit vorschreibt. Nach der Gesetzesbegründung zu § 33 GFlHG
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1992 (BT-Drucks. 12/3201, S. 39; BR-Drucks. 363/92, S. 88) ist die in Abs. 3
vorgesehene Verordnungsermächtigung notwendig geworden, um die auf Grund der
weggefallenen Gebührenermächtigung erlassenen bundesrechtlichen
Gebührenregelungen aufheben zu können. Der Zweck der Neufassung der
Gebührenregelung des bisherigen § 33 GFlHG 1982 war es, die Vorgaben der
Richtlinie 85/73/EWG sowie der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Entscheidung
des Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) in nationales Recht umzusetzen. Hierbei
wurde in Angleichung an den für den Bereich der Fleischhygiene bereits bestehenden
Rechtszustand (siehe § 24 Fleischhygienegesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 24.
Februar 1987, BGBl. I S. 649) die Regelung übernommen, dass künftig (ab 1. Januar
1993) die nähere Ausgestaltung der Gebührenregelung in die Kompetenz der Länder
fällt. Angesichts der Tatsache, dass die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Änderungsrichtlinie vom 15. Juni 1988 (88/409/EWG) und der Entscheidung
88/408/EWG bereits am 31. Dezember 1990 abgelaufen war (siehe Art. 11 der
Entscheidung 88/408/EWG, Art. 6 der Richtlinie 88/409/EWG), kann nicht angenommen
werden, dass der Bundesgesetzgeber unter Verstoß gegen seine
Umsetzungsverpflichtung aus Art. 189 Abs. 3 EG- Vertrag die Umsetzung der genannten
Richtlinien und der Entscheidung weiter aufschob, indem er für unbestimmte Zeit die
Weitergeltung der Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene anordnete, ohne
Rücksicht darauf, ob diese den materiellen, mit § 33 Abs. 1 und 2 GFlHG 1992
eingeführten gebührenrechtlichen Maßstäben entsprach.
Die materiellen, ab 1. Januar 1993 geltenden Maßstäbe bestehen darin, dass § 33 Abs.
1 GFlHG 1992 die Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen vorsieht und §
33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 des Weiteren bestimmt, dass die Gebührenbemessung
nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG sowie der aufgrund dieser Richtlinie
erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft zu erfolgen hat. Die
Bezugnahme auf die Richtlinie 85/73/EWG und die auf der Grundlage der Richtlinie
erlassenen Entscheidungen ist - wie der Senat zu der insoweit gleich lautenden
Vorschrift des § 24 Abs. 2 Satz 2 Fleischhygienegesetz i.d.F. des Gesetzes vom 18.
Dezember 1992 bereits entschieden hat -,
29
vgl. Urteil des Senats vom 15. Dezember 1998 - 9 A 2561/97 -, LRE 36, 361,
30
als zulässige (dynamische) Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen
Fassung zu verstehen.
31
Mit dieser nunmehr kraft Bundesrechts zu beachtenden Bemessungsvorschrift war die
hier interessierende Gebührenbestimmung Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV bei
Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 (1. Januar 1993) vereinbar.
32
Die Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Entscheidung 88/408/EWG und der
Änderungsrichtlinie 88/409/EWG schreibt den Mitgliedstaaten vor, dass für die in Art. 1
Richtlinie 85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und Art. 4 der
Änderungsrichtlinie 88/409/EWG umschriebenen Geflügel- und
Geflügelfleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen eine Gebühr erhoben wird, um
die Kosten dieser Untersuchungen und Kontrollen zu decken, und dass jede direkte
oder indirekte Erstattung der Gebühren untersagt ist (Art. 1 Abs. 1 Richtlinie
85/73/EWG). Soweit Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG vorschrieb, dass
längstens bis zum 31. Dezember 1992 der Mindestbetrag für die Untersuchung von
frischem Geflügelfleisch pauschal auf bestimmte Ecu-Beträge/Tier festgesetzt wurde,
33
war diese Frist bei Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 abgelaufen.
Diesen Vorgaben entsprach die Gebührenverordnung-Geflügel- fleischhygiene. Ihre
Gebührensätze waren von Anfang an nach dem Kostendeckungsprinzip konzipiert
(siehe BT-Drucks. 7/392 vom 21. März 1973, S. 2 und 4). Die Änderung der Nr. 7 der
Anlage zu § 1 GFlGebV durch die 2. Änderungsverordnung vom 4. Mai 1983 mit der
Einführung einer neuen Kategorie für die Untersuchung von jungem Geflügel bei
linearer Senkung der Untersuchungsgebühren um 0,01 DM/kg trug der Erfahrung
Rechnung, dass bei dieser Art von Geflügel der Untersuchungsaufwand geringer ist als
bei älterem Geflügel (siehe BR-Drucks. 64/83). Deshalb erfüllte die
Gebührenverordnung-Geflügel-fleischhygiene bei Inkrafttreten des
Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 am 1. Januar 1993 auch die Voraussetzungen
des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG, wonach es den Mitgliedstaaten
unbenommen war, einen höheren Betrag als in Abs. 1 vorgesehen zu erheben - gemeint
sind die Sätze nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG -, sofern die erhobene
Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht
überschreitet.
34
Die nachträgliche Verlängerung der Fristbestimmung in Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung
88/408/EWG bis zum 30. September 1993 durch die Entscheidung des Rates vom 14.
Juni 1993 (93/386/EWG), durch die Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG
praktisch rückwirkend zum 1. Januar 1993 wieder in Kraft gesetzt worden ist, und die
weitere Verlängerung der Frist bis zum 31. Dezember 1993 durch die Entscheidung des
Rates vom 21. September 1993 (93/513/EWG), die wegen der dynamischen
Verweisung in § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 kraft Bundesrechts zu beachten waren,
haben die Gültigkeit der Gebührenbestimmung der Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV
nicht berührt. Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG setzt nämlich für die
Untersuchung von Geflügelfleisch - anders als Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG für die Untersuchung von Fleisch für andere Tierarten - keine
Pauschalgebühr, sondern lediglich einen Mindestbetrag - wenn auch pauschal - fest.
Die in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgelegten Pauschalbeträge
enthalten eine bindende Festlegung auf den jeweils konkret ausgeworfenen
Gebührenbetrag, von dem nur unter den Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG von den Mitgliedstaaten - sowohl nach oben als auch nach
unten - abgewichen werden konnte. Demgegenüber wird durch die Festsetzung eines
Mindestbetrages, wie sie in Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG für die
Untersuchungen von Geflügelfleisch erfolgt ist, eine Sperre nur hinsichtlich
beabsichtigter Veränderungen der Gebühr nach unten, also in Bezug auf
Gebührenbetragssenkungen, ausgesprochen. Sinngemäße Geltung des Abs. 2 von Art.
2 der Entscheidung - wie sie nach Art. 2 Abs. 3 Satz 2 der Entscheidung 88/408/EWG
vorgesehen ist - bedeutet deshalb, dass nur bei beabsichtigtem Absenken der Gebühr
unter den Mindestbetrag die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung
88/408/EWG einzuhalten waren. Für die Festlegung einer nationalen Gebühr oberhalb
des Mindestbetrages galt nur die allgemeine Sperre des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie
85/73/EWG, dass sie die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet.
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Die Änderung der Richtlinie 85/73/EWG durch die Richtlinie 93/118/EG, die kraft der
dynamischen Verweisung in § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 spätestens ab 1. Januar
1994 vom Landesgesetzgeber zu berücksichtigen war, hat an der Rechtslage nichts
geändert. Im Anhang zu Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG
wird unter Kapitel I Nr. 1 e die Gebühr für die Geflügel- und Geflügelfleischuntersuchung
36
weiterhin als Mindestbetrag festgelegt. Nach Kapitel I Nr. 4 Buchstabe a der Anlage
konnten die Mitgliedstaaten die Pauschbeträge für bestimmte Betriebe unter bestimmten
Voraussetzungen anheben oder sie konnten (so Kapitel I Nr. 4 Buchstabe b der Anlage)
- ohne an bestimmte Vorgaben gebunden zu sein - eine spezifische Gebühr erheben,
die die tatsächlichen Kosten deckt. Nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F.
der Richtlinie 93/118/EG können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag als die
Gemeinschaftsgebühren erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen
Untersuchungskosten nicht überschreitet. Da die Gebühr nach Nr. 7 a der Anlage zu § 1
GFlGebV bereits bei Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 eine solche
kostendeckende spezifische Gebühr war, ergab sich durch die ab 1. Januar 1994
anzuwendende Richtlinie 93/118/EG kein Handlungsbedarf für die jeweiligen
Landesgesetzgeber.
Erstmals durch die bis zum 1. Juli 1996 umzusetzende Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni
1996, durch die die Richtlinie 85/73/EWG geändert und kodifiziert worden ist, wird die
Untersuchungsgebühr für Geflügel- und Geflügelfleisch nicht mehr als Mindestbetrag,
sondern als Pauschalbetrag definiert (siehe Anhang A Kapitel I Nr. 1 Buchstabe e zur
kodifizierten Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG). Änderungsbedarf in
Bezug auf die Gebührenposition Nr. 7 a des Anhangs zu § 1 GFlGebV entstand dadurch
nicht, weil die kodifizierte Richtlinie unter Anhang A Kapitel I Nr. 4 b den Mitgliedstaaten
weiterhin die Möglichkeit einräumte, zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu
erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG findet seine wortgleiche Entsprechung in Art. 5 Abs. 3 der
kodifizierten Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG.
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Auch das am 1. August 1996 in Kraft getretene Geflügelfleischhygienegesetz 1996 hat
in Bezug auf den gebührenrechtlichen Teil des Gesetzes (bisher § 33 GFlHG 1992, jetzt
§ 26 GFlHG 1996) keine materielle Änderung der Rechtslage bewirkt. Die
Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene ist durch dieses Gesetz nicht aufgehoben
worden. Vielmehr geht der Gesetzgeber, wie sich aus der Ermächtigungsnorm des § 26
Abs. 3 GFlHG 1996 ergibt, weiterhin von der Existenz dieser Verordnung aus. Da das
neue Gesetz trotz geänderter Paragraphen-Folge weiterhin - wie bisher in § 7 GFlHG
1992 - amtliche Untersuchungen des Schlachtgeflügels vor der Schlachtung im
Erzeugerbetrieb und im Schlachtbetrieb (so genannte Schlachtgeflügelschau, vgl. § 2
Nr. 10 a GFlHG 1996) und des geschlachteten Geflügels (so genannte
Geflügelfleischuntersuchung, siehe § 2 Nr. 10 b GFlHG 1996) vorsieht, andererseits Nr.
7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV deutlich umschreibt, für welche Art von Untersuchungen
die Gebühr erhoben wird, ist es unschädlich, dass im Text der Nr. 7 a der Anlage zu § 1
GFlGebV noch auf die (alte) Paragraphen- Nummer des
Geflügelfleischhygienegesetzes 1982 Bezug genommen wird.
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Die in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV festgesetzten Gebühren sind kostendeckende
Gebühren i.S.v. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG in der Ursprungsfassung bzw. in
der Fassung der Richtlinie 93/118/EG bzw. i.S.v. Art. 5 Abs. 3 i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG. Der Beklagte hat in erster Instanz eine detaillierte Kostenaufstellung in Bezug
auf den Schlachtbetrieb der Klägerin für den Zeitraum von September 1994 bis
Dezember 1998 vorgelegt, aus der sich ergibt, dass im langfristigen Mittel die
erhobenen Gebühren die entstandenen Unkosten des eingesetzten Untersuchungs- und
Verwaltungspersonals einschließlich der tatsächlichen Sachkosten nicht übersteigen.
Der Senat hat im Rahmen der Amtsmaxime keine Veranlassung, die Richtigkeit und
Vollständigkeit der Aufstellung anzuzweifeln, zumal die Klägerin keine einzige Position
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beanstandet hat, obwohl sie als Geflügel-Großschlachterei Einblick sowohl in den
Umfang des bei ihr seitens des Beklagten eingesetzten Untersuchungspersonals und
der Kostenstrukturen für das Untersuchungspersonal hat. Das generelle Bestreiten der
Klägerin reicht insoweit nicht aus.
Dagegen ist die Gebührenregelung in Nr. 6 der Anlage zu § 1 GFlGebV unwirksam. Sie
verstößt seit Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 (1. Januar 1993)
gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992, der verbindlich die Beachtung der Richtlinie
85/73/EWG und der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Europäischen
Gemeinschaft vorschreibt. Zu diesen kraft Bundesrechts zu beachtenden Vorschriften
gehört auch die Entscheidung 88/408/EWG und namentlich dessen Art. 5 Abs. 1.
Danach tritt der Betrag nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG an die Stelle jeder
anderen Abgabe oder Gebühr, die von staatlichen, regionalen oder kommunalen
Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von
frischem Geflügelfleisch gemäß Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG erhoben wird.
Unabhängig davon, dass - wie oben ausgeführt - der Mindestbetrag der Gebühr nach
Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG zunächst nicht festgelegt war und erst durch
die Entscheidung 93/386/EWG rückwirkend auf den 1. Januar 1993 konkretisiert worden
ist, musste der nationale Gesetzgeber/Verordnungs-geber auch bei Erhebung einer
eigenen kostendeckenden Gesamtgebühr i.S.v. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG
beachten, dass die Gebühr für alle in Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG
vorgesehenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen als
Einheit zu erheben war. Sinn der Verbotsnorm des Art. 5 der Entscheidung 88/408/EWG
ist es, die Gebührenbelastung für die nach Art. 6 der Entscheidung 88/408/EG
belasteten Schlachtbetriebe einheitlich und übersichtlich zu gestalten und zu
verhindern, dass sie durch eine Vielzahl unkoordinierter Gebühren letztlich zu mehr als
kostendeckenden Gebühren herangezogen werden. Zu den Untersuchungen und
Hygienekontrollen von frischem Geflügelfleisch i.S.v. Art. 1 der Entscheidung
88/408/EWG, für die die einheitliche Gebühr zu erheben ist, gehört nach Art. 2
Buchstabe e, Art. 3 Abs. 1 Buchstabe A b, Art. 4 und Anhang I Kapitel IV der Richtlinie
71/118/EWG zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem
Geflügelfleisch (a.F.) bzw. nach Art. 2 Nr. 9 i.V.m. Anhang 1 Kapitel VI Nrn. 25 und 27
der Richtlinie 71/118/EWG i.d.F. der Richtlinie 92/116/EWG vom 17. Dezember 1992
die Untersuchung des Schlachtgeflügels im Ursprungsbetrieb und im Schlachtbetrieb.
Da die Gebührenverordnung-Geflügelfleisch-hygiene für den Hauptteil der Geflügel- und
Geflügelfleischuntersuchungen bereits in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV eine
kostendeckende Gebühr vorsieht, widerspricht die Erhebung einer weiteren Gebühr für
einen kleinen Teilausschnitt der Untersuchungen nach Art. 1 der Entscheidung
88/408/EWG i.V.m. der Richtlinie 71/118/EWG der verbindlichen Maßgabe des § 33
Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 mit der Folge, dass Nr. 6 des Anhangs zu § 1 GFlGebV ab 1.
Januar 1993 unwirksam geworden ist. Durch die erstmals mit der Richtlinie 96/43/EG
eingeführte Möglichkeit (siehe Anhang A Kapitel I Nr. 6 a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F.
der Richtlinie 96/43/EG), bis zu 20 % des (neuen) Pauschalbetrages i.S.d. Nr. 1 des
Anhang vom Inhaber des Ursprungsbetriebes erheben zu können, lebt die wegen
Widerspruchs zu § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 wirkungslos gewordene
Gebührenposition der Nr. 6 des Anhangs zu § 1 GFlGebV nicht wieder auf.
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Die Unwirksamkeit der Gebührenregelung der Nr. 6 der Anlage zu § 1 GFlGebV hat
nicht die Unwirksamkeit der Nr. 7 a oder Nr. 7 b zur Folge. Ausgehend von dem in § 139
BGB verlautbarten Rechtsgedanken besteht kein Grund, die Ungültigkeit eines Teils der
Verordnung auf die gesamte Regelung mit der Folge der Gesamtnichtigkeit
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durchschlagen zu lassen, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil
sinnvoll bleibt und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den nichtigen Teil
erlassen worden wäre. Die kostendeckende Gebühr für die Schlachtgeflügel- und
Geflügelfleischuntersuchungen nach Nr. 7 a des Anhangs zu § 1 GFlGebV sowie die
Gebühr für die Untersuchungen und Kontrollen im Zerlegungsbetrieb nach Nr. 7 b des
Anhangs zu § 1 GFlGebV behalten durchaus ihren Sinn, wenn die Kostenposition Nr. 6
des Anhangs zu § 1 GFlGebV wegfällt. Da nach § 33 Abs. 1 GFlHG 1992 ab 1. Januar
1993 kostendeckende Gebühren zu erheben sind, ist mit Sicherheit anzunehmen, dass
zumindest diese Gebühren-Nummern der Anlage zu § 1 GFlGebV nach Auffassung des
Gesetzgebers bei Erlaß des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1992 erhalten
bleiben sollten, um zumindest insoweit seiner Verpflichtung zur Erhebung
kostendeckender Gebühren nachzukommen. Da die Gebührenverordnung-Geflügel-
fleischhygiene in den Nrn. 7 a und Nr. 7 b feste Gebührensätze und keine
Rahmengebühren vorsieht, deren Ausfüllung den anwendenden Behörden überlassen
bleibt, unterscheidet sich die vorliegende Sachlage von der, die der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, AgrarR 1997, 227, zur
Schleswigholsteinischen Landesverordnung über Verwaltungsgebühren in
Angelegenheiten der Veterinärverwaltung vom 21. August 1974 i.d.F. vom 4. Dezember
1990 (GVOBl. Schl.-H. S. 646) zugrunde lag.
Das Gebot des Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG, für die vorgesehenen
Geflügel- und Geflügelfleischuntersuchungen und Hygienekontrollen eine einheitliche
Gebühr vorzusehen und keine gesplitteten Teilgebühren, verbietet es auch, für
Teiluntersuchungshandlungen gesonderte Auslagen in Form von
Reisekostenvergütungen zu erheben.
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Die konkrete Berechnung der Gebühren, soweit sie sich auf Nr. 7 a der Anlage zu § 1
GFlGebV stützt, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig.
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Nach alledem hat die Berufung nur hinsichtlich des ausgewiesenen Betrages von 80,72
DM Erfolg, im Übrigen war sie zurückzuweisen.
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Soweit die Berufung zurückgewiesen worden ist, hat die Klägerin die Kosten erster
Instanz auf Grund des erstinstanzlichen Urteils, die zweitinstanzlichen Kosten gemäß §
154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Soweit die Klägerin im Berufungsrechtszug mit einem
Teilbetrag von 80,72 DM Erfolg hat, greift der Rechtsgedanke des § 155 Abs. 1 Satz 3
VwGO ein. Wegen der Geringfügigkeit des Betrages erlegt der Senat auch diese Kosten
des Gesamtrechtsstreits der Klägerin auf.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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