Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 16 A 343/06

OVG NRW: schkg, kreis, eigene mittel, örtliche verhältnisse, verein, gewährleistung, kirche, anteil, ermessensausübung, bevölkerung
Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 343/06
Datum:
29.05.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
16. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
16 A 343/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 7 K 3012/02
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der klagende Verein wurde 1952 als gemeinnütziger, nicht-staatlicher und nicht-
konfessioneller Fachverband für Fragen der Sexualität gegründet und unterhält
landesweit Beratungsstellen, die ärztliche, psychologische und soziale Beratung zu den
Themen Partnerschaft, Sexualität, Schwangerschaft und Verhütung anbieten. Mit
Schreiben vom 27. Oktober 2000 teilte der M. des Q. X. dem Beklagten mit, das Land
Nordrhein-Westfalen habe dem Kläger die Option erteilt, im Kreis Q1. eine
Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit einer vollen und evtl. zusätzlich noch einer
weiteren halben Fachkraftstelle aufzubauen. Daher werde im Auftrag des Klägers
vorsorglich darum gebeten, für die Restkostenfinanzierung einen Betrag von 60.000 DM
in den Haushalt des Kreises für 2001 einzuplanen. Am 28. Dezember 2000 übersandte
der Kläger dem Beklagten die Antragsunterlagen und gab ergänzend an, das Land
Nordrhein-Westfalen habe zugesagt, den Aufbau einer Beratungsstelle mit 81% der
Personalkosten zu fördern. In den Antragsunterlagen war als "Durchführungszeitraum"
die Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2001 und als benötigte Förderung
ein Betrag von 52.584,34 DM genannt.
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Im Landkreis Q1. lag die Schwangerschaftskonfliktberatung bis zum Jahr 1999 in den
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Händen des Kreises selbst mit einem Anteil von rund 90% der Beratungsfälle sowie des
Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF). Letzterer lehnte es ab 1999 ab,
Bescheinigungen über eine erfolgte Schwangerschaftskonfliktberatung auszustellen.
Nachfolgend bot der Verein E. W. seit Oktober 2000 während dreier Stunden
wöchentlich unter Einsatz einer ehrenamtlich tätigen Kraft eine
Schwangerschaftskonfliktberatung mit der Möglichkeit der Ausstellung von
Beratungsscheinen an. Im November 2000 nahm auch die Diakonie Q1. -I. e.V. in Q1.
die Arbeit mit einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle auf und beantragte - wie
auch der Verein E. W. - beim Beklagten eine Restkostenförderung, und zwar für eine
Fachkraft und eine mit halber Stundenzahl tätige Bürokraft.
In seiner Sitzung vom 17. Dezember 2001 beschloss der Kreistag des Landkreises Q1. ,
der Diakonie Q1. -I. e.V. ab dem Jahr 2002 einen jährlichen Zuschuss in Höhe von
30.151 Euro und dem Verein E. W. zur Mitfinanzierung einer anerkannten Beraterin auf
Honorarbasis ebenfalls ab 2002 einen Zuschuss von 10.226 Euro zu gewähren. Die
Förderanträge zweier weiterer Bewerber, darunter der des Klägers, wurden abgelehnt.
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Mit Schreiben vom 11. Januar 2002 setzte der Beklagte den Kläger von der
Entscheidung des Kreistages in Kenntnis. Nachfolgend erließ der Beklagte gegenüber
dem Kläger unter dem Datum vom 17. Juni 2002 einen die Bewilligung von
Förderleistungen ablehnenden Bescheid und führte zur Begründung aus, die
Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes für die allgemeine Beratung in Fragen
der Sexualaufklärung, Verhütung und Familienplanung sowie für die
Schwangerschaftskonfliktberatung obliege ebenso wie die angemessene Förderung
von Personal- und Sachkosten der Beratungsstellen allein dem Land Nordrhein-
Westfalen. Soweit das Land sich auf eine Förderung von derzeit lediglich 81% der
Personalkosten beschränke und hinsichtlich der restlichen Kosten auf die Kommunen
verweise, fehle es an einer entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden
und Kreise. Insbesondere hätten die Richtzahlen des Landes über die notwendige
Beratungsdichte keinen verbindlichen Charakter auch für die Kommunen. Die fehlende
Rechtspflicht der Kommunen stehe aber einer zusätzlichen freiwilligen Förderung von
Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen nicht entgegen. Der Kreis habe sich zu der
freiwilligen Förderung der Beratungsstelle der Diakonie sowie zu der Gewährung eines
freiwilligen Zuschusses für eine Honorarkraft an den Verein E. W. entschlossen, um
nach dem Ausstieg der katholischen Kirche aus der Schwangerschaftskonfliktberatung
und dem damit verbundenen Wegfall des Angebots des SKF ein die Tätigkeit der mit 1,5
Stellen für die Fachberatung und einer Zweidrittelverwaltungskraftstelle besetzten
Beratungsstelle des Kreises durch ein Beratungsangebot aus christlicher Sicht zu
ergänzen. Im Übrigen führe der SKF wie bisher mit zwei halben Stellen Beratungen für
schwangere Frauen durch, wenngleich ohne Beratungsscheine auszustellen. Somit sei
für das Kreisgebiet auch in der Fläche eine zahlenmäßig ausreichende Beratung
unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung und ohne Wartezeiten gewährleistet,
wobei die Beratungsstelle des Kreises ihre Aufgaben unter Beachtung des den
Kommunen aufgegebenen Neutralitätsgebotes wahrnehme, während die Diakonie und
E. W. ein jeweils spezifisches Angebot auf christlicher Grundlage anböten. Ein zu einer
Rechtspflicht verdichteter Anspruch des Klägers, im Rahmen des auszuübenden
Ermessens gleichfalls in die zusätzliche freiwillige Förderung des Kreises einbezogen
zu werden, bestehe vor diesem Hintergrund nicht.
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Mit seinem fristgerecht am 16. Juli 2002 erhobenen Widerspruch machte der Kläger
geltend, der Beklagte sei zu einer ermessensgerechten Entscheidung über den
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gestellten Förderantrag verpflichtet. Die Ermessensausübung müsse sich an der
gesetzlichen Regelung und der dazu ergangenen Rechtsprechung orientieren.
Vorliegend gehe das Land Nordrhein- Westfalen davon aus, seinem
Sicherstellungsauftrag unter anderem mit der Bereitstellung erheblicher finanzieller
Mittel nachzukommen; darüber hinaus erwarte das Land, dass sich entsprechend dem
Wortlaut des Schwangerschaftskonfliktgesetzes auch die Kommunen an der gesetzlich
geforderten öffentlichen Finanzierung der Schwangerschaftsberatung unter Beachtung
des Gleichheitsgrundsatzes und des Subsidiaritätsprinzips beteiligen. Dem entspreche,
dass auch der Beklagte ergänzende Mittel zur Förderung der
Schwangerschaftskonfliktberatung bereitstelle. Die vom Beklagten getroffene Auswahl
der geförderten Beratungsträger gewährleiste aber nicht ein Beratungsangebot durch
Träger unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung. Insbesondere trage die in
kommunaler Trägerschaft erbrachte Schwangerschaftsberatung nichts zu einer breit
gestreuten, über die christliche Orientierung hinausgehenden weltanschaulichen
Ausrichtung bei, da diese von einem öffentlichen Träger erbrachte Beratung neutral sein
müsse, also gerade keine weltanschauliche Ausrichtung aufweisen dürfe. Außerdem
lasse die Förderpraxis des Beklagten nicht erkennen, aus welchen Gründen dieser bei
seiner Ermessensausübung von dem in Zusammenarbeit mit den öffentlichen und freien
Trägern der Wohlfahrtspflege im Jahr 2000 abgestimmten Konzept der Bedarfsanalyse
und Bedarfsdeckung für die Schwangerschaftsberatung abweiche. Gerade der
Umstand, dass der Beklagte rund 90% der anfallenden Beratungen von seiner eigenen
Beratungsstelle durchführen lasse, belege einen hinreichend hohen nicht von
konfessionell gebundenen Trägern abgedeckten Beratungsbedarf im Kreis und die
Notwendigkeit der Einbeziehung auch nicht konfessioneller freier Träger.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 2002 wies der Beklagte den Widerspruch
zurück und führte zur Begründung aus, für den Kreistag sei bei seiner Entscheidung
über die vier Förderbegehren bedeutsam gewesen, dass der Kreis für die Nichterfüllung
des Sicherstellungsauftrages durch das Land nicht einzustehen habe. Weiter sei für die
Entscheidung maßgeblich gewesen, dass es bei den vorhandenen Beratungsstellen
keine Wartelisten gebe und kein Grund für eine weitergehende Förderung von
Beratungsstellen bestehe. Eine Anspruchsgrundlage für Förderleistungen des Kreises
sei nicht gegeben, insbesondere habe das Land nicht von der Möglichkeit einer näheren
landesrechtlichen Regelung Gebrauch gemacht. Eine möglicherweise vorhandene
Erwartung des Landes, dass sich die Kommunen an der Förderung der
Schwangerschaftsberatung beteiligen, könne keine rechtliche Verpflichtung begründen.
Auch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Grundgesetzes in Verbindung mit dem
Haushaltsplan lasse sich ein Förderanspruch des Klägers nicht herleiten. Der Beklagte
habe die Verteilung der im Kreishaushalt bereitgestellten Fördermittel in Höhe von
35.800 Euro nach sachlichen Gesichtspunkten und ermessensgerecht vorgenommen.
Es spreche nichts dafür, dass im Rahmen der getroffenen Ermessensentscheidung
zwingend auch der Kläger zu berücksichtigen gewesen sei. Der Beklagte habe sich
vielmehr von der Überlegung leiten lassen dürfen, dass die Konfliktberatungsstellen der
Diakonie und von E. W. bereits bestanden hätten und mit diesen Stellen neben der
Beratungsstelle des Kreises das notwendige plurale Angebot bereits vollständig
abgedeckt worden sei, während der Kläger seine Beratungsstelle - trotz des bereits
gedeckten Bedarfs - erst noch habe aufbauen müssen. Falls auch der Förderantrag des
Klägers und gegebenenfalls auch noch des vierten Bewerbers zu berücksichtigen
gewesen wäre, hätten die für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Mittel nicht
ausgereicht, um auch nur einem der freien Träger ein effektives Arbeiten zu
ermöglichen. Die Annahme des Klägers, das vom Kreis selbst sowie den beiden großen
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christlichen Konfessionen erbrachte Beratungsangebot sei im Hinblick auf die
weltanschauliche Vielfalt nicht ausreichend, könne nicht nachvollzogen werden.
Schließlich habe sich der Kreis auch mit der Vorgabe des Landes auseinandergesetzt,
wonach für je 40.000 Einwohner eine Stelle für eine Fachberatungskraft geschaffen
werden müsse, sei dabei aber zu dem Ergebnis gelangt, dass diese vom Land
aufgestellten Richtzahlen für eine zusätzliche kommunale Förderung keinen
rechtsverbindlichen Charakter hätten.
Mit seiner am 13. September 2002 erhobenen Klage hat der Kläger zunächst den
Anspruch verfolgt, die ablehnenden Entscheidungen des Beklagten aufzuheben und
den Beklagten zur Neubescheidung des Förderantrags zu verpflichten. Er hat
vorgetragen, die vom Land Nordrhein-Westfalen erstellte Bedarfs- und Ist-Analyse aus
dem Jahr 2000 habe für den Kreis Q1. unter Berücksichtigung lediglich der
Beratungsstelle des Beklagten einen Fehlbestand von 2,5 Beraterstellen ergeben.
Außerdem werde dort angemerkt, die Pluralität des Angebots sei im Kreis nicht
gegeben. Zur Sicherstellung eines pluralen Angebots seien drei neue Beratungsstellen
zu eröffnen, darunter auch eine in der Trägerschaft des Klägers. Der Beklagte missachte
mit seiner Förderentscheidung, dass es außer der christlichen noch weitere in unserer
Gesellschaft akzeptierte Weltanschauungen gebe und dass Beratungsstellen
kommunaler Träger nur eine neutrale Ergänzung weltanschaulich geprägter Angebote
darstellten, diese aber nicht ersetzen könnten. Die pauschale Ablehnung des von der
nordrhein-westfälischen Landesregierung im Zusammenwirken mit den öffentlichen und
freien Wohlfahrtsträgern erstellten Konzepts der Bedarfsanalyse und Bedarfsdeckung
für die Schwangerschaftsberatung ersetze nicht die sachliche Auseinandersetzung mit
diesem Konzept. Die Fortschreibung der Landesberechnungen zum Bedarf ergebe für
das Jahr 2004 sogar einen Fehlbedarf vom 4,79 Stellen.
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Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den Antrag
gestellt,
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festzustellen, dass der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 17. Juni 2002 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 20. August 2002
rechtswidrig gewesen ist,
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und zum Feststellungsinteresse noch vorgetragen, dieses erfordere nicht die jährliche
Wiederholung gleicher - erfolgloser - Anträge. Vielmehr gehe es bei einer langjährigen
Verfahrensdauer zur Wahrung seines Rechtsschutzinteresses darum, eine Grundlage
für eine sachgerechte Entscheidung über einen neu zu stellenden Antrag
herbeizuführen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat vorgetragen, der Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Neuregelung des Schwangerschaftsabbruchs vom 28. Mai 1993 lasse sich kein Gebot
der Gewährleistung eines pluralen Beratungsangebots entnehmen. Das Urteil fordere
Rahmenbedingungen für ein Beratungskonzept, die positive Voraussetzungen für ein
Handeln der Frau zugunsten des ungeborenen Lebens schafften. Der Staat dürfe sich
seiner Verantwortung für die Gewährleistung des Beratungsverfahrens nicht dadurch
entziehen, dass er die Beratung privaten Organisationen zu unkontrollierter und nach
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jeweils eigenen Zielvorstellungen ausgerichteter Ausführung überlasse. Bei der
gesetzlichen Umsetzung dieses Urteils sei den Ländern die Pflicht auferlegt worden, ein
ausreichendes Angebot wohnortnaher Beratungsstellen zu schaffen, auch unter
Einbeziehung freier Träger. Die vom Land Nordrhein-Westfalen gewährleistete
Förderung in Höhe von 81% der fiktiven Personalkosten gehe über die Förderung in
anderen Bundesländern weit hinaus. Der Kläger könne mithin allein mit Hilfe der
Landesförderung - und im Übrigen unter Aufbietung eigener Mittel - die beabsichtigte
Beratung ausführen. Die von ihm mit Wirkung ab 2002 wegen des Ausstiegs der
katholischen Träger aus der staatlichen Schwangerschaftskonfliktberatung getroffene
Entscheidung zur zusätzlichen Förderung der beiden freien Träger, die bereits seit
längerer Zeit im Kreisgebiet tätig seien, erweise sich als sachgerecht und wahre unter
Einbeziehung der in eigener kommunaler Trägerschaft erbrachten Beratungsleistung
die Freiheit der Ratsuchenden, sich an unterschiedliche - auch neutrale - Stellen
wenden zu können. Dabei habe er, der Beklagte, auch die Bevölkerungsstruktur des
Kreises beachtet, die eine stärkere christliche Orientierung als anderenorts erkennen
lasse. So hätten im Jahr 2002 im Kreis Q1. 63,2% der Bewohner der römisch-
katholischen Kirche und 16,6% der evangelischen Kirche angehört. Die Vorgaben und
Maßstäbe des Schwangerschaftskonfliktgesetzes und der dazu ergangenen
Rechtsprechung seien gleichfalls berücksichtigt worden und würden durch die
Förderpraxis des Kreises nicht in Frage gestellt. Die Förderung durch das Land
Nordrhein-Westfalen existiere unabhängig von der zusätzlichen Förderung durch ihn,
den Beklagten, und werde durch diese Förderung nicht beeinträchtigt. Die Förderung
des Kreises vollziehe sich in seinem verfassungsrechtlich garantierten örtlichen
Wirkungskreis, so dass in diesem eigenverantwortlich und selbständig aufgegriffenen
Aufgabenbereich Gestaltungsfreiheit bestehe. Schließlich sei nochmals darauf
hinzuweisen, dass aufgrund der angespannten Haushaltslage lediglich eine
Festbetragsförderung in Betracht komme, die nicht ausgeweitet werden könne. Eine
Ausdehnung der Förderung auf weitere Träger führe zu einer Zersplitterung der Mittel
und stelle die Zielsetzung der Förderung insgesamt in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 22. Dezember 2005 festgestellt, dass die
Ablehnung des Förderantrags des Klägers durch den Beklagten rechtswidrig gewesen
ist.
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Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nach Zulassung durch den
Senat (Beschluss vom 17. Januar 2007) Berufung eingelegt. Er trägt dazu ergänzend
vor, das Verwaltungsgericht habe nicht hinlänglich berücksichtigt, dass sich das
Schwangerschaftskonfliktgesetz und insbesondere der darin enthaltene
Versorgungsschlüssel für die Schwangerschaftsberatung ausschließlich an die Länder
wende. Verpflichtungen für die Kommunen würden weder durch das
Schwangerschaftskonfliktgesetz und noch durch das zwischenzeitlich erlassene Gesetz
des Landes Nordrhein-Westfalen zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum
Schwangerschaftskonfliktgesetz begründet. Soweit eine Grundlage für einen gegen
kommunale Träger gerichteten Förderanspruch aus verfassungsrechtlichen Wertungen
abgeleitet werde, hätte es gleichfalls einer besonderen Ausgestaltung durch den
insoweit in die Pflicht genommenen Gesetzgeber bedurft, an der es aber fehle. Soweit
der Kreis Q1. innerhalb des kommunalen Wirkungsbereichs eigenverantwortlich die
Schwangerschaftsberatung finanziell fördere, sei er zur Berücksichtigung örtlicher
Besonderheiten, speziell der Nähe der Bevölkerung zu den christlichen Kirchen,
berechtigt. Die Förderung durch ihn, den Beklagten, bezwecke nicht allgemein und
damit parallel zur Landesförderung die Sicherstellung der Schwangerschaftsberatung,
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sondern sehe sich einer eigenständigen und speziellen Förderung unter
Berücksichtigung der religiösen Verbundenheit der Kreisbewohner verpflichtet. Bei
dieser Entscheidung zugunsten kirchlicher Träger handele es sich um eine politische
Entscheidung, für die dem Kreis bzw. dem zur Entscheidung berufenen
Repräsentativorgan ein gerichtlich nicht weiter überprüfbarer Spielraum eröffnet sei.
Dies schließe die Annahme eines fehlerhaften Ermessensgebrauchs aus. Aber auch
wenn seine Ermessensentscheidung gerichtlich überprüft werden könne, müsse diese
Prüfung zur Annahme sachgerechter Ermessenserwägungen führen, weil die
Ausrichtung der Entscheidung an den spezifischen örtlichen Gegebenheiten nicht
gegen geltendes Recht verstoße. Aus den genannten Gründen komme auch kein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Betracht.
Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er trägt nunmehr vor, sein Förderanspruch gegen den Beklagten ergebe sich bereits
unmittelbar aus dem Schwangerschaftskonfliktgesetz, da dort allgemein von einer
öffentlichen Förderung gesprochen werde und so auch die Gemeinden und Kreise in die
Pflicht genommen seien. Entsprechend richte sich auch die Verpflichtung zur
Gewährleistung eines hinreichend pluralen Beratungsangebots nicht nur an die Länder,
sondern an alle staatlichen Hoheitsträger, die zur Unterstützung der
Schwangerschaftskonfliktberatung berufen seien. Insbesondere sei es den Kommunen
verwehrt, durch eine von den gesetzlichen Vorgaben abweichende Förderpraxis die
Ziele der gesetzlichen Regelung zu umgehen. Zu diesen verbindlichen Vorgaben zähle
das Gebot, für die Schwangerschaftskonfliktberatung ein ausreichendes plurales
Angebot wohnortnaher Beratungsstellen zu gewährleisten und so den Ratsuchenden
die Wahl zwischen Beratungsstellen unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung
zu ermöglichen. Die nunmehr vom Beklagten ausdrücklich eingestandene Ausrichtung
seiner Förderung auf die kirchlich getragenen Beratungsstellen weiche von den
gesetzlichen Vorgaben ab und verkenne, dass nach den eigenen Darstellungen des
Beklagten 20,2% der Kreisbewohner nicht zu den großen christlichen Konfessionen
gehörten und schon deshalb auch ein - bislang nicht gedeckter - Bedarf an einer
konfessionell nicht gebundenen Beratung bestehe. Selbst wenn dem Beklagten
indessen hinsichtlich der Förderung Ermessen zustünde, erwiese es sich als
ermessenswidrig, wenn er seine Förderentscheidung auch daran ausrichte, welche
Träger schon in der Vergangenheit tatsächlich in der Lage gewesen seien, eine eigene
Beratungsstelle im Kreis einzurichten, zumal auch er, der Kläger, seit Mai 2007 in Q1.
eine mit Landesmitteln geförderte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit
eineinhalb Fachkräften betreibe, für die 2007 auch erneut eine Förderung durch den
Landkreis beantragt worden sei; eine abschließende Bescheidung dieses Antrags stehe
noch aus.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die Klage des Klägers erweist
sich als zulässig, aber unbegründet.
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Die Klage ist zulässig. Das gilt unabhängig von der Frage, ob im Falle der hier
gegebenen Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens noch vor der
Klageerhebung in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die
Fortsetzungsfeststellungsklage oder aber die allgemeine Feststellungsklage nach § 43
VwGO die statthafte Klageart darstellt.
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Vgl. zum Streitstand BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, BVerwGE 109, 203
(208 f.) mwN.
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Denn für beide der in Betracht kommenden Feststellungsklagen liegen die
Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Insbesondere ist vom Bestehen eines
schutzwürdigen Feststellungsinteresses des Klägers auszugehen, da er inzwischen
eine anerkannte und vom Land Nordrhein-Westfalen geförderte
Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle in Q1. betreibt und hierfür im Jahr 2007 erneut
beim Beklagten Fördermittel beantragt hat. Für diesen noch nicht abschließend
beschiedenen Förderantrag sind die rechtlichen Fragen, die bei der Ablehnung des
Ende 2000 zunächst für das Jahr 2001 gestellten und von den Beteiligten nachfolgend
auf das Jahr 2002 bezogenen Förderantrages bedeutsam gewesen sind, weiterhin von
ausschlaggebender Bedeutung. Insbesondere hat sich durch den Erlass des am 1.
Januar 2007 in Kraft getretenen nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Neuordnung der
Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 23. Mai 2006
(Neufin SchKG NRW; GV. NRW. S. 267), das in seinem Artikel 1 das
Ausführungsgesetz zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (AG SchKG NRW) und in
Artikel 2 die Verordnung über die Finanzierungsbeteiligung an den Kosten der
allgemeinen Beratungsstellen gemäß § 3 SchKG sowie
Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen gemäß § 8 SchKG (VO AGG SchKG NRW)
enthält, keine Änderung der Rechtslage dahingehend ergeben, dass über das aktuelle
Förderbegehren des Klägers nach anderen Maßstäben als vordem zu entscheiden
wäre. Vielmehr umschreibt § 5 AG SchKG NRW die Förderung als "Landesförderung
nach § 4 Abs. 2 SchKG", und es fehlt an Regelungen, die explizit Verpflichtungen von
Kreisen und Gemeinden zum Ausdruck bringen. Soweit die §§ 5 bis 7 AG SchKG NRW
sowie die VO AG SchKG NRW nähere Bestimmungen über die Landesförderung,
insbesondere bei Vorhandensein mehrerer Träger von Beratungsstellen, treffen, stellt
sich die Frage, inwieweit dadurch auch die Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen durch Gemeinden und Kreise determiniert wird, in
gleicher Weise wie vor dem Inkrafttreten des Neufin SchKG NRW, als sich die
Landesförderung für Schwangerschaftsberatungsstellen in Nordrhein-Westfalen
mangels landesgesetzlicher Ausgestaltung allein nach dem vom Bund erlassenen
SchKG gerichtet hat. Auch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vom
Beklagten näher dargestellte haushaltsrechtliche Mittelausweisung für die
Schwangerschaftsberatung, die aktuell durch den Übergang zum Neuen Kommunalen
Finanzmanagement (NKF) geprägt ist, stellt sich mit Blick auf die im vorliegenden
Verfahren wesentlichen Fragen derzeit nicht signifikant anders dar als schon im
Haushaltsjahr 2002.
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Die Feststellungsklage ist aber unbegründet, weil sich die Versagung einer Förderung
28
für eine Schwangerschaftsberatungsstelle des Klägers durch den Beklagten nicht als
rechtswidrig erweist.
Die Ablehnung einer Förderung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Kläger einen
dahingehenden gesetzlichen Anspruch hätte.
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Für die Zeit bis zum 31. Dezember 2006 folgt das daraus, dass § 4 Abs. 2 SchKG keiner
Auslegung zugänglich ist, die eine Verpflichtung (auch) kommunaler
Gebietskörperschaften einschlösse. Wenngleich § 4 Abs. 2 SchKG eine "öffentliche"
Förderung vorschreibt, ohne damit einen bestimmten Anspruchsgegner zu benennen,
kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass von vornherein auch die
Kommunen in die Förderpflicht einbezogen seien. Eine derartige Inpflichtnahme ist zwar
durch entsprechende landesrechtliche Bestimmungen gemäß § 4 Abs. 3 SchKG
möglich. Die Länder können in dem durch § 4 Abs. 3 SchKG gezogenen Rahmen
festlegen, ob und mit welchem Anteil die kommunalen Gebietskörperschaften zumindest
einen Teil der Förderung zu tragen haben, wovon etwa der bayerische
Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht hat (vgl. das Bayerische
Schwangerenberatungsgesetz vom 9. August 1996 - GVBl. S. 320). In Ermangelung
einer solchen landesrechtlichen Regelung richtet sich der Förderungsanspruch aber
ausschließlich gegen das jeweilige Land, weil die Länder die Bundesgesetze als
eigene Angelegenheiten auszuführen haben (Art. 83 GG) und deshalb auch zur
Kostentragung verpflichtet sind.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289, zur grundsätzlich
fehlenden Befugnis, kommunale Selbstverwaltungskörperschaften durch Bundesgesetz
direkt in Anspruch zu nehmen, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20. März 2008 - 16 A
1847/04 -, Juris.
31
Auch das AG SchKG NRW enthält für die Zeit ab seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2007
keine Verpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften, sich an der Förderung
nach dem SchKG zu beteiligen. § 5 AG SchKG NRW verwendet wie auch § 4 Abs. 2
SchKG den Begriff der Landesförderung. Positive Hinweise auf eine Verpflichtung auch
der Gemeinden und Kreise sind weder dem AG SchKG NRW noch der dazu
ergangenen VO AG SchKG NRW zu entnehmen. Schon der Gesetzentwurf der
Landesregierung (LT-Drs. 14/1149, S. 2) legte vielmehr zugrunde, dass eine Beteiligung
der Gemeinden an der Finanzierung der Schwangerenberatung auf freiwilliger
Grundlage erfolge, dass die gesetzliche Finanzierungsverpflichtung (weiterhin) dem
Land obliege und dass sich aus dem Gesetz eventuell ergebende
Einsparungsmöglichkeiten zugunsten der Kommunen gingen. Dass der Gesetzgeber,
wie vom Kläger vorgetragen, die Erwartung gehegt haben mag, die kommunalen
Gebietskörperschaften würden sich an der finanziellen Förderung der
Schwangerenberatung beteiligen, vermag - was keiner näheren Darlegung bedarf - eine
ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung nicht zu ersetzen.
32
Vgl. zum Ganzen auch schon OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2007 - 16 A
1936/05 -.
33
Die Nichtberücksichtigung des Klägers im Rahmen der seit 2002 erfolgenden
freiwilligen zusätzlichen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen bzw. deren
Trägern ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil ein Anspruch des Klägers aus Art. 3
Abs. 1 GG iVm mit der entsprechenden Mittelausweisung in den jeweiligen
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Haushaltsbeschlüssen des Beklagten in ermessensfehlerhafter Weise nicht
berücksichtigt worden wäre.
Dabei trifft es entgegen der auf Kommentarliteratur gestützten Auffassung des Beklagten
allerdings nicht zu, dass die vom Kreistag getroffene Förderentscheidung wegen ihres
verwaltungspolitischen Gehalts in Gänze einer gerichtlichen Prüfung entzogen wäre.
35
Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage, § 40 Rn. 78.
36
Der öffentlichen Hand ist im Bereich der gesetzesfreien leistenden Verwaltung ein
besonders weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Das ihr bei der Entscheidung über
einen Förderantrag zustehende Ermessen, dessen Ausübung nach Maßgabe des § 114
VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann, wird lediglich vom
Willkürverbot begrenzt.
37
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 (121),
mwN.
38
Ein solcher gesetzesfreier Raum ist den Kommunen in Nordrhein-Westfalen bei der
zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung eröffnet. Die Kommune ist nicht
an die enge Normierung der Schwangerenberatungsförderung nach dem SchKG bzw.
nunmehr auch nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht gebunden. Insbesondere
lässt sich keine Bindung an den für den Umfang der Landesförderung maßgeblichen
Stellenschlüssel gemäß § 4 Abs. 1 SchKG herleiten, da das Gesetz insoweit
ausdrücklich (nur) die Länder in die Pflicht nimmt. Der Entscheidungsspielraum der
Kreise und Gemeinden bei der Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen wird
auch nicht durch grundgesetzliche Anforderungen an die Gewährleistung eines
hinreichenden Schutzes des ungeborenen Lebens nach Maßgabe der hierzu
ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
39
- vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 -, BVerfGE 88, 203 =
NJW 1993, 1751 = FamRZ 1993, 899 -
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eingeschränkt. Das verfassungsrechtlich Notwendige wird bereits durch die im Land
Nordrhein-Westfalen zunächst ohne landesgesetzliche Festschreibung und seit dem 1.
Januar 2007 auf der Grundlage des Gesetzes zur Neuordnung der
Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz garantierte Förderung in
Höhe von - nunmehr - 80% der angemessenen Personal- und Sachkosten
sichergestellt. Insoweit ist herauszustellen, dass schon begrifflich eine Förderung keine
vollständige Kostenübernahme darstellt. Dem Sicherstellungsauftrag des SchKG und
den dahinterstehenden verfassungsrechtlichen Erfordernissen wird bereits mit einer
Förderung entsprochen, die nicht alle Kosten einer Schwangerschaftsberatungsstelle
abdeckt, sondern deren Träger auf eigene Mittel oder auf zu erzielende
Benutzerentgelte - deren Erhebung zwar nicht für die Schwangerschaftskonfliktberatung
(§ 6 Abs. 4 SchKG), wohl aber für die allgemeine Schwangerschaftsberatung iSv § 2
SchKG in Betracht kommt - verweist.
41
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289 (294).
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Ergibt sich somit, dass schon die Landesförderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen den einfach-gesetzlichen und auch den
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verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht, kann eine darüber hinausgehende
freiwillige Förderung auf kommunaler Ebene - oder deren Versagung im Einzelfall -
zumindest in aller Regel auch dann nicht als ermessenswidrig angesehen werden,
wenn diese Förderung nicht im selben Maße auf eine möglichst breit gestreute plurale
Beratungsstruktur hin ausgerichtet ist wie die gesetzlich geregelte Landesförderung. Ein
Ermessensfehlgebrauch im Rahmen der zusätzlichen kommunalen Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen kann nach alledem nur angenommen werden, wenn
die Bewilligungspraxis willkürlich ist, insbesondere die den Ländern aufgegebenen
Förderziele - das Erfordernis einer unterschiedlichen weltanschaulichen Ausrichtung (§
3 Satz 3 SchKG) bzw. der Pluralität des Beratungsangebots (§ 8 Satz 1 SchKG) - durch
eine ergänzende kommunale Bezuschussung nicht lediglich unterschritten, sondern
nachgerade unterlaufen und konterkariert würden. Für beides besteht vorliegend kein
Anhaltspunkt.
Von einer willkürgeprägten Ermessensbetätigung des Beklagten könnte nur dann
gesprochen werden, wenn sich für die seit 2002 praktizierte Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen durch den Beklagten keinerlei sachgerechter Grund
auffinden ließe oder sachwidrige Erwägungen maßgeblichen Einfluss auf die
Entscheidung hatten. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Der Beklagte ist - was
der Kläger nicht in Frage stellt - im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass die bis
zum Rückzug katholischer Beratungsträger, vorliegend des Sozialdienstes katholischer
Frauen (SKF), aus der im Kreisgebiet angebotenen Schwangerschaftskonfliktberatung -
einschließlich der Ausstellung von Beratungsbescheinigungen iSd §§ 218a Abs. 1 Nr. 1
und 219 Abs. 2 Satz 2 StGB - den seinerzeitigen Erfordernissen genügt hat. Von daher
vermag auch die Einlassung des Beklagten einzuleuchten, dass es ihm bei der
Aufnahme der Förderleistungen vor allem darum ging, den "Ausfall" des SKF aus der
Schwangerschaftskonfliktberatung durch eine Förderung anderer christlich
ausgerichteter Beratungsangebote aufzufangen, wobei sich die seit 2002 praktizierte
Förderung des von katholischen Laien getragenen Vereins E. W. und der Diakonie Q1. -
I. e.V. sogar als ein Mehr an weltanschaulicher Vielfalt darstellt. Es kann des Weiteren
als Ausdruck einer sachgerechten Ermessensausübung anerkannt werden, dass sich
der Beklagte bei seiner Förderentscheidung an der - unstreitigen - Bevölkerungsstruktur
des Landkreises Q1. orientiert hat. Wenngleich in der heutigen Zeit allein aus der
Zugehörigkeit zur katholischen oder evangelischen Konfession nicht mehr unbesehen
auf eine strikte und ausschließliche Orientierung an den Lehr- und
Glaubensvorstellungen der (jeweiligen) Kirche geschlossen werden kann, ist doch der
vom Beklagten dargelegte hohe Anteil kirchlich gebundener Bürger im Kreisgebiet ein
sachgerechter Grund, von einem signifikant hohen Bedarf an einer spezifisch christlich
fundierten Schwangerschaftsberatung auszugehen. Demjenigen Teil der Bevölkerung,
der keine Bindung an das christliche Bekenntnis aufweist oder der trotz formaler
Kirchenzugehörigkeit eine christlich geprägte Schwangerschaftskonfliktberatung nicht in
Anspruch nehmen möchte, steht die neutrale - und somit auch kirchenferne - Beratung
durch die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle des Beklagten zur Verfügung. Dem
Kläger kann nicht darin zugestimmt werden, dass die in kommunaler Trägerschaft
erbrachte Beratungsleistung bei der Gesamtbetrachtung der Beratungsstruktur unter
dem Aspekt der weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität rundweg außer Betrachtung
zu bleiben habe. Die hierzu ergangene Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts
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- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, NJW 2007, 2713 -
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betrifft zum einen lediglich die den Ländern obliegende "Pflichtförderung", nicht aber die
freiwillig erbrachte zusätzliche Förderung durch Gemeinden und Kreise. Zum anderen
kann auch dieser Rechtsprechung nicht entnommen werden, dass kommunale
Beratungsangebote generell ungeeignet seien, zu einer pluralen Beratungsstruktur
beizutragen. Die den staatlichen Beratungsstellen aufgegebene weltanschauliche
Neutralität ist zwar nicht identisch mit der in den §§ 3 und 8 SchKG geforderten
weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität. Daraus folgt aber lediglich, dass die
staatlichen - hier: kommunalen - Beratungsstellen wegen ihrer rechtlich gebotenen
weltanschaulichen Neutralität für sich allein das Gebot der Pluralität nicht erfüllen
können. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich das Vorhandensein einer
weltanschaulich ungebundenen kommunalen Beratungsstelle als eines von mehreren
Beratungsangeboten erweist, die insgesamt zu einer ausgewogenen Beratungsstruktur
beitragen. Das Vorhandensein einer kommunalen Beratungsstelle gewährleistet in
diesem Sinne, dass auch der "kirchenferne" Teil der kreisansässigen Bevölkerung von
dem Gesamtangebot der Schwangerschaftsberatung erreicht wird.
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Die Entscheidung des Beklagten, lediglich den Verein E. W. und die Diakonie Q1. -I.
e.V., nicht aber den Kläger - und bislang auch nicht die seit 2005 in Q1. tätige
Beratungsstelle des freien Beratungszentrums Q1. e.V. - finanziell zu unterstützen, stellt
auch kein Unterlaufen der möglicherweise weitergehenden Anforderungen dar, denen
die Länder im Hinblick auf die Gewährleistung weltanschaulicher Vielfalt bei der
Schwangerschaftsberatung zu genügen haben und die seit dem 1. Januar 2007 durch
das Neufin SchKG NRW für Landesförderung in Nordrhein-Westfalen gesetzlich
konkretisiert worden sind. Insoweit ist erneut bedeutsam, dass weder das
Schwangerschaftskonfliktgesetz noch das aufgrund der Ermächtigung in § 4 Abs. 3
SchKG geschaffene nordrhein- westfälische Landesrecht Verpflichtungen der
Kommunen im Hinblick auf die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen
enthält. Schon daraus folgt, dass die Gemeinden und Kreise bei der Ausgestaltung der
freiwilligen zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung freier gestellt sind
als die Länder bei der letztlich verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundförderung nach
§ 4 Abs. 2 SchKG. Die Kommunen sind insbesondere in Ausübung des ihnen
verfassungsrechtlich verbürgten Rechts, alle Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs.
2 Satz 1 und 2 GG, Art. 78 LV NRW), befugt, den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten
Rechnung zu tragen, was die Möglichkeit einschließt, mit Rücksicht auf besondere
örtliche Verhältnisse die Schwerpunkte der zusätzlichen Förderung anders als das Land
zu setzen. Die Grenzen einer solchen Bezugnahme auf lokale Besonderheiten sind erst
dann erreicht, wenn die Förderung ohne nachvollziehbare Anknüpfung an reale und
belegbare örtliche Gegebenheiten einseitig praktiziert und dadurch die Ermöglichung
eines pluralen Beratungsangebots eindeutig verhindert wird. Eine derartige Situation
liegt im Kreis Q1. nicht annähernd vor. Wenngleich die seit 2002 - im Wesentlichen bis
heute unveränderte - Förderpraxis des Beklagten nicht alle anerkannten bzw. vom Land
Nordrhein-Westfalen geförderten oder mit einer Förderzusage ausgestatteten Träger der
Schwangerschaftsberatung berücksichtigt, bieten derzeit im Kreis Q1. mit dem SKF,
dem freien Beratungszentrum e. V. und seit 2007 dem Kläger drei Träger
Schwangerschaftsberatungen an, ohne vom Beklagten gefördert zu sein. Insgesamt
sind im Kreisgebiet demnach sechs Träger tätig. Die bisherige Förderpraxis des
Beklagten hat die Vielfalt des Beratungsangebots also nicht merklich berührt. Daran
würde sich auch dann nichts Grundlegendes ändern, wenn sich der Kläger nicht in der
Lage sehen sollte, ohne eine zusätzliche kommunale Förderung sein Beratungsangebot
aufrechtzuerhalten. Im Übrigen kann das Gebot der Schaffung eines weltanschaulich
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vielfältigen bzw. pluralen Beratungsangebots angesichts der Vielfalt religiöser und
weltlicher Anschauungen auch nicht so verstanden werden, dass jeder Beratungsträger
Anspruch auf einen Anteil an den - begrenzten - kommunalen Fördermitteln besitzt.
Vielmehr fällt den Gemeinden und Kreisen bei der freiwilligen Bezuschussung von
Schwangerschaftsberatungsstellen im Rahmen des ihnen eröffneten weiten Ermessens
die Entscheidungskompetenz zu, wo angesichts nicht unbeschränkt zur Verfügung
stehender finanzieller Mittel nach den besonderen örtlichen Verhältnissen die Grenze
zwischen den zu fördernden und den nicht zu fördernden Trägern zu ziehen ist.
In diesem Zusammenhang ist dem Beklagten - abschließend - auch nicht anzulasten,
dass er mit seiner kreiseigenen Beratungsstelle gleichsam den "Markt verstopfe" und so
eine denkbare noch größere weltanschauliche Vielfalt der freien Träger der
Schwangerschaftsberatung unterbinde.
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Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, aaO.
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Gegen diese Annahme spricht bereits durchgreifend, dass die Beratungsstelle des
Beklagten mit lediglich 1,5 Stellen Fachberatungsstellen besetzt ist und damit innerhalb
des Gesamtangebotes im Kreis keine dominierende Position einnimmt. Dass die
Beratungsstelle des Kreises in den vergangenen Jahren bis zu 90% der statistisch
erfassten Schwangerschaftsberatungen durchgeführt hat, beruht mithin jedenfalls nicht
auf einer entsprechend hohen personellen Besetzung dieser Stelle.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10, 711
und 713 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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