Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 8 A 283/08

OVG NRW (stellungnahme, öffentliches interesse, behörde, interesse, konvention, mitteilung, zugang, kommission, kommission der europäischen gemeinschaft, europäische kommission)
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 283/08
Datum:
03.08.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 A 283/08
Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 22. November 2007 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der
Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hin-terlegung des beizutreibenden Betrags
ab¬wen¬den, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Rechtsstreit betrifft die Einsichtnahme in eine Stellungnahme des Bundesamtes für
Naturschutz (BfN), die das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit (BMU) im Zusammenhang mit dem gegen die Beklagte gerichteten
Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 "Instandsetzungs- und
Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" eingeholt hat.
2
Der Einholung dieser Stellungnahme lag folgender Sachverhalt zugrunde: Im Jahre
2005 wurde auf Beschwerde des Klägers zu 1. ein Vertragsverletzungsverfahren wegen
verschiedener Flussbaumaßnahmen an der Elbe eingeleitet. Die Europäische
Kommission vertrat die Auffassung, dass die Bundesrepublik gegen ihre
Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie verstoßen habe, indem sie nicht die
erforderlichen Schutzmaßnahmen für das vorgeschlagene Gebiet von
gemeinschaftlicher Bedeutung "Dessau-Wörlitzer Elbauen" vorgenommen und keine
FFH-Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich des Europäischen Vogelschutzgebietes
"Mittlere Elbe einschließlich Steckby-Lödderitzer Forst" durchgeführt habe. Das BMU,
dem die Aufgabe der Koordinierung der verschiedenen Ressortauffassungen oblag,
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holte zur Vorbereitung einer Mitteilung an die Kommission verschiedene
Stellungnahmen ein, darunter auch eine des Bundesverkehrsministeriums sowie die
streitgegenständliche, 11 Seiten umfassende Stellungnahme vom 6. Mai 2005, in der
das BfN - auf Aufforderung des BMU - zu den vom Bundesverkehrsministerium
thematisierten Fragen aus naturschutzfachlicher Sicht Stellung nahm. Die
Stellungnahme des BfN fand - nach Angaben des BMU - später Eingang in die
Mitteilung der Bundesregierung vom 7. November 2005 an die Europäische
Kommission. Dies geht aus der Mitteilung oder aus deren Anhang, der insgesamt 13
Anlagen umfasst, allerdings nicht hervor. Das Vertragsverletzungsverfahren ist im Laufe
des gerichtlichen Verfahrens - im Oktober 2007 - eingestellt worden.
Nachdem die Kläger Kenntnis von der Stellungnahme des BfN erhalten hatten,
beantragten sie zunächst beim BfN Übersendung dieser Stellungnahme. Das BfN
lehnte dies mit bestandskräftigem Bescheid vom 13. April 2006 ab.
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Ein erneutes Akteneinsichtsgesuch, das die Kläger mit Anwaltsschreiben vom 17. Mai
2006 an das BMU richteten, lehnte das BMU mit Bescheid vom 6. Juni 2006 unter
Hinweis auf die Ablehnungsgründe des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des
Umweltinformationsgesetzes - UIG - (nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit
der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1) und des § 8
Abs. 2 Nr. 2 UIG (interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des
§ 2 Abs. 1) ab. Auch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe liege
nicht vor.
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Ihre hiergegen gerichteten Widersprüche begründeten die Kläger damit, dass die im
Ablehnungsbescheid genannten - eng auszulegenden - Ablehnungsgründe nicht
vorlägen. Bereits vorhandene Gutachten oder Stellungnahmen würden von § 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 UIG nicht erfasst. Im Übrigen sei die Beratung bereits abgeschlossen, so
dass der Prozess der Entscheidungsfindung nicht mehr geschützt werden müsse. Der
Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG erfasse nur Mitteilungen innerhalb einer
Behörde, nicht aber zwischen verschiedenen Behörden. Zudem überwiege das
öffentliche Interesse an der Bekanntgabe: Das Vertragsverletzungsverfahren
Nr. 2002/4205 habe der Kläger zu 1. durch eine Beschwerde bei der Europäischen
Kommission angestoßen. Es erfolge im öffentlichen Interesse, um zu gewährleisten,
dass die Beklagte geltendes europäisches Recht einhalte.
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Das BMU wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheiden vom 10. August 2006
zurück. Ein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Stellungnahme fehle schon
deshalb, weil den Klägern inzwischen die Mitteilung der Bundesregierung an die
Kommission der Europäischen Gemeinschaft vom 7. November 2005 in Kopieform
übermittelt worden sei. Damit sei den Klägern die Haltung der Bundesregierung
bekannt.
7
Die Kläger haben am 12. September 2006 Klage erhoben. Zur Begründung haben sie
daran festgehalten, dass schon kein Ablehnungsgrund nach § 8 UIG eingreife,
jedenfalls aber das öffentliche Interesse überwiege. Wenn sich durch Einsichtnahme in
die Stellungnahmen des BfN herausstelle, dass dieses die Auffassung der Kommission
unterstützt habe, könne die Beklagte künftig ihre im Vertragsverletzungsverfahren
vertretene Position nicht mehr aufrechterhalten.
8
Die Kläger haben beantragt,
9
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt
seiner Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 zu verpflichten, ihnen
Akteneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für
Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205
"Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-
Anhalt" durch Übersendung der Originalunterlagen, hilfsweise von Kopien
derselben, an die Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu
gewähren.
10
Die Beklagte hat beantragt,
11
die Klage abzuweisen.
12
Zur Begründung hat sie sich auf die angefochtenen Widerspruchsbescheide gestützt
und ergänzend ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob der Ablehnungsgrund des § 8
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zeitlich beschränkt sei; denn zum einen sei hier das
Vertragsverletzungsverfahren noch nicht beendet, zum anderen greife daneben der
Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG ein, der keine zeitliche Komponente
beinhalte.
13
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 22. November 2007 stattgegeben.
Es ist in seiner Begründung der Auffassung der Kläger gefolgt:
14
Beide Ablehnungsgründe des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 UIG lägen nicht
vor. Ursprünglich möge es ein Beratungsverhältnis im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
UIG zwischen dem BMU als vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem BfN als
nachgeordneter Behörde gegeben haben. Auf die Vertraulichkeit der Beratungen nach
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG könne sich die Beklagte aber nicht (mehr) berufen, weil die
Beratung spätestens mit dem Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens
abgeschlossen sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten erfordere der Schutzzweck
der als Ausnahmevorschrift eng auszulegenden Bestimmung auch nicht die Erstreckung
auf einen Zeitpunkt nach Abschluss der Beratungen, da ansonsten weite Teile der
Ergebnisse behördlichen Zusammenwirkens vom Umweltinformationsanspruch
ausgenommen wären. Die Vorschrift des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG beziehe sich nach dem
klaren Wortlaut nur auf Mitteilungen innerhalb der informationspflichtigen Stellen, also
auf Nachrichten und Schreiben einer Arbeitseinheit der informationspflichtigen Stelle an
eine andere Einheit derselben Stelle. Sie beziehe sich nicht auf Schriftverkehr zwischen
verschiedenen informationspflichtigen Stellen. Der in § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG verwendete
Plural solle lediglich dem Umstand Rechnung tragen, dass in § 2 Abs. 1 UIG mehrere
solcher Stellen genannt seien.
15
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor:
16
Die zu § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG vertretene Auffassung des Verwaltungsgerichts, der
zufolge der mit der Vorschrift bezweckte Schutz der Vertraulichkeit der Beratung mit
deren Abschluss ende, sei verfehlt. Das Gericht vermenge in unzulässiger Weise
Fragen des sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift mit der Frage einer
zeitlichen Erstreckung des durch die Vorschrift gewährten Schutzes. Richtigerweise sei
von folgendem auszugehen: Beratungsgegenstand sei die an die Beklagte gerichtete
17
Aufforderung der Kommission, zum Vertragsverletzungsverfahren Stellung zu nehmen.
Das eigentliche Beratungsergebnis sei die an die Kommission gerichtete
Stellungnahme des BMU; diese sei den Klägern von der Kommission zur Kenntnis
gegeben worden. Die fragliche Stellungnahme des BfN unterfalle als Teil des
Beratungsvorgangs und der internen Willensbildung innerhalb des BMU dem Schutz
der Vorschrift. Stellungnahmen seien schon begrifflich keine bloßen Sachinformationen,
sondern enthielten Wertungen und Abwägungen; sie gehörten deshalb zum Kern des
von der Norm geschützten Beratungsvorgangs. Die Stellungnahme des BfN sei mit
internen ministeriellen Vermerken und Stellungnahmen gleichzusetzen. Nach § 2 Abs. 1
und 2 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesamtes für Naturschutz vom
6. August 1993 - BfNG (BGBl I, 1458) unterstütze das BfN das BMU als "spezialisierte
Beraterin" in fachlicher Hinsicht. Trotz der organisatorischen Ausgliederung sei es
ressortgebunden und unterstehe - anders etwa als Sachverständigengremien der
Dienst- und Fachaufsicht des Ministeriums. Ihm seien keine Aufgaben zur
eigenverantwortlichen Wahrnehmung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen
übertragen. Vielmehr arbeite es dem BMU als vorgesetzter Behörde zu.
Die vom Gericht angenommene zeitliche Beschränkung des Schutzzwecks finde schon
im Wortlaut der Norm keinen Niederschlag. Das in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
enthaltene Wort "soweit" sei wie ein "wenn" zu lesen und enthalte keine zeitliche
Dimension. Auch Sinn und Zweck geböten eine andere Auslegung als die vom Gericht
vorgenommene, denn die mit der Vorschrift bezweckte unbefangene und freie
Willensbildung sei auch dann tangiert, wenn die Behörde nachträglich verpflichtet
werden könnte, interne Stellungnahmen offenzulegen. Würde man eine solche Pflicht
annehmen, wäre eine unbefangene, rein fachlich orientierte Beratung des Ministeriums
in Frage gestellt. Zudem bestünde die Gefahr, dass wesentliche Inhalte der internen
Beratung nicht mehr aktenkundig gemacht werden würden, etwa weil sich bestimmte
Personen nicht wegen des Vertretens einer bestimmten Meinung der Kritik aussetzen
wollten. Der Vertraulichkeitsschutz müsse deshalb - wie es auch bei anderen
Vertraulichkeitsregelungen üblich sei - über den Zeitpunkt der Entscheidungsfindung
hinaus gelten. Dem Informationsinteresse des Bürgers werde dadurch hinreichend
Rechnung getragen, dass er das Beratungsergebnis sowie die Unterlagen zum
Beratungsgegenstand einsehen könne. Dies genüge, um sich ein Bild davon zu
machen, ob die Entscheidung auf einer zutreffenden Tatsachenbasis entstanden sei.
Ein überwiegendes Interesse an der Bekanntgabe bestehe nicht. Insoweit genüge nicht
schon die Stellung des Klägers zu 1. als anerkannter Naturschutzverein. Für ein
"gesteigertes öffentliches Interesse", das Voraussetzung für die Annahme eines
öffentlichen Interesses sei, sei hier nichts ersichtlich. Die Möglichkeit, die
Stellungnahme der Bundesregierung einzusehen, genüge.
18
Auch der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (interne Mitteilung) liege vor. Das
Verwaltungsgericht enge schon den Wortlaut in unzulässiger Weise ein. Dass die
Vorschrift auch den Schriftverkehr zwischen zwei informationspflichtigen Stellen
erfasse, ergebe sich zudem aus der Gesetzesbegründung. Eine interne Mitteilung liege
jedenfalls dann vor, wenn das BfN - wie hier - das BMU vergleichbar einem
ministeriellen Fachreferat berate. Ob dies auch für andere Tätigkeiten des BfN, etwa bei
der Amtshilfe für andere Behörden, gelte, könne dahin stehen.
19
Die Beklagte beantragt,
20
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom
21
22. November 2007 die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
22
die Berufung zurückzuweisen.
23
Sie stützen sich auf das von der Beklagten angefochtene Urteil. Ergänzend führen sie
aus: Dass der Schutz des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG - wie vom Verwaltungsgericht
angenommen - zeitlich beschränkt sei, ergebe sich auch aus der Gesetzesbegründung.
Dort sei ausdrücklich angegeben, dass der Schutz "bis zur Entscheidungsfindung"
gelten solle. Darüber hinaus machen die Kläger vorsorglich geltend: Auch das in Art. 4
Abs. 2 Satz 1 lit. a) der Richtlinie 2003/4/EG enthaltene Merkmal der Vertraulichkeit der
Beratungen sei nicht erfüllt, da es an einer gesetzlichen Regelung fehle; insoweit
genüge nicht, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG offenbar von der Vertraulichkeit
behördlicher Beratungen ausgehe. Im Übrigen bestehe auch ein öffentliches Interesse
an der Einsichtnahme. Die verwehrten Umweltinformationen solle den Klägern Kenntnis
über den Zustand der Elbe verschaffen und ihnen ermöglichen, darüber zu entscheiden,
ob und ggf. welche Schritte im Zusammenhang mit den betroffenen FFH-Gebieten zu
empfehlen seien.
24
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug
genommen.
25
Entscheidungsgründe:
26
Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten hat keinen
Erfolg.
27
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben.
28
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Kläger haben gegen die Beklagte einen
Anspruch auf Einsicht in die zum Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205
abgegebene Stellungnahme des BfN vom 6. Mai 2005. Dieser Anspruch ergibt sich aus
§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) vom 22. Dezember 2004
(BGBl. I S. 3704). Nach dieser Vorschrift hat jede Person nach Maßgabe dieses
Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine
informationspflichtige Stelle verfügt. Dass es sich bei der in Rede stehenden
Stellungnahme um Umweltinformationen i.S.d. § 2 Abs. 3 UIG handelt, die bei der
obersten Bundesbehörde BMU als gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG
informationspflichtiger Stelle vorhanden sind, unterliegt keinen Zweifeln und ist auch
zwischen den Beteiligten nicht streitig.
29
Vgl. zum weit auszulegenden Begriff der Umweltinformationen BVerwG,
Beschluss vom 21. Februar 2008 - 4 C 13.07 -, BVerwGE 130, 223.
30
1. Die Beklagte kann die begehrte Einsichtnahme nicht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
verweigern. Danach ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen,
soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die
Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2
Abs. 1 hätte, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
31
Die Ausnahmevorschriften des Umweltinformationsgesetzes sind im Lichte der
Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar
2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung
der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. EG L 41 vom 14. Februar 2003, S. 26) im
Folgenden: RL 2003/4/EG - eng auszulegen (a). Hiervon ausgehend wird die von den
Klägern begehrte Stellungnahme schon nicht vom Begriff der behördlichen Beratungen
im Sinne der genannten Vorschrift erfasst (b). Selbst wenn man dies anders sähe, sind
jedenfalls keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen
erkennbar (c). Im Übrigen würde im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der
Bekanntgabe überwiegen (d). Deshalb kann die Frage, ob der Ablehnungsgrund auch
deshalb nicht eingreift, weil der Vertraulichkeitsschutz zeitlich - bis zum Ende der
Beratung - befristet ist, ebenso offen bleiben wie die Frage, ob die Ausnahmeregelung
zwingend eine gesonderte gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 lit.
a RL 2003/4/EG erfordert.
32
a) Die Ausnahmevorschriften des Umweltinformationsgesetzes sind im Lichte der RL
2003/4/EG auszulegen, deren Umsetzung sie dienen. Diese Auslegung führt zu einer
engen Auslegung sämtlicher Ausnahmeregelungen.
33
Die RL 2003/4/EG verfolgt das Ziel, den Rechtsanspruch auf Erteilung von
Umweltinformationen noch zu erweitern (vgl. Erwägungsgründe Nr. 1 und 2), nachdem
auch schon die Vorgängerrichtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den
freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. EG L 158 vom 23.6.1990 S. 56)
auf einen möglichst weitgehenden und umfassenden Zugang zu Informationen über die
Umwelt gerichtet war.
34
Zur Vorgängerrichtlinie vgl. nur EuGH, Urteil vom 17. Juni 1998 - C-321/96
(Wilhelm Mecklenburg) , Slg. 1998, I-3809 Rn. 2, sowie BVerwG, Urteil vom
6. Dezember 1996 - 7 C 64.95 -, BVerwGE 102, 82 (= juris Rn. 14).
35
Damit geht einher, dass die Ablehnungsgründe aufgrund der nunmehr ausdrücklichen
Regelung in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 RL 2003/4/EG eng auszulegen sind, wobei im
Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe zu berücksichtigen ist (vgl. auch
Erwägungsgrund Nr. 16 Satz 2 RL 2003/4/EG).
36
Vgl. zur engen Auslegung der Ablehnungsgründe bereits OVG Schl.-H.,
Urteil vom 15. September 1998 - 4 L 139/98 -, NVwZ 1999, 670 (zur
Vorgängerrichtlinie 90/313/EWG, die noch keine ausdrückliche Regelung
enthielt).
37
b) Hiervon ausgehend ist der Begriff der Beratungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr.
2 UIG (engl.: the confidentiality of the proceedings of public authorities, frz.: la
confidentialité des délibérations des autorités publiques) - bezogen auf den Zweck der
Regelung, eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung der
Behörde sicherzustellen -,
38
vgl. hierzu nur Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Teil A, § 7 UIG Rn.
50 (zu der insoweit gleichlautenden Bestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Alt.
UIG a.F.), sowie Reidt/Schiller, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Teil II
Nr. 3, § 8 UIG Rn. 21,
39
dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und
Abwägungsvorgänge, d.h. der Beratungsprozess oder -verlauf selbst, nicht aber die den
Beratungen zugrunde liegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen, über
die beraten wird (Beratungsgegenstand wie etwa die zur Entscheidung führenden
Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (wie etwa Gutachten, die die
tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen), erfasst
sind, wobei diese auch bloße Zwischenentscheidungen sein können. Der mit dem - eng
auszulegenden - Ablehnungsgrund verfolgte Zweck, insbesondere eine unbefangene
Meinungsbildung und einen freien Meinungsaustausch innerhalb von und zwischen
Behörden zu ermöglichen, wird durch den Schutz behördlicher Beratungsvorgänge und
Abwägungsprozesse - soweit diese im Sinne der Vorschrift der "Vertraulichkeit"
unterliegen - hinreichend gewährleistet. Der beschriebene Zweck erfordert nicht,
darüber hinaus auch Beratungsgegenstände und/oder -ergebnisse dem Schutz der
Norm zu unterstellen. Werden Ergebnisse - seien es auch nur Zwischenergebnisse -
oder der Beratung zugrundeliegende Sachinformationen der Öffentlichkeit zugänglich
gemacht, erfährt die Effektivität und Unabhängigkeit der Verwaltung keine wesentliche
Beeinträchtigung, soweit sie in ihrer spezifischen Form als - zumindest vorläufig -
abgeschlossen bezeichnet werden können.
40
Vgl. mit ausführlicher Begründung OVG Schl.-H., Urteil vom 15. September
1998 - 4 L 139/98 -, DVBl. 1999, 250 = NVwZ 1999, 670 (zu § 7 Abs. 1 Nr. 1
3. Alt. UIG a.F.); auf diese Entscheidung bezieht sich ausdrücklich der
Gesetzentwurf zur Neufassung des UIG (BT-Drs. 15/3406, S. 19). Ebenso
OVG NRW, Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04 -, ZUR 2006, 600
(juris Rn. 164 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2008 - 12 B
24.07 -, juris Rn. 33; Fluck/Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 58; Ritgen, in:
Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2010, § 29 VwVfG Rn. 62;
Scherzberg, DVBl 1994, 733 (738); Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 21,
die allerdings die zwischenbehördliche Beratung ausdrücklich vom
Anwendungsbereich der Norm ausnehmen wollen (vgl. Rn. 58); Schrader,
in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG-Handkommentar, 2. Aufl. 2002, § 7
(a.F.) Rn. 9, der den Ablehnungsgrund jedoch auf förmliche
Verwaltungsvorschriften beschränken will.
41
Dies zugrundegelegt unterfällt die von den Klägern begehrte Stellungnahme des BfN
schon nicht dem Schutz behördlicher Beratungen; denn der von dem Ablehnungsgrund
allein geschützte Beratungsvorgang ist nicht betroffen. Es handelt sich vielmehr
vergleichbar der den Klägern unproblematisch und ohne Berufung auf einen
Ablehnungsgrund übermittelten Anlage 10 zur Mitteilung der Bundesregierung vom
7. November 2005 an die Kommission um eine (weitere) Beratungsgrundlage für die
Abfassung dieser Mitteilung. Im Einzelnen ergibt sich dies aus Folgendem:
42
Nach § 2 Abs. 2 BfNG unterstützt das Bundesamt für Naturschutz das
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit fachlich und
wissenschaftlich in allen Fragen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie
bei der internationalen Zusammenarbeit. Zwar könnte man wegen dieser dem BfN
ausdrücklich zugewiesenen Unterstützungsaufgabe auf den ersten Blick von einem
Beratungsverhältnis im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zwischen dem BMU als
vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem BfN als nachgeordneter Behörde
ausgehen. Nicht jeder Schriftverkehr zwischen BfN und BMU betrifft indes einen
43
Beratungsvorgang im engeren Sinne, der vom Schutzzweck des Ablehnungsgrundes
erfasst wird. Hierfür müsste es - wie oben ausgeführt - um einen Meinungsaustausch
gehen, um den Versuch, unter Umständen divergierende Willensäußerungen in einer
abschließenden Entscheidung (oder auch nur Zwischenentscheidung)
zusammenzufassen. Dies ist bei der streitigen Stellungnahme des BfN vom 6. Mai 2005
nicht der Fall: Ihr lag eine besondere Beauftragung durch das BMU im Zusammenhang
mit dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 "Instandsetzungs- und
Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" zugrunde. Das BfN wurde
keineswegs routinemäßig, sondern wegen seiner Fachkompetenz in Bezug auf
fließende Gewässer um Beantwortung bestimmter naturschutzfachlicher Fragen
gebeten. Eine solche Hinzuziehung geschieht nach den Angaben des Vertreters des
Ministeriums in der mündlichen Verhandlung in Vertragsverletzungsverfahren nur
ausnahmsweise, nämlich bei besonders bedeutenden Maßnahmen, so dass schon
deshalb der von der Beklagten wiederholt herangezogene Vergleich mit der Beteiligung
eines Fachreferates unpassend erscheint. Die Beauftragung des BfN war sogar - den
Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge - bislang die einzige im Rahmen von
Vertragsverletzungsverfahren. Damit kann die Stellungnahme, die eine abschließende
Bewertung einer naturschutzfachlichen Frage enthält, nicht dem von der
Ausnahmevorschrift erfassten Beratungsvorgang zugerechnet werden. Es ging nicht
(mehr) um einen Beratungsvorgang innerhalb des BfN; vielmehr war der eigentliche
Beratungsvorgang dort bereits abgeschlossen, und dem BMU wurde lediglich die -
speziell angeforderte und aus Sicht des BfN abschließende - Stellungnahme übermittelt.
Aber auch zwischen BfN und BMU ging es um keinen Beratungsvorgang im Sinne des
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG, etwa über den genauen Inhalt der Stellungnahme oder über
die Frage, ob man der Stellungnahme seitens des BMU folgen sollte oder nicht.
Ausgehend von der vorgenommenen Unterscheidung (Beratungsgegenstand, vorgang
und -ergebnis) handelt es sich bei der Stellungnahme vielmehr um eine
Sachinformation, über die innerhalb des BMU anschließend beraten wurde. Neben der
Stellungnahme des BfN hatte das BMU eine Vielzahl weiterer Informationen zur
Vorbereitung der abschließenden "Entscheidung" - der Mitteilung der Bundesregierung
vom 7. November 2005 an die Kommission - eingeholt. Hierzu hat der Vertreter der
Beklagten in der mündlichen Verhandlung Näheres ausgeführt; die Beteiligung
verschiedener weiterer Stellen ergibt sich zudem aus den im Einzelnen im Anhang zu
der genannten Mitteilung aufgeführten Anlagen. Damit gehört die umstrittene
Stellungnahme des BfN auch nicht bezogen auf das BMU zum Beratungsprozess im
eigentlichen Sinne, sondern sie stellt lediglich eine sachliche Grundlage für die sich erst
anschließende Beratung darüber dar, wie sich die Bundesregierung im Rahmen des
Vertragsverletzungsverfahrens gegenüber der Europäischen Kommission positionieren
sollte. Dabei steht der Bewertung als Sachgrundlage nicht entgegen, dass jede
Stellungnahme - worauf die Beklagte zutreffend hinweist - ihrerseits Einschätzungen
und Abwägungen enthält.
44
Soweit die Beklagte im konkreten Fall offenbar von einem anderen - weiteren -
Begriffsverständnis ausgeht, kann dem nicht gefolgt werden. Die Auffassung der
Beklagten, der Inhalt einer fachbehördlichen - abschließenden - Stellungnahme sei
einer Einsichtnahme nicht zugänglich, liefe im Ergebnis darauf hinaus, alle Dokumente,
die der späteren behördlichen Entscheidung oder Maßnahme vorgelagert sind, einer
Einsichtnahme zu entziehen. Ein so weit reichender Schutz des behördlichen
Entscheidungsprozesses würde dem Ziel des Umweltinformationsgesetzes nicht
gerecht. Der Zugang zu Umweltinformationen soll vielmehr die Öffentlichkeit in die Lage
45
versetzen, sich ausreichende Informationen verschaffen zu können, um das
umweltbehördliche Handeln und die Umweltpolitik kritisch begleiten zu können. Das
setzt voraus, dass auch solche Unterlagen und Dokumente der Öffentlichkeit zugänglich
sind, die Grundlage und Anlass für kritische Fragen gegenüber Maßnahmen oder
Entscheidungen der Behörde sein können. Dazu können auch Unterlagen gehören, aus
denen für die Öffentlichkeit erkennbar ist, ob und in welchem Umfang die später nach
Außen tätig gewordene Behörde von einer fachbehördlichen Bewertung einer anderen
Behörde abgewichen ist. In einem solchen Fall mag zwar aufgrund der Einsichtnahme
in fachbehördliche Stellungnahmen ein gewisser Rechtfertigungsdruck für die
handelnde Behörde erzeugt werden. Eine kritische Auseinandersetzung der
Öffentlichkeit mit umweltbezogenem behördlichen Handeln soll vom
Umweltinformationsgesetz jedoch nicht ausgeschlossen, sondern gefördert werden. Die
handelnde Behörde und ihre Mitarbeiter werden hinreichend dadurch geschützt, dass
die interne Entscheidungsfindung darüber, ob der fachbehördlichen Stellungnahme
gefolgt werden soll oder nicht, grundsätzlich vom Ausschlusstatbestand erfasst wird.
Ebenso Fluck/Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 66.
46
c) Selbst wenn man dies anders sähe, sind jedenfalls keine nachteiligen Auswirkungen
auf die Vertraulichkeit der Beratungen erkennbar.
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Bei der von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geforderten Prüfung negativer Auswirkungen
genügt nicht jede allgemein in Betracht zu ziehende, nachteilige Auswirkung, sondern
nur eine ernsthafte, konkrete Gefährdung der geschützten Belange.
48
Ebenso OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Juni 2006 8 A 10267/06 -, NVwZ 2007,
351 = juris Rn. 49 (zu einer vergleichbaren landesgesetzlichen Vorschrift);
vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2008 - 12 B 24.07 -,
juris Rn. 34 f. (es fehle bereits an substantiierten tatsächlichen
Anhaltspunkten für eine erhebliche Beeinträchtigung).
49
Dass die Möglichkeit einer unbefangenen, rein fachlich orientierten Beratung des
Ministeriums durch das BfN bei einer Einsichtnahme in die Stellungnahme prinzipiell in
Frage gestellt wird, vermag der Senat nicht zu erkennen. Zwar ist die Gefahr eines
gewissen Rechtfertigungsdrucks nicht von der Hand zu weisen. Hierdurch wird der
Behörde aber nicht die Möglichkeit genommen, den eigentlichen Entscheidungsprozess
in Ruhe und unter Abwägung aller unterschiedlichen Argumente vorzunehmen, denn
dieser Abwägungsprozess im eigentlichen Sinne bleibt - wie oben dargelegt - geschützt.
Dass gerade die Einsichtnahme in die konkrete Stellungnahme des BfN vom 6. Mai
2005 - etwa wegen ihres besonders brisanten Inhalts - problematisch sei, hat die
Beklagte nicht geltend gemacht. Sonstige konkrete Anhaltspunkte für eine ernsthafte
Gefährdung der vertraulichen Beratungen zwischen BfN und BMU sind weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich.
50
Auf Fragen der gerichtlichen Kontrolldichte, die in der Kommentarliteratur im
Zusammenhang mit der von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geforderten Prüfung negativer
Auswirkungen aufgeworfen worden sind,
51
Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 78,
52
kommt es deshalb nicht an.
53
d) Schließlich würde auch - unterstellte man die vom BMU befürchteten negativen
Auswirkungen auf die vertrauliche Zusammenarbeit mit dem BfN - das öffentliche
Interesse an der Bekanntgabe das Geheimhaltungsinteresse der Beklagten überwiegen.
54
Mit Blick auf das dem Umweltinformationsrecht zu Grunde liegende Regel-Ausnahme-
Verhältnis, nach dem die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein
soll und Ablehnungsgründe eng auszulegen sind,
55
siehe bereits oben unter 1 a) sowie BT-Drs. 15/3406, S. 18 (die
abschließend aufgezählten Ablehnungsgründe seien eng auszulegen),
56
hat das öffentliche Interesse an dem Zugang zu Umweltinformationen eine erhebliche
Bedeutung. Dies wird bereits aus dem Zweck des Gesetzes deutlich, durch ein
umfassendes und ohne Darlegung eines rechtlichen Interesses gewährtes
Informationsrecht größere Transparenz und Klarheit im Bereich des Umweltschutzes zu
schaffen.
57
BT-Drs. 15/3406, S. 12.
58
Auf ein spezifisches Individualinteresse der Kläger kommt es insoweit bei der
Abwägung weder nach der Zielsetzung des Gesetzes noch nach dem Wortlaut des § 8
Abs. 1 UIG an. Die Kläger fungieren vielmehr ausschließlich als Repräsentanten der
Öffentlichkeit und des allgemeinen öffentlichen Interesses an dem Zugang zu
Umweltinformationen.
59
Ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2008 - 12 B 24.07 -,
juris Rn. 37; genauer zum "public interest test" nach der Aarhus-Konvention
(s. dazu sogleich genauer unter 2.) Butt, Die Ausweitung des Rechts auf
Umweltinformation durch die Aarhus-Konvention, 2001, S. 84.
60
Für das Erfordernis eines von der Beklagten im Rahmen der Abwägungsentscheidung
verlangten "gesteigerten öffentlichen Interesses" bieten das UIG und die ihm
zugrundeliegenden europarechtlichen Bestimmungen keinen Anhalt.
61
Das in die Abwägung einzustellende öffentliche Interesse ist vorliegend als hoch
anzusehen. Die in Rede stehende Stellungnahme betrifft ein
Vertragsverletzungsverfahren, das - je nach Ausgang - für die Bundesrepublik mit der
Zahlung eines Zwangsgeldes verbunden sein kann. In dem konkreten
Vertragsverletzungsverfahren ging es um die Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG des
Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der
wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL, ABl. EG L 206, S. 7, zuletzt geändert durch
RL 2006/105/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. EG L 363 S. 368), der
innerhalb der Europäischen Union eine hohe Priorität zukommt. Die FFH-Richtlinie
bildet - zusammen mit der Vogelschutzrichtlinie - die zentrale Rechtsgrundlage für den
Naturschutz in der Europäischen Union. Zwar ist das Vertragsverletzungsverfahren
inzwischen eingestellt worden. Hierdurch entfällt das öffentliche Interesse aber schon
deshalb nicht, weil es darin um die Elbe, also einen Fluss mit europäischer Bedeutung,
bei dem auch zukünftig Unterhaltungsmaßnahmen geplant sind, sowie um zwei auch
nach der Einstellung weiterhin unter Schutz stehende Gebiete von besonderer
europäischer Bedeutung geht, nämlich das FFH-Gebiet Dessau-Wörlitzer Elbauen (DE
62
4140-304) sowie das Europäische Vogelschutzgebiet Mittlere Elbe einschließlich
Steckby-Lödderitzer Forst (DE 4139-401). Es kommt hinzu, dass auch an einer
nachträglichen Überprüfung behördlichen Handelns ein öffentliches Interesse besteht.
Vgl. hierzu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Juni 2006 - 8 A 10267/06 -,
NVwZ 2007, 351 (juris Rn. 35).
63
Demgegenüber kommt dem von der Beklagten geltend gemachten
Geheimhaltungsinteresse kein wesentliches Gewicht zu. Die Gefahr, dass durch die
Einsichtnahme in die fachbehördliche Stellungnahme des BfN u.U. ein
Rechtfertigungsdruck gegenüber der Öffentlichkeit entstehen könnte, ist im Ergebnis
nicht als so gewichtig zu erachten, dass sie das öffentliche Interesse überwöge, zumal
das Vertragsverletzungsverfahren und der sich hierauf beziehende Beratungsprozess
zwischen BfN und BMU längst abgeschlossen ist.
64
e) Angesichts dessen kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob der
Vertraulichkeitsschutz zugunsten der Behörde nicht ohnehin nur solange reicht, wie der
Beratungsvorgang dauert,
65
vgl. hierzu Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 24; Rinke, Der Zugang der
Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, Diss. Universität Jena, 2009, S. 144,
66
ebenso offen bleiben wie die Frage, ob sich die Beklagte auch deshalb nicht auf den
Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG berufen kann, weil eine gesonderte
gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 lit. a Richtlinie 2003/4/EG
fehlt.
67
Vgl. hierzu genauer Vorlagebeschluss des BVerwG nach Art. 234 EGV vom
30. April 2009 7 C 17.08 -, NuR 2009, 481 ff.
68
2. Die Beklagte kann sich auch nicht auf den Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
berufen, wonach ein Antrag abzulehnen ist, soweit er sich auf interne Mitteilungen der
informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 bezieht, es sei denn, das
öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
69
Der Ablehnungsgrund greift schon deshalb nicht ein, weil es sich bei der Stellungnahme
des BfN um keine interne Mitteilung handelt (a). Darüber hinaus überwöge auch hier -
unterstellte man das Vorliegen einer internen Mitteilung - das öffentliche Interesse an
der Bekanntgabe das Geheimhaltungsinteresse der Behörde (b). Deshalb kann hier
wiederum die Frage offen bleiben, ob der Ablehnungsgrund auch deshalb nicht
eingreift, weil die Ausnahmeregelung zwingend eine gesonderte gesetzliche
Bestimmung im Sinne des Art. 4 Abs. 3 lit c) der Aarhus-Konvention erfordert (c).
70
a) Bei der Stellungnahme des BfN handelt es sich schon nicht um eine interne
Mitteilung i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
71
Unter Mitteilungen sind sämtliche Formen des Informations- und Datenaustauschs zu
verstehen, sei es in schriftlicher, mündlicher oder elektronischer Form. Einigkeit besteht
zudem darüber, dass eine interne Mitteilung voraussetzt, dass sie noch nicht außerhalb
der Verwaltung bekannt geworden sein darf. Ist sie bereits, wenn auch unberechtigt,
nach außen gedrungen, ist sie nicht mehr intern.
72
Schrader, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 29; Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn.
60; ebenso ECFE, An Implementation Guide (Handbuch zur Anwendung
der Aarhus-Konvention), 2000, S. 58.
73
Insoweit bestehen hier keine Bedenken.
74
Was im Übrigen unter dem Begriff der internen Mitteilung (engl.: internal
communications, frz.: communications internes) zu verstehen ist, ist umstritten.
Unzweifelhaft dürften hierzu die Organisations- und Verwaltungsabläufe betreffende
Dienstanweisungen, Verwaltungsvorschriften etc. zählen.
75
Ausschließlich in diesem engen Sinne: Fluck/ Theuer, a.a.O., § 7 UIG (a.F.)
Rn. 164; wohl auch OVG Schl.-H., Urteil vom 15. September 1998 4 L 139-
98 -, NVwZ 1999, 670 (= juris Rn. 56).
76
Bezieht man den im Vergleich zur deutschen Fassung etwas weiteren englischen und
französischen Wortlaut (communications), Sinn und Zweck sowie die
Entstehungsgeschichte der Norm ein, dürfte darüber hinaus aber auch Schriftverkehr mit
materiellem Gehalt dazu gehören.
77
Dem Kommissionsvorschlag zur RL 2003/4/EG zufolge,
78
Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments
und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen
vom 29. Juni 2000, Kom(2000) 402 endg., S. 14,
79
sollte mit diesem Ablehnungsgrund den Behörden die Möglichkeit eingeräumt werden,
den Zugang zu noch unvollständigen Informationen oder internen Mitteilungen
verweigern zu können, weil sie "über den für konzentriertes Arbeiten notwendigen
Raum verfügen müssen" (engl.: should have the necessary space to think in private, frz.:
la possibilité de poursuivre des réflexions internes). Diese Begründung spricht gegen
eine Beschränkung des Begriffs lediglich auf Organisations- und Verwaltungsabläufe
betreffende Dienstanweisungen und Verwaltungsvorschriften. Aus ihr wird vielmehr
deutlich, dass es bei dem Ablehnungsgrund der internen Mitteilungen darum gehen soll,
der Behörde die Möglichkeit einzuräumen, ihre Entscheidungen "in einem geschützten
Raum" vorzubereiten. Der innerbehördliche Entstehungsprozess von Entscheidungen
soll möglichst unbefangen möglich sein; eine ergebnisoffene Kommunikation soll
sichergestellt werden, bei der der einzelne Beamte - während des
Diskussionsprozesses - keine Sorge vor unbedachten Äußerungen haben muss.
80
Bei der Auslegung der Ablehnungsgründe des § 8 UIG kann zusätzlich auf die
Materialien zur sog. Aarhus- Konvention zurückgegriffen werden:
81
Mit der RL 2003/4/EG wurde die Vorgängerrichtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni
1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. EG L 158 vom
23.6.1990, S. 56) ersetzt, um das Gemeinschaftsrecht an die völkerrechtlichen Vorgaben
der sog. Aarhus-Konvention anzupassen. Hierbei handelt es sich um das am 25. Juni
1998 in der dänischen Stadt Aarhus unterzeichnete und am 30. Oktober 2001 in Kraft
getretene Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den
Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und
82
den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das in Deutschland durch das
Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl II, 1251) ratifiziert worden ist, nachdem
die Europäische Gemeinschaft dem Übereinkommen bereits mit Beschluss des Rates
vom 17. Februar 2005 (ABl. EG L 124, S. 1) zugestimmt hatte. Die im vorliegenden Fall
interessierenden Ablehnungsgründe betreffen die sog. erste "Säule" der Aarhus-
Konvention, den Zugang zu Informationen (Art. 4). Die geschilderte Anpassungspflicht
hat zur Folge, dass die Vertragsparteien die in der Konvention enthaltenen -
abschließend zu verstehenden - zulässigen Ablehnungsgründe enger, nicht aber weiter
fassen können.
Thurnherr, Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen,
2003, S. 120.
83
Dies ist im Wesentlichen unproblematisch geschehen. Ein Vergleich des Art. 4 Abs. 3
und 4 der Konvention mit Art. 4 Abs. 1 und 2 RL 2003/4/EG ergibt, dass nicht nur die
einzelnen Ablehnungsgründe, sondern auch die unterschiedliche Normstruktur der
beiden Absätze in die Richtlinie übernommen wurden: Während die in Art. 4 Abs. 1 RL
2003/4/EG enthaltenen Ablehnungsgründe eine zweistufige Prüfung vorsehen
(Tatbestand und ggf. Abwägung), setzt Art. 4 Abs. 2 RL 2003/4/EG zusätzlich die
jeweilige Prüfung voraus, ob die Bekanntgabe der Umweltinformationen "negative
Auswirkungen" auf die im Einzelnen aufgeführten Schutzzwecke (Vertraulichkeit der
Beratung von Behörden, internationale Beziehungen, laufende Gerichtsverfahren etc.)
hätte. Bei der Übernahme der Ablehnungsgründe aus Art. 4 Abs. 3 der Konvention in
Art. 4 Abs. 1 RL 2003/4/EG hat es allerdings im Laufe des Normgebungsverfahrens
verschiedene Abweichungen gegeben, bei denen zu unterscheiden ist, ob sie
inhaltlicher oder rein redaktioneller Art sind. So war gerade der Ablehnungsgrund
"internal communications", um den es hier geht, umstritten: Im Kommissionsentwurf war
er zunächst - entsprechend der Aarhus-Konvention noch gemeinsam mit dem
Ablehnungsgrund der noch unvollständigen Informationen (material in the course of
completion) - in Art. 4 Abs. 1 lit. c vorgesehen,
84
Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments
und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen
vom 29. Juni 2000, Kom(2000) 402 endg., S. 25,
85
sollte dann aber im Laufe der Beratungen auf Wunsch des Europaparlamentes völlig
entfallen. Zwar setzten sich schließlich Rat und Kommission mit ihrer Gegenauffassung
durch,
86
vgl. zu den unterschiedlichen Fassungen Interinstitutional File 2000/0169
(COD), Dokumente 11099/02, S. 29 (Amendment 27: Streichung des
Ablehnungsgrundes Art. 4 Abs. 1 lit. c des Entwurfs); 11851/02, S. 7
(Gegenauffassung der Kommission) und 11878/01, S. 9 (Gegenauffassung
des Rates),
87
die endgültige Übernahme des Art. 4 Abs. 3 lit. c der Aarhus-Konvention in die RL
2003/4/EG (dort: Art. 4 Abs. 1 lit. e) erfolgte allerdings - anders als bei der inhaltlich
vergleichbaren Einschränkung des nachfolgenden Art. 4 Abs. 4 lit a) Konvention - ohne
die in Art. 4 Abs. 3 lit c) der Aarhus-Konvention enthaltene Einschränkung ("sofern eine
derartige Ausnahme nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist oder gängiger Praxis
entspricht"). Hiervon abgesehen nimmt Art. 4 Abs. 1 RL 2003/4/EG - mit der Folge einer
88
anderen Nummerierung - lediglich eine stärkere Differenzierung zwischen den
einzelnen - in der Aarhus-Konvention sowie auch noch im Kommissionsentwurf zur
Neufassung der RL 2003/4/EG zu drei Gruppen zusammengefassten
Ablehnungsgründen sowie eine Präzisierung der einzelnen Gründe vor. Dabei ist der
noch im Kommissionsentwurf vorhandene enge Zusammenhang der beiden
Ablehnungsgründe "unvollständiges Material" und "interne Mitteilungen" - wohl eher
aus redaktionellen Gründen - im Richtlinientext verloren gegangen. Da sich das
deutsche Umweltinformationsgesetz stark an den Text der RL 2003/4/EG anlehnt, ist
auch hier der ursprünglich vorhandene Zusammenhang zwischen den beiden
Ablehnungsgründen nicht mehr erkennbar.
Auch der - nach dem Vorstehenden zulässige - Rückgriff auf die Materialien zur Aarhus-
Konvention stützt eine Auslegung des Begriffs interne Mitteilungen, die auch
Informationen mit materiellem Inhalt erfasst. Nach dem Handbuch zur Durchführung des
Übereinkommens bezweckt die Ausnahmeregelung der "internal communications"
insbesondere den Schutz politischer Meinungsäußerungen. Demgegenüber soll
normalerweise Faktenmaterial nicht erfasst sein, selbst dann nicht, wenn es noch
vorläufig oder im Entwurfsstadium ist.
89
ECFE, An Implementation Guide, 2000, S. 58: "In some countries the
internal communications exception is intended to protect the personal
opinions of government staff. It does not usually apply to factual materials
even when they are still in preliminary or draft form."
90
Dies zugrundegelegt sind interne Mitteilungen - zusammengefasst - solche
Verwaltungsinterna (Unterlagen, Vermerke etc.), die entweder Verwaltungs- oder
Organisationsabläufe betreffen oder solche Dokumente, bei denen es nicht um Fakten,
sondern um politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen allerdings
lediglich bezogen auf die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses - geht.
91
Dieses Verständnis der Norm trägt der europarechtlichen Vorgabe einer engen
Auslegung der Ausnahmevorschriften Rechnung. Auch wird der von der Aarhus-
Konvention vorgenommene Zusammenhang mit dem Ablehnungsgrund des "material in
the course of completion" (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG: Material, das gerade vervollständigt
wird, noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten)
berücksichtigt: Es geht um den Schutz des internen Dis-kussionsprozesses bis zur
abschließenden Entscheidung. Beide Ablehnungsgründe bezwecken die
Aufrechterhaltung eines geschützten Innenkreises der Verwaltung, damit diese
störungsfrei und ohne Unterbrechungen ihre Entscheidungen vorbereiten, überdenken
und ohne äußeren Rechtfertigungsdruck ändern kann. Damit ergibt sich zwangsläufig
eine weitere Überschneidung mit dem Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit der
Beratung von Behörden, der - wie oben dargelegt - einen ähnlichen Schutzzweck,
nämlich die Sicherstellung einer effektiven und neutralen Entscheidungsfindung der
Behörde verfolgt. Eine trennscharfe Abgrenzung ist insoweit nicht möglich.
92
Vgl. zu der Überschneidung der drei Ablehnungsgründe auch Butt, a.a.O.,
S. 75 ff.; Thurnherr, a.a.O., S. 123 f.
93
Folgt man dieser Auslegung, beschränkt sich der Ablehnungsgrund der internen
Mitteilung nicht auf den Datenaustausch innerhalb einer Behörde,
94
so aber Schrader, a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 29, der eine andere Auslegung -
unter Hinweis auf den Behördenbegriff des UIG - für nicht richtlinienkonform
hält; einschränkend auch Butt, a.a.O., S. 75, der mit dem im Vergleich zur
RL 2003/4/EG engeren Text von Art. 4 Abs. 4 lit. c der Aarhus-Konvention
argumentiert: Die Konvention enthalte den einschränkenden Zusatz "von
Behörden" (engl.: of public authorities) und unterscheide damit zwischen
verwaltungsinternen und behördeninternen Mitteilungen,
95
sondern erfasst auch die zwischenbehördliche Kommunikation, soweit sie sich auf die
oben näher eingegrenzten Verwaltungsinterna bezieht. Beispielhaft seien Weisungen
an eine nachgeordnete Behörde, Kontrollmaßnahmen oder Berichte an die vorgesetzte
Behörde genannt.
96
Vgl. Fluck/Theuer,a.a.O., § 7 UIG (a.F.) Rn. 166. Franßen/Tenhofen, in:
Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2009, S. 167 (194)
wollen den Anwendungsbereich grundsätzlich auf innerbehördliche
Mitteilungen beschränken und ihn "allenfalls" auf Mitteilungen von einer
nachgeordneten an eine mit fachlichem Weisungsrecht ausgestattete
übergeordnete Behörde erstrecken. Im konkreten Fall halten sie § 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 UIG für die speziellere Norm, die § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
verdränge.
97
Ebenso erfasst wird nach Auffassung des Senats aber auch der oben näher
beschriebene inhaltliche Kommunikationsprozess, der sich nicht nur innerhalb einer
Behörde - etwa zwischen verschiedenen Fachreferaten -, sondern auch zwischen
verschiedenen Behörden vollziehen kann. Hiervon geht auch die Gesetzesbegründung
zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG aus. Danach dient die Vorschrift der Sicherung der Effektivität
interner Arbeitsabläufe und des Zusammenwirkens von informationspflichtigen Stellen
im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG n.F. Hierbei sei es insbesondere erforderlich, "interne
Mitteilungen sämtlicher informationspflichtiger Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 UIG n.F.
einzubeziehen".
98
BT-Drs. 15/3406, S. 19; unklar ist allerdings die Gegenäußerung der
Bundesregierung zu einem Änderungsvorschlag des Bundesrates, vgl.
hierzu genauer Gassner, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand:
Dezember 2004, § 8 UIG Anm. 3.2, sowie Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn.
3 m.w.N.
99
Nicht überzeugend erscheint demgegenüber eine Beschränkung des
Anwendungsbereichs des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG allein auf den zwischenbehördlichen
Kommunikationsprozess.
100
So aber Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 20 und 58.
101
Ausgehend von dem oben beschriebenen Schutzzweck der Norm werden Ergebnisse
eines abgeschlossenen behördlichen Entscheidungsprozesses, etwa in Form einer
abgeschlossenen Stellungnahme einer Fachbehörde, folglich nicht vom
Anwendungsbereich erfasst.
102
Ebenso Hess. VGH, Urteil vom 4. Januar 2006 12 Q 2828/05 -, NVwZ 2006,
1081 (juris Rn. 25); a.A. VG Mainz, Urteil vom 10. November 1995 2 K
103
148/95.MZ -, GewArch 1996, 300.
Hiervon ausgehend kann die umstrittene Stellungnahme des BfN nicht als interne
Mitteilung angesehen werden; denn sie betrifft weder Verwaltungs- oder
Organisationsabläufe noch geht es um den von dem Ablehnungsgrund geschützten
Kommunikationsprozess im engeren Sinne. Die Stellungnahme stellt vielmehr aus
Sicht des BfN - das abschließende Ergebnis eines vorangegangenen internen
Diskussionsprozesses dar. Denkbare Unterlagen und Dokumente
(Besprechungsvermerke, Emails etc.), die innerhalb des BfN zur Abfassung der
Stellungnahme geführt haben, mögen als interne Mitteilungen angesehen werden
können. Derartige Unterlagen sind jedoch nicht Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Doch auch bezogen auf das BMU geht es nicht um den von der Norm
geschützten Kommunikationsprozess im engeren Sinne. Insoweit stellt die
Stellungnahme - ähnlich der oben im Rahmen des Ablehnungsgrundes Vertraulichkeit
der Beratungen von Behörden vorgenommenen Abgrenzung - lediglich eine Grundlage
für den sich anschließenden Kommunikationsprozess dar. Es handelt sich um einen
Teil des "Faktenmaterials", nämlich die Bewertung einer naturschutzfachlichen Frage
durch eine mit besonderer Fachkompetenz ausgestattete Behörde, das innerhalb des
BMU in einem nachfolgenden Verfahrensschritt beurteilt und möglicherweise mit
gegenläufigen anderen Interessen abgewogen werden musste. Bei der Frage, ob einer
fachbehördlichen Stellungnahme uneingeschränkt, teilweise oder gar nicht gefolgt wird,
kann es - neben gegenläufigen anderen Interessen - zudem um politische Fragen, um
strategische oder auch um Fragen der Präsentation nach außen gehen. Allein solche
mit diesem (späteren) Diskussionsprozess zusammenhängenden Dokumente könnten
als interne Mitteilungen i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG geschützt sein, unabhängig davon, ob
der Diskussionsprozess lediglich innerhalb des BMU oder zwischen dem BMU und dem
BfN geführt würde.
104
b) Selbst wenn man von einer internen Mitteilung ausginge, überwöge jedenfalls das
öffentliche Interesse an dem Zugang zu der Stellungnahme des BfN das
entgegenstehende Interesse der Beklagten an der Zurückhaltung der Stellungnahme.
Insoweit kann auf die obenstehenden Ausführungen Bezug genommen werden.
105
c) Angesichts dessen lässt der Senat offen, ob sich Konsequenzen daraus ergeben,
dass - wie oben ausgeführt wurde - der in Art. 4 Abs. 3 lit. c der Aarhus-Konvention
enthaltene einschränkende Zusatz nicht in die RL 2003/4/EG und infolgedessen auch
nicht in § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG übernommen worden ist.
106
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
107
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
108
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision nach § 132 VwGO liegen nicht
vor.
109