Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 1 A 5330/98.PVL

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Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 5330/98.PVL
Datum:
05.04.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 5330/98.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 3c K 5467/97.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
1
I.
2
Mit Schreiben vom 13. Dezember 1996 legte der Beteiligte dem Antragsteller den
Aushang "Verhaltensrichtlinien bei Unfällen, akuten Erkrankungen und Bränden" zur
Zustimmung vor, der den Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre in den einzelnen
Gebäuden der S. angebrachten Aushang "Verhaltensrichtlinien bei Unglücksfällen oder
Brand" ablösen sollte. Wegen des Inhalts und der Ausgestaltung des vorgelegten
Aushangs wird auf Blatt 35 der Gerichtsakte und wegen des Inhalts und der
Ausgestaltung des früheren Aushangs auf Blatt 36 der Gerichtsakte Bezug genommen.
Bereits zuvor, mit Schreiben vom 22. November 1996, hatte der Beteiligte dem
Antragsteller ein für die Einführung in allen Gebäuden der S. vorgesehenes Merkblatt
"Verhalten bei Hausalarm" zur Mitbestimmung vorgelegt.
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Nachdem die Maßnahmen am 12. Februar 1997 erörtert worden waren, lehnte der
Antragsteller seine Zustimmung mit Schreiben vom 4. März 1997 endgültig ab. Bereits
unter dem 28. Februar 1997 hatte er die Zustimmung zu dem Merkblatt abgelehnt.
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Der Beteiligte legte die Angelegenheit daraufhin dem damaligen Ministerium für G. mit
der Bitte um Einleitung des Stufenverfahrens vor. Des Weiteren verfügte er unter Bezug
auf § 66 Abs. 8 LPVG NRW das vorläufige Inkrafttreten des Aushangs wie des
Merkblatts.
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Das Stufenverfahren wurde nicht durchgeführt, nachdem das Ministerium für G. zur
Überzeugung gelangt war, bei dem beabsichtigten Aushang "Verhaltensrichtlinien bei
Unfällen, akuten Erkrankungen und Bränden" handele es sich um keine
mitbestimmungspflichtige Maßnahme.
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Am 6. August 1997 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren
eingeleitet. Zuvor hatte er am 4. August 1997 ein entsprechendes Verfahren in Bezug
auf das Merkblatt "Verhalten bei Hausalarm" eingeleitet (3c K 5388/97.PVL - VG
Gelsenkirchen/1 A 3033/99.PVL - OVG NRW).
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts die zuletzt gestellten
Anträge,
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1. festzustellen, dass das Inkraftsetzen der Verhaltensrichtlinien bei Unfällen, akuten
Erkrankungen und Bränden als Eilmaßnahme gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW das
Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt,
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2. festzustellen, dass das Inkraftsetzen der Verhaltensrichtlinien bei Unfällen, akuten
Erkrankungen und Bränden dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 72
Abs. 4 Satz 1 Nrn. 7 und 9 LPVG NRW unterliegt,
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mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Dem geltend gemachten
Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 7 und 9 LPVG NRW stehe entgegen,
dass es sich bei dem in Rede stehenden Aushang um eine Maßnahme der
Aufgabenerfüllung der Dienststelle handele, die nicht in den der Personalvertretung
zugewiesenen innerdienstlichen Bereich falle, auch wenn die vom Antragsteller
vertretenen Beschäftigten davon betroffen seien. Der Aushang richte sich - prägend - an
das allgemeine Publikum, das - aus welchen Gründen auch immer - sich in der
Universität aufhalte. Die Aushänge sollten der Natur der Sache nach sicherstellen, dass
bei den genannten Unglücksfällen die Organisation der Hilfsmaßnahmen durch die
Dienststelle effektiv und unter besonderer Berücksichtigung der Sach- und
Ortskenntnisse der für die allgemeine Sicherheit zuständigen Abteilungen gewährleistet
werden könne. Die Dienststelle komme mit den im Bereich der Universität bereits
vorhandenen Aushängen ihrer durch die große Unübersichtlichkeit der Dienststelle
besonders begründeten Verkehrssicherungspflicht nach. Die Beschäftigten seien
demgegenüber in keiner Weise in ihren, durch ihre Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisse
begründeten Belangen betroffen. Damit scheide zugleich ein Mitbestimmungsrecht nach
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW aus, ohne dass es darauf ankäme, ob dem geltend
gemachten Mitbestimmungsrecht zusätzlich entgegen stehe, dass keine Regelung im
Sinne der Vorschrift vorliege.
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Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 19. Oktober 1998
zugestellten Beschluss haben diese am 13. November 1998 Beschwerde eingelegt und
diese nach Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist um einen Monat am 5.
Januar 1999 im Wesentlichen wie folgt begründet:
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Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen verkenne, dass die
Einschränkung der Mitbestimmung nur bei Entscheidungen von Bedeutung für die
Erfüllung des Amtsauftrags in Betracht komme. Vorliegend gehe es aber nicht um die
Erfüllung des Amtsauftrags, sondern um den Schutz - überwiegend der Beschäftigten -
vor den in den Verhaltensrichtlinien ins Auge gefassten Gefahren. Die Fachkammer
übersehe auch, dass sich der Aushang seiner Bezeichnung als Verhaltensrichtlinie und
seinem Regelungsgehalt nach an die Beschäftigten wende und nicht an
außenstehende Dritte. Dies ergebe sich insbesondere aus den
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Verhaltensanforderungen bei Hausalarm. Die Fachkammer verkenne weiter, dass die
Wahrnehmung der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht nicht zu den Amtsaufgaben
der Universität gehöre. Sie sei nur - mittelbar - eine Aufgabe, die durch den Betrieb der
Dienststelle entstehe. Der Schwerpunkt der Maßnahme liege bei den Beschäftigten und
ihrem Beschäftigungsverhältnis. Zudem gebe es an der Universität Bereiche ohne
Publikumsverkehr, die ausschließlich der Forschung und Lehre vorbehalten seien.
Außerdem beruhe die Maßnahme auf einer speziellen gesetzlichen Grundlage, nämlich
dem Arbeitsschutzgesetz, der Arbeitsstättenverordnung und verschiedenen
Unfallverhütungsvorschriften. Diese Gesetze und Vorschriften beanspruchten Geltung
allein zum Schutz der Beschäftigten und nicht zum Schutz des Publikums.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er
beantragt,
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festzustellen, dass der Aushang "Verhaltensrichtlinien bei Unfällen, akuten
Erkrankungen und Bränden" dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 72
Abs. 4 Satz 1 Nrn. 7 und 9 LPVG NRW unterliegt.
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Der Antragsteller beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen
Antrag zu entsprechen.
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Der Beteiligte beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Der Beteiligte hält den angefochtenen Beschluss für zutreffend. Ergänzend führt er aus,
dass der Aushang nur Hinweise für Notfälle beinhalte. Er beruhe auch nicht auf den vom
Antragsteller aufgeführten Vorschriften.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten des vorliegenden Falles und des das Merkblatt "Verhalten bei
Hausalarm" betreffenden Beschlussverfahrens (3c K 5388/98.PVL - VG Gelsenkirchen/1
A 3033/99.PVL - OVG NRW) Bezug genommen.
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II.
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Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und
begründet worden. Sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
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Der neu gefasste Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt es dem auf den konkreten Fall
bezogenen Begehren des Antragstellers nicht am Rechtsschutzinteresse. Zwar ist die
streitgegenständliche Maßnahme mit Anbringung des Aushangs in den Gebäuden der
S. bereits vollzogen worden. Bei Maßnahmen, die bereits umgesetzt worden sind,
entfällt das Rechtschutzinteresse für ein auf den konkreten Fall bezogenes Begehren
indes nur, wenn die Maßnahme sich in einer Weise erledigt hat, dass sie sich nicht mehr
regeln ließe.
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Vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 = PersV
1994, 126 = ZTR 1993, 525 = PersR 1993, 450.
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Demgegenüber kann vorliegend der Aushang jederzeit wieder rückgängig gemacht
werden. Er ist auch ohne weiteres einer (inhaltlichen) Änderung zugänglich.
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Der Antrag ist jedoch unbegründet.
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Der geänderte Aushang enthält weder eine mitbestimmungspflichtige Regelung der
Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten iSv § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 9 LPVG NRW noch stellt er eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur
Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen
iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW dar. Denn die streitige Maßnahme ist nicht dem
der Personalvertretung zugewiesenen innerdienstlichen Bereich, sondern dem der
Mitbestimmung der Personalvertretung entzogenen Bereich einer nach außen
gerichteten Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle, zuzurechnen.
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Bei einer der Aufgabenerfüllung dienenden Maßnahme mit hinreichendem Bezug zu
diesem innerdienstlichen Bereich entfällt die Mitbestimmung der Personalvertretung
(nur), wenn eine der Aufgabenerfüllung dienende Maßnahme so beschaffen ist, dass
eine Trennung der Maßnahme in Bezug auf ihren innerdienstlichen Wirkungskreis
gegenüber den Beschäftigten und ihren Wirkungskreis nach außen gegenüber den
"Kunden" nicht möglich ist und die Aufgabenerfüllung durch die Maßnahme mehr als
nur unerheblich beeinflusst wird.
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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1995 - 6 P 27.93 -, BVerwGE 99, 295 =
Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 10 = DVBl. 1996, 511 = NVwZ 1996, 1106 =
Schütz, BeamtR ES/D IV 1 Nr. 80 = PersR 1996, 151 = PersV 1996, 317 = ZfPR 1996,
79 = ZTR 1996, 378, und vom 29. Januar 1996 - 6 P 1.93 -, NVwZ-RR 1997, 553-555 =
PersR 1996, 280 = PersV 1996, 460 = RiA 1997, 23 = ZfPR 1996, 119; jeweils mwN.
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Erst recht sind solche Maßnahmen der Mitbestimmung durch die Personalvertretung
entzogen, mit denen eine Dienststelle im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung diesen
innerdienstlichen Bereich verlässt. Das gilt insbesondere in Fällen, in denen sie sich mit
der Maßnahme nach außen an die "Kunden" wendet, denen gegenüber sie ihre
Aufgaben zu erfüllen hat. Eventuelle Auswirkungen auf den Binnenbereich der
Beschäftigungsverhältnisse stellen sich in diesen Fällen nur als "Reflexe" einer nach
außen gerichteten Maßnahme dar.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1991 - 6 P 6.90 -, BVerwGE 89, 65 = PersR
1991, 469 = DVBl. 1992, 161 = PersV 1992, 161 = ZfPR 1992, 47.
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Angelegenheiten, die solchermaßen über den innerdienstlichen Bereich hinausgehen,
sind der Mitbestimmung von vornherein entzogen.
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Ausgehend von diesen Erwägungen entfällt für die vorliegend in Rede stehende
Maßnahme ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers.
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Im Hinblick auf die Bestimmung in § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW, wonach der
Personalrat über Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der
Beschäftigten mitzubestimmen hat, ist dabei von entscheidender Bedeutung, dass sich
der Aushang als im Wesentlichen nach außen gerichtete Maßnahme an die in den
jeweiligen Gebäuden im Schadensfall anwesenden Personen unbeschadet ihrer
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Beschäftigteneigenschaft wendet und im Kern über informatorische Hinweise für
Notfälle nicht hinausgeht.
Durch den Aushang soll eine effektive Notfallreaktion sichergestellt werden, die die
Behebung und Begrenzung eines Schadensfalls fördert. Grundlage des Aushangs ist in
erster Linie die den Dienststellenleiter als Betreiber der Universitätsgebäude treffende
besondere Verkehrssicherungspflicht, insbesondere gegenüber den Studenten. Ihm
obliegt es - auch im Notfall - Schäden von den Nutzern der Universität abzuhalten.
Zugleich ist er verpflichtet, im Interesse der Allgemeinheit Gefahren - wie sie etwa bei
Bränden auch für die weiteren Anlieger entstehen können - zu reduzieren. Der
Adressatenkreis wird im Aushang nicht festgelegt. Er wendet sich auch seinem Inhalt
nach im Kern an jeden, der sich vor Ort befindet. Die Dienststelle hat damit den der
Mitbestimmung des Antragstellers unterliegenden innerdienstlichen Bereich verlassen.
Ein relevanter Bezug des Aushangs zum Binnenbereich der Beschäftigungsverhältnisse
ist demgegenüber nicht festzustellen. Die Betroffenheit der Beschäftigten stellt sich
allenfalls als ein "Reflex" der nach außen gerichteten Maßnahme dar.
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Dem Aushang fehlt es außerdem an einem im vorliegenden Zusammenhang
erheblichen Regelungscharakter. Die Verwendung des Begriffs der "Richtlinie" ist nicht
rechtstechnisch dahingehend zu verstehen, dass Pflichten für den Adressatenkreis
begründet werden sollen. Vielmehr verdeutlichen der weitere Inhalt sowie das Layout
des Aushangs, dass untechnisch eine Orientierung für ein angemessenes Verhalten bei
den genannten Unglücksfällen geboten werden soll. Neben Hinweisen werden
allgemeingültige Handlungsempfehlungen aufgegriffen und wird an - anderweitig
begründete - Handlungsanforderungen erinnert.
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Dies gilt zunächst ohne Weiteres für die Angabe der Notrufnummer im oberen Abschnitt
des Aushangs und der Angaben der weiteren Rufnummern im unteren Abschnitt. Im 2.
Abschnitt "Verhalten bei Unfällen und akuten Erkrankungen" bzw. "Verhalten bei
Bränden" wird unter Nr. 1 "Unfallmeldung" bzw. "Brandmeldung" im Kern nur der Inhalt
einer Notfallmeldung wiedergegeben, wie er allgemein als geboten erachtet wird: "Wer,
wo, was, wieviel, Rückfragen abwarten". Unter Nr. 2 "Maßnahmen vor Ort" werden
erkennbar allein Handlungspflichten aufgegriffen, die mit Blick auf die Strafbarkeit von
unterlassener Hilfeleistung anderweitig begründet sind, nämlich im Rahmen der
Möglichkeit Erste Hilfe zu leisten und Verletzte aus dem Gefahrenbereich zu bringen.
Die Aufforderungen, den Verletzten zu beruhigen, gekennzeichnete Fluchtwege zu
benutzten, Aufzüge nicht zu benutzen und weitere Personen um Mithilfe zu bitten,
verlässt - zumal mit Blick darauf, dass der Adressatenkreis nicht eingeschränkt ist - den
Bereich der informatorischen Hinweise ebenfalls nicht. Auch was die Anforderungen
"Rückfragen der Leitwarte abwarten" oder "Feuermelder betätigen" angeht, fehlt
jeglicher Anhalt, dass der Aushang insoweit Pflichten für seinen uneingeschränkten
Adressatenkreis begründen wollte. Dies gilt auch für die Angaben unter
"Rettungsdienste einweisen" bzw. "Feuerwehr einweisen"; der Gebrauch des Imperativs
als einzig möglicher Anknüpfungspunkt ist hier nicht hinreichend aussagekräftig. Es
fehlt nämlich an einem Anhalt, dass hierdurch in Abweichung der Benutzung des
Imperativs im übrigen Abschnitt des Aushangs - wie "Beruhigen sie den Verletzten" oder
"Verletzte/Behinderte aus dem Gefahrenbereich bringen" - eine weitergehende
Regelungswirkung beabsichtigt gewesen wäre.
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Nichts anderes gilt für die Angaben im 3. Abschnitt "Verhalten bei Hausalarm". Unter
dieser Überschrift sind zwar Handlungen angesprochen, die an eine
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Beschäftigteneigenschaft anknüpfen, wie etwa "Laufende Maschinen, Geräte und
Versuche stillsetzen" sowie "Gas, Druckluft, Strom und Wasser abstellen". Denn diese
Handlungen setzen ersichtlich entsprechendes Wissen und entsprechende -
anderweitig begründete - Handlungskompetenzen voraus. Der Aushang hat aber
gleichwohl auch insoweit keine relevanten, eine Mitbestimmung des Antragstellers
eröffnende Auswirkungen auf den Binnenbereich der Beschäftigungsverhältnisse der
Beschäftigten. Denn zum einen übernimmt der in Streit stehende Aushang hier im
wesentlichen nur die Angaben aus dem bisherigen Aushang. Allein der Hinweis "Auf
Sammelplatz treffen" ist neu. Zum anderen regelt der Aushang auch in diesem Teil
keine Pflichten. Dies gilt mit Blick auf den Charakter des Aushangs im Übrigen und wird
auch darin deutlich, dass die Anweisungen ohne weitere - vorausgesetzte - erläuternde
Regelungen nicht verständlich sind, wie z.B. der Hinweis "Auf dem Sammelplatz treffen"
oder "Laufende Maschinen, Geräte, Versuche stillsetzen". Im Kern werden damit allein
erinnernd Regelungen aus dem Merkblatt "Verhalten bei Hausalarm" wiederholt.
Im Übrigen wäre auch dann keine Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG
NRW eröffnet, wenn dem Abschnitt des Aushangs "Verhalten bei Hausalarm"
unmittelbar regelnde Wirkung gegenüber den Beschäftigten beizumessen wäre.
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Denn die Regelungen wiesen in diesem Falle den Charakter sog. diensttechnischer
Regelungen auf, die der Mitbestimmung des Antragstellers entzogen wären, weil sie
den Ablauf des Dienstes gestalteten.
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Mit den Hinweisen zum Verhalten bei Hausalarm würden die dienstlichen Pflichten der
Beschäftigten für den (Sonder-) Fall konkretisiert, dass ein Hausalarm ausgelöst wird.
Die Anordnungen stellten Regelungen dar, die für die Situation des Auslösens eines
Hausalarms die der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben dienenden allgemeinen
Regelungen ergänzten. Dies geschähe in der Form, dass den Beschäftigten weiter
gehende dienstliche Pflichten auferlegt würden.
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Solcherart Regelungen, bei denen nach den objektiven Gegebenheiten die
Diensterfüllung eindeutig im Vordergrund stünden und deren Auswirkungen auf die
Verhaltenspflichten der Beschäftigten und die Ordnung in der Dienststelle sich nur als
zwangsläufige Folge dieser Zielsetzung darstellten, erfüllen namentlich nicht den
Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW.
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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1993 - 6 P 4.91 -, Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr.
4 = PersR 1993, 491 = PersV 1994, 473, und vom 5. Oktober 1989 - 6 P 7.88 -, Buchholz
250 § 75 BPersVG Nr. 71 = DVBl. 1990, 294 = NJW 1990, 726 = PersR 1989, 364 =
PersV 1990, 172 = ZBR 1990, 213 = ZfPR 1990, 13 = ZTR 1990, 121; Beschlüsse des
Fachsenats vom 05. April 2001 - 1 A 3033/99.PVL - und vom 27. Oktober 1999 - 1 A
5223/97.PVL -, PersR 2000, 112; jeweils mwN.
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Der Aushang stellt auch keine nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW
mitbestimmungspflichtige Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen
und sonstigen Gesundheitsschädigungen dar. Auch in diesem Zusammenhang ist von
entscheidender Bedeutung, dass - wie bereits ausgeführt - die Maßnahme über den
innerdienstlichen Bereich hinausgeht und ein relevanter Bezug zum Binnenbereich der
Beschäftigen - nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass der Aushang über
informatorische Hinweise für Notfälle nicht hinausgeht - nicht festzustellen ist.
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Eine Mitbestimmung nach dieser Vorschrift müsste aber auch dann entfallen, wenn - in
dem vorerörterten Umfang - dem Abschnitt des Aushangs "Verhalten bei Hausalarm"
unmittelbar regelnde Wirkung gegenüber den Beschäftigten beizumessen wäre. Für die
solchermaßen als vorhanden unterstellten Regelungen iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9
LPVG NRW bedürfte es schon deshalb keiner Prüfung, ob diese überhaupt unter den
Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW gefasst werden
könnten. Wegen des Charakters der Regelungen als vorwiegend der Diensterfüllung
dienend würde der gerade deswegen bestehende Ausschluss der Mitbestimmung nach
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW auch auf andere etwa einschlägige
Mitbestimmungstatbestände - wie hier auf § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW -
durchschlagen. Denn falls man insoweit einen anderen Mitbestimmungstatbestand
greifen lassen wollte, würde der Grund für den Ausschluss des Mitbestimmungsrechts
nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW missachtet, der seiner Art nach umfassende
Beachtung verlangt.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen.
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