Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 153/06

OVG NRW: wissenschaft und forschung, altersgrenze, dienstzeit, beamtenverhältnis, probe, angemessenheit, berufliche ausbildung, schule, ausnahme, versorgung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 153/06
Datum:
16.04.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 153/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 1969/05
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das
beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des
zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Der am 1967 geborene Kläger erwarb am 27. Mai 1987 die allgemeine Hochschulreife.
Vom 1. Juli 1987 bis zum 28. Februar 1989 absolvierte er seinen Zivildienst und nahm
im Anschluss daran das Lehramtsstudium auf. Am 28. Juni 1996 legte er die Erste
Staatsprüfung für die Lehrämter für die Sekundarstufe II und für die Sekundarstufe I ab
und am 5. November 1998 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt für die
Sekundarstufe II und für das Lehramt für die Sekundarstufe I, jeweils in den Fächern
Deutsch und Russisch.
2
Im Anschluss daran war er zunächst bis Juni 1999 beim gemeinnützigen Bildungswerk
L. e.V. als Lehrer tätig. Von September 1999 bis August 2004 war er bei der Ost-West-
Agentur in E. sowie beim DGB Bildungswerk in E. jeweils als Referent angestellt.
3
Im Lehrereinstellungsverfahren zum 6. September 2004 (3. Ausschreibungsverfahren)
bewarb sich der Kläger um die Einstellung in den Schuldienst des beklagen Landes auf
die schulscharf ausgeschriebene Stelle am H. -C. -Gymnasium in E. . Er wurde
4
daraufhin mit Wirkung vom 6. September 2004 auf unbestimmte Zeit als
vollzeitbeschäftigte Lehrkraft im Angestelltenverhältnis eingestellt.
Bereits mit Schreiben vom 14. Juli 2004 hatte er die Übernahme in das
Beamtenverhältnis auf Probe beantragt, die die Bezirksregierung E. mit Bescheid vom 5.
August 2004 ablehnte, weil der Kläger die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze der §§
6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW von 35 Jahren bereits überschritten habe. Eine
Ausnahme auf der Grundlage des Erlasses des Ministeriums für Schule, Wissenschaft
und Forschung des Landes Nordrhein- Westfalen vom 22. Dezember 2000 komme nicht
in Betracht, weil die Fächer Deutsch und Russisch keine Mangelfächer seien.
5
Am 13. September 2004 legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung verwies er
auf die durch die Ableistung des Zivildienstes eingetretenen Verzögerungen bei der
Absolvierung seiner Berufsausbildung. Es sei rechtlich nicht haltbar, wenn das beklagte
Land in einem Erlass aus dem Jahr 1995 die Kausalität der durch den Dienst
eingetretenen Verzögerung für die verspätete Einstellung verlange. Ansonsten führe der
Dienst zu einer erheblichen Schlechterstellung.
6
Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 3. April 2005 unter
Bezugnahme auf die Gründe des Ausgangsbescheides zurück und führte ergänzend
aus, dass das Ableisten des Ersatzdienstes die Einstellung nicht verzögert habe. Aus
der Zeitspanne von fünf Jahren zwischen dem Bestehen der Zweiten Staatsprüfung und
seiner Einstellung in den öffentlichen Schuldienst folge vielmehr, dass die zunächst auf
eine anderes Ziel gerichtete Lebensplanung Ursache für die verzögerte Einstellung
gewesen sei.
7
Der Kläger hat am 3. Mai 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sich auf seinen
Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren bezogen und ergänzend ausgeführt, dass die
Höchstaltersgrenze nicht mit europäischem Recht vereinbar sei. Sie verstoße gegen
das in Art. 2 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom
8
27. November 2000 enthaltene Diskriminierungsverbot wegen Alters.
9
Der Kläger hat beantragt,
10
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 5.
August 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2005 zu verpflichten, ihn in
das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen,
11
hilfsweise das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E.
vom 5. August 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2005 zu
verpflichten, über seinen Antrag auf Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
12
Das beklagte Land hat beantragt,
13
die Klage abzuweisen.
14
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die Klage mit Urteil vom 13. Dezember 2005
abgewiesen. Die Höchstaltersgrenze sei mit höherrangigem deutschem Recht und auch
mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Aus § 52 Abs. 1 LVO NRW folge keine nach der
15
Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 unzulässige Diskriminierung.
Die Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 der
Richtlinie sei nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c) gerechtfertigt. Der Dienstherr wolle
mit der Altersgrenze eine Mindestzeit des aktiven Dienstes sicherstellen, weil er zur
lebenslangen Alimentierung des Beamten verpflichtet sei. Ein Einstellungsanspruch
folge auch nicht aus dem 20monatigen Zivildienst, da die Ableistung des Dienstes nicht
die entscheidende und unmittelbare Ursache für die verspätete Einstellung gewesen
sei. Maßgeblich für die
Überschreitung der Höchstaltersgrenze sei vielmehr die mit der Referententätigkeit
verfolgte abweichende Lebensplanung.
16
Gegen das dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 23. Dezember 2005
zugestellte Urteil hat dieser am 9. Januar 2006 die Zulassung der Berufung beantragt.
Mit Beschluss vom 16. August 2006, dem Prozessbevollmächtigten zugestellt am 18.
August 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
17
Mit seiner am 23. August 2006 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung trägt
der Kläger vor, die Richtlinie 2000/78/EG beanspruche allgemeine Geltung im EU-
Bereich, was sich auch aus den Erwägungsbegründungen unter den Ziffern 9, 12, 23
und 25 ergebe. Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG erstrecke sich deren Geltung
auf "alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen einschließlich öffentlicher
Stellen".
18
Die im beklagten Land geltende Höchstaltersgrenze sei daher an Art. 6 Richtlinie
2000/78/EG zu messen. Sie sei nur dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie
objektiv und angemessen sei und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein
legitimes Ziel - etwa ein rechtmäßiges Ziel aus den Bereichen Beschäftigungspolitik,
Arbeitsmarkt und politische Bildung - gerechtfertigt sei und die Mittel zur Erreichung
dieses Zwecks angemessen und erforderlich seien. Die Höchstaltersgrenze von 35
Jahren erfülle diese Voraussetzungen nicht. Die angeführten fiskalischen Gründe seien
nicht objektiv und angemessen. Mit Blick auf den Erlass vom 22. Dezember 2000 werde
deutlich, dass eine angemessene Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand
auch dann noch bestehe, wenn der neu eingestellte Bewerber unmittelbar vor
Vollendung des 45. Lebensjahres stehe. Berücksichtige man, dass verbeamtete
Lehrkräfte bis zum 65. Lebensjahr beruflich tätig sein könnten, sei der verlangte
Beschäftigungszeitraum von 30 Jahren unangemessen lang.
19
Bei der Beurteilung einer angemessenen Beschäftigungszeit könne auf die regelmäßige
Dienstzeit, die Höhe der Versorgung und die zugestandene Mindestversorgung
abgestellt werden. Die regelmäßige Dienstzeit sei ab dem vollendeten 17. Lebensjahr
bis zur Regelaltersgrenze, der Vollendung des 65. Lebensjahrs, in Ansatz zu bringen.
Die mögliche Dienstzeit betrage demnach 48 Jahre und ab dem 35. Lebensjahr 30
Jahre. Es werde also eine Beschäftigungszeit von 62,5 % der maximalen Gesamtdauer
gefordert. Die Dienstzeit in der Lehrerlaufbahn könne aufgrund der Vor- und Ausbildung
durch Studium und Referendariat nicht vor Vollendung des 21. Lebensjahres beginnen.
Das ergebe eine maximale Gesamtdienstzeit von 44 Jahren und eine geforderte
Beschäftigungszeit von 68,18 %. Eine Ungleichbehandlung dieses Umfangs sei nicht
gerechtfertigt.
20
Versorgungsgesichtspunkte im Sinne der Gewährleistung einer amtsangemessenen
21
Alimentation oder einer Mindestversorgung spielten für die Angemessenheit des
Verhältnisses zwischen Dienst- und Ruhestandszeit keine Rolle, da sie im öffentlichen
Dienstrecht kaum noch Bedeutung hätten. Teilzeitarbeit oder
Beurlaubungsmöglichkeiten seien nicht mehr abhängig von einer abgesicherten
Versorgung im Alter. Die zugesicherte Mindestversorgung sei bei langjährigen
Freistellungen ausdrücklich aufgehoben (§ 14 Abs. 4 Satz 4 BeamtVG) und bestehe nur
bei Ableistung einer ruhegehaltfähigen Dienstzeit von 19,5 Jahren (§ 14 Abs. 4 Satz 1,
2; Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Daraus folge, dass bei einer Dienstzeit von 19,5 Jahren eine
angemessene Beschäftigungszeit vorliege, die das Erreichen der Mindestversorgung
ermögliche und für den Regelfall die Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45 Jahre
notwendig mache. Ohnehin werde sich der zur Verfügung stehende
Beschäftigungszeitraum in absehbarer Zeit durch die Anhebung der Pensionsgrenze
von 65 auf 67 Jahre verlängern. Die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre verstoße
dementsprechend gegen Art. 6 Richtlinie 2000/78/EG.
Die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze stehe auch im Widerspruch zu dem mit
Wirkung vom 18. August 2006 in Kraft getretenen Allgemeinen
Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Eine Rechtfertigung nach dem allenfalls in Betracht
kommenden § 10 Satz 3 Nr. 3 AGG liege nicht vor. Die Alternative 1 - spezifische
Ausbildungsanforderungen eines bestimmten Arbeitsplatzes - komme als
Rechtfertigung nicht in Frage, da nicht erkennbar sei, dass Lehrkräfte etwa aus
pädagogischen Gründen in höherem Alter in der Schule nicht mehr eingesetzt werden
könnten. Die Voraussetzungen der Alternative 2 - Notwendigkeit einer angemessenen
Beschäftigungsdauer vor dem Eintritt in den Ruhestand - seien ebenfalls nicht erfüllt.
Das zeige die amtliche Gesetzesbegründung, wonach der Regelung die Überlegung zu
Grunde liege, dass bei älteren Beschäftigten, bei denen das Erreichen des Rentenalters
bereits absehbar sei, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch eine
betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer produktiver Arbeit gegenüberstehen
müsse. Bei einer durch die umstrittene Altersgrenze vorgegebenen Erwerbsdauer von
30 Jahren liege es auf der Hand, dass der letztgenannte Rechtfertigungsgrund nicht
einschlägig sei.
22
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
23
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des
Bescheides der Bezirksregierung E. vom 5. August 2004 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 3. April 2005 zu verpflichten, ihn in das
Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen,
24
hilfsweise das beklagte Land zu verpflichten,
25
über seinen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe erneut unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
26
Das beklagte Land stellt keinen Antrag.
27
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
28
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes
(Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.
29
Entscheidungsgründe:
30
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne
mündliche Verhandlung (vgl. §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
31
Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.
32
Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung E. vom
33
5. August 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. April 2005 ist
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).
34
I.
35
Gemäß den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber nach §
5 Abs. 1 Buchstabe a) LVO NRW in das Beamtenverhältnis auf Probe nur eingestellt
oder übernommen werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.
36
Eine Übernahme des Klägers in das Beamtenverhältnis auf Probe ist ausgeschlossen,
weil er bereits am 12. Oktober 2002 und damit knapp zwei Jahre vor seiner Einstellung
als Lehrkraft im Dauerbeschäftigungsverhältnis mit Wirkung vom 6. September 2004 das
Höchstalter von 35 Jahren überschritten hatte.
37
Im Hinblick auf den vom Kläger vom 1. Juli 1987 bis zum 28. Februar 1989
abgeleisteten Zivildienst besteht keine Ausnahmemöglichkeit nach § 84 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 LVO NRW. Das beklagte Land hat das ihm dabei zustehende Ermessen mit
Runderlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung - Z B 1 22/03 - 1157/95 -
vom 18. September 1995 (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2004 - 6 A 949/03
-) dahingehend ausgeübt, dass eine Ausnahme von der Altersgrenze generell erteilt ist,
wenn sich die Einstellung infolge des Ableistens unter anderem des Zivildienstes um
nicht mehr als die tatsächliche Zeitdauer des Dienstes verzögert hat und der Bewerber
zum Zeitpunkt seiner Einstellung die Altersgrenze um nicht mehr als die Zeitdauer des
Dienstes überschritten hatte. Der Kläger hat die Altergrenze um einen längeren
Zeitraum als den der Ableistung des Zivildienstes überschritten. Während der Zivildienst
20 Monate dauerte, hatte der Kläger die Altersgrenze bei seiner Einstellung als Lehrkraft
im Dauerbeschäftigungsverhältnis um mehr als 23 Monate überschritten.
38
Unabhängig davon steht der Annahme einer Ausnahme entgegen, dass die Ableistung
des Zivildienstes nicht die entscheidende Ursache für die Überschreitung der
Altersgrenze war. Die Kausalität ist dann zu verneinen, wenn nach der Zeit eines
Dienstes andere von dem Bewerber zu vertretende Umstände beziehungsweise
vermeidbare Verzögerungen die Einstellung hinausgeschoben haben.
39
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. November 2000 - 6 A 3593/00 -, vom 20. Januar
2004
40
- 6 A 949/03 - und Urteil vom 19. Dezember 2007 - 6 A 1701/05 - sowie zur
entsprechenden Regelung bei Verzögerungen aufgrund von Kinderbetreuungszeiten
BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2000 - 2 C 21.99 -, ZBR 2001, 32; OVG NRW, Urteile vom
41
28. Mai 2003 - 6 A 510/01 -, NVwZ-RR 2004, 122, und vom 16. März 2004 - 6 A 1524/02
-, Beschlüsse vom 20. Januar 2004 - 6 A 949/03 - und vom 22. Februar 2005
- 6 A 4762/03 -.
42
Eine solche Unterbrechung des erforderlichen Ursachenzusammenhangs zwischen
Zivildienst und verzögerter Einstellung ist hier durch die über fünfjährige Tätigkeit
außerhalb des öffentlichen Dienstes nach Bestehen der Zweiten Staatsprüfung, davon
etwa drei Jahre vor Vollendung des 35. Lebensjahres, eingetreten.
43
Eine Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung einer Ausnahme nach § 84 Abs. 1 Satz
1 Nr. 1 LVO NRW besteht ebenfalls nicht. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner
Entscheidung, ob der eine allgemeine Ausnahme von der Höchstaltersgrenze
zulassende Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung -
121-22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass
des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-
1.12.03.03-973 -, noch herangezogen werden kann, obwohl er zum Schuljahr
2006/2007 aufgehoben worden ist. Der Kläger unterfällt jedenfalls nicht der durch Nr. I.
dieses Erlasses eingeführten Verwaltungspraxis, Lehrern mit Mangelfächern ein
Überschreiten der Altersgrenze um längstens zehn Jahre zu ermöglichen. Er vertritt mit
den Fächern Deutsch und Russisch keines der in dem Erlass aufgeführten
Mangelfächer.
44
Diese Verwaltungspraxis, eine Ausnahme nur bei Bewerbern zuzulassen, die über eine
Lehramtsbefähigung in sogenannten Mangelfächern verfügen, verstößt nicht gegen den
in Art. 3 Abs. 1 GG enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatz. Mit dem Erlass wird
ersichtlich der Zweck verfolgt, gerade die - an den Schulen fehlenden - Lehrkräfte mit
Lehramtsbefähigung in Mangelfächern zu gewinnen, um die Unterrichtsversorgung
durch in diesen Unterrichtsfächern ausgebildete Lehrkräfte sicherzustellen. Ein sachlich
vertretbares Differenzierungskriterium liegt damit vor.
45
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2007 - 6 A 1085/05 -.
46
II.
47
Es bestehen keine Bedenken gegen die Anwendung der vorstehend genannten
laufbahnrechtlichen Vorschriften. Sie sind mit dem höherrangigen nationalen (1.) und
europäischen (2.) Recht vereinbar.
48
1.
49
Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW vorgesehene Höchstaltersgrenze steht im
Einklang mit dem Verfassungsrecht; insbesondere ist sie mit dem Grundgesetz
vereinbar. Eine derartige an das Alter des Bewerbers anknüpfende Beschränkung soll
die Dienstzeit mit dem Anspruch auf Versorgung während des Ruhestandes in ein
angemessenes Verhältnis bringen und eine ausgewogene Altersstruktur in den
jeweiligen Laufbahnen gewährleisten.
50
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 1998 - 2 C 20.97 -, DÖD 1999, 139 = DVBl. 1999,
315 = NVwZ-RR 1999, 133, m.w.N., vom 13. Juli 2000 - 2 C 21.99 -, ZBR 2001, 32; vgl.
auch die ständige Rechtsprechung des OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Juni 2002 - 6 A
51
3230/01 -, vom 22. Oktober 2003 - 6 A 176/03 -, vom 17. November 2003 - 6 A 665/03 -,
vom 18. November 2003 - 6 A 1596/03 -, und vom 30. September 2005 - 6 A 1458/04 -.
Die Bestimmung der Höchstaltersgrenze durch Rechtsverordnung auf der Grundlage
des § 15 Abs. 1 LBG NRW ist auch mit dem sonstigen Bundesrecht vereinbar. Sie
verstößt nicht gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14. August
2006 (BGBl. I S. 1897), das in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage
maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits in Kraft getreten war
und damit grundsätzlich Anwendung findet.
52
Die streitentscheidenden Normen der Laufbahnverordnung unterfallen dem
Anwendungsbereich des AGG (a) und stehen im Einklang mit den dort getroffenen
Vorgaben (b).
53
a) Der Anwendungsbereich des AGG erfasst in personeller Hinsicht auch Beamte, die -
wie der Kläger - den laufbahnrechtlichen Vorschriften des beklagten Landes
unterliegen. Nach § 24 AGG gelten die Vorschriften des Gesetzes unter
Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtsstellung entsprechend unter anderem für
Beamte der Länder. Darin eingeschlossen sind künftige Beamte, das heißt Bewerber für
das Beamtenverhältnis (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 AGG).
54
Auch in sachlicher Hinsicht unterfallen die streitentscheidenden Regelungen der §§ 6
Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW dem Anwendungsbereich des AGG. Allerdings wird mit der
Höchstaltersgrenze nicht der Zugang zur Lehrtätigkeit an öffentlichen Schulen im Sinne
des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG beschränkt. Denn Laufbahnbewerber haben nach
Überschreitung der Höchstaltersgrenze die Möglichkeit, im Angestelltenverhältnis als
Lehrkraft im öffentlichen Schuldienst eingestellt zu werden. Die laufbahnrechtliche
Höchstaltersgrenze hat jedoch eine nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG ebenfalls vom
Anwendungsbereich des AGG erfasste unterschiedliche Ausgestaltung des
Beschäftigungsverhältnisses zur Folge. Die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen
für Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis unterscheiden sich unter anderem im Hinblick
auf das Arbeitsentgelt, die Versorgungsleistungen und die Beendigungsmöglichkeiten
maßgeblich von den entsprechenden Regelungen für Lehrkräfte im Beamtenverhältnis.
55
b) Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegte Höchstaltersgrenze für die
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe ist mit den Vorgaben des AGG
vereinbar. Sie enthält keine unzulässige Diskriminierung wegen Alters im Sinne des
AGG.
56
Nach § 3 Abs. 1 AGG liegt eine unmittelbare Benachteiligung vor, wenn eine Person
wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes - darunter das Alter - eine weniger
günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person in einer vergleichbaren Situation,
erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Die unmittelbar an das Alter anknüpfende
Höchstaltersgrenze von 35 Jahren für die Einstellung oder Übernahme in das
Beamtenverhältnis auf Probe stellt für Bewerber, die diese Höchstaltersgrenze
überschritten haben, eine Benachteiligung wegen des Alters in diesem Sinne dar.
57
Für diese Ungleichbehandlung liegt jedoch ein Rechtfertigungsgrund vor. Nach § 10
AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters zulässig, wenn sie objektiv
und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist (Satz 1). Die Mittel zur
Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein (Satz 2).
58
Mit der Höchstaltersregelung verfolgt der Verordnungsgeber des beklagten Landes ein
legitimes, das heißt nicht auf unsachliche Gründe zurückzuführendes Ziel aus dem
Bereich der Beschäftigungspolitik beziehungsweise des Arbeitsmarktes. Sie dient - wie
bereits dargestellt - dem Zweck, ein angemessenes Verhältnis zwischen der
Beschäftigungszeit als Beamter und dem Anspruch auf Versorgung im Ruhestand
herzustellen sowie eine ausgewogene Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen zu
gewährleisten.
59
Die Sicherstellung eines angemessenen Verhältnisses zwischen aktiver Dienstzeit und
dem Versorgungsanspruch im Ruhestand ist wesentliche Grundlage für die
Funktionsfähigkeit des beamtenrechtlichen Versorgungssystems. Dessen Erhaltung
liegt im wohlverstandenen Interesse der Allgemeinheit. Die Legitimität darauf zielender
Sicherungsmaßnahmen wird - soweit erkennbar - von keiner Seite ernstlich in Frage
gestellt. Auch das Gesetz selbst bringt dies an anderer Stelle nochmals besonders zum
Ausdruck: § 10 Satz 3 AGG führt Beispiele für eine unterschiedliche Behandlung wegen
des Alters an, die nach der Überschrift der Norm "zulässig" sind. Hierzu gehört die in Nr.
3 aufgeführte "Festsetzung eines Höchstalters für die Einstellung (...) auf Grund der
Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den
Ruhestand". Dem liegt nach den Gesetzesmaterialien,
60
vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. 16/1780, S. 36,
61
zwar vor allem die Überlegung zugrunde, dass bei älteren Beschäftigten, deren
Rentenalter bereits absehbar ist, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch
eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer einer produktiven Arbeitsleistung
gegenüberstehen muss. Der Wortlaut der Vorschrift ist aber weiter gefasst und schließt
auch das mit der laufbahnrechtlichen Altersgrenze verfolgte Ziel ein. Ausgehend davon
ist dieses Ziel im Sinne des Gesetzes legitim.
62
Dies vorausgesetzt muss die altersbedingte unterschiedliche Behandlung von
Laufbahnbewerbern auch als objektiv und angemessen betrachtet werden.
63
Vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 22. November 2005, Rechtssache C-144/04, Mangold,
Slg. 2005, S. I-09981, Rdnrn. 60 f. und vom
64
16. Oktober 2007, Rechtssache C-411/05, Palacios de la Villa, Rdnrn. 67 f.
65
Das gilt insbesondere für das Kriterium der Angemessenheit. Die Funktionsfähigkeit der
beamtenrechtlichen Altersversorgung stellt - wie ausgeführt - ein so gewichtiges
Anliegen dar, dass die Notwendigkeit ihrer Sicherstellung im Wesentlichen unbestritten
ist. Vor diesem Hintergrund halten sich die Einschränkungen, die der
Gleichbehandlungsgrundsatz durch die laufbahnrechtliche Altersgrenze erleidet, in
einem unbedenklichen, insbesondere verhältnismäßigen Rahmen.
66
Das vom Verordnungsgeber gewählte Mittel der Höchstaltersgrenze von 35 Jahren ist
auch im Sinne von § 10 Satz 2 AGG zur Erreichung des angestrebten Ziels
angemessen und erforderlich.
67
Das Mittel ist erforderlich, weil das angestrebte Ziel sonst nicht erreicht werden könnte.
Für die Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen der Zeit des aktiven
68
Dienstes und den Versorgungszeiten im Ruhestand ist eine Höchstaltersgrenze für die
Einstellung unvermeidbar. Allein auf diese Weise ist angesichts des nicht beliebig
hinausschiebbaren Beschäftigungsendes, die Versetzung in den Ruhestand, eine
Mindestdienstzeit gewährleistet.
Mit der in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegten Höchstaltersgrenze für die
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe geht der Verordnungsgeber nicht über
das hinaus, was zur Erreichung des legitimen Ziels angemessen ist.
69
Bei der Beurteilung der Angemessenheit des gewählten Mittels in Relation zu dem
damit verfolgten Zweck steht dem Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber ein
Gestaltungsspielraum zu:
70
Mit dem Begriff der Angemessenheit übernimmt § 10 Satz 2 AGG wortgleich die
europarechtliche Vorgabe des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Sowohl der
nationale als auch der europäische Normgeber haben sich damit für einen
unbestimmten Rechtsbegriff entschieden, der eine weitere Konkretisierung zulässt und
erfordert. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft wollte damit dem Umstand Rechnung
tragen, dass der in der Richtlinie enthaltene Gestaltungsauftrag einer Umsetzung in den
Mitgliedstaaten bedarf, die keiner einheitlichen Regelung zugänglich ist. Gerade
Ungleichbehandlungen wegen Alters können aus verschiedensten Gründen
gerechtfertigt sein, die zudem aufgrund der unterschiedlichen Situation in den jeweiligen
Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen können.
71
So ausdrücklich die Begründungserwägung Nr. 25 zur Richtlinie 2000/78/EG, Amtsblatt
der Europäischen Gemeinschaften vom 2. Dezember 2000, L 303/17.
72
Von wesentlicher Bedeutung ist dabei, dass mit dem prinzipiellen Verbot der
Altersdiskriminierung ein europarechtlicher Ausgangspunkt gewählt worden ist, der
ohne weitreichende, den natürlichen Gegebenheiten Rechnung tragende Ausnahmen in
der Lebenswirklichkeit nicht praktiziert werden kann. Die notwendigen Ausnahmen
lassen sich nicht in einem Katalog umfassend und abschließend, sondern allenfalls
beispielhaft festlegen; dementsprechend ist auch eine Auffangklausel, die die
Ausnahmevoraussetzungen nur allgemein umschreibt, nicht verzichtbar. Hieraus
erklären sich Normgebungstechnik und Inhalt des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstaben a) bis
c) Richtlinie 2000/78/EG auf der einen und Satz 1 der Vorschrift auf der anderen Seite.
In Bezug auf das hier interessierende Merkmal der Angemessenheit hat das zur Folge,
dass die Mitgliedstaaten insoweit über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl
der Maßnahmen zur Erreichung der Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik
verfügen müssen.
73
Ausdrücklich so EuGH, Urteil vom 22. November 2005, a.a.O., Rdnrn. 62 f.
74
Der Bundesgesetzgeber hat diese Überlegungen bei der nationalstaatlichen Umsetzung
der Richtlinie 2000/78/EG durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz aufgegriffen.
Mit der Beschränkung des Gesetzestextes auf allgemeine, durch unbestimmte Begriffe
umschriebene Grundsätze sollte im Hinblick auf die gerade beim Alter bestehenden
komplexen, keiner allgemein gültigen Lösung zugänglichen Zusammenhänge eine
flexible Handhabung der Ausnahmemöglichkeiten von dem grundsätzlichen
Gleichbehandlungsgebot gewährleistet werden. Begründet wurde dies damit, dass das
Merkmal Alter sich gegenüber allen anderen in § 1 des Gesetzes genannten Gründen
75
durch eine besondere Situation auszeichnet. Alle Beschäftigten könnten während ihres
Berufslebens ein "kritisches" Alter durchlaufen. Dies könne z. B. sowohl der Zugang
zum Beruf nach der Ausbildung für 20- jährige als auch die Verdrängung aus dem
Arbeitsmarkt für 55-jährige Beschäftigte sein. In einem Berufszweig könne die höhere
"Belastbarkeit" jüngerer Beschäftigter im Vordergrund stehen, in anderen
Berufszweigen die größere Lebens- und Berufserfahrung. Deshalb belasse es die
Vorschrift bei den europarechtlich vorgegebenen allgemeinen Grundsätzen.
Vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zum AGG, BT-Drucks. 16/1780, S. 36.
76
Auch bei der Beurteilung der Angemessenheit der streitgegenständlichen
laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze sind verschiedene Sach- und Wertungsfragen
zu beantworten. Die Vielzahl und Interdependenz der dabei zu berücksichtigen
Entscheidungskriterien schließt die Annahme nur einer zutreffenden Antwort aus.
77
Zu nennen sind in diesem Zusammenhang zunächst das öffentliche Interesse, mit einer
niedrigen Altersgrenze eine möglichst lange aktive Dienstzeit der Beamten
sicherzustellen, und das gegenläufige private Interesse der Laufbahnbewerber, auch
noch in fortgeschrittenem Alter in das Beamtenverhältnis eintreten zu können. Daneben
sind aber auch weitere, ebenfalls im Allgemeininteresse liegende Gesichtspunkte zu
berücksichtigen, die diesen Ausgangspunkt relativieren können. So kann das Interesse,
qualifizierte Lehrkräfte zu gewinnen, etwa um entstandene Defizite bei der
Unterrichtsversorgung zu decken, für eine weniger strenge Altersgrenze streiten.
78
Vgl. den Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung - 121-
22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass des
Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-1.12.03.03-
973 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 15.78 -,
79
Rdnr. 27.
80
Ebenso stellen die Konkurrenz mit anderen Bundesländern und möglicherweise auch
mit anderen Arbeitgebern sowie die damit verbundene Gefahr der Abwanderung
qualifizierter Lehrkräfte einen Gesichtspunkt bei der Wahl der Altersgrenze dar. Auch in
tatsächlicher Hinsicht wird die Angemessenheit durch verschiedene Entwicklungen
beeinflusst, die sich allenfalls grob vorhersagen lassen. Das betrifft etwa die
Entwicklung des zahlenmäßigen Verhältnisses zwischen aktiven Beamten und
Versorgungsempfängern, die unter Umständen durch vorzeitige Zurruhesetzungen
(erheblich) verkürzte durchschnittliche Dauer der aktiven Dienstzeit oder die von der
individuellen Lebenserwartung abhängige durchschnittliche Bezugsdauer der
beamtenrechtlichen Versorgung.
81
Die Vielzahl dieser Gesichtspunkte lässt - wie bereits hervorgehoben - nicht nur eine
richtige Entscheidung zu. Es ist deshalb Aufgabe des demokratisch legitimierten
Gesetzgebers beziehungsweise hier der gemäß § 15 Abs. 1 LBG NRW zur Regelung
des Laufbahnrechts ermächtigten Landesregierung, den bestehenden Spielraum
auszufüllen. Die vom Normgeber getroffene Entscheidung ist infolgedessen im
gerichtlichen Verfahren nicht uneingeschränkt überprüfbar, sondern lediglich darauf, ob
die Grenzen des legislativen Gestaltungsspielraums eingehalten worden sind.
82
Der Umfang des jeweiligen Gestaltungsspielraums hängt von verschiedenen Faktoren
83
ab, insbesondere von der Eigenart des Sachbereichs, den Möglichkeiten, eine
hinreichend sichere Zukunftsprognose zu treffen, und der Bedeutung der betroffenen
Interessen. Demgemäß können auch der gerichtlichen Kontrolldichte unterschiedliche
Maßstäbe zugrunde liegen.
Vgl. zu Gestaltungsspielraum und Umfang gerichtlicher Überprüfung BVerfG, Urteil vom
1. August 1953 - 1 BvR 281/53 -, BVerfGE 3, 19 (24), Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1
BvR 1/52, 46/52 -, BVerfGE 8, 1 (16, 22), vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78, 2/79, 7/82 -,
BVerfGE 61, 43 (62 f.), und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, BVerfGE 110, 353 (364).
84
Gemessen an alledem ist die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre rechtlich nicht
zu beanstanden. Der Verordnungsgeber hat den sich aus dem Verbot der
Altersdiskriminierung ergebenden Anforderungen bei der Wahl der Altersgrenze
hinreichend Rechnung getragen. Die gewählte Altersgrenze findet einen sachlichen
Grund in dem Erfordernis eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Dienstzeit und
Versorgungsanspruch. Die damit verbundene Einschränkung des Prinzips der
Gleichbehandlung stellt sich als hinnehmbar, weil im Verhältnis dazu als weniger
gewichtig dar. Die berufliche Ausbildung für den höheren Dienst im Allgemeinen (vgl. §
39 Abs. 1 LVO NRW) und das hier interessierende Lehramt an öffentlichen Schulen im
Besonderen (vgl. § 52 Abs. 1 LVO NRW) kann in aller Regel ohne Weiteres bis zum 35.
Lebensjahr abgeschlossen werden. So schließt sich an eine Regelstudienzeit von neun
Semestern für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (vgl. § 8 LABG NRW)
beziehungsweise sieben Semestern für das Lehramt an Grund-, Haupt- und
Realschulen (vgl. § 7 LABG NRW) jeweils ein 24monatiger Vorbereitungsdienst an (vgl.
§ 7, 8 LABG NRW). Ohne Hinzutreten wesentlicher Verzögerungen kann die
Ausbildung demnach etwa bis zur Vollendung des 27. Lebensjahrs absolviert werden.
Die Höchstaltersgrenze erfährt zudem eine Abmilderung durch die Möglichkeiten,
verschiedene Verzögerungszeiten zu berücksichtigen, die auf den persönlichen
Lebensumständen des jeweiligen Laufbahnbewerbers beruhen, wie beispielsweise die
Geburt eines Kindes, die tatsächliche Betreuung eines minderjährigen Kindes, eines
sonstigen nahen Angehörigen oder das Vorliegen einer Schwerbehinderung (vgl. § 6
Abs. 1 LVO NRW). Über die Ausnahmeregelung des § 84 LVO NRW kann zudem
besonderen Fallgestaltungen Rechnung getragen werden.
85
Eine Überschreitung des Gestaltungsspielraums durch den Verordnungsgeber folgt
nicht daraus, dass für die "Erdienung" einer Mindestversorgung eine Dienstzeit von
etwa 19,5 Jahren ausreichend ist (vgl. § 14 Abs. 4 und 1 BeamtVG). Die zur Erlangung
der Mindestversorgung erforderliche Dienstzeit vermag allenfalls einen von mehreren
Anhaltspunkten für die Ausgewogenheit zwischen Dienstzeit und Versorgungsanspruch
zu bieten. Sie zwingt jedoch nicht zu dem Schluss, die Altersgrenze könne allein
rechtmäßig bei 45 Jahren gezogen werden. Denn neben den oben beschriebenen
Einflussfaktoren, wäre der Dienstherr bei einer Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45
Jahre unter Umständen gezwungen, mehr Beamte einzustellen als bei der niedriger
angesetzten Altersgrenze von 35 Jahren. Der größere Personalbestand hätte höhere
Beihilfeaufwendungen und sonstige einzelfallbezogene Sonderaufwendungen,
beispielsweise im Rahmen der Unfallfürsorge (vgl. §§ 30 ff. BeamtVG), sowie einen
erhöhten Personalverwaltungsaufwand zur Folge.
86
Der Umstand, dass in anderen Bundesländern für Laufbahnbewerber des höheren
Dienstes im Hinblick auf die Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf
Probe überhaupt keine oder jedenfalls eine deutlich höhere Altersgrenze gilt, rechtfertigt
87
keine andere Entscheidung. Nach den eingangs dargestellten Grundsätzen hängt die
Beurteilung der Angemessenheit im Sinne des § 10 Satz 2 AGG und des Art. 6 Abs. 1
Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG von einer Vielzahl von Gesichtspunkten ab, die zudem
einer unterschiedlichen Gewichtung zugänglich sind und sich je nach der Situation im
jeweiligen Mitgliedstaat voneinander abweichend darstellen können. Nichts anderes
gilt, wenn die Umsetzung des in der Richtlinie enthaltenen Gestaltungsauftrags wegen
der föderalen Struktur des jeweiligen Mitgliedstaats auf der Ebene einzelner
Bundesländer oder sonstiger Gliedstaaten erfolgt. Die länderspezifischen
Besonderheiten können insoweit durchaus zu voneinander abweichenden
Entscheidungen führen, deren jede - wie auch hier die streitige Regelung - sich im
Rahmen des Zulässigen hält.
2.
88
Die laufbahnrechtliche Altersgrenze nach dem Recht des beklagten Landes steht auch
im Einklang mit europäischem Recht. Soweit nach Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1,
2 und Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG eine Benachteiligung wegen des Alters
grundsätzlich unzulässig ist, ergibt sich eine Rechtfertigung der streitigen Altersgrenze
aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Die betreffenden Vorschriften stimmen
mit der nahezu wortgleichen Regelung des § 10 Sätze 1 und 2 AGG - jedenfalls soweit
hier von Interesse - inhaltlich überein und rechtfertigen deshalb keine abweichende
Beurteilung.
89
Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.
90
Die Zulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil der Senat der
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung beimisst.
91
92