Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.03.2003
OVG NRW (kläger, luftfahrt, bundesamt, subjektives recht, in angemessener weise, ziel, belastung, flughafen, gewicht, bundesrepublik deutschland)
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 D 180/97.AK
Datum:
04.03.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
20 D 180/97.AK
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen jeweils zur Hälfte die
Kosten des Klage- und des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Das Urteil ist hinsichtlich
der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschulder
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Revision
wird nicht zugelassen.
Tatbestand Die Kläger sind jeweils Eigentümer selbstgenutzter Hausgrundstücke bzw.
selbstgenutzter Wohnungen in R. -F. , wenige Kilometer nordöstlich des Flughafens
Köln/Bonn. Mit ihrer Klage wenden sie sich gegen die Verlegung der Abflugstrecken
DOM, GMH, COL und SIGEN, die das Luftfahrt-Bundesamt bei Benutzung der beiden
Hauptstart- und -landebahnen des Flughafens für Abflüge in Richtung Nordosten in der
später mehrfach geänderten 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung
("Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum
und vom Flughafen Köln/Bonn") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) festgelegt hatte. Die
Kläger sehen sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem sie auf ihren Grundstücken seit
der Verlegung der Abflugstrecken ausgesetzt sind. Von Juni 1991 bis November 1994
wurden die genannten Abflugstrecken auf verschiedenen Radialen geführt, z.T.
zunächst über Heumar und Rath und sodann über Teile der Stadt Bergisch Gladbach.
Schon bald nach der erstmaligen Einrichtung der Strecken griff die für den Flughafen
Köln/Bonn gebildete Kommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) auch im
Hinblick auf Lärmbeschwerden die Anregung auf, die Abflugstrecken zur "wirksame[n]
Lärmverringerung über lärmsensitiven Gebieten" neu festzulegen. Sie bildete im Juli
1993 einen Technischen Arbeitsausschuß, der in Zusammenarbeit mit der DFS
Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS), der Deutschen Lufthansa und der Beigeladenen
zu 2. die Möglichkeit einer Zusammenlegung der Abflugstrecken und ihrer Führung über
den Königsforst, ein dünn-, weitgehend sogar unbesiedeltes Waldgebiet zwischen den
Ortsrändern von Bergisch Gladbach-Bensberg und R. bzw. Overath, in einem
einjährigen Feldversuch "Längstmöglicher Königsforstüberflug" untersuchte. Dabei
sollte die Abfluggrundlinie zunächst auf den Radial 072 zum Funkfeuer Nörvenich
(NOR), also nach Süden, verlegt werden. Das Luftfahrt-Bundesamt setzte die
Empfehlung zur Einleitung des Feldversuches durch entsprechende Änderung der 147.
1
Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung mit Geltung ab dem 10. November
1994 um. Die Auswertung von Flugspuraufzeichnungen ergab allerdings, daß der
Radial 072 NOR zu weit südlich lag, um den gewünschten mittigen Königsforstüberflug
zu gewährleisten, und zu einer unerwünscht starken Lärmbelastung der südlich der
Abfluggrundlinie liegenden Wohngebiete R. - Kleineichen, R. -F. bach und Overath
führte. Die DFS änderte deshalb die Streckenführung verschiedentlich; u.a. wurde der
Kurs von Radial 072 NOR auf 071 NOR und sodann auf 070 NOR zurückverlegt. Einer
abschließenden Empfehlung der Beratungskommission folgend, legte das Luftfahrt-
Bundesamt schließlich durch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 1995 die
Abflugstrecken über dem Königsforst mit Geltung vom 7. Dezember 1995 endgültig auf
den Radial 070 NOR, der nach dem Abheben auf einem Kurs von 30° zu erfliegen war
(DOM5B, GMH6B, SIGEN5B). Durch die 7. Änderungsverordnung vom 16. September
1996 wurde zusätzlich die Abflugstrecke COL1B eingerichtet, die im hier
interessierenden Abschnitt mit den vorgenannten Strecken identisch ist. Die Kläger
haben am 27. Oktober 1997 Klage erhoben. Während des Klageverfahrens hat das
Luftfahrt-Bundesamt die Abflugstrecken DOM, GMH, COL und SIGEN wiederum neu
festgelegt. Mit der 11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März
1999) sind die Strecken getrennt für konventionelle und für rechnergestützte Abflüge
beschrieben worden. Luftfahrzeuge mit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken
seither über kodierte Wegpunkte mit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. An
der Streckenführung über dem Königsforst - jetzt unter Bezug auf den Radial 244 zum
Funkfeuer Germinghausen (GMH) - hat sich dadurch allerdings nichts Wesentliches
geändert. Durch die 14. Änderungsverordnung vom 21. Juli 1999 (BAnz Nr. 144, in Kraft
seit dem 12. August 1999) sind die Streckenbeschreibungen für konventionelle Abflüge
durch Bezug auf das Funkfeuer LJ definiert; für GPS/FMS-gestützte Abflüge ist die
Strecke bis zum Erreichen des Radials 244 GMH als kontinuierliche Kurve kodiert. Für
die Benutzung der Startbahn 32 L sind nunmehr Flugverfahren mit dem
Kennbuchstaben M eingerichtet, deren Ideallinie über dem Königsforst bis zur
Aufteilung in eigenständige Strecken aber ebenfalls auf dem Radial 244 GMH liegt.
Zurzeit gilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der 23.
Änderungsverordnung vom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2002, S.
23429). Der Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig
abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine
Leistungsklage stehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur
Normaufhebung nicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im
Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die
Verletzung einer drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige
aus Grundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen
zuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen. Das Bundesverwaltungsgericht hat
dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene Revision der Kläger hin mit Urteil vom 28.
Juni 2000 - 11 C 16.99 - (Parallelurteil veröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben
und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das erkennende
Gericht zurückverwiesen. Die Kläger machen zur Begründung ihrer Klage geltend: Die
Rechtsverordnung der Beklagten, auf die ihre Belastung durch Fluglärm zurückgehe,
und die Ermächtigungsnorm in § 27a LuftVO seien rechts- und verfassungswidrig. Zur
Festlegung von Flugstrecken bedürfe es eines parlamentarischen Gesetzes und eines
wissenschaftlich und rechtsstaatlich geordneten Verfahrens. Die bisherige Praxis der
Flugroutenverlegung sei willkürlich und grundrechtswidrig. Schon das Erlassverfahren
sei fehlerhaft. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung habe nicht stattgefunden. Der Feldversuch
sei unwissenschaftlich und dilettantisch durchgeführt worden; er habe sein Ziel,
Bensberg zu entlasten, ohne eine signifikante Verschlechterung für andere Ortschaften
zu verursachen, völlig verfehlt. Das Luftfahrt-Bundesamt sei nicht von einem
zutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Ihm hätten keine Unterlagen vorgelegen, die
die Notwendigkeit der Flugroutenverlegung zweifelsfrei belegten. Mit der Verlegung
habe vielmehr rein persönlichen Interessen Einzelner Rechnung getragen werden
sollen. Ausreichende Ermittlungen zur Lärmbelastung, Bebauung, Bevölkerungsdichte
und zu den Geländehöhen im Überfluggebiet seien nicht vorgenommen worden.
Ausreichendes Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen der
betroffenen Orte, wie sie im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts gefordert
würden, hätten zu keinem Zeitpunkt vorgelegen. Die begleitenden Fluglärmmessungen
seien fehlerhaft durchgeführt worden. Eine repräsentative Bestandsaufnahme der
ursprünglichen Lärmsituation, insbesondere in Gestalt von Referenzmessungen in F.
bach und Overath, sei nicht erfolgt, die DIN 45 643 Teil 2 nicht beachtet und die
computersimulierten Optimierungsverfahren seien technisch grob fehlerhaft durchgeführt
worden. FANOMOS-Aufzeichnungen seien ein Werkzeug, mit dem die Einhaltung der
Routen überwacht werden könne; Aussagen über die tatsächlich auftretenden
Lärmimmissionen ließen sich damit hingegen nicht machen. Die Aufzeichnungen seien
überdies fehlerhaft. § 29b LuftVG sei nicht beachtet und alternative Streckenführungen
seien nicht untersucht worden, obwohl die Alternative "Abflug = Anflug" signifikante
Vorteile biete. Eine Abwägung habe nicht stattgefunden. Dies folge bereits daraus, dass
zwischen den Beteiligten ein subjektives Recht auf Abwägung streitig gewesen und den
Lärmbetroffenen erst durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuerkannt
worden sei. Auch sei die sachliche Entscheidungsbefugnis von Dritten, nämlich von der
Fluglärmkommission bzw. dem von dieser eingesetzten Technischen Ausschuss,
ausgeübt worden. Die Beschlüsse der Fluglärmkommission würden offensichtlich
ungeprüft umgesetzt. Die Arbeit in der Kommission sei aber ihrerseits ungenügend. Die
Flugstreckenverlegung habe auch ihr Ziel verfehlt. Eine nennenswerte Entlastung der
zuvor betroffenen Gebiete sei nicht erreicht, wohl aber eine gravierende Belastung
anderer Wohngebiete herbeigeführt worden. In den südlich des Königsforstes
gelegenen Wohngebieten führten auch Flüge, die die Ideallinie exakt einhielten, zu
einer signifikanten Mehrbelastung mit Fluglärm. Nur eine Verschiebung der
Abflugstrecken nach Norden würde gewährleisten, dass es zwischen Bensberg und F.
bach zu einer einigermaßen gleichmäßigen Verteilung der Lärmbelastung komme. Die
derzeit verursachte Lärmbelastung verletze Grundrechte. Auch sie, die Kläger, würden
nunmehr mit Fluglärm belastet, der die enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle
überschreite und insbesondere zur Nachtzeit gesundheitsgefährdend sei; der Akustiker
Prof. Dr. habe Pegel bis 79 dB(A) gemessen. Es bestehe ein Anspruch gegen das
Luftfahrt-Bundesamt, vor Fluglärm solchen Ausmaßes bewahrt zu werden. Dieser
Anspruch könne nur durch eine erneute Verlegung der Flugstrecken erfüllt werden.
Durch die weiteren Änderungsverordnungen habe sich ihre Betroffenheit nicht
verbessert. Das nunmehr eingeführte NeSS-Verfahren habe zu einer zusätzlichen
drastischen Verschlechterung der Lärmsituation geführt. Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die Festlegung der Abflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL von
den Startbahnen 32 L und 32 R in § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 der 147.
Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung sie in ihren Rechten verletzt. Die
Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie erwidert: Es treffe zu, dass sich die
tatsächlichen Verhältnisse durch die Streckenverlegung zu Ungunsten der Kläger
geändert hätten. Doch sei die Grundentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes aus dem
Jahre 1994, die bis dahin geltenden Abflugstrecken zu verlegen, weder in tatsächlicher
noch in rechtlicher Hinsicht zu beanstanden. Die früheren Abflugverfahren seien
flugsicherungs- und flugbetrieblich günstig gewesen, hätten aber über die westlichen
und östlichen Teile der Stadt Bergisch Gladbach geführt und bereits 1991/92 massive
Proteste der Bevölkerung ausgelöst. Man habe mit Hilfe des Feldversuchs zu einer
gleichmäßigeren Verteilung der sich aus den Überflügen ergebenden Belastungen
kommen wollen. Fehler des Feldversuchs seien jedenfalls nicht kausal für die streitige
Rechtsverordnung geworden. Die Streckenverlegung habe nicht nur Bergisch
Gladbach, sondern auch Heumar und Rath spürbar entlastet. Die Zunahme der
Lärmbelastung sei maßgeblich auf die Steigerung des Nachtflugbetriebes am Flughafen
Köln/Bonn zurückzuführen. Das Luftfahrt-Bundesamt stütze sich bei der Erarbeitung der
Flugverfahren zwar inhaltlich auf die Vorgaben der DFS; es treffe aber nicht zu, dass es
seine Entscheidungsbefugnis de facto von Dritten, etwa der Fluglärmkommission,
ausüben lasse. Das Vorhandensein von Fluglärm in den Wohngebieten der Kläger sei
nie ernsthaft bestritten worden; doch könne das Überschreiten der Zumutbarkeitsgrenze
unterstellt werden, ohne dass die Entscheidung als willkürlich angesehen werden
könne: Aufgrund des verwendeten Kartenmaterials, das weder veraltet noch ungeeignet
sei, sowie der ermittelten "Gütewerte" mit Hilfe des NIROS-Verfahrens sei erkennbar,
dass die gegenwärtige Linienführung daran orientiert sei, den Kreis und das Ausmaß
der Betroffenheiten möglichst gering zu halten. Eine echte Alternative der
Flugroutenführung im Sinne einer Lösung mit insgesamt geringeren Belastungen in der
Umgebung des Flughafens Köln/Bonn durch dünn oder sehr dünn besiedelte Gebiete
gebe es nicht, wie die Schaubilder der DFS belegten. Dass es überhaupt ein
Flugverfahren gebe, das zumindest ähnliche Betroffenheiten ausschließe, könne auch
von den Klägern nicht ernsthaft behauptet werden. Dem Luftfahrt-Bundesamt sei
lediglich eine Auswahl zwischen mehr und minder starken Belastungen geblieben. Eine
Linienführung am südlichen Rand von Bergisch Gladbach würde eine höher verdichtete
Bebauung treffen als die derzeitige Lösung. Insofern spreche bereits die Kartenlage
gegen die Rückkehr zum Zustand vor dem Feldversuch. Die von den Klägern und der
Beigeladenen zu 3. bevorzugte Variante "Abflugroute = Anflugroute" sei willkürlich; sie
nehme sehenden Auges in Kauf, eine weitaus höhere Einwohnerzahl im
Großstadtbereich von Köln Fluglärm auszusetzen, als dies jemals der Fall gewesen sei.
Es gebe keine Möglichkeit, die Kläger zu verschonen, ohne das Risiko, gleichartige
neue Beeinträchtigungen zu bewirken. Zu Unrecht leiteten die Kläger aus ihrer
persönlichen Betroffenheit den Schluss ab, die Verlegung der Abflugstrecken sei
willkürlich. Sie übersähen, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse bezüglich Art,
Menge und Intensität des zu bewältigenden Luftverkehrs seit 1994 grundlegend
verändert hätten. Auch rühre jedenfalls ein Teil ihrer Betroffenheit unmittelbar vom
Flugverkehr auf dem Flughafengelände her und nicht von den festgelegten
Flugverfahren. Dass die Streckenbeschreibung nunmehr auf dem NeSS-Verfahren
beruhe, bringe für die Bevölkerung keine Verschlechterung mit sich. Es bedeute, dass
die Streckenführung der Abflugverfahren mit Wegpunkten beschrieben werde, die
speziell an die Flächennavigationssysteme moderner Luftfahrzeuge angepasst seien.
Eine solche Darstellung habe für den tatsächlichen Flugweg in der Regel geringere
Abweichungen von der Ideallinie zur Konsequenz als die herkömmliche Navigation,
sofern das Luftfahrzeug entsprechend ausgestattet sei und der Luftfahrzeugführer von
den Möglichkeiten Gebrauch mache. Allerdings werde es auch weiterhin zulässige
Abweichungen von der Ideallinie im Sinne eines Flugerwartungsgebiets geben. Diese
Problematik gelte jedoch allgemein und sei kein spezifisches Element des NeSS-
Verfahrens. Die Beigeladene zu 1. beantragt, die Klage abzuweisen. Sie weist darauf
hin, dass dem Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung der Abflugstrecke ein weiter
Gestaltungsspielraum zukomme. Unzumutbare Beeinträchtigungen stünden der
Festlegung nicht von vornherein entgegen. Die Klage könne nach den Maßstäben des
Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keinen Erfolg haben. Das Interesse der
Kläger am Schutz vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen sei nicht willkürlich
unberücksichtigt gelassen worden. Die überwiegende Zahl der klägerischen Einwände
sei bereits durch das Bundesverwaltungsgericht selbst als nicht durchgreifend bewertet
worden. Ein willkürliches Verhalten des Luftfahrt-Bundesamtes sei weder schlüssig
dargelegt noch ersichtlich, zumal die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung nicht mit
deren Willkürlichkeit gleichzusetzen sei. Die Festlegung von Flugrouten stelle sich
allgemein als "Verwaltung" desjenigen Lärms dar, der aufgrund anderer
Vorbedingungen bereits bestehe. Nur ein Teil der Faktoren, die zur Belastung mit
Fluglärm führten, seien vom Luftfahrt-Bundesamt beeinflussbar. Deshalb könne es trotz
einer Optimierung der Flugwege zu erheblichen Belastungen kommen. Eine
Verbesserung könne dann nur durch Rechtsschutz gegenüber der
Flughafengenehmigungsbehörde erreicht werden. Die Gemeinden, die von der
Änderung der Flugrouten betroffen sein könnten, seien in dem Technischen
Arbeitsausschuss der Fluglärmkommission seinerzeit vertreten gewesen. Auf diese
Weise seien die Gemeinden über sämtliche Arbeitsschritte unmittelbar informiert worden
und hätten Gelegenheit gehabt, ihre Position darzulegen. Die Zielvorgabe eines
zentrierten Überflugs des Königsforstes sei nach verschiedenen Versuchen schließlich
erreicht worden. Es sei eine relativ gleichmäßige Belastung von Bensberg und F. bach
festgestellt worden. Der Feldversuch sei durch wöchentliche Messungen an
verschiedenen Lärmbrennpunkten begleitet worden. Die Messungen seien nicht
fehlerhaft gewesen. Aber selbst Fehler des Feldversuches hätten nicht zur Folge, dass
die Interessen der Kläger willkürlich unberücksichtigt geblieben seien. Sachfremde
Erwägungen der Beklagten seien nicht erkennbar. Auch sei Ziel des NeSS-Verfahrens
ein verbesserter Lärmschutz für die Anwohner des Flughafens gewesen. Die DFS habe
über 80 Varianten auf ihre Tauglichkeit hin überprüft, ehe sich die Fluglärmkommission
auf die späteren Routen verständigt habe. Es sei vorrangig darauf geachtet worden,
dass die Ideallinie möglichst weit entfernt von allen Siedlungszonen liege und eine
gleichmäßige Belastung der Anrainer- Kommunen Köln, Bergisch Gladbach, R. und
Overath gegeben sei. In den Konsensgesprächen in der Fluglärmkommission hätten
sich sämtliche beteiligten Kommunen auf die NeSS-Route "mittiger Königsforstabflug"
geeinigt. Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag, unterstützt aber den Antrag der
Beklagten. Die Beigeladene zu 3. stellt ebenfalls keinen Antrag, unterstützt aber den
Antrag der Kläger, weil namentlich die Alternative "Abflugroute = Anflugroute" nicht
untersucht worden sei, obwohl sie signifikante Vorteile biete. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Akten der DFS Bezug
genommen. Entscheidungsgründe Die Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren
konkretisierten und im neuerlichen Klageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig,
aber nicht begründet. Die Kläger wenden sich gegen Flugverfahren im Sinne des § 27a
LuftVO, die vom Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch
Rechtsverordnung festgelegt worden sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat im
Revisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6
VwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage (§ 43
Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, die Kläger insbesondere als
Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen können, bei der
Festlegung der Flugverfahren sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung ihrer
eigenen rechtlich geschützten Interessen verletzt worden. Die Feststellungsklage ist
indessen nicht begründet, weil die Kläger von der Festlegung der streitigen
Abflugverfahren nicht in ihren Rechten verletzt werden. Die Festlegung dieser
Abflugverfahren beruht - wie in der Verordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m.
der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO. Durchgreifenden Bedenken ist die
Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt: Flugverfahren sind einer Festlegung durch
untergesetzliche Norm nicht deshalb verschlossen, weil sie im Sinne der
Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers
vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem Kern Maßnahmen der bloßen
Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen (vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur
sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an anderweitig bereits getroffene
Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle Zulässigkeit von Luftverkehr im
Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit nicht fraglich ist (s. auch Art. 87d
GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem bestimmten Flugplatz in dessen
luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw. Planfeststellung. Demgemäß regeln die
Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LuftVG hervorgehoben ist, die "zur
Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs und der öffentlichen Sicherheit oder
Ordnung notwendigen Einzelheiten über die Durchführung der Verhaltensvorschriften
nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1", die ihrerseits u.a. "das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten
bei Start und Landung ..." betreffen. Hierauf aufbauend greifen
Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen Planungsentscheidung für einen
Flughafen zugrunde liegenden Teil der prognostischen Annahmen - nämlich das so
genannte Flugbetriebsmodell - wieder auf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf
Lärmschutz "hinzuwirken" hat, wie § 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die
Entscheidung über Flugverfahren ebenso wenig im Sinne einer unmittelbaren
Grundrechtsrelevanz mit der Folge der Notwendigkeit einer parlamentarischen
Regelung, wie es bei planerischen Entscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung
des Schutzes vor Fluglärm verpflichteten Genehmigungs- bzw.
Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG) der Fall ist. In der
Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb als
"wesentliche" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in
einzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu
grundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im
Rahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung
getragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der
entsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen
gegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung, die
den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat im
vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom 19.
August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese Sicht im
Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen. In der
damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren Verfahren zu
suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche
Rechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen
Handlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen
Kompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung,
(einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu
übertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG - soweit
hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der Flugplätze (durch
Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht jedoch hinsichtlich
der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen Luftraumnutzung. Die Ermächtigung
wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 2
LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der Vorschrift dem
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang:
Bundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt, wie
in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne des
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates zu der
Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32 Abs. 1
LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine "anderweitige
bundesgesetzliche Regelung" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG getroffen ist. Schließlich
sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt: Nach
der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist Regelungsgegenstand das Verhalten
(von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen) im Luftraum, insbesondere bei Start und
Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2 LuftVO durch die Wendung "bei Flügen nach
Instrumentenflugregeln", was die technischen Notwendigkeiten des Sachbereichs
"Instrumentenflugbetrieb" einschließt, sowie durch die Begriffe "einschließlich der
Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich
- präzisiert. Das vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf
Rechtsfehler zulasten der Kläger: Insbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht
gehalten, die Kläger am Verfahren (individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu
beteiligen. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch
die Auswirkungen zu verordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden
kann, besteht nicht. Die Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (hier: des Bundes) können nicht herangezogen
werden, da es sich nicht um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG,
sondern um ein Rechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine
Beteiligungspflicht lässt sich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den
Grundrechten, herleiten. Aus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im
Kern Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind,
darstellen. Originäre Eingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden,
anders als etwa bei der Festlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung
festzusetzenden Lärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, vgl.
dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535
(537 f.), nicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren,
wie gesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die
grundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage
ausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz
hinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer
konkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung im
Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen; so
wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt
des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend
gewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu
stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu
bewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des
Grundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes und
einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von
Drittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach Art
und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden Gefahren
durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist. Vgl. dazu
BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.);
BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und 56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.);
vgl. ferner zum Abfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988 - 7 B 215.87 -, UPR
1989, 24. Eine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht
geboten, wenn man darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach
jedenfalls auf der Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35
Satz 2 VwVfG liegen. Vgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen zivilen
Fluglärm bei der Festlegung von "Flugrouten", DÖV 1990, 1033 und Czybulka,
Verwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage gegen die Festlegung von
"Flugrouten", DÖV 1991, 410. Denn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2
Nr. 4 VwVfG zu entnehmen ist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine
zwingende Notwendigkeit zur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich
der - gegebenenfalls anzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur
Befolgung der (vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1
LuftVO). Schließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen
Sachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell
betroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher Bestimmungen
und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die Gestaltung des
Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im sachgerecht auszuübenden
Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen ist das Luftfahrt-Bundesamt
ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es sich die notwendigen
Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden örtlichen Verhältnisse und
Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die Ausübung des Ermessens ist insoweit,
wie später noch näher darzulegen, das im Einzelfall verfolgte Regelungskonzept.
Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil hervorgehoben - zur Herbeiführung einer
abwägungsgerechten Entscheidung mit Blick auf anderweitig zur Verfügung stehende
Erkenntnismittel keine generelle Pflicht zu einer bis auf die Ebene der einzelnen
Grundstücke vordringenden Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung
bedingen könnte; vielmehr kann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende,
großräumige Betrachtung ausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept
war - wie später noch ausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich,
als was anhand der herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist
klägerseitig auch nichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten
Anhörung vorgetragen worden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der
gewählten Vorgehensweise der Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung
zugunsten der Kläger hätte relevant werden können. Unzulässige Einflussnahmen auf
das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren sind nicht festzustellen: So ist nicht zu
beanstanden, dass sich das Luftfahrt- Bundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS
bedient hat. Wie im Revisionsurteil bereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt
der DFS sogar im Wesentlichen die Erarbeitung der Abwägungsentscheidung
überlassen. Die Inanspruchnahme einer so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil
die DFS - als Nachfolgerin der Bundesanstalt für Flugsicherung - die für die
Vorbereitung von Flugverfahren uneingeschränkt kompetente, personell und sachlich
hinreichend ausgestattete Stelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche
Faktoren, von denen eine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt,
vorhanden ist. Überdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren
regionalen Flugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG)
und nach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur
Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I S.
1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also auch
mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl. die
Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom 17. Dezember
1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des Schutzes gegen
Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung in die Tätigkeit der
Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert. Die DFS ist auch
keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder beliebigen Einflüssen
offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als Beliehener hinsichtlich ihrer
Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie insofern der Rechts- und
Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (vgl. §
31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als selbstverständlich
vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren - sichert. Ebenso wenig
ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der Gestaltung der
streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden Bewertung der
widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der örtlichen
Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die Fluglärmkommission ist
ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit einer beratenden Funktion,
die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise Lärmschutzaspekte umfasst, die
auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu berücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2
LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit ihnen verbundenen Verlagerung von
Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier vorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den
betrieblichen Maßnahmen der so genannten aktiven Lärmminderung gehören, also
unmittelbar zum Beratungsgegenstand "Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm" im
Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Wenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der
Genehmigungsbehörde sowie der für die Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen
ist, so ist doch nicht zweifelhaft, dass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs-
und Willensbildung in der örtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer
detaillierten Umsetzung eines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen
kann, insbesondere deshalb nichts im Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der
Sache heraus angezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz
im Rahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist,
nämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen
Gemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche
informierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters der
Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG). Dass der DFS, der das
Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung der Flugverfahren, die Sachverhaltsaufklärung und
die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt, überlassen durfte, die in der
Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige Meinungsbildungsprozess vor
Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend bekannt waren, ist aufgrund der
Einbindung des Vertreters der für die Flugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b
Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die Kommission bzw. der hier festzustellenden faktischen
Teilnahme weiterer Bediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich
aber auch aus den von der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der
Kommission für den Flughafen Köln/Bonn und aus den Ausführungen des
Beklagtenvertreters sowie des Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor
dem Senat. Ebenso wenig ist fraglich, dass eine hinreichende Prüfung der letztlich
gefundenen Flugverfahren durch das Luftfahrt-Bundesamt, das für die Entscheidung
verantwortlich bleibt, stattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden
Schilderungen des Ablaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat ergeben haben - neben den vorgelegten
Kommissionsprotokollen vor allem die laufenden Kontakte zur federführenden
Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die Grundlage waren. Ausweislich der über
Jahre intensiv geführten Diskussionen, der vorgenommenen Versuche, Berechnungen
und Messungen steht zur Überzeugung des Senats fest, dass sich das Luftfahrt-
Bundesamt bzw. die DFS nicht als Vollzugsorgan für einen - wie auch immer zustande
gekommenen - Beschluss der Kommission verstanden oder geriert, sondern
Erkenntnisse aus der Kommissionsarbeit verwertet hat. Die Kläger sind durch die
streitigen Abflugverfahren nicht in ihrem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung
verletzt. Dazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das
gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Kläger berührenden
Belangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der DFS
und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann schlechthin
nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und Wider
verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die Lärmwirkungen
dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem Gewicht einbezogen
worden sind. Dass sich zur Belastung gerade der klägerischen Grundstücke keine
Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie oben bereits gesagt -
zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine grundlegende
Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen der Beklagten im
vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin aufgehobene Urteil des
Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben Abwägungsmangel der eingangs
genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und insbesondere unter Berücksichtigung
welcher Aspekte die Streckenfestlegung zustande gekommen ist, sondern um die
Frage, inwieweit damit Rechte von Betroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im
Klagewege verfolgt werden können. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende
Berücksichtigung seiner Belange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit
der Frage zu tun, ob seine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen
worden ist. Auch wird das Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von
gesetzlichen Wertungen bestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich
davon ab, ob dem Verordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung
individualrechtlicher Positionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen
Kontrolle bewusst war oder nicht. Die weitere gerichtliche Prüfung der
Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im Revisionsurteil des
Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten beeinflusst, die die
Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO prägen und sich im
Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben. Die Besonderheiten rühren
zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die eigentliche Ursache einer möglichen
Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der Festlegung von Flugverfahren nicht mehr
zur Disposition steht. Diese Ursache liegt im vom konkreten Flugplatz ausgehenden
Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf anderweitig getroffenen Entscheidungen beruht,
die im Verfahren zur Festlegung von An- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als
gegeben hinzunehmen sind. Auch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung
festzulegende Flugverfahren keine klare und verbindliche Aussage über die
tatsächliche räumliche Ausdehnung und die Schwerpunkte des Lärmgeschehens im
Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit üblichen Berechnungsmethoden (etwa nach
der Anleitung zur Berechnung nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine
Prognose der langfristigen mittleren Lärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen
um das Start- und Landebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung
solcherart allgemein zu gewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im
Rahmen der Flugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend
gemindert. Die so ermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es
um die durch Flugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln
oder um Belastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus,
dass jedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie
ergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die Ideallinie
notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen
Fluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet. Vielmehr
ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig von
"Ausreißern" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die letztlich
wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei regelgerechten
Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung der
Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als "average track", d.h.
als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare, gestaltet und zu
verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der einzelnen Flüge von
der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen zu Lärmschutzzwecken
für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch weitere Faktoren
weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb von Kurzzeiträumen
ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch wechselnde
Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte Verteilungsänderungen des
erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so genannte Windverdriftungen des
Lärms wie sie auch die Kläger beklagen). Besonderheiten bietet die Abwägung zu
Flugverfahrensfestlegungen auch in verfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht:
Verfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache zeigt -
oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang heraus,
sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere wenn es,
wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf Früherem aufbaut,
das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn der
Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde liegt, ist
anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw.
formalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit
Einschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch die
Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung
erheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das
Ergebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für
Rechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird. Eine nachhaltige weitere
Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist, dass die in ihr zu erarbeitende
Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell berührten Belangen der
Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne Flugstrecken - weithin nicht zwischen
widerstreitenden Belangen eines "Störers" und eines "Gestörten" zu finden ist, sondern
sich zwischen den prinzipiell gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem
Gewicht zu veranschlagenden Interessen der einzelnen in der Flughafenumgebung
Lebenden am Fernhalten von Lärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht.
Dabei geht es insbesondere nicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten
dem "Begünstigten" eines emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die
Entlasteten sind, anders als ein Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher. Bei seinen
Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit einer Regelung
in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt, neben dem für das
gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden interessenbestimmenden
Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine Abwägung einzustellen. Insofern
wirkt sich aus, dass Flugverfahren flugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die
ganz vorrangig der sicheren, geordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der
Luftfahrtunternehmen an der Vermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen
Abwicklung des Luftverkehrs verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c
Abs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der
Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem
durch das flugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen
bleibt Raum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu
nehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der
Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken". Die genannten
Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die gerichtliche Überprüfung
nach sich: Da auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame
Zulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der
Besiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes
Gebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer
Flugverfahrensfestlegung oder -änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich
ergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung der
Lärmschutzinteressen. Zudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der
Flugverfahren und die damit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise
ein großes Maß an Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der
planerischen Abwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der
dargelegten grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den
potenziellen Überfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch
die Luftverkehrs-Ordnung "Planungsleitsätze" beinhalten, die bei der den Lärm
verteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären.
Selbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet, auf
Schutz vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken", was im Sinne einer
Abwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in der
Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm der
Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes oder
eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden. Lassen
sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht auf
gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf
Allgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des
Lärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer
abstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt. Solche
Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl ? zwischen Bündelung und Streuung von
Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen), vgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm
e.V., Merkblatt LT009 "Bündeln oder Streuen?", in: Oeser/Beckers, Fluglärm 2000, S.
368, ? zwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und
der Neubelastung bisher verschonter Gebiete, ? zwischen Relationen von
Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr Menschen mit weniger Ereignissen
oder niedrigeren Pegeln oder weniger Menschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren
Pegeln?) oder etwa ? einer Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile. Die
Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde liegenden
Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der - demokratisch
legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein Gericht regelmäßig
keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben können. Der notwendige
Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist nicht abstrakt und
allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der Bindungswirkung nach §
144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des Bundesverwaltungsgerichts
im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die Entscheidungsgrundlage
entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen Ausführungen sind nach ihrem
Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun, dass bestimmte klägerseitig
angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage auch im Revisionsverfahren nicht
streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg verhelfen können, und zeigen in
diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend anzusehenden Sachverhaltsermittlung
auf; dass diesen die Bedeutung eines unerlässlichen Mindeststandards an
Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt sich nicht. Auszugehen ist vielmehr von
den allgemeinen Grundsätzen zur Vorbereitung von behördlichen Entscheidungen in
tatsächlicher Hinsicht. Danach beziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den
entscheidungserheblichen Sachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen
Ermittlungen richtet sich mithin in den vorliegenden Fällen nach dem konkreten
Regelungskonzept - dem angestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei
angesichts der besonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus
den oben genannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht
und weitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das
Regelungsziel nicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen
Erwägungen greift es zu kurz, wenn die Kläger vorbringen, die Festlegung der
angegriffenen Flugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung,
weil die Beklagte "Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen" von
einem Aussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil
gefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und berücksichtigt
vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne derartiges Material
auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden Grundlage beruht, steht
jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur Überzeugung des Gerichts fest. Im
Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten, dass
eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von
Abwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung nicht
von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden
Anwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von
Einfluss gewesen sind, vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 -,
was voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition des
Dritten anders entschieden hätte. Der sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen
entspricht im Ergebnis im Wesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen
entwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als
Rechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im
Übrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der
Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen
Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer
Ergebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens
ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die
die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat -, vgl.
BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3.
Mai 1995 - 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2; Urteil vom 13. Dezember
1984 - 7 C 3.83 u.a. -, BVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1.
September 1982 - NC 9 S 1696/81 u.a. -, NVwZ 1983, 369 f., und dass die Grundsätze
über die Ermessensausübung beim Erlass von Verwaltungsakten nicht übertragbar
sind. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B 47.88 -, Buchholz 415.1
AllgKommR Nr. 73 (S. 17). In Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden
Grundsätze ist nicht festzustellen, dass die angegriffenen Abflugstrecken die Kläger in
ihrem Recht auf fehlerfreie Abwägung verletzen: Die Beklagte hat mit der
Zusammenlegung der ursprünglich (von 1991 bis etwa Mitte 1994) getrennt
verlaufenden Abflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL im hier interessierenden
flughafennahen Streckensegment, hinsichtlich der Strecken DOM, GMH und SIGEN
durch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 1995 zur 147. DVO (gültig ab 7.
Dezember 1995), hinsichtlich der Strecke COL durch die 7. Änderungsverordnung vom
16. September 1996, ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem Wege
erreicht. Nicht zu kritisierender Anlass für die Streckenänderung war eine massive
Fluglärmproblematik im Raum Bergisch Gladbach, wo aufgrund der alten, seit 1991
gültigen Streckenführungen im mäßigen Abstand nach dem Abheben von den
Startbahnen zentrale Siedlungsgebiete (vor allem Bensberg und Herkenrath) in breiter
Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war schon aufgrund der
Lagebeziehung zwischen dem Flughafen und den Siedlungsgebieten, nicht zuletzt aber
aufgrund von in der mündlichen Verhandlung exemplarisch vorgelegten
Flugspuraufzeichnungen objektiv erkennbar; ein daraus resultierender Handlungsbedarf
im Sinne von Überlegungen zu einer Entschärfung der Belastungssituation lag auf der
Hand, zumal im Hinblick auf das Konfliktpotenzial mit einem südlich angrenzenden
Waldgebiet, dem Königsforst, ein greifbar nicht in gleicher Weise kritischer Bereich
erkennbar war. Den Lärmbeschwerden aus Bergisch Gladbach und der Anregung der
Fluglärmkommission kommt gegenüber diesen objektiven Anhaltspunkten lediglich
Gewicht im Sinne einer Anstoßwirkung mit zusätzlicher indizieller Bedeutung zu, so
dass ihr Aufgreifen durch die Beklagte keinesfalls auf einen einseitigen und
unsachlichen Einstieg in die Prüfung der Routenführung hinweist. Mit der Bündelung
aller nordöstlichen Abflugstrecken auf einer längstmöglichen und mittigen - d.h. gleichen
Abstand zu den nördlichen und südöstlichen Siedlungsgebieten wahrenden - Ideallinie
über dem Königsforst hat die Beklagte eine Handlungsalternative aufgegriffen, gegen
die rechtlich nichts zu erinnern ist; denn sie ist von einem guten Grund getragen. Ziel
dieser Bündelung ist ein doppeltes: Vorrangig soll das Zentrum des Abfluggeschehens
nach Nordosten - und damit die Masse des gerade in der ersten lärmintensiven Zeit
nach dem Start erzeugten Fluglärms - auf den nahezu unbesiedelten Königsforst
verlagert, insofern also Lärmentlastung für Wohnbevölkerung gewährleistet werden;
andererseits sollen die verbleibenden, nach den örtlichen und technischen
Gegebenheiten unvermeidlich Wohnbebauung treffenden Lärmereignisse möglichst
gleichmäßig zwischen den beidseitig der Ideallinie liegenden Siedlungsbereichen
verteilt werden; dabei sollen die Abstände zu den stärker besiedelten Gebieten so groß
wie möglich gehalten werden. Demgegenüber ist die von den Klägern angeführte
Vorstellung, im Zuge der angestrebten Entlastung keine neuen oder zusätzlichen
Betroffenheiten zu schaffen, kein Regelungsziel. Es ist schon nicht erkennbar, dass es
sich überhaupt jemals um mehr als nur eine Hoffnung Einzelner innerhalb der
Fluglärmkommission gehandelt haben könnte - weder die DFS noch das Luftfahrt-
Bundesamt hat sich eine Neuregelung unter Vermeidung jeglicher neuer
Betroffenheiten als striktes Ziel erkennbar zu eigen gemacht, was angesichts des - wie
oben ausgeführt - in der Routenbestimmung lediglich zu verteilenden Lärms in solcher
Absolutheit auch schlechterdings bereits im Ansatz verfehlt wäre. Jedenfalls aber ist
eine solche Intention, wäre sie ursprünglich verfolgt worden, bei der 5.
Änderungsverordnung vom 26. Oktober 1995, die den Zeitpunkt der definitiven
Verfestigung des Regelungswillens markiert, der später nur noch verfeinert worden ist,
fallen gelassen worden, nachdem sich im Rahmen des Feldversuchs herausgestellt
hatte, dass eine vollständige Schonung der südöstlich des Königsforstes gelegenen
Gebiete (also insbesondere die Ortsränder von R. und Overath) nicht realisierbar war.
Eine Lösung unter Inkaufnahme einer Belastung dieser Gebiete ist nicht bereits im
Ansatz zu beanstanden. Angesichts der Verhältnisse in der Umgebung des Flughafens
war von vornherein klar, dass insgesamt - auch bei Berücksichtigung des Königsforstes
angesichts von dessen Größe, Lage und Zuschnitt - allein Verbesserungen in der
Lärmbetroffenheit zu erreichen waren. Auf diese nicht deshalb zu verzichten, weil
absehbar keine vollständige Schonung der Bevölkerung zu erreichen war, ist - zumal
unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Einschätzungsprärogative der Beklagten
- sachlich ohne weiteres vertretbar; es ging der Beklagten nicht nur um die Verlagerung
einer vorhandenen und in der Summe unverändert bleibenden Lärmbetroffenheit auf ein
anderes, aber ähnlich strukturiertes Siedlungsgebiet, sondern darum, die
Lärmbetroffenheit insgesamt herabzusetzen auf das nach Lage der Dinge mit dem Mittel
des Abstandes zwischen Überflügen und Wohnbereichen erzielbare Minimum, also die
bei gegebener Minderung nicht mehr vermeidbare Betroffenheit in der Fläche zu
verteilen, um übermäßige Betroffenheit eines kleineren Bereichs zu vermeiden.
Alternative Lösungen boten sich nicht ernsthaft an. Insbesondere ist die von den
Klägern und von der Beigeladenen zu 3. nachdrücklich favorisierte Variante "Abflug =
Anflug" von der Beklagten fehlerfrei nicht näher in Erwägung gezogen worden. Der zu
Recht mit erheblichem Gewicht versehene Ansatz, unter Ausnutzung der mit dem
Königsforst eröffneten Möglichkeit, die Masse des Abfluglärms bei Betriebsrichtung
Nord auf unbesiedeltes Gebiet zu verlagern, wäre damit aufgegeben, ohne dass an die
Stelle ein vergleichbarer Vorteil getreten wäre. Im Gegenteil führte diese Variante unter
Lärmgesichtspunkten zu einem ähnlichen Zustand wie dem, dem mit der Regelung
gerade abgeholfen werden sollte; sie ist deshalb als Problemlösung greifbar untauglich:
Sie zwingt nämlich, wie das Kartenmaterial ohne weiteres erkennen lässt, zum
lärmintensiven Überflug dicht besiedelter Bereiche des Kölner Ostens (beginnend mit
Rath-Heumar), die zudem deutlich näher am Abhebepunkt der Flugzeuge liegen als
Bergisch Gladbach und ferner bereits durch die überwiegende Zahl der Anflüge aus
Richtung Norden erheblich belastet sind. Auch im weiteren Verlauf einer solchen -
wegen der Flugziele alsbald nach Osten abdrehenden - Streckenführung befinden sich
keine annähernd vergleichbar dünnbesiedelten Bereiche wie der Königsforst nebst
östlich anschließendem Bereich. Demgegenüber ist es von zu vernachlässigender
Bedeutung, dass die Flugzeuge bei der "Abflug = Anflug"-Variante wegen des längeren
Geradeausflugs etwas schneller an Höhe gewinnen als im Kurvenflug. Das gilt auch bei
Einbeziehung der unterschiedlichen Geländeverhältnisse im Rheintal und im weiteren
Bereich des Königsforstes. Wie von dem Vertreter der DFS in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat überzeugend dargestellt, kommt Höhenunterschieden bzw.
Tallagen wegen der Streubreite der Überflüge und des Einflusses weiterer Faktoren wie
insbesondere der Windverhältnisse und wegen der Großräumigkeit der betrachteten
Zusammenhänge innerhalb der Flugverfahrensplanung nur geringe Bedeutung zu, die
sich mit zunehmender Entfernung vom Flughafen und damit wachsender Höhe des
Überflugs weiter relativiert. Daher liegt die Vorzugswürdigkeit auf der Hand, wenn - wie
bei der von der Beklagten festgelegten Streckenführung - Siedlungsschwerpunkte
überhaupt nicht überflogen, sondern allenfalls an ihren Rändern von Lärmeinwirkungen
aus seitlichen Vorbeiflügen berührt werden. Die Beklagte hat die Variante schließlich
auch nicht deshalb aufgreifen müssen, weil die Wohnbebauung im Kölner Osten
teilweise mit Schallschutzausstattung versehen ist. Der bauliche Schallschutz beseitigt
nicht die Belastung, der ein Grundstück durch Fluglärm ausgesetzt ist, sondern mildert
lediglich die Folgen des Fluglärms für die Innenraumnutzung, sodass sich ein schon
"geschütztes" Gebiet gegenüber einem solchen, das in vergleichbarer Nähe zum
Flughafen liegt und im Wesentlichen unbesiedelt ist, keinesfalls allein deshalb als
vorzugswürdig darstellt. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Beklagte die
Lösungsmöglichkeit "Abflug = Anflug" mit ihren vorerörterten Aspekten der
Höhenverhältnisse und des Schallschutzes in ihre Abwägung hätte einstellen müssen,
kommt dem keine Entscheidungsrelevanz zu. Angesichts der dargestellten Vorzüge der
gefundenen Lösung im Übrigen hat sich ein gegebenenfalls festzustellender Mangel
jedenfalls mit Blick auf abwägungserhebliche Positionen der Kläger nicht auf das
Ergebnis auswirken können: Zum einen werden die Kläger in aller Regel nur von
seitlichen Vorbeiflügen betroffen, woraus sich die Bedeutung von Höhenunterschieden
gegenüber dem Rheintal deutlich relativiert; zum anderen unterfällt es, wie oben bereits
gesagt, dem weiten Wertungs- und Gestaltungsspielraum der Beklagten, ob sie sich bei
der Planung oder Änderung eines Flugverfahrens für die zusätzliche Belastung
schallgeschützter Gebiete oder die Neubelastung von Gebieten entscheidet. Das
Luftfahrt-Bundesamt ist von einem zutreffenden und für seine Entscheidung ausreichend
detaillierten Sachverhalt ausgegangen. Die tatsächlichen Gegebenheiten, soweit sie im
Hinblick auf die - wie oben ausgeführt - den Ermittlungsumfang bestimmenden
Entscheidungskriterien erforderlich sind, waren anhand des verwendeten - wenn auch
auf den ersten Blick eher grob erscheinenden - Kartenmaterials des
Landesvermessungsamtes im Maßstab 1 : 50.000 (TK 50) in angemessener Weise zu
erfassen und zu beurteilen. Denn es kam hier nur auf die großräumigen
Zusammenhänge und Relationen zwischen der Lärmquelle und den
Besiedlungsräumen an. Aus einer genaueren Kenntnis der Verhältnisse am Boden
hätten keine entscheidungserheblichen Konsequenzen gezogen werden können. Es ist
nicht ansatzweise ersichtlich, dass die Bevölkerungsdichte nördlich und nordöstlich des
Flughafens in relevanter Weise falsch eingeschätzt wurde. Die herangezogenen Karten
lassen die Bebauungszusammenhänge und die Dichte der Besiedlung nördlich und
nordöstlich des Flughafens erkennen und ergeben so deutliche Unterschiede zwischen
den vor der Änderung der Flugrouten, den bei "Abflug = Anflug" sowie den nach der
angegriffenen Regelung betroffenen Bereichen, dass auf Differenzierungen gemäß der
Bebauung etwa mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern oder der genauen Ermittlung
etwaiger gewerblicher Nutzung verzichtet werden konnte. Dass der Aussagegehalt der
Karten ein tatsächlich falsches Bild ergeben hätte oder die Informationen wegen des
Alters der Karten, die hinter dem jeweils aktuellen Stand bis zu vier Jahre zurückbleiben
können, im Entscheidungszeitpunkt prinzipiell überholt gewesen wären, ist zur
Überzeugung des Senats auszuschließen. Dagegen spricht schon die Diskussion, die
auf der Grundlage dieser Karten unter Beteiligung von Vertretern der betroffenen
Gemeinden in der Fluglärmkommission geführt worden ist. Auch die in dem betroffenen
räumlichen Bereich ansässigen Kläger zeigen nicht ansatzweise auf, dass tatsächlich
unzutreffende Annahmen von möglicherweise entscheidungserheblichem Gewicht
eingeflossen sind, sondern üben lediglich unter Bezugnahme auf einen -
überinterpretierten und ohnehin von der Bindungswirkung nicht erfassten - Hinweis im
Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts abstrakt Kritik an dem Karten- und
sonstigen Material. Der einzige konkrete Ansatz des genauen und im Zeitpunkt der
Streckenfestlegung aktuellen Bestandes an Wohnbebauung unter Berücksichtigung
neuer Bebauung im Sülzbachtal vermochte die Grundannahmen der Planung - das
Überfliegen dünner besiedelter Bereich in größerer Höhe - nicht zu erschüttern und hat
daher keine Ergebnisrelevanz. Im Übrigen wird die Richtigkeit der für die
Abwägungsentscheidung der Beklagten maßgeblichen Annahmen bestätigt durch die
ab 1997 durchgeführten Berechnungen von Gesamtgütewerten für Abflugverfahren mit
dem System NIROS (Noise Impact Reduction and Optimization System, einem
computergestützten Simulationsverfahren zur Minimierung der Lärmimmission durch
Optimierung des Flugwegverlaufes), die die Beklagte zu den Akten gereicht und gegen
deren Aussagekraft die Kläger keine durchgreifenden Einwände vorgebracht haben.
Was - über den bereits erörterten Vergleich im Hinblick auf die Variante "Abflug =
Anflug" hinaus in Bezug auf die Gestaltung beim Königsforst-Überflug - die
Geländehöhen betrifft, so ist festzustellen, dass sie ausweislich der verwendeten Karten
TK 50 im gesamten Bereich der Abflugstrecken so stark (zwischen etwa 10 und 180 m)
wechseln, dass sich aus ihnen - unter Berücksichtigung der Ausführungen des
Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung zur Unmöglichkeit zuverlässiger
Aussagen über die Wirkungen - mit Blick auf das Ziel - möglichst großer seitlicher
Abstand zu Wohnbebauung - keine eindeutige Folgerung ergeben hätte. Dass die
Beklagte bei ihrer Entscheidung bedeutsame und anerkannte Grundsätze missachtet
hätte, ergibt sich nicht. Die klägerseitig angeführten technischen Regeln der DIN 45 643
Teil 2 (Messung und Beurteilung von Flugzeuggeräuschen) messen sich für die
Planung von Flugverfahren keine Geltung bei und bieten auch der Sache nach dafür
keine Hilfestellung, weshalb die Beklagte sie nicht beachten musste. Vielmehr legt die
DIN ausdrücklich nur Anforderungen an "Fluglärmüberwachungsanlagen im Sinne von
§ 19a Luftverkehrsgesetz" fest, insbesondere soweit diese dazu dienen, "Flugstrecken
und Flugverfahren in der Umgebung von Verkehrsflughafen akustisch zu überwachen"
(vgl. dort Anm. 1). Auch sonstige Fehler mit einem möglichen Aussagegehalt für die
Wahrung der Rechte der Kläger sind nicht festzustellen. Die Berücksichtigung der
Lärmwirkungen als ein wesentliches Abwägungselement ist oben schon dargestellt
worden. Es war von vornherein klar, dass beim Königsforst-Überflug, für den sich die
Beklagte fehlerfrei entschieden hat, für die beiderseits der gewählten Ideallinie
liegenden Siedlungsgebiete Lärmfreiheit angesichts der Breite des Königsforstes und
der einzustellenden Streubreite der Lärmereignisse nicht gewährleistet werden kann. Im
flughafennahen Kurvensegment der Abflugstrecken, in dessen südöstlichen
Einwirkungsbereich die Grundstücke der Kläger liegen, wirken sich insofern zwei
Faktoren nachteilig aus: Zum einen tritt dort u.a. aufgrund der unterschiedlichen
Flugeigenschaften der abzuwickelnden Flugzeugbaumuster eine (derzeit) nicht weiter
zu reduzierende Streubreite der Abflüge auf; zum anderen verengen die von den
Klägern beklagten, durch Änderungen der 147. Durchführungsverordnung sukzessive
umgesetzten Bemühungen der Beklagten, die Abflüge verfahrenstechnisch so weit wie
möglich mittig zu bündeln, den Kurvenradius und rücken damit die Flugbewegungen
näher an die Siedlungsbereiche der Kläger heran. Die Inkaufnahme einer solchen
Gestaltung des Kurvenflugs unmittelbar nach dem Abheben ist gleichwohl - auch mit
Blick auf die Kläger - nicht zu beanstanden. Denn die Gestaltung der Beklagten ist durch
das zu billigende Ziel getragen, auch im Kurvenbereich einen gleichen Abstand der
Ideallinie und der tatsächlichen Flugwege zu den nördlichen und südöstlichen
Siedlungsgebieten zu wahren. Gerade im hier fraglichen Bereich spricht für diese
Lösung, dass der Königsforst unterhalb der Kurvensegments die relativ größte und
überhaupt nur bei der gewählten Streckenführung nutzbare Breite aufweist, was in der
Summe die größterzielbare Reduzierung der Betroffenheiten erlaubt. In der mündlichen
Verhandlung ist demgemäß deutlich geworden, dass, zumal seit der Bezugnahme auf
den Radial 244 des Funkfeuers GMH, das Ziel einer Entlastung dicht besiedelter
Gebiete erreicht werden konnte, mithin der Belastung der Kläger ein positiver Effekt
gegenübersteht. Dies belegen namentlich die vorgelegten Flugspuraufzeichnungen,
nach denen nunmehr zwar die Kläger mit Lärmereignissen belastet werden, dies aber
mit einer unmittelbaren Entlastung von Rath-Heumar, im späteren Verlauf von
Bensberg, einhergeht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, §
162 Abs. 3 VwGO, § 100 ZPO. Die Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu
erklären entspricht - unabhängig von der Stellung eines Antrags - nicht der Billigkeit. In
der Sache wird nicht um Rechtspositionen der - hier nach § 65 Abs. 1 VwGO, also nicht
notwendig - Beigeladenen gestritten. Vielmehr erfolgte die Beiladung allein deshalb, um
ihnen Gelegenheit zu geben, die sie betreffenden Bezüge gegebenenfalls in das
Verfahren einzubringen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die
Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2, § 137 Abs.
1 VwGO nicht gegeben sind.