Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.10.2004, 1 A 650/02

Entschieden
06.10.2004
Schlagworte
Unabhängigkeit des richters, Gleitende arbeitszeit, Ausnahme, Befreiung, Rechtspflege, Beamter, Direktor, Gleitzeit, Verordnung, Geschäftsbetrieb
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Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 650/02

Datum: 06.10.2004

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 1. Senat

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 1 A 650/02

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 19 K 6641/99

Tenor: Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

T a t b e s t a n d 1

Der Kläger steht als Justizamtsrat im gehobenen Justizdienst des beklagten Landes; er ist beim Amtsgericht M. als Rechtspfleger in der Vormundschaftsabteilung tätig.

3

Bei diesem Amtsgericht wurde durch Dienstvereinbarung zwischen dem Direktor des Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat vom 20. Mai/25. August 1998 mit Zustimmung des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 21. Juli 1998 zum 1. Mai 1999 die gleitende Arbeitszeit (GLAZ) eingeführt. Nach Bekanntgabe der von dem Behördenleiter und dem Personalrat gemeinsam erlassenen diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen vom 14. April 1999 stellte der Kläger mit Schreiben vom 21. und 23. April 1999 bei dem Direktor des Amtsgerichts M. den Antrag, ihn als Rechtspfleger von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu befreien. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend: Die Reglementierung der Arbeitszeit durch die Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit und die darin vorgesehene Dienstzeitenkontrolle mittels elektronischen Zeiterfassungssystems stellten einen unzulässigen Eingriff in die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger dar und behinderten insbesondere die im Bereich des Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrechts tätigen Rechtspfleger an der ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Dienstaufgaben. Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Rechtspflegergesetzes vom 2

6. August 1998 sei die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger unter gleichzeitiger Aufhebung der diese zuvor einschränkenden Bestimmungen ausdrücklich gesetzlich verankert und deren Rechtsstellung als eigenständiges Organ der Rechtspflege festgeschrieben worden, welches insbesondere im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit in sachlicher Unabhängigkeit neben dem Richter als Gericht tätig werde. Der Rechtspfleger sei danach als Ausfluss seiner sachlichen Unabhängigkeit, die sich nicht von der sachlichen Unabhängigkeit des Richters unterscheide, von der Bindung an allgemein festgesetzte Dienststunden und damit auch von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu befreien.

4Der Direktor des Amtsgerichts M. lehnte diesen Antrag durch Bescheid vom 29. April 1999 mit der Begründung ab, der Kläger sei als Beamter an die allgemeine Dienststundenregelung gebunden. Die Einführung der gleitenden Arbeitszeit ändere daran nichts und tangiere auch nicht die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger.

5Dagegen legte der Kläger am 19. Mai 1999 Widerspruch ein, den er unter Wiederholung des Antragsvorbringens damit begründete, dass die Einbindung der Rechtspfleger in die Gleitzeitregelung nach der Änderung des Rechtspflegergesetzes einen unzulässigen Eingriff in die diesen nunmehr ohne Einschränkung garantierte sachliche Unabhängigkeit bedeute. Diese gebiete es, Rechtspfleger ebenso wie Richter von der Bindung an Dienststunden auszunehmen.

6Der Präsident des Oberlandesgerichts L. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 9. Juli 1999 - zugestellt am 13. Juli 1999 - als unbegründet zurück. Er führte aus: Der Kläger habe als Beamter des Justizdienstes nach der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen grundsätzlich feste Dienststunden einzuhalten und den Dienst in der Dienststelle zu verrichten. Weder seine Funktion als Rechtspfleger noch sein konkreter Einsatz in der Vormundschaftsabteilung erforderten eine Ausnahme von der Bindung an Dienststunden. Ein Anspruch auf eine solche Ausnahme ergebe sich nicht daraus, dass Richter aufgrund der ihnen in Art. 97 des Grundgesetzes (GG) garantierten Unabhängigkeit nicht an Dienststunden gebunden seien. Rechtspfleger hätten nach ihrem Status und Aufgabenbereich nicht die Rechtsstellung eines Richters im Sinne des Verfassungsrechts und des Gerichtsverfassungsrechts, weil ihnen die persönliche Unabhängigkeit fehle, ihre sachliche Unabhängigkeit auch nach der Novellierung des Rechtspflegergesetzes durch das Dritte Änderungsgesetz weiterhin gesetzlichen Einschränkungen unterliege und sie bei der Erfüllung ihrer nicht nur richterähnliche Rechtspflegergeschäfte umfassenden sonstigen Dienstaufgaben enger in den Gerichtsbetrieb eingebunden seien als Berufsrichter. Die dem Rechtspfleger durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Rechtspflegergesetzes nunmehr ausdrücklich garantierte sachliche Unabhängigkeit verlange ebenfalls keine Befreiung von der Bindung an Dienststunden, weil er auch bei der Einhaltung von Dienststunden materiell weisungsfrei arbeiten könne. Schließlich sei eine Ausnahme von der Dienstvereinbarung über die Gleitzeit nicht deshalb geboten, weil dem Kläger als Rechtspfleger der Vormundschaftsabteilung in den Bereichen des Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrechts u. a. Anhörungen oblägen, die nicht immer zu beliebiger Stunde und nicht in jedem Fall im Gerichtsgebäude durchgeführt werden könnten. Die Gleitzeit gebe dem Rechtspfleger einen ausreichenden zeitlichen Rahmen, in dem er die erforderlichen Anhörungen ansetzen könne. Soweit dienstliche Tätigkeiten außerhalb der Dienststelle erforderlich würden, lasse sich das Verfahren zur Erteilung der diesbezüglichen Zustimmung unter Vermeidung eines unangemessenen Aufwandes für den Rechtspfleger organisieren.

7Der Kläger hat am 10. August 1999 Klage erhoben und zu deren Begründung ergänzend im Wesentlichen Folgendes vorgetragen: Durch die Unterwerfung unter die Dienstzeitenregelung der gleitenden Arbeitszeit werde er indirekt in der ihm als Rechtspfleger durch § 9 des Rechtspflegergesetzes (RPflG) i.d.F. des 3. Änderungsgesetzes gewährleisteten sachlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt, die sich von der sachlichen Unabhängigkeit des Richters nur mehr in quantitativer Hinsicht unterscheide. Durch die Novellierung der §§ 4, 5 Abs. 1, 9 und 11 RPflG und die Streichung des bisherigen § 25 RPflG sei die Stellung des Rechtspflegers als eigenständiges Organ der Rechtspflege gestärkt und dessen sachliche Unabhängigkeit der eines Richters gleichgestellt worden. Die in § 9 RPflG garantierte sachliche Unabhängigkeit beschränke sich in ihrer Bedeutung nicht darauf, dass der Rechtspfleger die ihm übertragenen richterlichen Aufgaben materiell weisungsfrei erledigen könne, sondern sei darauf gerichtet, ihn bei der Rechtsfindung wie einen Richter von äußeren Zwängen auch nur atmosphärischer Art zu entbinden und bei der Erfüllung seiner Dienstgeschäfte vollkommen frei arbeiten zu lassen. Die Auferlegung fester, elektronisch überwachter Dienstzeiten und die grundsätzliche Anwesenheitspflicht am Ort der Dienststelle beeinträchtigten indirekt den freien Erkenntnisprozess des Rechtspflegers bei der Wahrnehmung der ihm übertragenen richterlichen Aufgaben, weil diese Regelungen seine Disposition über die Arbeitszeit beeinflussten und die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung behinderten bzw. erschwerten. Dies gelte in besonderem Maße für die im Bereich des Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrecht tätigen Rechtspfleger, die jeweils ca. 900 Betreuungen zu überwachen hätten. Die Bearbeitung dieser Betreuungsfälle erfordere häufig Ermittlungen im häuslichen Umfeld der Betreuten und Besuche bei den in sozialen Einrichtungen wohnhaften Betreuten, die teilweise wegen ihres Gesundheitszustandes nicht zur Dienststelle verbracht werden könnten und nur zu bestimmten Tageszeiten ansprechbar seien. Der beantragten Befreiung von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit stehe auch die weitergehende Einbindung der Rechtspfleger in den Gerichtsbetrieb nicht entgegen, denn deren im Vergleich zu Richtern engere Verflechtung mit dem Geschäftsbetrieb erhöhe lediglich den Zeitanteil, den der Rechtspfleger wegen der Art seiner Dienstaufgaben im Gericht anwesend sein müsse, bedeute aber keinen qualitativen Unterschied in der sachlichen Unabhängigkeit, da auch Richter z. B. an Sitzungs- und Beratungstagen sowie zur Bearbeitung des Dezernats und von Eilsachen eine Präsenzpflicht hätten. Die gebotene Gleichbehandlung von Rechtspflegern mit Richtern hinsichtlich der Freistellung von allgemeinen festgesetzten Dienststunden könne schließlich nicht mit der Erwägung verneint werden, dass die sachliche Unabhängigkeit der Richter in Art. 97 Abs. 1 GG garantiert werde, während die des Rechtspflegers nur in § 9 RPflG geregelt sei. Die einfach-gesetzliche Unabhängigkeit unterscheide sich von der verfassungsrechtlich gewährleisteten nicht ihrem Inhalt nach, sondern allein darin, dass die erstere einem Gesetzvorbehalt unterliege und somit vom Gesetzgeber durch einfaches Gesetz wieder abgeschafft werden könne.

Der Kläger hat beantragt, 8

9das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Direktors des Amtsgerichts M. vom 29. April 1999 und des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 9. Juli 1999 zu verpflichten, ihn von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit des Amtsgerichts M. zu befreien.

Das beklagte Land hat beantragt, 10

die Klage abzuweisen. 11

12Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und zur Begründung im Kern ausgeführt: Der Kläger unterliege als Beamter des gehobenen Justizdienstes dem persönlichen Geltungsbereich der Arbeitszeitverordnung sowie der auf deren Grundlage getroffenen Dienstvereinbarung. Ausdrücklich vorgesehene Ausnahmetatbestände seien hier nicht einschlägig. Es seien aber auch keine Vorschriften höherrangigen Rechts ersichtlich, die es geböten, mit den Aufgaben eines Rechtspflegers betraute Beamte des Justizdienstes allgemein von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu befreien. Mit Blick auf den unterschiedlichen Status könne der Kläger nichts aus dem Umstand herleiten, dass Richter aufgrund ihrer nach Art. 97 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Unabhängigkeit nicht zur Einhaltung allgemein festgesetzter Dienststunden und daher auch nicht zur Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit verpflichtet seien. Dass auch Rechtspflegern in Teilbereichen vormals richterliche Aufgaben übertragen worden seien, ändere daran nichts. Rechtspfleger besäßen keine persönliche und nach wie vor auch eine nur eingeschränkte sachliche Unabhängigkeit. Die durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich gewährleistete sachliche Unabhängigkeit des Rechtspflegers beinhalte vornehmlich seine materielle Weisungsfreiheit bei der Sachbearbeitung und Entscheidung ihm übertragener Angelegenheiten der Rechtspflege. Hieran habe sich auch durch die Novellierung des Rechtspflegergesetzes im Grundsatz nichts geändert. Vielmehr rechtfertigten bestimmte - in den Urteilgründen näher aufgeführte - fortgeltende normative Einschränkungen der Entscheidungsbefugnisse weiterhin die Annahme, dass die Rechtsstellung eines Rechtspflegers mit dem Status eines mit voller sachlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Richters nicht vergleichbar sei. Demgegenüber verfügten etwa die Mitglieder des Bundesrechnungshofs gestützt auf eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) über eine uneingeschränkte, dem Leitbild der richterlichen Unabhängigkeit entsprechende Entscheidungsbefugnis. Schließlich griffen auch die Einwendungen hinsichtlich einer Behinderung der konkret von dem Kläger wahrzunehmenden Aufgaben sowie die Bedenken gegen die Dienstzeitkontrolle mittels elektronischer Zeiterfassung nicht durch.

13Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen, fristgerecht begründeten Berufung. Zu deren Begründung wiederholt und vertieft er im Wesentlichen seinen bisherigen Rechtsstandpunkt und führt hierzu aus: Das angefochtene Urteil greife zu kurz, wenn es zum einen (weiterhin) auf die Unterschiedlichkeit des Rechtsstatus von Richtern und Beamten abhebe und zum zweiten an der Beurteilung festhalte, die Änderung des § 9 RPflG in der Fassung des 3. Änderungsgesetzes habe keine sachliche Änderung bewirkt, sondern nur "redaktionellen Charakter". Die sachliche Unabhängigkeit, aus welcher ihrerseits die fehlende Verpflichtung zur Einhaltung von Dienststunden - im Falle der Richter - von der Rechtsprechung abgeleitet werde, sei kein statusgebundenes Privileg und bedürfe auch nicht notwendig einer verfassungsrechtlichen Anknüpfung. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt müsse demgegenüber die wahrgenommene Funktion sein. Von diesem Ausgangspunkt aus sei aber kein wesentlicher Unterschied mehr zwischen Richtern und Rechtspflegern festzustellen. Die zuletzt erfolgten Gesetzesnovellen hätten in diesem Zusammenhang nicht nur "redaktionellen Charakter", sondern zielten auf eine grundlegende Änderung des Berufsbildes des Rechtspflegers unter erheblicher Ausweitung der von ihm wahrzunehmenden Aufgabenbereiche unter zunehmender

Verselbständigung dieser Bereiche. Das zeige beispielsweise die inzwischen weitestgehende Freistellung von Vorlagepflichten an den Richter. Wegen eines nunmehr qualitativ anderen Bildes der Unabhängigkeit der Rechtspfleger als in der Vergangenheit bedürfe auch die bisher zu dieser Thematik vorliegende Rechtsprechung neuerlicher Überprüfung.

Der Kläger fasst seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu, dass beantragt wird, 14

15festzustellen, dass die Regelungen über die durch Dienstvereinbarung vom 20. Mai/25. August 1998 zwischen dem Direktor des Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat eingeführte gleitende Arbeitszeit nichtig (unwirksam) sind, soweit sie den Kläger als Rechtspfleger in ihren Geltungsbereich mit einbeziehen.

Er beantragt, 16

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem neu gefassten Klageantrag erster Instanz zu erkennen. 17

Der Beklagte beantragt, 18

die Berufung zurückzuweisen. 19

20Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Auch in Ansehung des 3. Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz sowie der weiter geplanten bzw. zwischenzeitlich in Kraft getretenen Novellierungen blieben im Ergebnis eine Vielzahl von gesetzlichen Einschränkungen und Vorbehalten für die Rechtspfleger bestehen, welche der Anerkennung einer vollen sachlichen Unabhängigkeit entgegenstünden. Im Übrigen seien Rechtspfleger weiterhin in ungleich stärkerem Maße in die Gerichts- und Behördenorganisation eingebunden, als dies bei Richtern der Fall sei.

21Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Band) Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e 22

23Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

24Allerdings ist die Klage (nur) mit dem neu gefassten Antrag gemäß § 43 VwGO als Feststellungsklage zulässig. Die - keine Klageänderung bewirkende - Umstellung des Antrags trägt dabei (allein) dem Umstand Rechnung, dass der Kläger sein Rechtsschutzziel nicht mit der erstinstanzlich erhobenen Verpflichtungsklage, die er im Berufungsrechtszug zunächst (sinngemäß) weiter betrieben hat, erfolgversprechend als zulässig verfolgen kann. Denn der Beklagte darf hier nicht einseitig durch Verwaltungsakt von der zwischen dem Dienststellenleiter des Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat geschlossenen, den persönlichen Geltungsbereich der eingeführten gleitenden Arbeitszeit mit regelnden Dienstvereinbarung abweichen bzw. eine Ausnahme zulassen. Diese Vereinbarung hat den Charakter eines öffentlichrechtlichen Vertrags, der eine Rechtsquelle darstellt, die von den Vertragsschließenden und den von ihr Betroffenen wie eine Rechtsnorm zu beachten ist. Aufgrund ihrer

normativen Wirkung kann von den Vereinbarungen einer Dienstvereinbarung nicht zugunsten eines Einzelnen abgewichen werden.

25Vgl. zum Rechtscharakter von Dienstvereinbarungen etwa BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2003 - 6 P 1.03 -, PersR 2003, 361 = PersV 2004, 48 = ZTR 2003, 527; Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 70 Rn. 9 u. 10.

26Da der Kläger in seiner Person die Voraussetzungen nicht erfüllt, unter denen die Dienstvereinbarung selbst ihren persönlichen Anwendungsbereich begrenzt, kann das Rechtsschutzziel, das er erreichen will, lediglich durch Erhebung der Klage zur Feststellung der Nichtigkeit der Dienstvereinbarung erreicht werden, soweit der Kläger von ihr betroffen ist.

27Das gemäß § 43 Abs. 1 2. Halbs. VwGO erforderliche Feststellungsinteresse ist hier problemlos zu bejahen, weil der Kläger schon vor dem Hintergrund ihm sonst ggf. drohender disziplinarrechtlicher Konsequenzen ein anerkennungswürdiges Interesse an der Feststellung des Nichtbestehens des zur Entscheidung des Senats gestellten Rechtsverhältnisses hat.

Die Klage ist indes nicht begründet. 28

29Der Kläger ist an das mit der in Rede stehenden Dienstvereinbarung für die Dienststelle mit Anspruch auf generelle Beachtung begründete Arbeitszeitmodell gebunden. Er wird von dem persönlichen Geltungsbereich der Dienstvereinbarung erfasst. Der Kläger gehört zu den Angehörigen des nichtrichterlichen Dienstes im Sinne der Dienstvereinbarung, nämlich zu den Beamten. Für eine Ausnahme oder "Befreiung" von der Dienstvereinbarung bietet diese für Beschäftigte wie den Kläger keine Grundlage. Der Kläger gehört insbesondere nicht zu der Gruppe von Beschäftigten, die nach Nr. 3.2 DV-GLAZ wegen der Eigenart ihrer Dienstverpflichtungen von der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen sind (z. B. Gerichtsvollzieher).

30Die in Rede stehende Dienstvereinbarung ist nicht etwa deshalb wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam und damit nichtig, weil sie eine Ausnahme oder Befreiung von ihrer Anwendung für Rechtspfleger wie den Kläger nicht vorsieht.

31Die durch die Dienstvereinbarung erfolgte Einbeziehung der Rechtspfleger in ein Modell der gleitenden Arbeitszeit steht auch ohne eine solche Ausnahme oder Befreiung in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des gesetzlichen Arbeitszeitrechts.

32Letzteres beurteilt sich hier nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 78 Abs. 3 LBG erlassenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986 (GV NRW 1987 S. 15) - ArbZV - mit nachfolgenden Änderungen. Der Kläger wird von dem persönlichen Geltungsbereich dieser (u. a.) die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit näher bestimmenden Verordnung erfasst. Denn sie gilt gemäß ihrem § 1 Abs. 1 grundsätzlich für alle Beamten. Nach seinem Status ist der Kläger unbeschadet der wahrgenommenen Funktion eines Rechtspflegers Beamter des gehobenen Justizdienstes. Zu den Beamtengruppen, die gemäß § 1 Abs. 2 ArbZV ausdrücklich von deren Geltungsbereich ausgenommen wurden (z. B. Professoren, Lehrer, Polizeivollzugsbeamte), gehört der Kläger ersichtlich nicht.

33Mit Blick auf die konkret im Streit stehende gleitende Arbeitszeit ermächtigt § 7 a Abs. 1 ArbZV grundsätzlich dazu, Regelungen hierüber durch Dienstvereinbarung zu treffen. Die genannte Norm stellt deswegen eine gesetzliche Regelung im Sinne des § 70 Abs. 1 LPVG NRW dar, die ausdrücklich eine entsprechende Dienstvereinbarung zulässt. Unbeschadet dessen räumt zwar § 7 a Abs. 2 Ziffer 1 ArbZV aus dienstlichen Gründen (dem Dienststellenleiter?) die Möglichkeit ("kann") ein anzuordnen, dass einzelne Beamte oder Gruppen von Beamten allgemein oder im Einzelfall dauernd oder vorübergehend von der Inanspruchnahme der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen werden. Es fehlt aber an dem höherrangigen Recht zu entnehmenden Ermessensdirektiven, welche insoweit - wie auch bei der näheren Ausgestaltung der Regelungen in der Dienstvereinbarung selbst - jede andere Entscheidung als die Einbeziehung der Rechtspfleger (bzw. zumindest bestimmter Aufgabengebiete der Rechtspflegertätigkeit) in eine solche Ausnahme als ermessensfehlerhaft erscheinen lassen würden.

34Das Verfassungsrecht enthält eine derartige Direktive zugunsten des Klägers nicht. Rechtspfleger sind statusrechtlich und auch im Sinne des Verfassungsrechts (Art. 92, 97 GG) keine Richter.

35Vgl. nur - aus jüngerer Zeit - etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 - 1 BvR 321/96 -, NJW 2000, 1709; Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, Art. 92 Rn. 53, jeweils m.w.N.

36Vor diesem Hintergrund besteht kein Anhalt für eine sich (unmittelbar) aus der Verfassung ergebende Verpflichtung, die dort für Richter bestimmten Grundsätze, aus denen - worauf nachfolgend noch näher eingegangen wird - ihrerseits Folgerungen für die (fehlende) Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Dienstzeiten gezogen werden, automatisch und deckungsgleich auf Rechtspfleger zu übertragen. Das ist durch die bisher vorliegende Rechtsprechung hinreichend geklärt;

37vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, DÖD 1999, 63, und vom 4. Dezember 1990 - 12 A 656/88 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 4. September 1996 - 2 L 7916/94 -, DÖD 1997, 89; jeweils m.w.N.;

es wird als solches mit der Berufung auch nicht in Zweifel gezogen. 38

Fehlt es aber an verfassungsrechtlichen Vorgaben, könnte nur noch einfaches Gesetzesrecht, namentlich gemäß Art. 31 GG dem Landesrecht vorgehendes Bundesrecht dazu zwingen, Rechtspfleger von Arbeitszeitregelungen der in Rede stehenden Art zu befreien, dessen Existenz ggf. dazu führen würde, dass die in Rede stehende Dienstvereinbarung nichtig ist. Ein entsprechendes Gesetz gibt es indes nicht.

40

Zwar meint der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat noch weiter erläutert hat, dass - unabhängig von verfassungsrechtlichen Vorgaben - bereits die dem Rechtspfleger durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich eingeräumte sachliche Unabhängigkeit dahin ausgelegt werden müsse, dass sie die fehlende Bindung an allgemein festgelegte Dienststunden notwendig mit umfasse. Hierfür sprächen sowohl das überkommene Verständnis des vom Gesetzgeber in dieser Regelung bewusst verwendeten Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit - namentlich bezogen auf den Richter - als auch die rechtstatsächliche Bewertung des zwischenzeitlich weiter fortentwickelten, dabei bei einer gebotenen funktionsbezogenen Sicht dem richterlichen immer näher kommenden Berufsbildes des Rechtspflegers. Die sich hieraus ergebende 39

gesteigerte Qualität der Unabhängigkeit des Rechtspflegers lasse eine Anwendung der allgemeinen Dienstzeitregelungen und hier insbesondere der Regelungen über die Gleitzeit auf ihn als Rechtspfleger von vornherein nicht zu.

41Dem vermag der Senat jedoch aus den nachfolgend dargelegten Gründen nicht zu folgen.

42Das Rechtspflegergesetz enthält - auch in seinem § 9 - keine Regelungen, die sich ausdrücklich oder auch nur ihrem Inhalt nach hinreichend deutlich dazu verhielten, dass Rechtspfleger von der Einhaltung von Dienstzeiten befreit wären oder befreit werden müssten.

43Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wäre es aber zumindest in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, in diesem Punkt die nötige Klärung herbeizuführen. Dem Gesetzgeber obliegt es dabei zugleich, eine von ihm geschaffene Norm in einem Maße zu konkretisieren, dass ihre Fassung möglichst einen hinreichenden objektiven Anhalt für die Auslegung - etwa des sachlichen Geltungsumfangs - gibt. Für die in § 9 RPflG gesetzlich thematisierte sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger folgt daraus: Es bedarf grundsätzlich der näheren Konkretisierung durch den Gesetzgeber (bzw. - im Falle einer entsprechenden Ermächtigung - durch den Verordnungsgeber) selbst, welchen Inhalt die den Rechtspflegern mit der in Rede stehenden einfach-gesetzlich zuerkannte Unabhängigkeit - vor allem in den Randbereichen ihres Kerngehalts - haben soll und wo ihre Grenzen liegen. Namentlich geht es darum festzulegen, ob es der sachlichen Unabhängigkeit der Gruppe der Rechtspfleger gewissermaßen immanent ist, dass ihre Bindung an allgemein für Beamte bzw. den nichtrichterlichen Dienst geltende Dienststundenregelungen außer Betracht zu bleiben hat. An einem diesbezüglich hinreichend eindeutigen Anhalt im Gesetz selbst fehlt es - insbesondere mit Blick auf das vom Kläger für richtig erachtete Auslegungsergebnis - hier allerdings.

44§ 9 RPflG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2030) lautet - unter der amtlichen Überschrift "Weisungsfreiheit des Rechtspflegers" - wie folgt: "Der Rechtspfleger ist sachlich unabhängig und nur an Recht und Gesetz gebunden". Zuvor hieß es unter der Überschrift "Selbständigkeit des Rechtspflegers" folgendermaßen: "Der Rechtspfleger ist bei seinen Entscheidungen nur dem Gesetz unterworfen (Satz 1). Er entscheidet, soweit sich nicht aus diesem Gesetz etwas anderes ergibt, selbständig (Satz 2)." Sowohl aus der neuen als auch aus der früheren Gesetzesfassung (Wortlaut des Gesetzes) ergibt sich nichts Eindeutiges in Richtung auf die hier konkret interessierende Fragestellung der Bindung an Dienstzeiten. Die (neu) gewählte Überschrift weist aber jedenfalls in die Richtung, dass in der Sache die "Weisungsfreiheit" des Rechtspflegers Kernbestandteil seiner sachlichen Unabhängigkeit sein soll. Diese ist nicht zwangsläufig mit der Freistellung von Dienstzeiten verknüpft. Denn selbständig und weisungsfrei kann der Rechtspfleger zumindest im Grundsatz auch dann arbeiten, wenn er dabei an festgelegte Dienststunden gebunden ist.

Vgl. OVG NRW, z. B. Urteil vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, a.a.O. 45

46Davon abgesehen hat sich ein herkömmliches Begriffsverständnis der sachlichen Unabhängigkeit der Rechtspfleger bislang nicht derart konturenscharf herausbilden können, dass sämtliche - namentlich Randbereiche bzw. Rahmenbedingungen betreffende - Auslegungsfragen ohne Schwierigkeiten schon aus sich heraus

beantwortet werden könnten. Einen allgemeingültigen Rechtssatz des Inhalts, dass jedwede einfach-gesetzlich festgelegte sachliche Unabhängigkeit einer bestimmten Berufsgruppe bzw. Gruppe von Funktionsträgern gewissermaßen automatisch zur Folge hätte, dass diese Gruppe - allein Kraft ihrer sachlichen Unabhängigkeit (Weisungsfreiheit) - von allgemein festgelegten Dienstzeiten befreit wäre, gibt es im Übrigen nicht. Ein solcher Rechtssatz wird auch von der Berufung nicht aufgezeigt.

Fehlt es somit im Falle des § 9 RPflG an hinreichend klaren Aussagen in der objektiven Gesetzesfassung selbst, um die vom Kläger befürwortete Auslegung zu stützen, sind ergänzend die Motive heranzuziehen, die der Einräumung sachlicher Unabhängigkeit in der jeweiligen Fallgruppe konkret zugrunde gelegen haben; auch diese rechtfertigen hier indes kein für den Kläger günstigeres Auslegungsergebnis.

48

Im Zuge der rein sprachlichen Änderung des § 9 RPflG durch das 3. Änderungsgesetz hat sich eine (beachtliche) inhaltliche Änderung des zuvor bestehenden Rechtszustandes nicht ergeben. Aus den Materialien zur Entstehungsgeschichte dieser Novelle ergibt sich vielmehr, dass mit der - nunmehr erstmals verwendeten - Formulierung "sachlich unabhängig" (lediglich) das Ziel verfolgt werden sollte, die schon bisher bestehende (der früheren Gesetzesformulierung des "selbständigen Entscheidens" entnommene) volle Weisungsfreiheit des Rechtspflegers bei der Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben noch deutlicher zum Ausdruck zu bringen. 47

Vgl. dazu auch Mielke, ZRP 2003, 442 (444). 49

50So heißt es etwa in der Einzelbegründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zu Nr. 3 9 RPflG):

51Die Änderung des § 9 hat nur redaktionellen Charakter. Es ist seit langem in Literatur und Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass der Rechtspfleger im Rahmen der Bindungen an das Gesetz sachlich weisungsfrei, d. h. selbständig und frei von sonstigen Einflüssen, entscheidet. Dies soll nun auch im Gesetzestext deutlich zum Ausdruck kommen.

BT-Drucks. 13/1244 S. 7. 52

53Eine fehlende Verpflichtung zur Einhaltung allgemein festgesetzter Dienststunden, denen die Rechtspfleger aufgrund ihres beamtenrechtlichen Status unterfallen, wurde aber bisher nach ganz überwiegender Auffassung nicht als notwendiger Bestandteil dieser umfassenden fachlichen Weisungsfreiheit begriffen,

54vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 4. September 1996 - 2 L 7916/94 -, a.a.O.,

55obwohl sich der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zufolge (schon) "spätestens seit Inkrafttreten des Rechtspflegergesetzes vom 5. November 1969 ..... die Stellung des Rechtspflegers im justitiellen Bereich maßgeblich verändert" und "sich der Rechtspfleger vom ehemaligen Richtergehilfen zu einem eigenständigen Organ der Rechtspflege entwickelt" hatte.

Vgl. BT-Drucks. 13/10244 S. 1. 56

57Infolgedessen fehlt jeder Anhalt, dass der Gesetzgeber gerade im Zuge des 3. Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz den Rechtspflegern zur Abstützung ihrer sachlichen Unabhängigkeit als ergänzende, bisher nicht innegehabte Rechtsposition die fehlende Bindung an allgemein festgelegte Dienstzeiten einräumen wollte.

58Vgl. - zumindest im Ergebnis ebenso - auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Dezember 1999 - 3 ZB 99.2439 -.

59Für die durch Art. 9 des am 1. September 2004 in Kraft getretenen 1. Justizmodernisierungsgesetzes vom 24. August 2004 (BGBl. I. S. 2198) bestimmten neuerlichen Änderungen, die u. a. eine Ermächtigung an die Landesregierung beinhalten, weitere in speziellen Angelegenheiten (Nachlass- und Teilungssachen sowie Registersachen) bestimmte Richtervorbehalte ganz oder teilweise aufzuheben, gilt im Prinzip nichts anderes.

60Vgl. insoweit zu den Regelungen des Gesetzentwurfs BR-Drucks. 378/03 S. 24, 27 ff.; ferner Mielke, ZRP 2003, 442 (444 f.).

61Hiernach besteht auch nach Auswertung der Motive des Gesetzgebers weder eine ausdrückliche noch eine ihrem Inhalt nach hinreichend deutliche gesetzliche Regelung, gegen welche eine Dienstvereinbarung verstoßen könnte, welche wie hier Rechtspfleger an das in der Dienststelle regelmäßig geltende Modell der gleitenden Arbeitszeit bindet.

62Das vom Kläger verfolgte Rechtsschutzziel lässt sich schließlich auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass in Bezug auf Richter, obschon es auch für diese an einer einschlägigen ausdrücklichen einfach-gesetzlichen Konkretisierung zur Bindung an Arbeitszeiten fehlt, unter maßgeblicher Herleitung aus deren sachlicher Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) allgemein davon ausgegangen wird, dass sie nicht an Dienstzeiten gebunden sind (und gebunden werden können). In Ermangelung von objektiven Anhaltspunkten im Gesetz, dass die den Rechtspflegern durch § 9 RPflG eingeräumte sachliche Unabhängigkeit eine solche "exakt nach dem Vorbild der Richter" sein soll, folgt allein hieraus nämlich keine staatliche Pflicht zur Gleichbehandlung bzw. zur entsprechenden Übertragung der für Richter insoweit geltenden Grundsätze auch auf Rechtspfleger.

63Ausschlaggebend für die insoweit zulässige - sachliche - Differenzierung ist, dass richterliche Unabhängigkeit im Gegensatz zu derjenigen der Rechtspfleger umfassend verfassungsrechtlich legitimiert ist, dass Rechtspfleger - unbeschadet der bei einer rein an die Funktion anknüpfenden Sichtweise (wie sie der Kläger für richtig hält) zwischenzeitlich erfolgten Annäherung an die Arbeitsweise der Richter - nach wie vor einen anderen Status und keine den Richtern in jeder Hinsicht vollständig entsprechende - uneingeschränkte - sachliche Unabhängigkeit besitzen und dass sie schließlich auch - schon rein tatsächlich - in weit größerem Umfang in den allgemeine Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden sind als Richter. Darüber hinaus hat der Senat durchgreifende Zweifel, ob schon allein feststellbare, qualitativ indes nicht fixierbare Veränderungen in den der rechtlichen Bewertung zugrundegelegten Umständen, wie hier betreffend die zunehmende Annäherung von Tätigkeits- bzw. Berufsbildern der Richter und der Rechtspfleger, überhaupt ausreichen können, maßgeblicher Umschlagpunkt für die Interpretation einer Rechtsnorm zu sein. Dies gilt namentlich dann, wenn diese Norm - wie hier § 9 RPflG - insoweit selbst keine

hinreichend deutlichen Hinweise gibt.

64Zwar ist es richtig, dass betreffend (Berufs-)Richter traditionell davon ausgegangen wird, dass für diese eine Verpflichtung zur Einhaltung von festen Dienstzeiten nicht besteht. In einer frühen Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht dies damit begründet, dass eine derartige Verpflichtung dem "Wesen des Richteramts" zuwiderlaufen würde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1981 - 6 C 45.78 -, DRiZ 1983, 170. 65

66In einer späteren Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht zu der Frage konkreter Stellung genommen und ausgeführt: Es handele sich nicht um ein "Privileg" des Richters, sondern sei Ausdruck seiner durch Art. 97 Abs. 1 GG gewährleisteten Unabhängigkeit. Die fehlende Bindung des Richters an bestimmte Dienstzeiten und die grundsätzlich ebenfalls nicht bestehende Verpflichtung, die Dienstgeschäfte an der Dienststelle zu erledigen (bestimmte auch für Richter bestehende Präsenzpflichten wie z. B. bei Sitzungen selbstverständlich ausgenommen), dienten insbesondere der sachlichen Unabhängigkeit des Richters, indem sie seine Selbständigkeit gegenüber der Dienstaufsicht und seine Freiheit, die richterliche Tätigkeit ohne Bindung durch die Dienstgewalt wahrzunehmen, sichere.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1987 - 2 C 57.86 -, BVerwGE 78, 211. 67

68Diese Ausführungen verdeutlichen, dass die betreffend Richter unmittelbar aus deren verfassungsrechtlich gewährleisteter (sachlicher) Unabhängigkeit abgeleitete Freistellung von Dienstzeiten nicht Selbstzweck, sondern vor allem ein - (nur) insoweit traditionell anerkanntes - Instrument der zusätzlichen Absicherung des sachlichen Kerngehaltes dieser Unabhängigkeit, nämlich der weisungs- und einflussfreien Wahrnehmung der richterlichen Dienstaufgaben ist. Lediglich als Tatsachenhintergrund wird dabei offenbar wohl mit zugrunde gelegt, dass das herkömmliche Berufsbild des Richters - bestimmte Tätigkeiten ausgenommen - allgemein seine Anwesenheit an Gerichtsstelle innerhalb bestimmter Zeiten aus dienstlichen Gründen nicht notwendig erfordert und dass sich der größere Teil der richterlichen Arbeit wie etwa das Überdenken und Absetzen der Entscheidungen sowie das Studium von Akten, Rechtsprechung und Schrifttum weitgehend auf einer von der Gerichts- und der Behördenorganisation losgelösten Ebene in Form eines höchstpersönlichen Erkenntnisprozesses vollzieht.

69Vgl. hierzu insbesondere BGH, Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90 -, Rechtspfleger 1991, 102.

70Zwar mag sich das Berufsbild der Rechtspfleger einer klassisch richterlichen Arbeitsweise angenähert haben, nachdem ihnen im Zuge der letzten Novellen des Rechtspflegergesetzes inzwischen vermehrt in Teilbereichen der Rechtspflege, nicht hingegen in deren Kernbereichen, Aufgaben zugewachsen sind, welche sie weitgehend selbständig und eigenverantwortlich zu bearbeiten haben. Gleichwohl ist der Rechtspfleger aber mit Blick etwa auf seine sonstigen Aufgaben, die auch früher nicht einem Richter oblegen haben, sowohl traditionell als auch heute noch wesentlich stärker in den allgemeinen Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden als ein Richter. Gleichfalls verblieben ist die Verpflichtung, ggf. sonstige seinem Beamtenstatus entsprechende Dienstgeschäfte außerhalb der Rechtspflegeraufgaben wahrzunehmen 27 RPflG). Weiterhin haben der vermehrte Wegfall früherer Richtervorbehalte sowie

die bereichsspezifischen Anreicherungen der den Rechtspflegern zur selbständigen Erledigung übertragenen Aufgaben - wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil unter sorgfältiger Einzelanalyse aufgearbeitet hat - schon bei einer rein funktionsbezogenen Betrachtung jedenfalls nicht zu einer vollständigen Angleichung der Berufsbilder unter dem Blickwinkel des Umfangs und Ausprägungsgrades der jeweils bestehenden sachlichen Unabhängigkeit geführt; hieran hat sich auch durch die zusätzlichen Neuregelungen im 1. Justizmodernisierungsgesetz im Prinzip nichts geändert. Solange aber nicht einmal funktionsbezogen eine solche Angleichung erfolgt ist, kann unter Mitberücksichtigung der außerdem bestehen gebliebenen wesentlichen Unterschiede im Status,

71zur Zulässigkeit der Anknüpfung an statusbedingte Unterschiede vgl. in diesem Zusammenhang etwa BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1991 - 2 B 19.91 -,

72sowie bei der - im Falle der Rechtspfleger fehlenden - verfassungsrechtlichen Absicherung der Unabhängigkeit nicht davon ausgegangen werden, dass den Rechtspflegern - ähnlich wie den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes (BRH) - eine "von Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter" bestehende sachliche Unabhängigkeit zukommt,

73so für die Mitglieder des BRH allerdings BGH, Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90 -, a.a.O.,

74die ohne ein konkretisierendes Tätigwerden des Gesetz- oder Verordnungsgebers - gewissermaßen aus sich heraus - eine Gleichstellung von Richtern und Rechtspflegern betreffend die (Nicht-)Einhaltung von Dienststunden geböte.

75Es trifft im Übrigen entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu, dass der Bundesgerichtshof in der zuvor angeführten Entscheidung allein die Funktion und Arbeitsweise als ausschlaggebend für die Übertragung der aus der richterlichen Unabhängigkeit abgeleiteten freien Arbeitszeitgestaltung auf die Mitglieder des BRH angesehen hätte. Er hat vielmehr unter Ziffer 2. a) der abgedruckten Urteilsbegründung gerade maßgeblich betont, dass Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG den Mitgliedern des BRH "ohne jede Einschränkung richterliche Unabhängigkeit" gewähre, sie also "von Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter unabhängig" seien. Gleiches lässt sich für die Rechtspfleger gerade nicht feststellen.

76Soweit in Teilbereichen der den Rechtspflegern zugewiesenen Aufgaben die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung exemplarisch für Betreuungsangelegenheiten vor dem Senat geschilderten technischen Schwierigkeiten - etwa bei sinnvoll erscheinenden Außenterminen zu ungewöhnlichen Zeiten - auftreten sollten, sind diese im Rahmen der Gerichtsorganisation in ähnlicher Form möglichst unbürokratisch zu lösen, wie es beispielsweise auch möglich sein muss, dass Urkundsbeamte der Geschäftsstelle oder Kanzleibedienstete in besonderen Fällen auch außerhalb ihrer regelmäßigen Dienstzeiten bzw. der zeitlichen Erstreckung der Gleitzeit zur Dienstleistung zur Verfügung stehen müssen, falls dienstliche Belange dies erfordern. Es mag vor diesem Hintergrund ggf. gute Sachgründe geben, jedenfalls bestimmte Rechtspflegertätigkeiten von allgemeinen Dienstzeitregelungen auszunehmen. Es liegt aber vor dem Hintergrund der zuvor behandelten rechtlichen Grundlagen kein Verstoß gegen höherrangiges Recht vor, wenn in der hier vorliegenden Dienstvereinbarung eine entsprechende Ausnahme fehlt.

77Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

78Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der Senat der Frage, ob die den Rechtspflegern durch § 9 RPflG in der Fassung des 3. Änderungsgesetzes vom 6. August 1998 einfach-gesetzlich zuerkannte sachliche Unabhängigkeit unter Mitberücksichtigung der auf der rechtstatsächlichen Ebene inzwischen festzustellenden immer weiteren Annäherung der Funktion und Arbeitsweise der Rechtspfleger an diejenige von Richtern eine Freistellung von allgemein festgelegten Dienstzeiten wie einer durch Dienstvereinbarung getroffenen Gleitzeitregelung unter entsprechender Übertragung der insoweit für Richter geltenden (verfassungsrechtlichen) Grundsätze auch dann gebietet, wenn es in diesem Punkt an einer näheren Konkretisierung durch den (Bundes-)Gesetzgeber selbst fehlt, grundsätzliche Bedeutung zumisst.

OVG NRW (grundstück, wahrscheinlichkeit, teil, fahrbahn, zweifel, antrag, verwaltungsgericht, streitwert, breite, grünfläche)

15 B 2751/97 vom 18.11.1997

OVG NRW: anschlussbeschwerde, versicherung, immatrikulation, einschreibung, hochschule, grundrecht, form, sozialstaatsprinzip, mitgliedschaft, fakultät

13 C 1/02 vom 01.03.2002

OVG NRW (vollstreckung, höhe, bezug, kläger, 1995, antrag, beurteilung, bewilligung, beweisantrag, zpo)

16 A 4026/96 vom 23.12.1998

Anmerkungen zum Urteil