Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.10.2004
OVG NRW: unabhängigkeit des richters, gleitende arbeitszeit, ausnahme, befreiung, rechtspflege, beamter, direktor, gleitzeit, verordnung, geschäftsbetrieb
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 650/02
Datum:
06.10.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 650/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 19 K 6641/99
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
1
Der Kläger steht als Justizamtsrat im gehobenen Justizdienst des beklagten Landes; er
ist beim Amtsgericht M. als Rechtspfleger in der Vormundschaftsabteilung tätig.
2
Bei diesem Amtsgericht wurde durch Dienstvereinbarung zwischen dem Direktor des
Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat vom 20. Mai/25. August 1998 mit
Zustimmung des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 21. Juli 1998 zum 1. Mai 1999
die gleitende Arbeitszeit (GLAZ) eingeführt. Nach Bekanntgabe der von dem
Behördenleiter und dem Personalrat gemeinsam erlassenen diesbezüglichen
Ausführungsbestimmungen vom 14. April 1999 stellte der Kläger mit Schreiben vom 21.
und 23. April 1999 bei dem Direktor des Amtsgerichts M. den Antrag, ihn als
Rechtspfleger von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu befreien. Zur
Begründung machte er im Wesentlichen geltend: Die Reglementierung der Arbeitszeit
durch die Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit und die darin vorgesehene
Dienstzeitenkontrolle mittels elektronischen Zeiterfassungssystems stellten einen
unzulässigen Eingriff in die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger dar und
behinderten insbesondere die im Bereich des Vormundschafts-, Pflegschafts- und
Betreuungsrechts tätigen Rechtspfleger an der ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer
Dienstaufgaben. Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Rechtspflegergesetzes vom
3
6. August 1998 sei die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger unter gleichzeitiger
Aufhebung der diese zuvor einschränkenden Bestimmungen ausdrücklich gesetzlich
verankert und deren Rechtsstellung als eigenständiges Organ der Rechtspflege
festgeschrieben worden, welches insbesondere im Bereich der freiwilligen
Gerichtsbarkeit in sachlicher Unabhängigkeit neben dem Richter als Gericht tätig werde.
Der Rechtspfleger sei danach als Ausfluss seiner sachlichen Unabhängigkeit, die sich
nicht von der sachlichen Unabhängigkeit des Richters unterscheide, von der Bindung
an allgemein festgesetzte Dienststunden und damit auch von der Teilnahme an der
gleitenden Arbeitszeit zu befreien.
Der Direktor des Amtsgerichts M. lehnte diesen Antrag durch Bescheid vom 29. April
1999 mit der Begründung ab, der Kläger sei als Beamter an die allgemeine
Dienststundenregelung gebunden. Die Einführung der gleitenden Arbeitszeit ändere
daran nichts und tangiere auch nicht die sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger.
4
Dagegen legte der Kläger am 19. Mai 1999 Widerspruch ein, den er unter Wiederholung
des Antragsvorbringens damit begründete, dass die Einbindung der Rechtspfleger in die
Gleitzeitregelung nach der Änderung des Rechtspflegergesetzes einen unzulässigen
Eingriff in die diesen nunmehr ohne Einschränkung garantierte sachliche
Unabhängigkeit bedeute. Diese gebiete es, Rechtspfleger ebenso wie Richter von der
Bindung an Dienststunden auszunehmen.
5
Der Präsident des Oberlandesgerichts L. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 9.
Juli 1999 - zugestellt am 13. Juli 1999 - als unbegründet zurück. Er führte aus: Der
Kläger habe als Beamter des Justizdienstes nach der Verordnung über die Arbeitszeit
der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen grundsätzlich feste Dienststunden
einzuhalten und den Dienst in der Dienststelle zu verrichten. Weder seine Funktion als
Rechtspfleger noch sein konkreter Einsatz in der Vormundschaftsabteilung erforderten
eine Ausnahme von der Bindung an Dienststunden. Ein Anspruch auf eine solche
Ausnahme ergebe sich nicht daraus, dass Richter aufgrund der ihnen in Art. 97 des
Grundgesetzes (GG) garantierten Unabhängigkeit nicht an Dienststunden gebunden
seien. Rechtspfleger hätten nach ihrem Status und Aufgabenbereich nicht die
Rechtsstellung eines Richters im Sinne des Verfassungsrechts und des
Gerichtsverfassungsrechts, weil ihnen die persönliche Unabhängigkeit fehle, ihre
sachliche Unabhängigkeit auch nach der Novellierung des Rechtspflegergesetzes
durch das Dritte Änderungsgesetz weiterhin gesetzlichen Einschränkungen unterliege
und sie bei der Erfüllung ihrer nicht nur richterähnliche Rechtspflegergeschäfte
umfassenden sonstigen Dienstaufgaben enger in den Gerichtsbetrieb eingebunden
seien als Berufsrichter. Die dem Rechtspfleger durch das Dritte Gesetz zur Änderung
des Rechtspflegergesetzes nunmehr ausdrücklich garantierte sachliche Unabhängigkeit
verlange ebenfalls keine Befreiung von der Bindung an Dienststunden, weil er auch bei
der Einhaltung von Dienststunden materiell weisungsfrei arbeiten könne. Schließlich sei
eine Ausnahme von der Dienstvereinbarung über die Gleitzeit nicht deshalb geboten,
weil dem Kläger als Rechtspfleger der Vormundschaftsabteilung in den Bereichen des
Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrechts u. a. Anhörungen oblägen, die
nicht immer zu beliebiger Stunde und nicht in jedem Fall im Gerichtsgebäude
durchgeführt werden könnten. Die Gleitzeit gebe dem Rechtspfleger einen
ausreichenden zeitlichen Rahmen, in dem er die erforderlichen Anhörungen ansetzen
könne. Soweit dienstliche Tätigkeiten außerhalb der Dienststelle erforderlich würden,
lasse sich das Verfahren zur Erteilung der diesbezüglichen Zustimmung unter
Vermeidung eines unangemessenen Aufwandes für den Rechtspfleger organisieren.
6
Der Kläger hat am 10. August 1999 Klage erhoben und zu deren Begründung
ergänzend im Wesentlichen Folgendes vorgetragen: Durch die Unterwerfung unter die
Dienstzeitenregelung der gleitenden Arbeitszeit werde er indirekt in der ihm als
Rechtspfleger durch § 9 des Rechtspflegergesetzes (RPflG) i.d.F. des 3.
Änderungsgesetzes gewährleisteten sachlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt, die sich
von der sachlichen Unabhängigkeit des Richters nur mehr in quantitativer Hinsicht
unterscheide. Durch die Novellierung der §§ 4, 5 Abs. 1, 9 und 11 RPflG und die
Streichung des bisherigen § 25 RPflG sei die Stellung des Rechtspflegers als
eigenständiges Organ der Rechtspflege gestärkt und dessen sachliche Unabhängigkeit
der eines Richters gleichgestellt worden. Die in § 9 RPflG garantierte sachliche
Unabhängigkeit beschränke sich in ihrer Bedeutung nicht darauf, dass der
Rechtspfleger die ihm übertragenen richterlichen Aufgaben materiell weisungsfrei
erledigen könne, sondern sei darauf gerichtet, ihn bei der Rechtsfindung wie einen
Richter von äußeren Zwängen auch nur atmosphärischer Art zu entbinden und bei der
Erfüllung seiner Dienstgeschäfte vollkommen frei arbeiten zu lassen. Die Auferlegung
fester, elektronisch überwachter Dienstzeiten und die grundsätzliche
Anwesenheitspflicht am Ort der Dienststelle beeinträchtigten indirekt den freien
Erkenntnisprozess des Rechtspflegers bei der Wahrnehmung der ihm übertragenen
richterlichen Aufgaben, weil diese Regelungen seine Disposition über die Arbeitszeit
beeinflussten und die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung behinderten bzw.
erschwerten. Dies gelte in besonderem Maße für die im Bereich des Vormundschafts-,
Pflegschafts- und Betreuungsrecht tätigen Rechtspfleger, die jeweils ca. 900
Betreuungen zu überwachen hätten. Die Bearbeitung dieser Betreuungsfälle erfordere
häufig Ermittlungen im häuslichen Umfeld der Betreuten und Besuche bei den in
sozialen Einrichtungen wohnhaften Betreuten, die teilweise wegen ihres
Gesundheitszustandes nicht zur Dienststelle verbracht werden könnten und nur zu
bestimmten Tageszeiten ansprechbar seien. Der beantragten Befreiung von der
Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit stehe auch die weitergehende Einbindung der
Rechtspfleger in den Gerichtsbetrieb nicht entgegen, denn deren im Vergleich zu
Richtern engere Verflechtung mit dem Geschäftsbetrieb erhöhe lediglich den Zeitanteil,
den der Rechtspfleger wegen der Art seiner Dienstaufgaben im Gericht anwesend sein
müsse, bedeute aber keinen qualitativen Unterschied in der sachlichen Unabhängigkeit,
da auch Richter z. B. an Sitzungs- und Beratungstagen sowie zur Bearbeitung des
Dezernats und von Eilsachen eine Präsenzpflicht hätten. Die gebotene
Gleichbehandlung von Rechtspflegern mit Richtern hinsichtlich der Freistellung von
allgemeinen festgesetzten Dienststunden könne schließlich nicht mit der Erwägung
verneint werden, dass die sachliche Unabhängigkeit der Richter in Art. 97 Abs. 1 GG
garantiert werde, während die des Rechtspflegers nur in § 9 RPflG geregelt sei. Die
einfach-gesetzliche Unabhängigkeit unterscheide sich von der verfassungsrechtlich
gewährleisteten nicht ihrem Inhalt nach, sondern allein darin, dass die erstere einem
Gesetzvorbehalt unterliege und somit vom Gesetzgeber durch einfaches Gesetz wieder
abgeschafft werden könne.
7
Der Kläger hat beantragt,
8
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Direktors des Amtsgerichts M.
vom 29. April 1999 und des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts L. vom 9. Juli 1999 zu verpflichten, ihn von der Teilnahme an der
gleitenden Arbeitszeit des Amtsgerichts M. zu befreien.
9
Das beklagte Land hat beantragt,
10
die Klage abzuweisen.
11
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und
zur Begründung im Kern ausgeführt: Der Kläger unterliege als Beamter des gehobenen
Justizdienstes dem persönlichen Geltungsbereich der Arbeitszeitverordnung sowie der
auf deren Grundlage getroffenen Dienstvereinbarung. Ausdrücklich vorgesehene
Ausnahmetatbestände seien hier nicht einschlägig. Es seien aber auch keine
Vorschriften höherrangigen Rechts ersichtlich, die es geböten, mit den Aufgaben eines
Rechtspflegers betraute Beamte des Justizdienstes allgemein von der Teilnahme an der
gleitenden Arbeitszeit zu befreien. Mit Blick auf den unterschiedlichen Status könne der
Kläger nichts aus dem Umstand herleiten, dass Richter aufgrund ihrer nach Art. 97 GG
verfassungsrechtlich gewährleisteten Unabhängigkeit nicht zur Einhaltung allgemein
festgesetzter Dienststunden und daher auch nicht zur Teilnahme an der gleitenden
Arbeitszeit verpflichtet seien. Dass auch Rechtspflegern in Teilbereichen vormals
richterliche Aufgaben übertragen worden seien, ändere daran nichts. Rechtspfleger
besäßen keine persönliche und nach wie vor auch eine nur eingeschränkte sachliche
Unabhängigkeit. Die durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich gewährleistete sachliche
Unabhängigkeit des Rechtspflegers beinhalte vornehmlich seine materielle
Weisungsfreiheit bei der Sachbearbeitung und Entscheidung ihm übertragener
Angelegenheiten der Rechtspflege. Hieran habe sich auch durch die Novellierung des
Rechtspflegergesetzes im Grundsatz nichts geändert. Vielmehr rechtfertigten bestimmte
- in den Urteilgründen näher aufgeführte - fortgeltende normative Einschränkungen der
Entscheidungsbefugnisse weiterhin die Annahme, dass die Rechtsstellung eines
Rechtspflegers mit dem Status eines mit voller sachlicher Unabhängigkeit
ausgestatteten Richters nicht vergleichbar sei. Demgegenüber verfügten etwa die
Mitglieder des Bundesrechnungshofs gestützt auf eine verfassungsrechtliche
Grundentscheidung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) über eine uneingeschränkte, dem
Leitbild der richterlichen Unabhängigkeit entsprechende Entscheidungsbefugnis.
Schließlich griffen auch die Einwendungen hinsichtlich einer Behinderung der konkret
von dem Kläger wahrzunehmenden Aufgaben sowie die Bedenken gegen die
Dienstzeitkontrolle mittels elektronischer Zeiterfassung nicht durch.
12
Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen,
fristgerecht begründeten Berufung. Zu deren Begründung wiederholt und vertieft er im
Wesentlichen seinen bisherigen Rechtsstandpunkt und führt hierzu aus: Das
angefochtene Urteil greife zu kurz, wenn es zum einen (weiterhin) auf die
Unterschiedlichkeit des Rechtsstatus von Richtern und Beamten abhebe und zum
zweiten an der Beurteilung festhalte, die Änderung des § 9 RPflG in der Fassung des 3.
Änderungsgesetzes habe keine sachliche Änderung bewirkt, sondern nur
"redaktionellen Charakter". Die sachliche Unabhängigkeit, aus welcher ihrerseits die
fehlende Verpflichtung zur Einhaltung von Dienststunden - im Falle der Richter - von der
Rechtsprechung abgeleitet werde, sei kein statusgebundenes Privileg und bedürfe auch
nicht notwendig einer verfassungsrechtlichen Anknüpfung. Maßgeblicher
Anknüpfungspunkt müsse demgegenüber die wahrgenommene Funktion sein. Von
diesem Ausgangspunkt aus sei aber kein wesentlicher Unterschied mehr zwischen
Richtern und Rechtspflegern festzustellen. Die zuletzt erfolgten Gesetzesnovellen
hätten in diesem Zusammenhang nicht nur "redaktionellen Charakter", sondern zielten
auf eine grundlegende Änderung des Berufsbildes des Rechtspflegers unter erheblicher
Ausweitung der von ihm wahrzunehmenden Aufgabenbereiche unter zunehmender
13
Verselbständigung dieser Bereiche. Das zeige beispielsweise die inzwischen
weitestgehende Freistellung von Vorlagepflichten an den Richter. Wegen eines
nunmehr qualitativ anderen Bildes der Unabhängigkeit der Rechtspfleger als in der
Vergangenheit bedürfe auch die bisher zu dieser Thematik vorliegende Rechtsprechung
neuerlicher Überprüfung.
Der Kläger fasst seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu, dass beantragt wird,
14
festzustellen, dass die Regelungen über die durch Dienstvereinbarung vom 20. Mai/25.
August 1998 zwischen dem Direktor des Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat
eingeführte gleitende Arbeitszeit nichtig (unwirksam) sind, soweit sie den Kläger als
Rechtspfleger in ihren Geltungsbereich mit einbeziehen.
15
Er beantragt,
16
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem neu gefassten Klageantrag erster
Instanz zu erkennen.
17
Der Beklagte beantragt,
18
die Berufung zurückzuweisen.
19
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Auch in Ansehung des 3.
Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz sowie der weiter geplanten bzw.
zwischenzeitlich in Kraft getretenen Novellierungen blieben im Ergebnis eine Vielzahl
von gesetzlichen Einschränkungen und Vorbehalten für die Rechtspfleger bestehen,
welche der Anerkennung einer vollen sachlichen Unabhängigkeit entgegenstünden. Im
Übrigen seien Rechtspfleger weiterhin in ungleich stärkerem Maße in die Gerichts- und
Behördenorganisation eingebunden, als dies bei Richtern der Fall sei.
20
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Band) Bezug
genommen.
21
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
22
Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache keinen
Erfolg.
23
Allerdings ist die Klage (nur) mit dem neu gefassten Antrag gemäß § 43 VwGO als
Feststellungsklage zulässig. Die - keine Klageänderung bewirkende - Umstellung des
Antrags trägt dabei (allein) dem Umstand Rechnung, dass der Kläger sein
Rechtsschutzziel nicht mit der erstinstanzlich erhobenen Verpflichtungsklage, die er im
Berufungsrechtszug zunächst (sinngemäß) weiter betrieben hat, erfolgversprechend als
zulässig verfolgen kann. Denn der Beklagte darf hier nicht einseitig durch
Verwaltungsakt von der zwischen dem Dienststellenleiter des Amtsgerichts M. und dem
örtlichen Personalrat geschlossenen, den persönlichen Geltungsbereich der
eingeführten gleitenden Arbeitszeit mit regelnden Dienstvereinbarung abweichen bzw.
eine Ausnahme zulassen. Diese Vereinbarung hat den Charakter eines öffentlich-
rechtlichen Vertrags, der eine Rechtsquelle darstellt, die von den Vertragsschließenden
und den von ihr Betroffenen wie eine Rechtsnorm zu beachten ist. Aufgrund ihrer
24
normativen Wirkung kann von den Vereinbarungen einer Dienstvereinbarung nicht
zugunsten eines Einzelnen abgewichen werden.
Vgl. zum Rechtscharakter von Dienstvereinbarungen etwa BVerwG, Beschluss vom 25.
Juni 2003 - 6 P 1.03 -, PersR 2003, 361 = PersV 2004, 48 = ZTR 2003, 527;
Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 70 Rn. 9 u. 10.
25
Da der Kläger in seiner Person die Voraussetzungen nicht erfüllt, unter denen die
Dienstvereinbarung selbst ihren persönlichen Anwendungsbereich begrenzt, kann das
Rechtsschutzziel, das er erreichen will, lediglich durch Erhebung der Klage zur
Feststellung der Nichtigkeit der Dienstvereinbarung erreicht werden, soweit der Kläger
von ihr betroffen ist.
26
Das gemäß § 43 Abs. 1 2. Halbs. VwGO erforderliche Feststellungsinteresse ist hier
problemlos zu bejahen, weil der Kläger schon vor dem Hintergrund ihm sonst ggf.
drohender disziplinarrechtlicher Konsequenzen ein anerkennungswürdiges Interesse an
der Feststellung des Nichtbestehens des zur Entscheidung des Senats gestellten
Rechtsverhältnisses hat.
27
Die Klage ist indes nicht begründet.
28
Der Kläger ist an das mit der in Rede stehenden Dienstvereinbarung für die Dienststelle
mit Anspruch auf generelle Beachtung begründete Arbeitszeitmodell gebunden. Er wird
von dem persönlichen Geltungsbereich der Dienstvereinbarung erfasst. Der Kläger
gehört zu den Angehörigen des nichtrichterlichen Dienstes im Sinne der
Dienstvereinbarung, nämlich zu den Beamten. Für eine Ausnahme oder "Befreiung" von
der Dienstvereinbarung bietet diese für Beschäftigte wie den Kläger keine Grundlage.
Der Kläger gehört insbesondere nicht zu der Gruppe von Beschäftigten, die nach Nr. 3.2
DV-GLAZ wegen der Eigenart ihrer Dienstverpflichtungen von der gleitenden Arbeitszeit
ausgenommen sind (z. B. Gerichtsvollzieher).
29
Die in Rede stehende Dienstvereinbarung ist nicht etwa deshalb wegen Verstoßes
gegen höherrangiges Recht unwirksam und damit nichtig, weil sie eine Ausnahme oder
Befreiung von ihrer Anwendung für Rechtspfleger wie den Kläger nicht vorsieht.
30
Die durch die Dienstvereinbarung erfolgte Einbeziehung der Rechtspfleger in ein Modell
der gleitenden Arbeitszeit steht auch ohne eine solche Ausnahme oder Befreiung in
Übereinstimmung mit den Bestimmungen des gesetzlichen Arbeitszeitrechts.
31
Letzteres beurteilt sich hier nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 78 Abs. 3 LBG
erlassenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen
in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986 (GV NRW 1987 S. 15) -
ArbZV - mit nachfolgenden Änderungen. Der Kläger wird von dem persönlichen
Geltungsbereich dieser (u. a.) die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit näher
bestimmenden Verordnung erfasst. Denn sie gilt gemäß ihrem § 1 Abs. 1 grundsätzlich
für alle Beamten. Nach seinem Status ist der Kläger unbeschadet der
wahrgenommenen Funktion eines Rechtspflegers Beamter des gehobenen
Justizdienstes. Zu den Beamtengruppen, die gemäß § 1 Abs. 2 ArbZV ausdrücklich von
deren Geltungsbereich ausgenommen wurden (z. B. Professoren, Lehrer,
Polizeivollzugsbeamte), gehört der Kläger ersichtlich nicht.
32
Mit Blick auf die konkret im Streit stehende gleitende Arbeitszeit ermächtigt § 7 a Abs. 1
ArbZV grundsätzlich dazu, Regelungen hierüber durch Dienstvereinbarung zu treffen.
Die genannte Norm stellt deswegen eine gesetzliche Regelung im Sinne des § 70 Abs.
1 LPVG NRW dar, die ausdrücklich eine entsprechende Dienstvereinbarung zulässt.
Unbeschadet dessen räumt zwar § 7 a Abs. 2 Ziffer 1 ArbZV aus dienstlichen Gründen
(dem Dienststellenleiter?) die Möglichkeit ("kann") ein anzuordnen, dass einzelne
Beamte oder Gruppen von Beamten allgemein oder im Einzelfall dauernd oder
vorübergehend von der Inanspruchnahme der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen
werden. Es fehlt aber an dem höherrangigen Recht zu entnehmenden
Ermessensdirektiven, welche insoweit - wie auch bei der näheren Ausgestaltung der
Regelungen in der Dienstvereinbarung selbst - jede andere Entscheidung als die
Einbeziehung der Rechtspfleger (bzw. zumindest bestimmter Aufgabengebiete der
Rechtspflegertätigkeit) in eine solche Ausnahme als ermessensfehlerhaft erscheinen
lassen würden.
33
Das Verfassungsrecht enthält eine derartige Direktive zugunsten des Klägers nicht.
Rechtspfleger sind statusrechtlich und auch im Sinne des Verfassungsrechts (Art. 92, 97
GG) keine Richter.
34
Vgl. nur - aus jüngerer Zeit - etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 - 1 BvR
321/96 -, NJW 2000, 1709; Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, Art. 92 Rn. 53, jeweils m.w.N.
35
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anhalt für eine sich (unmittelbar) aus der
Verfassung ergebende Verpflichtung, die dort für Richter bestimmten Grundsätze, aus
denen - worauf nachfolgend noch näher eingegangen wird - ihrerseits Folgerungen für
die (fehlende) Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Dienstzeiten gezogen werden,
automatisch und deckungsgleich auf Rechtspfleger zu übertragen. Das ist durch die
bisher vorliegende Rechtsprechung hinreichend geklärt;
36
vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, DÖD 1999, 63, und
vom 4. Dezember 1990 - 12 A 656/88 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 4.
September 1996 - 2 L 7916/94 -, DÖD 1997, 89; jeweils m.w.N.;
37
es wird als solches mit der Berufung auch nicht in Zweifel gezogen.
38
Fehlt es aber an verfassungsrechtlichen Vorgaben, könnte nur noch einfaches
Gesetzesrecht, namentlich gemäß Art. 31 GG dem Landesrecht vorgehendes
Bundesrecht dazu zwingen, Rechtspfleger von Arbeitszeitregelungen der in Rede
stehenden Art zu befreien, dessen Existenz ggf. dazu führen würde, dass die in Rede
stehende Dienstvereinbarung nichtig ist. Ein entsprechendes Gesetz gibt es indes nicht.
39
Zwar meint der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat noch
weiter erläutert hat, dass - unabhängig von verfassungsrechtlichen Vorgaben - bereits
die dem Rechtspfleger durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich eingeräumte sachliche
Unabhängigkeit dahin ausgelegt werden müsse, dass sie die fehlende Bindung an
allgemein festgelegte Dienststunden notwendig mit umfasse. Hierfür sprächen sowohl
das überkommene Verständnis des vom Gesetzgeber in dieser Regelung bewusst
verwendeten Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit - namentlich bezogen auf den
Richter - als auch die rechtstatsächliche Bewertung des zwischenzeitlich weiter
fortentwickelten, dabei bei einer gebotenen funktionsbezogenen Sicht dem richterlichen
immer näher kommenden Berufsbildes des Rechtspflegers. Die sich hieraus ergebende
40
gesteigerte Qualität der Unabhängigkeit des Rechtspflegers lasse eine Anwendung der
allgemeinen Dienstzeitregelungen und hier insbesondere der Regelungen über die
Gleitzeit auf ihn als Rechtspfleger von vornherein nicht zu.
Dem vermag der Senat jedoch aus den nachfolgend dargelegten Gründen nicht zu
folgen.
41
Das Rechtspflegergesetz enthält - auch in seinem § 9 - keine Regelungen, die sich
ausdrücklich oder auch nur ihrem Inhalt nach hinreichend deutlich dazu verhielten, dass
Rechtspfleger von der Einhaltung von Dienstzeiten befreit wären oder befreit werden
müssten.
42
Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wäre es aber zumindest in erster
Linie Aufgabe des Gesetzgebers, in diesem Punkt die nötige Klärung herbeizuführen.
Dem Gesetzgeber obliegt es dabei zugleich, eine von ihm geschaffene Norm in einem
Maße zu konkretisieren, dass ihre Fassung möglichst einen hinreichenden objektiven
Anhalt für die Auslegung - etwa des sachlichen Geltungsumfangs - gibt. Für die in § 9
RPflG gesetzlich thematisierte sachliche Unabhängigkeit der Rechtspfleger folgt daraus:
Es bedarf grundsätzlich der näheren Konkretisierung durch den Gesetzgeber (bzw. - im
Falle einer entsprechenden Ermächtigung - durch den Verordnungsgeber) selbst,
welchen Inhalt die den Rechtspflegern mit der in Rede stehenden einfach-gesetzlich
zuerkannte Unabhängigkeit - vor allem in den Randbereichen ihres Kerngehalts - haben
soll und wo ihre Grenzen liegen. Namentlich geht es darum festzulegen, ob es der
sachlichen Unabhängigkeit der Gruppe der Rechtspfleger gewissermaßen immanent ist,
dass ihre Bindung an allgemein für Beamte bzw. den nichtrichterlichen Dienst geltende
Dienststundenregelungen außer Betracht zu bleiben hat. An einem diesbezüglich
hinreichend eindeutigen Anhalt im Gesetz selbst fehlt es - insbesondere mit Blick auf
das vom Kläger für richtig erachtete Auslegungsergebnis - hier allerdings.
43
§ 9 RPflG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2030) lautet - unter der amtlichen
Überschrift "Weisungsfreiheit des Rechtspflegers" - wie folgt: "Der Rechtspfleger ist
sachlich unabhängig und nur an Recht und Gesetz gebunden". Zuvor hieß es unter der
Überschrift "Selbständigkeit des Rechtspflegers" folgendermaßen: "Der Rechtspfleger
ist bei seinen Entscheidungen nur dem Gesetz unterworfen (Satz 1). Er entscheidet,
soweit sich nicht aus diesem Gesetz etwas anderes ergibt, selbständig (Satz 2)."
Sowohl aus der neuen als auch aus der früheren Gesetzesfassung (Wortlaut des
Gesetzes) ergibt sich nichts Eindeutiges in Richtung auf die hier konkret interessierende
Fragestellung der Bindung an Dienstzeiten. Die (neu) gewählte Überschrift weist aber
jedenfalls in die Richtung, dass in der Sache die "Weisungsfreiheit" des Rechtspflegers
Kernbestandteil seiner sachlichen Unabhängigkeit sein soll. Diese ist nicht
zwangsläufig mit der Freistellung von Dienstzeiten verknüpft. Denn selbständig und
weisungsfrei kann der Rechtspfleger zumindest im Grundsatz auch dann arbeiten, wenn
er dabei an festgelegte Dienststunden gebunden ist.
44
Vgl. OVG NRW, z. B. Urteil vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, a.a.O.
45
Davon abgesehen hat sich ein herkömmliches Begriffsverständnis der sachlichen
Unabhängigkeit der Rechtspfleger bislang nicht derart konturenscharf herausbilden
können, dass sämtliche - namentlich Randbereiche bzw. Rahmenbedingungen
betreffende - Auslegungsfragen ohne Schwierigkeiten schon aus sich heraus
46
beantwortet werden könnten. Einen allgemeingültigen Rechtssatz des Inhalts, dass
jedwede einfach-gesetzlich festgelegte sachliche Unabhängigkeit einer bestimmten
Berufsgruppe bzw. Gruppe von Funktionsträgern gewissermaßen automatisch zur Folge
hätte, dass diese Gruppe - allein Kraft ihrer sachlichen Unabhängigkeit
(Weisungsfreiheit) - von allgemein festgelegten Dienstzeiten befreit wäre, gibt es im
Übrigen nicht. Ein solcher Rechtssatz wird auch von der Berufung nicht aufgezeigt.
Fehlt es somit im Falle des § 9 RPflG an hinreichend klaren Aussagen in der objektiven
Gesetzesfassung selbst, um die vom Kläger befürwortete Auslegung zu stützen, sind
ergänzend die Motive heranzuziehen, die der Einräumung sachlicher Unabhängigkeit in
der jeweiligen Fallgruppe konkret zugrunde gelegen haben; auch diese rechtfertigen
hier indes kein für den Kläger günstigeres Auslegungsergebnis.
47
Im Zuge der rein sprachlichen Änderung des § 9 RPflG durch das 3. Änderungsgesetz
hat sich eine (beachtliche) inhaltliche Änderung des zuvor bestehenden
Rechtszustandes nicht ergeben. Aus den Materialien zur Entstehungsgeschichte dieser
Novelle ergibt sich vielmehr, dass mit der - nunmehr erstmals verwendeten -
Formulierung "sachlich unabhängig" (lediglich) das Ziel verfolgt werden sollte, die
schon bisher bestehende (der früheren Gesetzesformulierung des "selbständigen
Entscheidens" entnommene) volle Weisungsfreiheit des Rechtspflegers bei der
Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben noch deutlicher zum Ausdruck zu bringen.
48
Vgl. dazu auch Mielke, ZRP 2003, 442 (444).
49
So heißt es etwa in der Einzelbegründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung
zu Nr. 3 (§ 9 RPflG):
50
Die Änderung des § 9 hat nur redaktionellen Charakter. Es ist seit langem in Literatur
und Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass der Rechtspfleger im Rahmen der
Bindungen an das Gesetz sachlich weisungsfrei, d. h. selbständig und frei von
sonstigen Einflüssen, entscheidet. Dies soll nun auch im Gesetzestext deutlich zum
Ausdruck kommen.
51
BT-Drucks. 13/1244 S. 7.
52
Eine fehlende Verpflichtung zur Einhaltung allgemein festgesetzter Dienststunden,
denen die Rechtspfleger aufgrund ihres beamtenrechtlichen Status unterfallen, wurde
aber bisher nach ganz überwiegender Auffassung nicht als notwendiger Bestandteil
dieser umfassenden fachlichen Weisungsfreiheit begriffen,
53
vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13. August 1997 - 12 A 6457/95 -, a.a.O.; Nds. OVG,
Urteil vom 4. September 1996 - 2 L 7916/94 -, a.a.O.,
54
obwohl sich der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung
zufolge (schon) "spätestens seit Inkrafttreten des Rechtspflegergesetzes vom 5.
November 1969 ..... die Stellung des Rechtspflegers im justitiellen Bereich maßgeblich
verändert" und "sich der Rechtspfleger vom ehemaligen Richtergehilfen zu einem
eigenständigen Organ der Rechtspflege entwickelt" hatte.
55
Vgl. BT-Drucks. 13/10244 S. 1.
56
Infolgedessen fehlt jeder Anhalt, dass der Gesetzgeber gerade im Zuge des 3.
Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz den Rechtspflegern zur Abstützung ihrer
sachlichen Unabhängigkeit als ergänzende, bisher nicht innegehabte Rechtsposition
die fehlende Bindung an allgemein festgelegte Dienstzeiten einräumen wollte.
57
Vgl. - zumindest im Ergebnis ebenso - auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Dezember
1999 - 3 ZB 99.2439 -.
58
Für die durch Art. 9 des am 1. September 2004 in Kraft getretenen 1.
Justizmodernisierungsgesetzes vom 24. August 2004 (BGBl. I. S. 2198) bestimmten
neuerlichen Änderungen, die u. a. eine Ermächtigung an die Landesregierung
beinhalten, weitere in speziellen Angelegenheiten (Nachlass- und Teilungssachen
sowie Registersachen) bestimmte Richtervorbehalte ganz oder teilweise aufzuheben,
gilt im Prinzip nichts anderes.
59
Vgl. insoweit zu den Regelungen des Gesetzentwurfs BR-Drucks. 378/03 S. 24, 27 ff.;
ferner Mielke, ZRP 2003, 442 (444 f.).
60
Hiernach besteht auch nach Auswertung der Motive des Gesetzgebers weder eine
ausdrückliche noch eine ihrem Inhalt nach hinreichend deutliche gesetzliche Regelung,
gegen welche eine Dienstvereinbarung verstoßen könnte, welche wie hier
Rechtspfleger an das in der Dienststelle regelmäßig geltende Modell der gleitenden
Arbeitszeit bindet.
61
Das vom Kläger verfolgte Rechtsschutzziel lässt sich schließlich auch nicht aus dem
Umstand herleiten, dass in Bezug auf Richter, obschon es auch für diese an einer
einschlägigen ausdrücklichen einfach-gesetzlichen Konkretisierung zur Bindung an
Arbeitszeiten fehlt, unter maßgeblicher Herleitung aus deren sachlicher Unabhängigkeit
(Art. 97 Abs. 1 GG) allgemein davon ausgegangen wird, dass sie nicht an Dienstzeiten
gebunden sind (und gebunden werden können). In Ermangelung von objektiven
Anhaltspunkten im Gesetz, dass die den Rechtspflegern durch § 9 RPflG eingeräumte
sachliche Unabhängigkeit eine solche "exakt nach dem Vorbild der Richter" sein soll,
folgt allein hieraus nämlich keine staatliche Pflicht zur Gleichbehandlung bzw. zur
entsprechenden Übertragung der für Richter insoweit geltenden Grundsätze auch auf
Rechtspfleger.
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Ausschlaggebend für die insoweit zulässige - sachliche - Differenzierung ist, dass
richterliche Unabhängigkeit im Gegensatz zu derjenigen der Rechtspfleger umfassend
verfassungsrechtlich legitimiert ist, dass Rechtspfleger - unbeschadet der bei einer rein
an die Funktion anknüpfenden Sichtweise (wie sie der Kläger für richtig hält)
zwischenzeitlich erfolgten Annäherung an die Arbeitsweise der Richter - nach wie vor
einen anderen Status und keine den Richtern in jeder Hinsicht vollständig
entsprechende - uneingeschränkte - sachliche Unabhängigkeit besitzen und dass sie
schließlich auch - schon rein tatsächlich - in weit größerem Umfang in den allgemeine
Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden sind als Richter. Darüber hinaus hat der
Senat durchgreifende Zweifel, ob schon allein feststellbare, qualitativ indes nicht
fixierbare Veränderungen in den der rechtlichen Bewertung zugrundegelegten
Umständen, wie hier betreffend die zunehmende Annäherung von Tätigkeits- bzw.
Berufsbildern der Richter und der Rechtspfleger, überhaupt ausreichen können,
maßgeblicher Umschlagpunkt für die Interpretation einer Rechtsnorm zu sein. Dies gilt
namentlich dann, wenn diese Norm - wie hier § 9 RPflG - insoweit selbst keine
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hinreichend deutlichen Hinweise gibt.
Zwar ist es richtig, dass betreffend (Berufs-)Richter traditionell davon ausgegangen wird,
dass für diese eine Verpflichtung zur Einhaltung von festen Dienstzeiten nicht besteht. In
einer frühen Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht dies damit begründet,
dass eine derartige Verpflichtung dem "Wesen des Richteramts" zuwiderlaufen würde.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1981 - 6 C 45.78 -, DRiZ 1983, 170.
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In einer späteren Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht zu der Frage
konkreter Stellung genommen und ausgeführt: Es handele sich nicht um ein "Privileg"
des Richters, sondern sei Ausdruck seiner durch Art. 97 Abs. 1 GG gewährleisteten
Unabhängigkeit. Die fehlende Bindung des Richters an bestimmte Dienstzeiten und die
grundsätzlich ebenfalls nicht bestehende Verpflichtung, die Dienstgeschäfte an der
Dienststelle zu erledigen (bestimmte auch für Richter bestehende Präsenzpflichten wie
z. B. bei Sitzungen selbstverständlich ausgenommen), dienten insbesondere der
sachlichen Unabhängigkeit des Richters, indem sie seine Selbständigkeit gegenüber
der Dienstaufsicht und seine Freiheit, die richterliche Tätigkeit ohne Bindung durch die
Dienstgewalt wahrzunehmen, sichere.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1987 - 2 C 57.86 -, BVerwGE 78, 211.
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Diese Ausführungen verdeutlichen, dass die betreffend Richter unmittelbar aus deren
verfassungsrechtlich gewährleisteter (sachlicher) Unabhängigkeit abgeleitete
Freistellung von Dienstzeiten nicht Selbstzweck, sondern vor allem ein - (nur) insoweit
traditionell anerkanntes - Instrument der zusätzlichen Absicherung des sachlichen
Kerngehaltes dieser Unabhängigkeit, nämlich der weisungs- und einflussfreien
Wahrnehmung der richterlichen Dienstaufgaben ist. Lediglich als Tatsachenhintergrund
wird dabei offenbar wohl mit zugrunde gelegt, dass das herkömmliche Berufsbild des
Richters - bestimmte Tätigkeiten ausgenommen - allgemein seine Anwesenheit an
Gerichtsstelle innerhalb bestimmter Zeiten aus dienstlichen Gründen nicht notwendig
erfordert und dass sich der größere Teil der richterlichen Arbeit wie etwa das
Überdenken und Absetzen der Entscheidungen sowie das Studium von Akten,
Rechtsprechung und Schrifttum weitgehend auf einer von der Gerichts- und der
Behördenorganisation losgelösten Ebene in Form eines höchstpersönlichen
Erkenntnisprozesses vollzieht.
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Vgl. hierzu insbesondere BGH, Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90 -,
Rechtspfleger 1991, 102.
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Zwar mag sich das Berufsbild der Rechtspfleger einer klassisch richterlichen
Arbeitsweise angenähert haben, nachdem ihnen im Zuge der letzten Novellen des
Rechtspflegergesetzes inzwischen vermehrt in Teilbereichen der Rechtspflege, nicht
hingegen in deren Kernbereichen, Aufgaben zugewachsen sind, welche sie weitgehend
selbständig und eigenverantwortlich zu bearbeiten haben. Gleichwohl ist der
Rechtspfleger aber mit Blick etwa auf seine sonstigen Aufgaben, die auch früher nicht
einem Richter oblegen haben, sowohl traditionell als auch heute noch wesentlich
stärker in den allgemeinen Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden als ein
Richter. Gleichfalls verblieben ist die Verpflichtung, ggf. sonstige seinem Beamtenstatus
entsprechende Dienstgeschäfte außerhalb der Rechtspflegeraufgaben wahrzunehmen
(§ 27 RPflG). Weiterhin haben der vermehrte Wegfall früherer Richtervorbehalte sowie
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die bereichsspezifischen Anreicherungen der den Rechtspflegern zur selbständigen
Erledigung übertragenen Aufgaben - wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen
Urteil unter sorgfältiger Einzelanalyse aufgearbeitet hat - schon bei einer rein
funktionsbezogenen Betrachtung jedenfalls nicht zu einer vollständigen Angleichung
der Berufsbilder unter dem Blickwinkel des Umfangs und Ausprägungsgrades der
jeweils bestehenden sachlichen Unabhängigkeit geführt; hieran hat sich auch durch die
zusätzlichen Neuregelungen im 1. Justizmodernisierungsgesetz im Prinzip nichts
geändert. Solange aber nicht einmal funktionsbezogen eine solche Angleichung erfolgt
ist, kann unter Mitberücksichtigung der außerdem bestehen gebliebenen wesentlichen
Unterschiede im Status,
zur Zulässigkeit der Anknüpfung an statusbedingte Unterschiede vgl. in diesem
Zusammenhang etwa BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1991 - 2 B 19.91 -,
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sowie bei der - im Falle der Rechtspfleger fehlenden - verfassungsrechtlichen
Absicherung der Unabhängigkeit nicht davon ausgegangen werden, dass den
Rechtspflegern - ähnlich wie den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes (BRH) - eine
"von Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter" bestehende sachliche
Unabhängigkeit zukommt,
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so für die Mitglieder des BRH allerdings BGH, Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90
-, a.a.O.,
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die ohne ein konkretisierendes Tätigwerden des Gesetz- oder Verordnungsgebers -
gewissermaßen aus sich heraus - eine Gleichstellung von Richtern und Rechtspflegern
betreffend die (Nicht-)Einhaltung von Dienststunden geböte.
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Es trifft im Übrigen entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu, dass der
Bundesgerichtshof in der zuvor angeführten Entscheidung allein die Funktion und
Arbeitsweise als ausschlaggebend für die Übertragung der aus der richterlichen
Unabhängigkeit abgeleiteten freien Arbeitszeitgestaltung auf die Mitglieder des BRH
angesehen hätte. Er hat vielmehr unter Ziffer 2. a) der abgedruckten Urteilsbegründung
gerade maßgeblich betont, dass Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG den Mitgliedern des BRH
"ohne jede Einschränkung richterliche Unabhängigkeit" gewähre, sie also "von
Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter unabhängig" seien. Gleiches lässt
sich für die Rechtspfleger gerade nicht feststellen.
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Soweit in Teilbereichen der den Rechtspflegern zugewiesenen Aufgaben die vom
Kläger in der mündlichen Verhandlung exemplarisch für Betreuungsangelegenheiten
vor dem Senat geschilderten technischen Schwierigkeiten - etwa bei sinnvoll
erscheinenden Außenterminen zu ungewöhnlichen Zeiten - auftreten sollten, sind diese
im Rahmen der Gerichtsorganisation in ähnlicher Form möglichst unbürokratisch zu
lösen, wie es beispielsweise auch möglich sein muss, dass Urkundsbeamte der
Geschäftsstelle oder Kanzleibedienstete in besonderen Fällen auch außerhalb ihrer
regelmäßigen Dienstzeiten bzw. der zeitlichen Erstreckung der Gleitzeit zur
Dienstleistung zur Verfügung stehen müssen, falls dienstliche Belange dies erfordern.
Es mag vor diesem Hintergrund ggf. gute Sachgründe geben, jedenfalls bestimmte
Rechtspflegertätigkeiten von allgemeinen Dienstzeitregelungen auszunehmen. Es liegt
aber vor dem Hintergrund der zuvor behandelten rechtlichen Grundlagen kein Verstoß
gegen höherrangiges Recht vor, wenn in der hier vorliegenden Dienstvereinbarung eine
entsprechende Ausnahme fehlt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der Senat der Frage,
ob die den Rechtspflegern durch § 9 RPflG in der Fassung des 3. Änderungsgesetzes
vom 6. August 1998 einfach-gesetzlich zuerkannte sachliche Unabhängigkeit unter
Mitberücksichtigung der auf der rechtstatsächlichen Ebene inzwischen festzustellenden
immer weiteren Annäherung der Funktion und Arbeitsweise der Rechtspfleger an
diejenige von Richtern eine Freistellung von allgemein festgelegten Dienstzeiten wie
einer durch Dienstvereinbarung getroffenen Gleitzeitregelung unter entsprechender
Übertragung der insoweit für Richter geltenden (verfassungsrechtlichen) Grundsätze
auch dann gebietet, wenn es in diesem Punkt an einer näheren Konkretisierung durch
den (Bundes-)Gesetzgeber selbst fehlt, grundsätzliche Bedeutung zumisst.
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