Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 B 10/10

OVG NRW (allgemeine geschäftsbedingungen, snb, aufschiebende wirkung, geschäftsbedingungen, richtlinie, vorbehalt des gesetzes, anlage, verhältnis zwischen, zugang, zuweisung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 10/10
Datum:
02.03.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 B 10/10
Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Be-schluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 18. Dezember 2009 geändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen
den Bescheid der Antragsgeg-nerin vom 17. November 2009 wird
angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die
Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfah-ren auf 50.000, Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
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Die Antragstellerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen und Betreiberin von
Schienenwegen. Sie beabsichtigt die Herausnahme der betrieblich-technischen
Regelwerke aus ihren Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) und
Benutzungsbedingungen für Service-Einrichtungen (NBS) 2011. Die Antragstellerin
teilte dies der Bundesnetzagentur im Oktober 2009 mit. Die Bundesnetzagentur leitete
daraufhin ein Vorabprüfungsverfahren nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes (AEG) ein und widersprach mit Bescheid vom 17. November 2009
den beabsichtigten Änderungen der SNB/NBS mit in Ziff. 1 bis 4 des Bescheidtenors
enthaltenen Maßgaben. Die Antragstellerin erhob gegen den Bescheid Widerspruch,
über den die Bundesnetzagentur noch nicht entschieden hat. Ihr Antrag auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben.
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II.
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Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung
ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. November 2009
anzuordnen, zu Unrecht abgelehnt. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung
des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur abschließenden Entscheidung über seine
Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse einer möglichst
schnellen Durchsetzung der Verfügung fällt aus Sicht des Senats zum Nachteil der
Bundesnetzagentur aus. Nach Auffassung des Senats sind die Voraussetzungen für das
Ergehen des Bescheids bei summarischer Prüfung nicht gegeben.
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Der auf § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG gestützte Widerspruch in Ziff. 1 des Bescheidtenors wird
mit hoher Wahrscheinlichkeit in einem Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben,
weil die beabsichtigte Neufassung der SNB nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts
über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur widerspricht. Entgegen der Auffassung der
Bundesnetzagentur verstößt die Neufassung der SNB nicht gegen § 14 Abs. 6 AEG
und/oder gegen § 4 Abs. 1 und 2 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
(EIBV).
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Ob das betrieblich-technische Regelwerk Pflichtteil der SNB ist, bestimmt sich nach den
eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften, wobei es im Zuge der Auslegung und
Anwendung der jeweiligen Bestimmungen auch auf die Frage der Kenntnis von
Regelwerken des Eisenbahninfrastrukturunternehmens ankommen kann, da die
betriebswirtschaftliche Entscheidung, ob ein Infrastrukturnutzungsvertrag mit dem
Eisenbahninfrastrukturunternehmen geschlossen werden soll, hiervon abhängen kann.
Das Allgemeine Eisenbahngesetz verhält sich zu den Pflichtteilen der SNB jedoch
nicht. § 14 Abs. 6 AEG enthält nur Vorgaben dazu, dass Einzelheiten des Zugangs, das
zu entrichtende Entgelt und die sonstigen Nutzungsbedingungen nach Maßgabe der
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung zu vereinbaren sind. In § 14 Abs. 6 AEG
wird damit die Grundentscheidung des Gesetzgebers deutlich, dass das Recht auf
diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur zunächst ohne
Einschaltung einer staatlichen Behörde, also auf Grund einer Vereinbarung zwischen
dem verpflichteten und dem berechtigten Unternehmen erzielt werden soll.
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Vgl. Gerstner, in: Beck'scher AEG-Kommentar, 2006, § 14 Rn. 220.
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Nach § 14 Abs. 1 AEG sind Eisenbahninfrastrukturunternehmen daher verpflichtet, die
diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur und
die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihnen angebotenen Leistungen in dem
durch eine auf Grund des § 26 Abs. 1 Nr. 6, 7 und Abs. 4 Nr. 1 AEG ergangenen
Rechtsverordnung bestimmten Umfang zu gewähren. Durch die auf diesen
Rechtsgrundlagen beruhende Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung wird
gemäß deren § 4 Abs. 2 der Umfang der SNB bestimmt.
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Zu den Pflichtteilen der SNB gehören nach § 4 Abs. 2 EIBV zum Einen die in Anlage 2
festgelegten Angaben. Der Inhalt dieser Anlage entspricht dem Inhalt des Anhangs I der
Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar
2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von
Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur. Danach müssen die SNB
Angaben zum Schienenweg, zu den Entgeltgrundsätzen sowie zu den Grundsätzen und
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Kriterien für die Zuweisung von Schienenwegkapazität enthalten.
Die unter Ziff. 1. der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
vorgesehenen Angaben zum Schienenweg sind nach dem Verordnungswortlaut solche
zur Art des Schienenwegs, der den Zugangsberechtigten zur Verfügung steht, sowie zu
den Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg. Die unter Ziff. 1 des
Bescheidtenors aufgelisteten Module der betrieblich-technischen Regelwerke sind
indes keine Angaben zur Art des Schienenwegs. Die betrieblich-technischen
Regelwerke sind auch keine Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg.
Der Senat versteht den Begriff "Zugang" zur Eisenbahninfrastruktur, soweit der
Pflichtinhalt der SNB gemeint ist, entsprechend seinem Wortsinn in einem engen Sinn
als Ausdruck der Verpflichtung, den eigentlichen Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
diskriminierungsfrei zu gewähren. Danach kann sich eine Unterscheidung zwischen
solchen Zugangsregelungen zur Eisenbahninfrastruktur und anderen Regelungen
ergeben, die sich auf den bereits erfolgten Zugang beziehen. Ob § 14 Abs. 1 Satz 1
AEG, wonach die diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur zu
gewähren ist, von einem weiten Verständnis des Zugangs ausgeht (vgl. BT-Drucks.
15/3280, S. 18), ist an dieser Stelle unerheblich. Ein verbindliches Verständnis zum
Pflichtgehalt von SNB folgt hieraus nämlich nicht. Insoweit sind die detaillierten
Regelungen in der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung und deren
Systematik interpretationsleitend. Anlage 1 Ziff. 1 lit. d) zur Eisenbahninfrastruktur-
Benutzungsverordnung bestätigt aber diese Unterscheidung zwischen den
Zugangsregeln und Bestimmungen, die die Vollziehung des
Zugangsvertragsverhältnisses betreffen. Danach umfassen die Pflichtleistungen des
Betreibers der Schienenwege alle anderen Informationen, die zur Durchführung des
Verkehrs, für den Kapazität zugewiesen wurde, erforderlich sind. Dies zeigt, dass der
Verordnungsgeber eine Differenzierung zwischen den eigentlichen Zugangsregeln, die
dem Regime der SNB unterliegen, und Regeln, die das laufende Vertragsverhältnis
betreffen und nicht der Regulierung im Wege der Vorabkontrolle unterfallen sollen,
vornehmen wollte.
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Die betrieblich-technischen Regelwerke entsprechen schließlich nicht den weiteren in
der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung aufgeführten
Merkmalen.
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Der in Anlage 2 Ziff. 2 aufgeführte Begriff "Entgeltgrundsätze" ist zur Klärung des
Pflichtinhalts der SNB unergiebig, weil derartige Grundsätze nicht in Rede stehen.
Ebenfalls sind die in Ziff. 3 genannten "Grundsätze und Kriterien für die Zuweisung von
Schienenwegkapazität" nicht einschlägig. Näherer Betrachtung bedürfen die unter Ziff. 3
Satz 2 bestimmten Angaben zur Abwicklung des Verfahrens der Zuweisung von
Schienenwegkapazität. Es ist jedoch wiederum zwischen dem eigentlichen Zugang und
der Abwicklung des Zugangsvertragsverhältnisses zu unterscheiden. Denn in Rede
steht die "Zuweisung von Schienenwegkapazität". Im Übrigen sind die unter lit. a) bis e)
aufgeführten Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Kriterien betreffen nach dem eindeutigen
Wortlaut allein die Zuweisung von Zugtrassen (lit. a), die Anforderungen an
Zugangsberechtigte (lit. b) sowie die Voraussetzungen eines Zeitplans des Antrags- und
Zuweisungsverfahrens (lit.c). Unter lit. e) sind Einzelheiten der Nutzungsbeschränkung
von Schienenwegen angesprochen. Mit den unter lit. d) genannten "Grundsätzen des
Koordinierungsverfahren" ist schließlich nicht das Verhältnis zwischen den
Unternehmen beim Lauf des Vertrags gemeint. Nach der Legaldefinition in § 2 Ziff. 4
EIBV meint die "Koordinierung" das Verfahren, in dessen Rahmen der Betreiber der
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Schienenwege und die Zugangsberechtigten versuchen, Lösungen für nicht miteinander
zu vereinbarende Anträge auf Zuweisung von Zugtrassen zu finden. Auch hier geht es
allein um den eigentlichen Zugang zur Schieneninfrastruktur. Hiervon ist offensichtlich
auch der Verordnungsgeber ausgegangen. In der Begründung zum Erlass zur Änderung
eisenbahnrechtlicher Vorschriften (BR-Drucks. 249/05, S. 35) heißt es nämlich, dass bei
der Bestimmung der Schienenwegkapazität auf die tatsächlichen betrieblichen
Verhältnisse abzustellen sei; zur Ermittlung der Leistungsfähigkeit der Schienenwege
könne auf international anerkannte Verfahren zurückgegriffen werden. Hieraus wird
deutlich, dass es hier allein um die sachgerechte Verteilung von Schienenwegkapazität
geht.
Unter die weiteren nach § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV vorgeschriebenen Angaben können die
betrieblich-technischen Regelwerke gleichfalls nicht gefasst werden. Die Regelwerke
sind insbesondere keine Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Benutzung der
Zugtrassen. Allgemeine Geschäftsbedingungen sind nach allgemeinem
Begriffsverständnis und nach § 305 Abs. 1 Satz 1 BGB alle für eine Vielzahl von
Verträgen vorformulierten Vertragsbedingungen, die eine Vertragspartei der anderen
Vertragspartei bei Abschluss eines Vertrags stellt. Der Inhalt von Geschäftsbedingungen
hat keinen Einfluss darauf, ob Geschäftsbedingungen auch Allgemeine
Geschäftsbedingungen sind. Würde man hier aber ein solch weites Begriffsverständnis
annehmen, wäre die vom Verordnungsgeber in § 4 Abs. 2 EIBV i. V. m. der Anlage 2
vorgenommene detaillierte Strukturierung überflüssig. Die Gesetzesmaterialien zu
dieser Vorschrift sind zwar unergiebig. Denn dort wird lediglich herausgehoben, dass zu
den SNB auch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen gehören (BR-Drucks. 249/05,
S. 37). Die fraglichen Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Antragstellerin haben
nach allem Anschein gleichwohl einen eisenbahnrechtlich spezifischen Inhalt. Denn die
Antragstellerin hat Allgemeine Geschäftsbedingungen (ABN) verwendet, die sich auf
den Trassenzugang und die hierfür maßgeblichen Vertragsbestandteile beziehen. Sie
hat hierzu, ohne dass die Bundesnetzagentur dem substantiiert entgegengetreten ist,
vorgetragen, dass im Jahr 1994 Allgemeine Geschäftsbestimmungen aufgestellt worden
seien, die allein den Inhalt des Infrastrukturnutzungsvertrags betroffen hätten und die bei
Inkrafttreten der novellierten Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung 2005 als
Allgemeine Geschäftsbedingungen zunächst neben den neu aufgestellten SNB
weitergeführt worden seien.
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Eine nähere Bestimmung von eisenbahnrechtlich relevanten Allgemeinen
Geschäftsbedingungen ist zudem nach Maßgabe des § 4 Abs. 6 EIBV möglich. Nach
dessen Satz 1 sind die SNB gegenüber jedem Antragsteller in der gleichen Weise
anzuwenden. Nach Satz 2 sind sie für die Beteiligten verbindlich; hiervon bleiben
Allgemeine Geschäftsbedingungen, die in ihnen enthalten sind, (aber) unberührt. Die
danach mögliche Unverbindlichkeit von Allgemeinen Geschäftsbedingungen als
Bestandteil von SNB würde freilich dem Charakter der betrieblich-technischen
Regelungswerke widersprechen, weil es dort auch um Sicherheitsbestimmungen geht,
die auf gesetzliche Vorgaben zurückgehen und nicht vertraglich abbedungen werden
können.
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Die Vorabprüfung durch die Bundesnetzagentur nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG dürfte im
Übrigen nicht sinnvoll sein, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen geänderte
gesetzliche Sicherheitsnormen in das betrieblich-technische Regelungswerk
umzusetzen beabsichtigt. Die Notwendigkeit einer entsprechenden Anpassung der
Regelungen an gesetzliche Sicherheitsvorgaben könnte nämlich durch den
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Widerspruch nach § 14e AEG entgegen dem gesetzlichen Ziel konterkariert werden,
wobei es nicht darauf ankommt, ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche
sinnwidrige Vorabentscheidung überhaupt ergehen würde.
Ob § 4 Abs. 6 Satz 2 Hs. 2 EIBV hiervon abgesehen sonstige Allgemeine
Geschäftsbedingungen meint, die nicht Teil der SNB sind und nicht der Regulierung
durch die Bundesnetzagentur gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 und 5 EIBV sowie §§ 14e
und 14f AEG unterliegen, bedarf hier keiner Vertiefung.
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Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 21. August 2009 18 K 2722/07 , juris.
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Der Katalog der Pflichtinhalte des SNB ist in § 4 Abs. 2 EIBV damit abschließend
umschrieben. Die aufgeführten Merkmale sind keine Regelbeispiele, wofür das dort
genannte Merkmal "mindestens" zwar sprechen könnte. Eine solche Auslegung würde
rechtsstaatlichen Grundsätzen aber nicht gerecht. Diesem Merkmal kommt im System
des § 4 Abs. 2 EIBV keine eigenständige Bedeutung zu. § 4 Abs. 2 EIBV ist
einschränkend auszulegen, weil dem Grundsatz der Normenklarheit zu entsprechen ist.
Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet den Gesetzgeber nämlich,
Normen zu schaffen, die so gefasst sind, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit
und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach
auszurichten vermag, wobei es ausreichend ist, wenn der Rechtsunterworfene im Wege
der Auslegung in zumutbarer Weise erkennen kann, ob eine Norm anwendbar ist.
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Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, siehe z. B.
Beschlüsse vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 und 1 BvR 378/04 -, NVwZ
2008, 1229, und vom 9. April 2003 - 1 BvL 1/01 und 1 BvR 1749/01 -,
BVerfGE 108, 52, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 27. Mai 2009 - 13
A 228/08 -, PharmR 2009, 460; OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2010
13 B 1742/09 -, juris, m. w. N.
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Die Regulierungsvorschriften im Eisenbahnrecht, die der Sicherstellung eines
wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene bei Erbringung von
Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betrieb von Eisenbahninfrastrukturen dienen
(§ 1 Abs. 1 AEG), sind für die Antragstellerin belastende Maßnahmen, die deshalb der
gesetzlichen Rechtfertigung bedürfen. Der Frage, ob die Antragstellerin als
Eisenbahnunternehmen des Bundes grundrechtsberechtigt ist, kommt hier indes keine
Bedeutung zu.
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Vgl. Remmert, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, Kommentar, 2009, Art.
87e Rn. 13, m. w. N.; Windthorst, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar,
5. Aufl. 2009, Art. 87e Rn. 49, m. w. N.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.
März 2006 - 1 BvR 2087/03 u. a. -, BVerfGE 115, 205 = NVwZ 2006, 1041.
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Die Vorabkontrolle durch die Bundesnetzagentur betrifft die Regulierung im Sinne einer
marktbezogenen Funktionsweise und ist als staatliche Beeinflussung des
Marktverhaltens bestimmter Unternehmen Eingriffsverwaltung und muss daher zudem
dem Vorbehalt des Gesetzes entsprechen. Danach darf die Verwaltung im Wege der
Eingriffsverwaltung durchweg nur tätig werden, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt
worden ist.
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Vgl. auch Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7.
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Aufl. 2008, § 44 Rn. 46 ff., m. w. N. sowie Huster/Rux, in Epping/Hillgruber,
a. a. O., Art. 20 Rn. 159 ff.
Im Rahmen der gebotenen, aber auch nur möglichen summarischen Prüfung bejaht der
Senat im Zusammenhang mit dem Vorliegen hinreichender Ermächtigungsgrundlagen
für eine Vorabkontrolle der Bundesnetzagentur nach dem Allgemeinen
Eisenbahngesetz das Erfordernis hinreichend bestimmter Normen in der der Anlage 2
zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung, die die Regulierungsbefugnisse der
Bundesnetzagentur nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz näher konkretisieren.
Soweit daher die Regulierung betrieblich-technische Regelwerke betrifft, bedarf es
demnach einer hinreichenden (unter-)gesetzlichen Norm, damit diese Regelwerke als
Pflichtbestandteil der SNB gelten können. So liegt es hier aber nicht.
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Die Erwägungen des Senats gelten nicht nur für Ziff. 1 des Bescheidtenors, sondern
auch für die Ziffern 2 bis 4 in der angefochtenen Verfügung. Im Rahmen der gebotenen
summarischen Prüfung begegnet der Widerspruch gegen die weiteren beabsichtigten
Änderungen den gleichen rechtlichen Bedenken, weil ein Verstoß gegen
eisenbahnrechtliche Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur nicht
ersichtlich ist. Im Zuge summarischer Prüfung bewertet der Senat die betrieblich-
technischen Regelwerke als Schnittstellen zu gesetzlichen Sicherheitsregeln, die
deshalb keine eigentlichen Zugangsregelungen sind. So liegt es nach allem Anschein
hinsichtlich der Eisenbahn-Signalordnung in Richtlinie 301, der Fahrdienstvorschrift in
Richtlinie 408, der Koordinierung der Zugbewegungen in Richtlinie 420, des
Zugleitbetriebs in Richtlinie 436 und 437, der Anmeldung und Durchführung
außergewöhnlicher Transporte in Richtlinie 458, des Betriebs auf Steilstrecken und der
besonderen Vorschriften über das Bremsen in Richtlinie 465, der Bedienung von
Signalanlagen in Richtlinie 482, der Regeln über Zugbeeinflussungsanlagen in
Richtlinie 483 sowie der Regeln zum Führen von Eisenbahnfahrzeugen in Richtlinie
492, der Regelung zur Bauart und Ausrüstungen der Nebenfahrzeuge in Richtlinie 931
und der Bestimmungen zum Notfallmanagement und zum Brandschutz in Richtlinie 123.
Soweit in Ziff. 4 des Bescheidtenors der beabsichtigten Änderung von NBS
widersprochen und zur rechtlichen Begründung auf einen Verstoß gegen § 14 Abs. 6
AEG und § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV abgehoben wird, verweist der Senat auf die obigen
Ausführungen, da sie wegen der entsprechenden Module sinngemäß auch hier Geltung
beanspruchen. Weitere tatsächliche und rechtliche Prüfungen sind im Übrigen dem
Widerspruchsverfahren und einem sich möglicherweise anschließenden
Klageverfahren vorbehalten. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin erkennt der
Senat schließlich nicht, dass eine nicht auszuschließende und möglicherweise auf
Grund einer Ergänzung der der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-
Benutzungsverordnung nur zeitweilige teilweise Befreiung der Antragstellerin von den
Regeln der Vorabkontrolle zu unangemessenen Folgen führen würde und deshalb das
öffentliche Vollziehungsinteresse trotz rechtlicher Bedenken gegen den in Rede
stehenden Bescheid das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegen
könnte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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