Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 534/08

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Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 534/08
Datum:
10.06.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 534/08
Schlagworte:
dienstliche Beurteilung Richtsatz Vergleichsgruppe Mindestgröße
Anlehnung Orientierungsrahmen Abweichungsbegründung
Leitsätze:
Ist bei einer dienstlichen Beurteilung wegen einer Unterschreitung der
Vergleichsgruppenmindestgröße nur eine Anlehnung an die Richtsätze
als Orientierungsrahmen möglich, so ist gegen eine rechnerische
Ermittlung der maximalen Quoten für die mit Richtsätzen versehenen
Gesamturteile nichts einzuwenden, sofern dadurch keine endgültige
Festlegung erfolgt.
Zum notwendigen Inhalt einer Abweichungsbegründung, insbesondere
zu einer im Einzelfall unzulässigen Vermengung von generellen und
individuellen Aspekten.
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des beklagten Landes abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfah-ren auf 5.000,-- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag hat keinen Erfolg.
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Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen, die der Senat allein zu prüfen
hat, ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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Das Verwaltungsgericht hat die dienstliche Beurteilung des Klägers für die Zeit vom 1.
Dezember 2001 bis zum 30. November 2004 für rechtswidrig erklärt und das beklagte
Land unter Aufhebung seines entgegenstehenden Widerspruchsbescheides verurteilt,
den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den besagten
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Zeitraum erneut dienstlich zu beurteilen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die
angegriffene Beurteilung hinsichtlich der Richtsatzorientierung an einem Rechtsfehler
leide. Die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie sie
nach Nr. 7.4 der hier anzuwendenden Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der
Beschäftigten des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie und im
Geschäftsbereich des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie vom
26. Oktober 2004 – I 1 – 2003 – (im Folgenden: BRL) vorgesehen sei, könne im
Grundsatz zwar rechtlich nicht beanstandet werden. Die Anwendung der Richtsätze
setze jedoch voraus, dass die Vergleichsgruppe hinreichend groß sei. Das gelte nicht
nur für deren unmittelbare Anwendung, sondern auch dann, wenn wegen
Unterschreitung der Vergleichsgruppenmindestgröße nur eine Anlehnung an den durch
die Richtsätze vorgegebenen Orientierungsrahmen erfolgen solle. Ein Anhaltspunkt
dafür, wann nicht mehr von einer hinreichenden Größe der Vergleichsgruppe
ausgegangen werden könne, ergebe sich aus Nr. 7.4 Abs. 4 Satz 1 BRL, wonach eine
Vergleichsgruppe mindestens 30 Personen umfassen müsse. Hier habe die zur
Beurteilung des Klägers gebildete Vergleichsgruppe aus nur 17 Beamten und 4
Angestellten bestanden mit der Folge, dass die Endbeurteilerin sich bei ihrer
Entscheidungsfindung auch nicht bloß rechnerisch an den durch die Richtsätze
vorgegebenen Rahmen hätte anlehnen dürfen. Das sei aber ausweislich eines
Vermerks des Personalreferats aus Januar 2005, der der Vorbereitung der
Beurteilerkonferenz gedient habe, geschehen und führe zur Rechtswidrigkeit der
angegriffenen Beurteilung. Zulässig sei bei einer Vergleichsgruppe so geringer Größe
allein "eine Richtsatzorientierung in dem Sinne, dass sich die Beurteiler davon leiten
lassen, dass bei größeren Vergleichsgruppen als Orientierungsrahmen die in den BRL
festgelegten Richtsätze (im Sinne von Obergrenzen) berücksichtigt werden sollen, dass
also auf den insoweit zum Ausdruck gebrachten Aussagegehalt der einzelnen Noten
abgestellt wird". Für die Rechtswidrigkeit der Beurteilung des Klägers falle nicht ins
Gewicht, dass nach dem für seine Vergleichsgruppe gebildeten Beurteilungsspiegel
beim Gesamturteil neun-mal 4 Punkte vergeben und damit die Richtsätze deutlich
überschritten worden seien. Unerheblich sei auch, dass die Endbeurteilerin in der
mündlichen Verhandlung eines gleichgelagerten Verfahrens ausdrücklich betont habe,
sie habe sich durch die Richtsätze nicht gebunden gefühlt.
Das beklagte Land tritt diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts mit dem
Zulassungsantrag zu Recht entgegen. Der Senat vermag dem Verwaltungsgericht
insoweit weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht zu folgen. Bei der hier
gebildeten Vergleichsgruppe – ihre von den Beteiligten nicht in Frage gestellte
Rechtmäßigkeit im Übrigen unterstellt – war die Bestimmung in Nr. 7.4 Abs. 4 BRL
einschlägig. Danach muss "eine Vergleichsgruppe ... mindestens 30 Personen
umfassen. Wird diese Zahl nicht erreicht, soll bei der Festlegung des Gesamturteils eine
Differenzierung angestrebt werden, die sich an diesen Orientierungsrahmen anlehnt."
Diese Differenzierung ist mitsamt des maßgeblichen Orientierungsrahmens in Nr. 7.4
Abs. 1 und 2 BRL dahin umschrieben, dass "bei Festlegung des Gesamturteils ... als
Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigt werden" sollen. Die nur
als Anhaltspunkte zu verstehenden Richtsätze "dürfen im Einzelfall die Zuordnung des
jeweils zutreffenden Gesamturteils nicht verhindern". Dabei gelten bei insgesamt sechs
Gesamtnoten (1 Punkt, 2 Punkte, 3 Punkte, 3 Punkte oberer Bereich, 4 Punkte, 5
Punkte) für das Gesamturteil 4 Punkte als Richtsatz 20 v.H. der Gesamtzahl der
Beschäftigten derselben Vergleichsgruppe und für das Gesamturteil 5 Punkte als
Richtsatz 10 v.H. dieser Gesamtzahl.
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Diesen Maßgaben ist die Endbeurteilerin gerecht geworden. Die zur Vorbereitung der
Beurteilerkonferenz angestellte Berechnung, wieviele Bedienstete höchstens bei
unmittelbarer Anwendung der Richtsätze mit 5 bzw. 4 Punkten beurteilt werden durften,
ist nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht will bereits eine solche "bloß
rechnerische Anlehnung" nicht gelten lassen, lässt dabei aber außer Betracht, dass die
in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Anlehnung an den Orientierungsrahmen
ohne diesen gedanklichen Schritt nicht vorstellbar ist. Wesentlich ist in diesem
Zusammenhang allein, dass der Endbeurteiler seine Entscheidungsfindung damit nicht
als abgeschlossen betrachtet, sondern lediglich als einen ersten Schritt auf dem Weg zu
leistungsgerecht abgestuften Beurteilungen begreift. So ist die Endbeurteilerin im
Streitfall aber vorgegangen. Insbesondere kann keine Rede davon sein, dass die von
dem Verwaltungsgericht bemängelte rechnerische Anlehnung das Beurteilungsergebnis
praktisch determiniert und das Ziel einer leistungsgerechten, auf den jeweiligen
Einzelfall bezogenen abgestuften Bewertung verfehlt hat. Das Gegenteil ist der Fall, wie
sich eindeutig daraus ergibt, dass in der 21 Personen umfassenden Gruppe des Klägers
insgesamt neunmal das Gesamturteil 4 Punkte vergeben worden ist und damit die zuvor
ermittelten rechnerischen Werte deutlich überschritten worden sind. Bekräftigt wird die
Richtigkeit dieser Einschätzung durch die Äußerungen der Endbeurteilerin in der vom
Verwaltungsgericht erwähnten mündlichen Verhandlung in einem parallel gelagerten
Verfahren, in der diese näher dargelegt hat, die Richtsätze "nicht als eine Fesselung,
sondern als eine sinnvolle Vorgabe verstanden" und versucht zu haben, "die
Notenskala mit Ausnahme ... von 2 Punkten voll auszuschöpfen".
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Dem Antrag auf Zulassung der Berufung kann gleichwohl nicht entsprochen werden.
Für die Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung
genügt es zwar, dass ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird; denn
das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorweg zu
nehmen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 -, DVBl 2000,
1458, Beschluss vom 10. September 2009 – 1 BvR 814/09 -, NJW 2009,
3642, und Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 BvR 812/09 -, NJW 2010,
1062.
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Zu verlangen ist aber, dass mit den erwähnten Gegenargumenten Gründe dafür
aufgezeigt werden, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis
unrichtig ist. Die ernstlichen Zweifel dürfen mithin nicht ausschließlich an der vom
Verwaltungsgericht gegebenen Begründung bestehen, sondern müssen zusätzlich auch
das Ergebnis der angegriffenen Entscheidung in Frage stellen. Ist die vom
Verwaltungsgericht gegebene Begründung unzutreffend, drängt sich aber eine andere
tragfähige Begründung für das Ergebnis der angegriffenen Entscheidung ohne weiteres
auf, so können dementsprechend ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO nicht bejaht werden.
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Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23. Januar 2007 – 2 LA
692/06 -, DVP 2007, 211, m.w.N., sowie OVG Saarland, Beschluss vom 8.
Januar 2010 – 2 A 447/09 -, juris.
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Im Streitfall hat der Kläger bereits im erstinstanzlichen Verfahren mit Recht beanstandet,
dass die mit der Klage angegriffene dienstliche Beurteilung nicht hinreichend begründet
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worden sei und dementsprechend dem Gebot der Plausibilität nicht genüge. Die
Endbeurteilerin ist bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers von der Erstbeurteilung,
die eine Gesamtnote für die Leistungsbeurteilung von 4 Punkten ("übertrifft die
Anforderungen", vgl. Nr. 7.1.3 BRL) und ein Gesamturteil von ebenfalls 4 Punkten (vgl.
Nr. 7.3 BRL) vorsah, abgewichen und hat ein Gesamturteil von 3 Punkten oberer
Bereich ("entspricht in besonderem Maße voll den Anforderungen") festgesetzt. In einem
solchen Falle hat der Endbeurteiler gemäß Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 2 BRL "die abweichende
Beurteilung mit für die Beschäftigten nachvollziehbaren Gründen zu erläutern". Dieser
Plausibilisierungspflicht ist im Falle des Klägers nicht entsprochen worden. Die
Endbeurteilerin hat zwar in dem Beurteilungsformular in einer Reihe von
Leistungsmerkmalen und teilweise auch bei den zugehörigen Submerkmalen
Punktzahlen vergeben, die von denjenigen im Votum des Erstbeurteilers abweichen.
Das allerdings ist nicht durchgängig, insbesondere nicht in der Weise geschehen, dass
die Punktzahlen linear herabgesetzt worden wären. In dieser Änderung der einzelnen
Punktzahlen hat die Endbeurteilerin zugleich die Begründung für die Herabsetzung des
Gesamturteils gesehen; eine weitere Erläuterung hat sie nicht gegeben. Erreicht hat sie
damit lediglich, dass ein Widerspruch zwischen dem Gesamturteil und den Noten für die
einzelnen Leistungsmerkmale vermieden worden ist.
Vgl. zu diesem Erfordernis: OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 – 6 A
2967/00 -, DÖD 2001, 310, und Beschlüsse vom 27. Dezember 2007 – 6 A
1603/05 -, DÖD 2008, 208, und vom 20. März 2008 – 6 A 1408/07 -, juris.
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Nicht entsprochen hat sie jedoch der Pflicht, "die abweichende Beurteilung mit ...
nachvollziehbaren Gründen zu erläutern". Hierfür hätte es einer Begründung für die
abweichende Beurteilung eben jener Einzelmerkmale bedurft.
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Die erforderliche Begründung ist auch nicht im weiteren Verfahren nachgeholt worden.
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Zur nachträglichen Heilung von Begründungsmängeln vgl. OVG NRW,
Beschluss vom 27. Dezember 2007 – 6 A 1603/05 -, aaO.
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Zwar hat das beklagte Land in einem späteren Verfahren wegen der Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes (VG Düsseldorf 2 L 777/05) ausgeführt, die Endbeurteilerin
habe "aus eigener Anschauung, unter Berücksichtigung der für diese Vergleichsgruppe
geltenden Richtsätze und unter Anlegung eines strengen Maßstabs, der entwickelt
wurde, um zu einer abgestuften vergleichenden Bewertung zu kommen, ...einzelne
Leistungs- und Befähigungsmerkmale" abweichend bewertet. Diese (im einzelnen
aufgeführten) Bewertungen stellten zugleich die Begründung für die Abweichung dar
(Seite 5 des Schriftsatzes vom 10. Mai 2005 im vorgenannten Verfahren). Dem Gebot
einer nachvollziehbaren Erläuterung ist auch damit nicht genügt worden. Die Erklärung
ist nichtssagend. Sie lässt weder einen Bezug zu den einzelnen Leistungsmerkmalen
erkennen noch enthält sie Angaben dazu, warum einzelne Punktwerte herabgesetzt,
andere aber beibehalten worden sind.
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Auch in dem späteren Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 2005 ist die nach den
Beurteilungsrichtlinien geschuldete nachvollziehbare Erläuterung nicht nachgeholt
worden; gleiches gilt für die Ausführungen des beklagten Landes im Klageverfahren.
Stattdessen deuten die Angaben insbesondere im Widerspruchsbescheid auf einen
zusätzlichen Fehler hin. Darin heißt es, "die Absenkung des Gesamturteils (sei) damit
im Wesentlichen aus einzelfallübergreifenden Erwägungen aufgrund des
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Quervergleichs innerhalb der Vergleichsgruppe" erfolgt. "Die entsprechende Absenkung
der Merkmale in der Leistungsbeurteilung ... (habe) dementsprechend lediglich dazu
(gedient), die dienstliche Beurteilung insgesamt schlüssig und nachvollziehbar zu
machen". Nach der Rechtsprechung des Senats wird der mögliche Inhalt einer
Abweichungsbegründung zwar nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem
Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst.
Liegt dieser in einer anderslautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und
Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, z.B. in Bezug auf Äußerungen zu
Einzelmerkmalen, so muss dies der Wahrheit gemäß in der Abweichungsbegründung
deutlich werden. Die Abweichungsbegründung muss sich in diesem Fall auf die
individuellen Besonderheiten des Einzelfalls beziehen, also insoweit konkret und
singulär sein. Liegt der Grund für die Abweichung hingegen vorrangig in
einzelfallübergreifenden Erwägungen, z.B. in Ansehung einer zu wohlwollenden oder
zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des
Erstbeurteilers oder in einem allgemeinen Quervergleich unter Berücksichtigung der
Richtsätze, so muss die Abweichungsbegründung anders ausfallen, nämlich diesen
Aspekt in den Mittelpunkt stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 – 6 A 3593/98 -, DÖD
2000, 266, und Beschluss vom 30. April 2010 – 6 A 1529/08 -, juris.
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Folgt man dem Widerspruchsbescheid, hat die Endbeurteilerin diese Ebenen
miteinander vermengt. Wenn tatsächlich ein einzelfallübergreifender Quervergleich den
Ausschlag für die Abweichung gegeben hat, hätte dem eine Absenkung sämtlicher
Einzelmerkmale entsprechen können.
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Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 2009 – 6 A 1369/07 -, juris.
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Der stattdessen gewählte Weg, einzelne Leistungsmerkmale herabzusetzen, entsprach
hingegen einer auf den individuellen Fall bezogenen abweichenden
Leistungseinschätzung. Statt der in diesem Fall erforderlichen individuellen Begründung
hat die Endbeurteilerin die Leistungs(- und Befähigungs)merkmale aber lediglich dem
gewünschten Gesamtergebnis angepasst.
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Bei der demnach erforderlichen neuen Entscheidung wird das beklagte Land die
dienstliche Beurteilung des Klägers nach Maßgabe der vorstehenden Rechtsauffassung
des Senats zu erstellen haben.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 40, § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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