Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 21.10.1997
OVG NRW (der rat, ausbau, grundsatz der erforderlichkeit, bemessung der beiträge, fahrbahn, herstellung, 1995, kag, festsetzung, breite)
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 4058/94
Datum:
21.10.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 A 4058/94
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 4920/93
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert: Die Aufhebungsverfügung des
Beklagten vom 30. April 1993 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 20.000,-- DM
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Die Hauptbeteiligten streiten über die Pflicht der Klägerin, Straßenbaubeiträge für
Ausbaumaßnahmen an der A. zu erheben. Die Klägerin beauftragte 1987 den Garten-
und Landschaftsarchitekten D. damit, ein Zustandsgutachten zu den geschädigten
Platanen an der A. zu erstellen, der früheren Kreisstraße zwischen R. und dem
innerstädtischen Bereich C., die im hier relevanten südlichen Bereich zwischen E. und
einer Eisenbahnkreuzung nach Fertigstellung des B. zur Gemeindestraße umgestuft
worden war. Die Straße bestand ursprünglich im wesentlichen aus einer jedenfalls 6 m,
nach Plänen der Klägerin vom 16. Juni 1988 über den Altzustand sogar 6,30 m breiten
Fahrbahn mit einer Einstreudecke auf Bauschutt unterschiedlicher Dicke. Die Straße
wies Absackungen, Schlaglöcher und abgebrochene Fahrbahnränder auf. Von der
Fahrbahndecke bis zu den Platanen (1,7 m bis 2,3 m) erstreckten sich unbefestigte
Seitenstreifen.
3
Der Gutachter D. kam zu dem Ergebnis, daß die Platanen u.a. infolge der versiegelten
4
Fahrbahn zu wenig Versorgungsraum hätten, und schlug neben anderen Maßnahmen
vor, die Funktion der A. als Durchfahrtsstraße zu beenden und im südlichen Bereich
eine 3 m breite Wohnstraße mit wassergebundener Decke als Zufahrt für die im
wesentlichen nur östlich der Straße vorhandenen Anlieger zu schaffen. Der Rat der
Klägerin, der ursprünglich diesem Konzept zugestimmt hatte, beschloß schließlich am
16. März 1988, die Fahrbahn der A. auf einer Breite von 4,5 m auszubauen und mit einer
wassergebundenen Decke zu versehen, sie für den Lastkraftwagenverkehr zu sperren
und die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h zu begrenzen. Entsprechend wurde die A.
im Juli und August 1988 ausgebaut, wobei sie eine 4,5 m breite und 5 cm starke
Deckschicht aus Dolomitbrechsand und eine 5 cm starke Kalksteinschotterschicht auf
einer 15 cm starken Kalksteinschottertragschicht erhielt. Die auf 2,8 m bis 3 m
verbreiterten Bankette blieben unbefestigt. Die Ausbauarbeiten wurden am 19. August
1988 abgenommen.
Am 12. Oktober 1988 beschloß der Rat der Klägerin, die Fahrbahn auf der Breite von
4,5 m mit Ziegelpflastern zu versehen und Straßenschwellen einzubauen. Die
entsprechenden Ausbauarbeiten wurden am 13. Februar 1989 abgenommen. Nach
zwischenzeitlicher Beseitigung der Schwellen wurde 1991 festgestellt, daß sich große
Teile der Fahrbahndecke trotz eingeleiteter Gegenmaßnahmen zu lösen begannen.
Daraufhin beschloß der Hauptausschuß des Rates der Klägerin am 9. September 1992
im Wege eines Eilbeschlusses, die Pflasterdecke zu beseitigen und eine Bitumendecke
aufzubringen. Diesen Beschluß bestätigte der Rat der Klägerin am 30. September 1992.
Im selben Jahr erfolgte der Ausbau.
5
Im Jahre 1992 erließ der Stadtdirektor der Klägerin Beitragsbescheide für den Ausbau
der A., wobei als beitragsfähige Kosten nur solche für die Freilegung und für die
Erstellung des Straßenoberbaus ohne die wassergebundene Decke aus dem Ausbau
1988, für den Einbau einer Randsteineinfassung im Rahmen der Pflasterung im Jahre
1989 und für den Einbau der Bitumendecke im Jahre 1992 angesetzt wurden. Die A.
wurde als Haupterschließungsstraße eingestuft.
6
Mit Beschluß vom 16. Dezember 1992 beauftragte der Rat der Klägerin die Verwaltung,
die Bescheide zurückzunehmen. Mit Schreiben vom 12. März 1993 beanstandete der
Stadtdirektor der Klägerin den Beschluß. Der Rat der Klägerin beschloß am 24. März
1993 an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten.
7
Mit Verfügung vom 30. April 1993, der Klägerin am 12. Mai 1993 bekanntgegeben, hob
der Beklagte die Beschlüsse des Rates der Klägerin vom 16. Dezember 1992 und 24.
März 1993 auf. Zur Begründung führte er aus: Die Ausbaumaßnahmen an der A. stellten
eine beitragspflichtige Verbesserung dar. Gründe, auf die Erhebung der Beiträge zu
verzichten, seien nicht erkennbar, auch fehlten die Voraussetzungen für einen
Billigkeitserlaß im Einzelfall. Die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und
der Abgabengleichheit würden verletzt. Zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände
halte er daher die Aufhebung der genannten Beschlüsse für erforderlich und
angemessen.
8
Mit der am 26. Mai 1993 erhobenen Klage hat sich die Klägerin gegen die
Aufhebungsverfügung gewandt und dazu vorgetragen: Der Beklagte gehe zu Unrecht
davon aus, daß er gebunden sei, die Aufhebung auszusprechen. Grundsätzlich bestehe
zwar eine Pflicht zur Beitragserhebung, hier jedoch sei eine Beitragserhebung
rechtswidrig. Es liege nämlich keine straßenbauliche Maßnahme vor, die allein zum
9
Zwecke des Straßenbaus durchgeführt worden sei. Die wassergebundene Decke im
Jahre 1988 sei nämlich zum Schutz der Platanen aufgebracht worden. Die bloß
zufällige Auswirkung auf den öffentlichen Straßenraum reiche nicht aus, um eine
beitragspflichtige Maßnahme zu begründen. Allen übrigen Maßnahmen, insbesondere
die Freilegungs- und Unterbaukosten, seien lediglich im Zusammenhang mit der
Einbringung der wassergebundenen Decke, die sich als unbrauchbar erwiesen habe,
vorgenommen worden. Die Randsteineinfassung im Jahre 1989 sei lediglich Teil der
später rückgängig gemachten Pflasterung gewesen. Ein Vorteil für die Anlieger liege
nicht vor. Zwar stellten der Unterbau und die Randsteineinfassung eine Verbesserung
gegenüber dem Altzustand dar, jedoch sei gleichzeitig durch die Verschmälerung der
Straße von 6,5 m auf 4,5 m eine Verschlechterung eingetreten. Wegen des besonderen
Umstandes, daß hier ein Vorteil für die Anlieger nicht ohne weiteres erkennbar sei, sei
ein Billigkeitsverzicht zulässig. In der Öffentlichkeit sei die Maßnahme als eine solche
zur Erhaltung der Platanen dargestellt worden. Im übrigen hätten die Anlieger unter
Zusatzbelastungen infolge der Vielzahl von Nachbesserungsversuchen zu leiden
gehabt.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
10
die Verfügung des Beklagten vom 30. April 1993 aufzuheben.
11
Der Beklagte hat beantragt,
12
die Klage abzuweisen.
13
Er hat vorgetragen: Die Klägerin sei gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW bis auf atypisch
gelagerte Fälle verpflichtet, Ausbaubeiträge zu erheben. Der Rat der Klägerin habe
keinerlei Umstände festgestellt, die einer Beitragserhebung im Wege stünden. Vielmehr
beruhten die Entscheidungen in den aufgehobenen Beschlüssen auf rein politischen
Erwägungen und stellten keine Rechtskontrolle dar. Die abgerechnete Maßnahme sei
beitragsfähig, da das Beitragsmerkmal der nachmaligen Herstellung, jedenfalls aber der
Verbesserung vorliege. Dabei sei es unerheblich, daß nicht unmittelbar
straßenbauorientierte Überlegungen für den Ausbau mitbestimmend gewesen seien, da
es allein auf die objektive Natur einer straßenbaulichen Maßnahme ankomme.
Unerheblich sei, daß der Ausbau in verschiedenen Stufen bewerkstelligt worden sei, die
zum Teil aus technischen Gründen wieder hätten verworfen werden müssen. Auch die
Verschmälerung sei unschädlich, da sie keinen Nachteil für die Verkehrsfunktion der
Straße darstelle; Begegnungsverkehr sei nämlich nach wie vor möglich. Insbesondere
nach der Abstufung des hier in Rede stehenden Teils der A. von einer Kreisstraße zur
Gemeindestraße wegen Verlustes der überörtlichen Bedeutung sei eine Reduzierung
der Fahrbahnbreite von 6 m auf 4,5 m gerechtfertigt. Gründe für einen Billigkeitserlaß
lägen nicht vor, insbesondere nicht der Fall einer konzeptionell neuen Straße. Er, der
Beklagte, habe sein Ermessen hinsichtlich der Aufhebungsverfügung ausreichend
ausgeübt.
14
Mit dem angegriffenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird,
hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
15
Dagegen richtet sich die rechtzeitig eingelegte Berufung der Klägerin, mit der sie
vorträgt: Der Beklagte habe sein Ermessen unterschritten, da er über das Ob des
Einschreitens keinerlei Erwägungen angestellt habe. Soweit er nunmehr im
16
Berufungsverfahren weitere Ermessensgründe nachschiebe, sei dies nicht zulässig, da
er allenfalls zur Ergänzung, nicht jedoch zum Nachholen gänzlich fehlender
Ermessenserwägungen befugt sei. Im übrigen seien auch die im Berufungsverfahren
nachgeschobenen Ermessenserwägungen unzureichend. Sie berücksichtigten nicht,
daß im Rat der Stadt zutreffende, wenngleich unjuristisch ausformulierte Erwägungen
vorgebracht worden seien, die den Besonderheiten des vorliegenden
Abrechnungsfalles Rechnung trügen. Die Maßnahme selbst sei nicht beitragsfähig, da
es sich um eine Maßnahme zum Schutze der Platanen gehandelt habe, die als bloße
Folge eine Verbesserung ausgelöst hätten. Auch die Verschmälerung von 6 m auf 4,5 m
Fahrbahnbreite sei nicht aus verkehrlichen Gründen, sondern ebenfalls aus Gründen
des Baumschutzes erfolgt. Daher habe die Verwaltung ursprünglich auch selbst Zweifel
an der Beitragsfähigkeit der Maßnahme gehegt. Auch könnten nicht alle
Ausbaumaßnahmen einheitlich abgerechnet werden, vielmehr müsse für jede der
verschiedenen Ausbaumaßnahmen die Beitragsfähigkeit festgestellt werden. Jedenfalls
sei aber eine Beitragserhebung aufgrund der allgemeinen Beitragssatzung nicht
möglich, da für die Besonderheiten des Falles eine Sondersatzung erforderlich sei. Die
sich daraus ergebende Rechtswidrigkeit der ergangenen Beitragsbescheide habe der
Rat zum Anlaß nehmen können, die Verwaltung mit der Aufhebung dieser
Beitragsbescheide zu beauftragen, unabhängig davon, ob später andere
Beitragsbescheide erlassen werden könnten.
Die Klägerin beantragt,
17
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.
18
Der Beklagte beantragt,
19
die Berufung zurückzuweisen.
20
Er ergänzt seine Ermessenserwägungen dahin, daß er eine Aufhebung der Beschlüsse
auch deshalb für notwendig halte, weil im Rat keinerlei Fehler in der Beitragsermittlung
oder Umstände, welche der Beitragserhebung im Einzelfall entgegenstünden,
substantiiert aufgezeigt worden seien. Vielmehr seien, wie sich aus den Äußerungen
der Ratsmitglieder ergebe, die Ratsbeschlüsse allein auf politische Werturteile ohne
greifbare Sachverhaltsgrundlage oder auf Sachverhalte gestützt worden, die für die
Beitragserhebung irrelevant seien. Die möglicherweise gegen die konkrete
Beitragserhebung sprechenden Gründe seien in den Erörterungen des Rates teils
überhaupt nicht behandelt worden, teils allenfalls gestreift worden. Die damit zutage
tretende Verletzung der Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der
Abgabengleichheit seien so schwerwiegend, daß er sich zum Einschreiten
entschlossen habe. Die Beitragserhebung dürfe nicht einer populistischen
Meinungsbildung unterworfen werden, weil damit auch für zukünftige
Beitragserhebungsverfahren Gefahren erwüchsen.
21
Hinsichtlich der Beitragsfähigkeit der Maßnahme weist der Beklagte darauf hin, daß es
allein auf das objektive Vorliegen des Erneuerungsmerkmals ankomme und daß die
nicht vorteilsrelevanten Aufwandspositionen nicht umgelegt worden seien.
22
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen
23
Unterlagen Bezug genommen.
II.
24
Nach Anhörung der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß § 130 a VwGO, dessen
Voraussetzungen vorliegen, durch Beschluß.
25
Die zulässige Berufung ist begründet. Die ihrerseits zulässige Klage ist nämlich
begründet, so daß ihr stattzugeben ist. Die angegriffene Aufhebungsverfügung des
Beklagten ist rechtswidrig und verletzt das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin (vgl. §
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
26
Gemäß § 108 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der
Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV NW S. 475) mit den
Änderungen bis zum Gesetz vom 3. April 1992 (GV NW S. 124) - GO a.F. - konnte der
Beklagte als Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen,
nach vorheriger Beanstandung durch den Stadtdirektor und nochmaliger Beratung im
Rat aufheben. Diese Voraussetzungen lagen nicht vor, weil die aufgehobenen
Beschlüsse des Rates geltendes Recht nicht verletzten.
27
Die Ratsbeschlüsse verstießen nicht gegen eine Beitragserhebungspflicht der Klägerin.
Allerdings sollen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten
Straßen Beiträge erhoben werden. Dieses "Sollen" ist in der Regel einem "Müssen"
gleichzusetzen; den Gemeinden steht dementsprechend nur ein sehr enger
Ermessensspielraum zu. Die Vorschrift erlaubt aber - wie jede Sollvorschrift - ein
Abweichen vom Regelfall dann, wenn besondere, als atypisch anzusehende Umstände
dies rechtfertigen.
28
Vgl. OVG NW, Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288 (289) m.w.N.
29
Die Klägerin hat diese Sollenspflicht in § 1 ihrer Satzung über die Erhebung von
Beiträgen nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes für straßenbauliche Maßnahmen
vom 2. September 1980 in der Fassung der Änderungssatzung vom 17. September
1985 - SBS -, aber auch in der geänderten Fassung des § 1 nach der
Änderungssatzung vom 8. September 1989 in eine unbedingte Pflicht umgesetzt, zum
Ersatz des Aufwandes u.a. für die Herstellung und Verbesserung von Straßen Beiträge
nach Maßgabe der Satzung zu erheben.
30
Gegen diese Satzungsvorschrift verstießen die Beschlüsse nicht. Das kann allerdings
nicht schon deshalb verneint werden, weil der Rat die Straßenbaubeitragssatzung durch
die aufgehobenen Beschlüsse für den Abrechnungsfall A. abgeändert hätte. Die
aufgehobenen Beschlüsse sind nämlich nicht in Form einer (Einzelfall-)Satzung
ergangen.
31
Sie verstießen jedoch deshalb nicht gegen die Straßenbaubeitragssatzung, weil für die
Ausbaumaßnahmen an der A. Beiträge nach Maßgabe der Straßenbaubeitragssatzung
nicht entstanden sind.
32
Allerdings kann entgegen der Auffassung der Klägerin die Beitragsfähigkeit einzelner
Maßnahmen nicht von vornherein in Abrede gestellt werden. Der Umstand, daß der
33
Ausbau der A. nicht verkehrstechnisch motiviert war, sondern allein erfolgte, um den
Platanen einen größeren Lebensraum durch Beseitigung der versiegelten Fahrbahn zu
schaffen, steht einer Beitragserhebung nicht entgegen. Es kommt für die
Beitragsfähigkeit einer Ausbaumaßnahme nicht auf die Motivation dazu an, sondern
darauf, ob die beitragsfähige Maßnahme objektiv vorliegt.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni 1997 - 15 A 1778/94 -, S. 9 f. des amtlichen
Umdrucks; Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64).
34
Solche beitragsfähigen Maßnahmen lagen zum Teil vor.
35
Der zwar nicht präzise dokumentierte, aber jedenfalls im groben festzustellende
Altzustand der A. in Verbindung mit den festgestellten Schäden und dem Umstand, daß
eine jüngere Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die Fahrbahn nicht feststellbar ist,
lassen darauf schließen, daß mit der Ausbaumaßnahme im Jahre 1988 eine nach
Ablauf ihrer gewöhnlichen Nutzungszeit abgenutzte Straße erneut hergestellt wurde und
damit der Beitragstatbestand der Herstellung vorliegt. Bei dieser Maßnahme handelte es
sich um einen selbständigen Ausbau, da das vom Rat am 16. März 1988 beschlossene
und vom Stadtdirektor durch Ausbaupläne konkretisierte Bauprogramm der
Neuherstellung der Straße mit einer wassergebundenen Decke mit Abnahme der
Arbeiten am 19. August 1988 vollständig verwirklicht war, so daß - bei ausreichender
satzungsrechtlicher Grundlage - in diesem Zeitpunkt eine Beitragspflicht hätte entstehen
können.
36
Vgl. zur Bedeutung der Abnahme für die Entstehung der Beitragspflicht OVG NW, Urteil
vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62.
37
Jedoch fehlte es zu diesem Zeitpunkt an einer ausreichenden satzungsrechtlichen
Grundlage, weil der Anliegeranteil von 30 % gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a Spalte 4
SBS für die 1988 abgeschlossene Ausbaumaßnahme an der A. unwirksam festgesetzt
war. Es hätte nämlich der Festsetzung eines niedrigeren Anteils durch Sondersatzung
bedurft.
38
Grundsätzlich steht den Gemeinden allerdings ein weites Ermessen für die Gestaltung
abgabenrechtlicher Vorschriften zu, die nur auf die Einhaltung der Grenzen des sachlich
Vertretbaren überprüft werden können. Insbesondere fordert der Gleichheitssatz nicht
eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Normsetzung.
39
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni 1997 - 15 A 1778/94 -, S. 7 des amtlichen
Umdrucks; Urteil vom 22. November 1987 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64)
m.w.N.
40
Im vorliegenden Fall ist jedoch die Erschließungssituation so atypisch und sind die den
Anliegern durch den Ausbau gewährten, für die Bemessung der Beiträge maßgebenden
(§ 8 Abs. 4 Satz 4, Abs. 6 Satz 1 KAG NW) Vorteile gegenüber den gewöhnlich bei der
Herstellung von Haupterschließungsstraßen gewährten und dem Anliegeranteil nach
der Straßenbaubeitragssatzung zugrundeliegenden Vorteilen so gemindert, daß die
Festsetzung eines Anliegeranteils von 30 % nicht mehr vom satzungsgeberischen
Ermessen gedeckt ist.
41
Dies ergibt sich aus Folgendem: Zum einen liegt die Erschließungsfunktion der A.
42
deutlich unter der gewöhnlicher Haupterschließungsstraßen. Während solche
regelmäßig beidseitig anbaubar sind, erschließt die A. - möglicherweise bis auf einen
kleinen Bereich am südlichen Ende - alleine die östliche Seite, während sich im Westen
der Forstgarten erstreckt. Damit kommt die vorteilhafte Erschließungswirkung -
gemessen an einer gewöhnlichen Erschließungsanlage - in deutlich geringerem Maße
Anliegergrundstücken zu. Auch wurde diese geringere Erschließungsfunktion nicht etwa
ausgeglichen durch einen entsprechend verkleinerten Ausbau: Die Reduzierung der
Fahrbahnbreite war kein Ausgleich für reduzierte Verkehrsbelastung wegen
verminderter Erschließungsfunktion, sondern sie erfolgte allein im Interesse des
Schutzes der Platanen und war - wie der Beklagte meint - wegen der Verminderung des
Durchgangsverkehrs infolge der Schaffung des B. auch verkehrlich gerechtfertigt.
Vgl. zum Erfordernis einer Sondersatzung bei atypischer Erschließungssituation OVG
NW, Urteil vom 9. Mai 1995 - 15 A 2545/92 -, NWVBl. 1996, 61 f.
43
Zum anderen war der den Anliegern gewährte Vorteil durch die nachmalige Herstellung
im Jahre 1988 deutlich gemindert, weil der Neuzustand verkehrstechnisch in
bestimmten Punkten deutlich schlechter als der Altzustand bei seiner damaligen
Herstellung war. So wurde statt einer Makadamdecke eine wassergebundene Decke
aufgebracht, die jedenfalls für eine Haupterschließungsstraße angesichts ihrer
Reparaturanfälligkeit in keiner Weise den durch die Herstellung einer verfestigten
Decke gebotenen Vorteilen entspricht. Solche Decken sind für Fahrbahnen nach den
technischen Ausbauregeln,
44
vgl. selbst für die geringste Bauklasse Tafel A 6 der Richtlinien für die Standardisierung
des Oberbaus von Verkehrsflächen, Ausgabe 1986, ergänzte Fassung 1989,
45
überhaupt nicht vorgesehen.
46
Schließlich hat sich der Neuzustand auch insofern verschlechtert, als die Fahrbahn von
mindestens 6 m auf 4,5 m verschmälert wurde. Dies schließt zwar eine Beitragsfähigkeit
der Maßnahme als solche nicht aus, weil eine so verschmälerte Fahrbahn noch
funktionstauglich ist.
47
Vgl. OVG NW, Urteil vom 17. Februar 1995 - 15 A 1652/91 -, Gemhlt. 1996, 189.
48
Jedoch ist die Verschmälerung um mindestens ein Viertel unter verkehrstechnischen
Gesichtspunkten erheblich. Nach dem einschlägigen technischen Regelwerk,
49
vgl. Tabelle 3, Querschnittsgruppe f, Spalte 7 b und Bild 4, Querschnitt f 2 p der
Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil Querschnitte (RAS-Q), Ausgabe 1982;
ebenso Bild 4, Regelquerschnitt RQ 7,5 der RAS-Q, Ausgabe 1996,
50
ist eine Fahrbahnbreite von 5,5 m vorgesehen. Die nach der Tabelle 9 der
Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen (Ausgabe 1985, ergänzte
Fassung 1995) genannten Breiten von 4 m für Begegnungsfälle Pkw/Pkw bei
verminderter Geschwindigkeit - bis zu 40 km/h -, und 4,75 m für solche Begegnungsfälle
bei unverminderter Geschwindigkeit) stellen nur sich aus den Fahrzeugbreiten
ergebende Untergrenzen des Raumbedarfs dar (vgl. Bild 14 EAE 85/95). Die
Straßenbaubeitragssatzung der Klägerin legt die anrechenbare Breite für
Anliegerstraßen auf 5,5 m, für - wie hier - Haupterschließungsstraßen sogar auf 6,5 m
51
fest (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 Spalte 3 und Nr. 2 Spalte 3 SBS) und gibt damit die Wertung zu
erkennen, daß bis zu solchen Breiten beitragsrelevante Vorteile eines Ausbaus
vorliegen. Damit ist die Verschmälerung unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten
erheblich und erfordert eine entsprechend abweichende Festsetzung des
Anliegeranteils.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 29. August 1994 - 15 A 551/91 -, S. 3 des amtlichen
Umdrucks.
52
Ob, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht
unwidersprochen vorgetragen haben soll, die Fahrbahn vor dem Ausbau nur bis zu
einer Breite von 5,9 m befahrbar war, ist unerheblich. Vergleichsgegenstand für die
Frage einer mit der nachmaligen Herstellung einhergehenden Verschlechterung ist nicht
der Ausbauzustand der abgenutzten Straße, sondern der Ausbauzustand der vorherigen
Herstellung.
53
Die genannten Unterschiede in der Erschließungssituation und die nachteiligen
Veränderungen im Ausbauzustand waren hinsichtlich der den Anliegern gewöhnlich bei
einer nachmaligen Herstellung einer Haupterschließungsstraße gewährten Vorteile von
solcher Art und von solchem Gewicht, daß die Festsetzung des für den Regelfall
vorgesehenen Anliegeranteils nicht mehr gerechtfertigt werden kann. Eine wirksame
satzungsrechtlichen Grundlage für die Beitragserhebung erfordert die Festsetzung eines
niedrigen Anliegeranteils. Ohne diese ist keine ausreichende satzungsrechtliche
Grundlage für eine Beitragserhebung für den Ausbau 1988 vorhanden.
54
Auch die im Jahre 1989 erfolgte Pflasterung der A. kann nicht auf der Grundlage der
allgemeinen Straßenbaubeitragssatzung abgerechnet werden. Zwar hat auch hier eine
grundsätzlich beitragsfähige Maßnahme vorgelegen, nämlich eine Verbesserung
hinsichtlich der Fahrbahndecke einschließlich der Fahrbahnränder. Dem steht nicht
entgegen, daß sich diese Decke später als ungeeignet erwiesen hat. Mängel in der
Bauausführung hindern die Beitragsfähigkeit der Ausbaumaßnahme nur dann, wenn
schon im Zeitpunkt der Beendigung der Baumaßnahme deren Ungeeignetheit
offensichtlich ist. Stellt sich die Ungeeignetheit erst nachträglich heraus, hindert dies
nicht die Entstehung der Beitragspflicht, sondern bewirkt alleine, daß sich das Risiko
von Reparaturarbeiten oder gar einer vorzeitigen Erneuerung auf Kosten der Gemeinde
verwirklichen kann.
55
Vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 15 A 3402/93 -, NWVBl. 1996, 144.
56
Jedoch steht der Beitragserhebung auch hier die fehlenden Festsetzung eines
rechtmäßigen Anliegeranteils entgegen. Ebenso wie beim Ausbau 1988 war die
atypische Erschließungssituation einseitiger Anbaubarkeit zu berücksichtigen. Darüber
hinaus war der Anliegeranteil zu senken, weil der Aufwand für die konkrete Art der
Deckschicht (Ziegelpflaster im Fischgrätverband) nicht in Höhe des allgemeinen
Anliegeranteils umlagefähig war, denn ein solch besonders aufwendiger Ausbau war
allein unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten nicht mehr vom Ausbauermessen der
Gemeinde gedeckt. Zwar hat die Gemeinde auch hinsichtlich der Art des Ausbaus ein
weites Ausbauermessen, jedoch ist dies im Hinblick auf die dadurch ausgelöste
Kostenfolge begrenzt durch den Grundsatz der Erforderlichkeit, also dahin, daß sich die
konkrete Art des Ausbaus noch im Rahmen des sachlich Vertretbaren bewegen muß.
57
Vgl. OVG NW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64).
58
Hier gab es unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten im weitesten Sinne keinen
sachlich vertretbaren Grund, die Haupterschließungsstraße A. mit einer
Ziegelpflasterdecke statt einer bituminösen Decke zu versehen. So lag der Grund auch
tatsächlich in der - insoweit vertretbaren - Absicht, den Platanen einen größeren
Lebensraum durch Entsiegelung der Fahrbahn zu verschaffen. Diesem besonderen
Aufwand steht kein wirtschaftlicher Vorteil der Anlieger gegenüber, so daß eine
entsprechende Absenkung des Anliegeranteils für eine wirksame Festsetzung
erforderlich gewesen wäre.
59
Die Ausbaumaßnahme im Jahre 1992 schließlich (Entfernung der Pflasterdecke und
Anbringen einer bituminösen Decke) war von vornherein nicht beitragsfähig, da sich hier
nur das - oben bereits angesprochene - gemeindliche Risiko einer
Erneuerungsbedürftigkeit der Pflasterdecke in Folge ihrer Ungeeignetheit verwirklicht
hatte.
60
Die aufgehobenen Ratsbeschlüsse der Klägerin verstießen somit nicht gegen die
ortsrechtliche Beitragserhebungspflicht. Sie verstießen aber auch nicht gegen das
Gebot in § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW, Beiträge erheben zu sollen. Das kann allerdings
nicht - wie die Klägerin meint - damit begründet werden, daß die durch die
Ratsbeschlüsse angeordnete Aufhebung der Beitragsbescheide schon deswegen
rechtmäßig sei, weil sie - wie oben dargelegt - mangels wirksamer satzungsrechtlicher
Grundlage rechtswidrig seien. Die grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nach § 8
Abs. 1 Satz 2 KAG NW umfaßt nämlich nicht nur die Pflicht, Beiträge entsprechend dem
Ortsrecht zu erheben, sondern auch, die satzungsrechtlichen Grundlagen für eine
Beitragserhebung zu schaffen.
61
Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 - (zu einer Satzung
betreffend die Umlegung von Gewässerunterhaltungskosten); Beschluß vom 21.
Februar 1994 - 15 B 3280/93 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks (zu
Entwässerungsgebühren); Kallerhoff, Das kommunalrechtliche Beanstandungs- und
Aufhebungsrecht in der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl. 1996, 53 (56 f.);
Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1997), § 8 Rdnr.
18.
62
Die Klägerin könnte also gehalten sein, rückwirkend durch Sondersatzungen das
erforderliche Ortsrecht zu schaffen, und daher verpflichtet sein, die zur Zeit noch
rechtswidrigen, jedoch teilweise heilbaren Bescheide zur Vermeidung sonst
eintretender Verjährung (§§ 8 Abs. 7 Satz 1, 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NW i.V.m. §§
169, 170 Abs. 1 AO) nicht zurückzunehmen.
63
Das ist jedoch nicht der Fall, weil atypische Umstände ein Abweichen von der
Sollensvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW rechtfertigen. Dabei ist unerheblich,
daß die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung grundsätzlich - abgesehen von der
fehlenden ortsrechtlichen Grundlage - vorliegen, insbesondere keine Gründe für einen
Billigkeitserlaß existieren. Wenn die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nicht
vorlägen oder ein vollständiger Billigkeitserlaß zu gewähren wäre, bestünde keine
Pflicht zur Beitragserhebung; dafür bedürfte es keines Ermessensspielraums,
ausnahmsweise auf eine Beitragserhebung verzichten zu dürfen. Es kommt - entgegen
der Auffassung des Beklagten - schließlich auch nicht darauf an, welche Meinungen von
64
einzelnen Ratsmitgliedern in der Debatte geäußert wurden. Entscheidend ist, ob der
Ratsbeschluß im Ergebnis noch vom - sehr eng begrenzten - Ermessen der Klägerin
hinsichtlich des Verzichts auf die Beitragserhebung gedeckt ist. Das ist zu bejahen.
Die beiden oben genannten beitragsfähigen Maßnahmen zeichnen sich dadurch aus,
daß eine Haupterschließungsstraße, die wegen bloß einseitiger Anbaubarkeit eine
unterwertige Erschließungsfunktion für Anlieger hat, aus verkehrsfremden Motiven in
einer von der Ausbaubreite her verschlechternden Weise und vom Aufwand her in einer
nicht mehr aus verkehrlichen Gründen gedeckten Höhe ausgebaut wurde. Mag jeder
einzelne dieser Umstände für sich genommen noch nicht den Verzicht auf eine
Beitragserhebung rechtfertigen, so mindern sie doch in ihrer Gesamtheit den den
Anliegern zugewandten wirtschaftlichen Vorteil derartig, daß sie insgesamt den
ausnahmsweisen Verzicht auf eine Beitragserhebung tragen.
65
Vgl. zum Gesichtspunkt des geringen wirtschaftlichen Vorteils für die Anlieger OVG NW,
Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288 (289 f.).
66
Dementsprechend ist umgekehrt die wirtschaftliche Bedeutung für die Klägerin gering,
die den Beiträgen für die Deckung des Aufwandes, der durch die drei Baumaßnahmen
an der A. insgesamt entstanden ist, zukommt: Insgesamt haben die Maßnahmen
376.050,33 DM gekostet, während sich das durch Bescheide geltend gemachte
Beitragsvolumen - unter Berücksichtigung von Eckgrundstücksvergünstigungen - auf
35.085,86 DM beläuft, also auf weniger als 10 % der Gesamtausbaukosten. Wenn
weiter berücksichtigt wird, daß eine Senkung des Beitragsvolumens auf die Hälfte
schon wegen der atypischen Erschließungssituation infolge einseitiger Anbaubarkeit
gerechtfertigt wäre, verbleibt ein Beitragsaufkommen von weniger als 5 % der
Gesamtausbaukosten. Angesichts des Umstandes, daß die Klägerin in den hier
relevanten Haushaltsjahren 1992 und 1993 keine defizitären Haushalte hatte, die sie in
besonderer Weise zur Ausschöpfung aller Einnahmequellen verpflichtet hätten,
67
vgl. OVG NW, Beschluß vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -, S. 11 f des
amtlichen Umdrucks,
68
erweisen sich die aufgehobenen Entscheidungen des Rates, auf eine Beitragserhebung
für die Ausbaumaßnahmen an der A. zu verzichten, als vom sehr eng begrenzten
Ermessen des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW gedeckt.
69
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 713 ZPO.
70
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
71
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der
Senat orientiert sich dabei an den Werten des Streitwertkataloges des
Bundesverwaltungsgerichts (Nr. 19.5 des Streitwertkataloges, DVBl. 1996, 605 [608]).
72