Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 13.09.2002
OVG NRW: allgemeines verwaltungsrecht, kreis, zuschuss, zusage, versicherung, behörde, beratungsstelle, vertragsschluss, körperschaft, stadt
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 1565/02
Datum:
13.09.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 B 1565/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 1 L 1127/02
Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.112,92 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Senat hat das Rubrum auf der Passivseite berichtigt. Es steht ein Anspruch auf
Leistung eines Zuschusses in Streit, der im Hauptsacheverfahren mit einer allgemeinen
Leistungsklage zu verfolgen wäre. In diesem wäre, da § 78 Abs. 1 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für solche Klagearten nicht gilt, nach dem
Rechtsträgerprinzip die Körperschaft, nicht der Bürgermeister als deren Behörde, zu
verklagen.
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Die Beschwerde hat nicht aus den mit der Beschwerde geltend gemachten, allein
maßgeblichen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Gründen Erfolg.
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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es an einem
Anordnungsanspruch (§ 123 VwGO, § 920 ZPO) fehlt, weil der Antragsteller keine
Tatsachen dargelegt und damit glaubhaft gemacht hat, aus denen sich das
Zustandekommen eines Vertrages zwischen ihm und der Antragsgegnerin durch
Abgabe einander entsprechender, auf einen Vertragsschluss gerichteter Angebots- und
Annahmeerklärungen (§ 145 BGB) ergibt. Angesichts des Bestreitens eines solchen
Vertragsschlusses durch die Antragsgegnerin und des Umstands, dass der Antragsteller
eine Vertragsurkunde nicht vorgelegt hat, hätte es wenigstens eines substantiierten, in
sich schlüssigen Tatsachenvortrags zu den genauen Umständen des Vertragsschlusses
und zu dessen Inhalt bedurft. Der Antragsteller hat solche Umstände auch in der
Beschwerde nicht aufgezeigt. Er räumt vielmehr ein, dass ein schriftlicher Vertrag nicht
geschlossen worden ist.
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Solche konkreten Umstände können auch den mit der Beschwerde vorgelegten
eidesstattlichen Versicherungen nicht entnommen werden. Die eidesstattlichen
Versicherungen des ehemaligen Stadtdirektors der Antragsgegnerin, , und des
ehemaligen Bürgermeisters sind bereits unergiebig, weil sie sich allein auf Umstände
beziehen, die den betreffen. Allein die Versicherung des 1. Vorsitzenden des
Antragstellers verhält sich zu Umständen, die den Antragsteller betreffen. Nach dem
Inhalt dieser Versicherung kann jedoch nur davon ausgegangen werden, dass im
Zusammenhang mit der Gründung des Vereins im Jahr 1986 Gespräche über die
künftige Finanzierung der Arbeit des Antragstellers mit dem Kreis und der
Antragsgegnerin stattgefunden haben und abgeklärt worden ist, dass eine finanzielle
Unterstützung sowohl vom Kreis als auch der Antragsgegnerin in Anlehnung an die dem
gewährten Zuschüsse geleistet werden sollte. Soweit nach dem Inhalt der Versicherung
in diesem Zusammenhang Einigkeit darüber erzielt worden sein soll, dass die
Antragsgegnerin und der Kreis jeweils die Hälfte des nicht durch Landesmittel
gedeckten Zuschusses aus eigenen Mitteln decken sollten, mögen alle Beteiligten dies
als Absicht geäußert haben. Gegen einen entsprechenden Vertragsabschluss im Sinne
von rechtlich verbindlichen und übereinstimmenden Willenserklärungen zwischen
Vertretern des Antragstellers und der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt spricht
jedoch schon der Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 11. September 1989.
Der Beschluss wurde auf Grund eines Antrags des Antragstellers auf Finanzierung der
Beratungsstelle gefasst und ging dahin, dem Antragsteller einen Zuschuss zu den
Personal- und Sachkosten in Höhe von 50 % der nicht durch Landesmittel gedeckten
Kosten zu gewähren. Es hätte jedoch weder eines Antrags noch eines Beschlusses
bedurft, wenn bereits 1986 eine entsprechende vertragliche Regelung getroffen worden
wäre. Im Übrigen ist auch mit dem Kreis erst 1991 ein Vertrag geschlossen worden.
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Auch die weiteren, in dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts und im
Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 20. August 2002 aufgezeigten Umstände belegen
eindeutig, dass es bis Oktober 1996 nicht zu einer vertraglichen Bindung zwischen den
Parteien gekommen war und dass davon auch der damalige Leiter der Beratungsstelle
des Antragstellers ausgegangen ist. Anhaltspunkte dafür, dass es danach zu einer
solchen Vereinbarung gekommen ist, sind weder mit der Beschwerde aufgezeigt
worden noch aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich.
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Fehlt es mithin schon an der Glaubhaftmachung der für einen Vertragsschluss
erforderlichen übereinstimmenden Willenserklärungen der Beteiligten, kommt es auf die
Frage des Formmangels (§ 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) nicht an.
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Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist ein Vertrag auch nicht konkludent durch die
langanhaltende Übung der Antragsgegnerin zustande gekommen, dem Antragsteller
Zuschüsse zu seiner satzungsmäßigen Arbeit zu leisten. Eine konkludente Erklärung
der Verwaltung im öffentlichen Recht kann im Hinblick auf die allgemeinen Grundsätze
der Klarheit und Bestimmtheit, die gerade im Bereich des öffentlich-rechtlichen
Vertrages durch das in § 57 VwVfG niedergelegte Schriftformerfordernis und die
Regelung des § 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wonach Erklärungen, durch welche die
Gemeinde verpflichtet werden soll, der Schriftform bedürfen, in besonderem Maß betont
werden, ohnehin allenfalls ausnahmsweise angenommen werden. Es bedarf dazu
jedenfalls des Nachweises, dass in der Rechtsgemeinschaft einem bestimmten
Verhalten ein bestimmter Erklärungswert zukommt.
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Vgl. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 22, Rz. 3.
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Der - auch regelmäßigen - Gewährung von Zuschüssen als solcher kommt kein
Erklärungswert zu, ein Vertragsangebot zu unterbreiten, auch zukünftig Zuschüsse zu
gewähren.
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Ferner hat das Verwaltungsgericht zu Recht das Vorliegen einer einseitig
verpflichtenden Zusage der Antragsgegnerin zur Förderung des Antragstellers verneint.
Damit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt wesentlich von der Sachlage, die
der vom Antragsteller angesprochenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts
Lüneburg
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Beschluss vom 26. November 1976 - V OVG B 76/76 -, NJW 1977, 773 f.
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zu Grunde liegt. Dort ergab sich die Pflicht zu einer weiteren Gewährung von
Zuschüssen daraus, dass der Zuschussgeber gegenüber dem Empfänger eine einseitig
verpflichtende Zusage des Inhalts abgegeben hatte, der Antragsteller erhalte einen
jährlichen Zuschuss. Im vorliegenden Fall kann eine einseitig verpflichtende Zusage
weder in den Beschlüssen des Rates der Stadt noch in der jährlichen Bereitstellung der
Haushaltsmittel im Haushaltsplan gesehen werden. Eine solche könnte nur
angenommen werden, wenn sich die Antragsgegnerin mit diesem Verhalten gegenüber
dem Antragsteller mit unmittelbarer Rechtswirkung zu der zukünftigen
uneingeschränkten Förderung des Antragstellers hätte bindend verpflichten wollen. Ein
solcher Regelungsgehalt lässt sich den gefassten Ratsbeschlüssen oder der
Einstellung von Mitteln für die Förderung in die jeweiligen Haushaltspläne nicht
entnehmen. Ratsbeschlüsse richten sich an die Verwaltung und sind nur
Handlungsanweisungen an diese; erst deren Umsetzung durch die Verwaltung z.B. in
Form eines Verwaltungsakts führt zu einer dem Betroffenen gegenüber verbindlichen
Regelung. Auch der Haushaltsplan wirkt als Innenrecht unmittelbar nur im Organbereich
der Körperschaft, für die er bestimmt ist.
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So schon zum Haushaltsplan für das Land Nordrhein-Westfalen für das Rechnungsjahr
1970 BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72 -, BVerfGE 38, 121 (126);
zum Haushaltsplan für das Land Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1989 BVerwG,
Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6/95 -, NVwZ 1998, 273. Rechtswirkungen außerhalb
dieses Organbereichs entfaltet er dagegen nicht; durch ihn werden Ansprüche oder
Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch aufgehoben (vgl. § 78 Abs. 3 Satz 3 GO
NW). Im Übrigen kann den Ratsbeschlüssen inhaltlich keine Bindung der
Antragsgegnerin entnommen werden, auch zukünftig den in Rede stehenden Zuschuss
zu gewähren.
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Eine Zusicherung der Gewährung eines Zuschusses für das Jahr 2002 lässt sich -
entgegen der Ansicht des Antragstellers - auch nicht dem Schreiben der
Antragsgegnerin vom 4. März 2002 entnehmen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend
ausgeführt hat, betrifft das Schreiben nach seinem eindeutigen Wortlaut allein die
Gewährung von Abschlagszahlungen. Abschlagszahlungen ist ein Element der
Vorläufigkeit zu Eigen. Bei derartigen Zahlungen werden, wie sich aus ihrem Begriff und
ihrem Wesen ergibt, die endgültigen Leistungen erst zu einem späteren Zeitpunkt - auch
für einen zurückliegenden Zeitraum - endgültig festgesetzt.
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Vgl. für Abschlagszahlungen auf Dienstbezüge eines Beamten: BVerwG, Urteil vom 15.
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Dezember 1993 - 10 A 1/91 -, nachgewiesen bei juris; für Abschlagszahlungen auf
Wirtschaftsbeihilfen OVG NRW, Beschluss vom 31. August 1993 - 25 A 2105/90 -,
NWVBl. 1994, 107 (108); für Abschlagszahlungen auf den Schulgeldersatz nach dem
bayrischen Schulfinanzierungsgesetz Bay. VGH, Urteil vom 23. Februar 1994 - 7 B
92.3639 -, VGHE BY 47, 19 (20); für Abschlagszahlungen nach dem
Flüchtlingsaufnahmegesetz NRW OVG NRW, Urteil vom 20. November 2001 - 15 A
3420/97 -, UA S. 16.
Mit der Gewährung von Abschlagszahlungen wird daher regelmäßig noch keine
Aussage zu der Frage der endgültigen Gewährung einer Leistung getroffen. Die
endgültige Entscheidung über den Anspruch bleibt vielmehr regelmäßig einer
Schlussrechnung oder einer abschließenden, auf entsprechenden Antrag hin
erfolgenden Festsetzung durch die zuständige Behörde vorbehalten.
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Auch die Antragsgegnerin hat in der Vergangenheit so verfahren und den Zuschuss für
den Antragsteller nach Abschluss des jeweiligen Rechnungsjahres und Vorlage der
Verwendungsnachweise endgültig festgesetzt. So heißt es auch in dem Schreiben vom
4. März 2002, dass hinsichtlich der eingereichten Verwendungsnachweise für das Jahr
2001 ein gesonderter Bescheid ergehen werde. Dem Schreiben kommt daher - wenn
überhaupt - allenfalls für die bereits gewährte hier außer Streit stehende
Abschlagszahlungen Regelungscharakter zu. Hinsichtlich der im vorliegenden
Verfahren begehrten Zahlungen beschränkt sich das Schreiben dagegen auf eine -
unverbindliche - Inaussichtstellung.
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Letztendlich macht der Antragsteller mit der Beschwerde sinngemäß geltend, ihm stehe
die Förderung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zu. Zwar muss eine
Behörde auch unterhalb der Schwelle einer förmlichen Zusage gravierende
Vertrauenstatbestände, die sie selbst gesetzt hat und die erhebliche
Vermögensaufwendungen des Betroffenen zur Folge hatten, bei einer
Ermessensentscheidung über eine Förderung berücksichtigen.
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BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 1994 - 3 B 79/93 -, juris im Anschluss an OVG NRW,
Urteil vom 30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, juris.
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Der Antragsteller leitet aus dem Umstand jahrelanger Förderung einen
Vertrauenstatbestand für die Förderung auch im laufenden Haushaltsjahr 2002 her.
Allein die Förderung in der Vergangenheit kann jedoch kein Vertrauen in die weitere
Förderung begründen. Subventionen werden jährlich gewährt. Sie hängen jeweils nicht
nur von dem Subventionserfordernis und den Umständen beim Subventionsempfänger
ab, sondern auch und gerade von der allgemeinen Haushaltslage. Im Subventionsrecht
muss der Empfänger daher stets mit dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall
der Subvention rechnen
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OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 1995 - 16 A 4932/95 -, NWVBl. 1996, 309 (310).
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Es ist gerade dieses Risiko, das sich nunmehr verwirklicht hat.
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Dass schließlich das politische Interesse von Stadtratsmitgliedern und Vertretern der
Antragsgegnerin an der Arbeit des Antragstellers, das sich u.a. in deren Mitarbeit im
Vorstand des Antragstellers niedergeschlagen hat, nicht zu einem weiterführenden
Vertrauensschutz führen kann, liegt auf der Hand.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus § 14 Abs. 1, § 20 Abs. 3, § 13 Abs.
2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Aus den vom Verwaltungsgericht genannten
Gründen ist er trotz der begehrten vorläufigen Regelung auf die volle Summe
festzusetzen.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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