Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.12.2007
OVG NRW: radiologische untersuchung, wirtschaftliches interesse, bedürfnis, ausnahme, mangel, ausstattung, nacht, versorgung, begriff, konzept
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 943/07
Datum:
18.12.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 A 943/07
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der
erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 15.000 EUR
bestimmt.
G r ü n d e
1
Das Zulassungsbegehren bleibt erfolglos, weil das Vorbringen der Klägerin keinen
Zulassungsgrund ergibt.
2
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vermag die Antragsbegründung nicht
hervorzurufen. Dass die von der Klägerin angegriffene Auffassung des
Verwaltungsgerichts zum Verhältnis des in § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV der Behörde
eingeräumten Ermessens zu dem als unbestimmt angesehenen Begriff des
Bedürfnisses mit der im erstinstanzlichen Urteil dazu gegebenen Begründung
möglicherweise nicht tragfähig untermauert ist, stellt das Urteil nicht in Frage. Das
Verwaltungsgericht hat die getrennte und eigenständige Betrachtung der Normelemente
als die Regel hervorgehoben und deshalb mit seinen Ausführungen zu weiteren
Voraussetzungen für die erstrebte Genehmigung nur einen denkbaren Ansatz für ein
Abweichen von der Regel verworfen. Sollte das fehlerhaft geschehen sein, so ist damit
allein jedenfalls die Ausnahme noch nicht belegt. Zudem kann selbst die Bejahung
eines anderen Normverständnisses noch zu keinem anderen Urteil führen; vorliegen
müsste bei dieser Betrachtung – wie die Klägerin auch selbst aufzeigt – jedenfalls ein
Bedürfnis im Hinblick auf die Patientenversorgung. Die Verneinung dieser
Voraussetzung durch das Verwaltungsgericht begegnet aber auch unter
Berücksichtigung der verschiedenen Angriffspunkte der Klägerin insgesamt keinen
Bedenken.
3
Die Klägerin rügt zunächst das Verständnis des Verwaltungsgerichts vom Bedürfnis im
Sinne des § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV als zu eng; sie will statt des vom Verwaltungsgericht
4
herangezogenen Arbeitsentwurfs für eine Richtlinie zur Teleradiologie die als weiter
angesehenen Grundsätze einer Mustergenehmigung des Landes Nordrhein-Westfalen
berücksichtigt wissen. Da das Bedürfnis in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung
unterliegt und eine Bindung des Gerichtes an den Gehalt der angesprochenen
Unterlagen ausscheidet, vom Verwaltungsgericht auch nicht angenommen worden ist,
bedarf es keiner Klärung, ob die eine Verlautbarung tatsächlich enger ist als die andere.
Maßgeblich ist allein, ob ernstliche Zweifel bestehen an der Richtigkeit des vom
Verwaltungsgericht u. a. mit Hilfe des Arbeitsentwurfs entwickelten Verständnisses.
Dabei ist – ohne dass es des Rückgriffs auf ergänzendes Material bedürfte – nach
allgemeinen Auslegungsgrundsätzen klar, dass § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV etwas zulässt,
was über die allgemeinen Möglichkeiten hinausgeht, und dies an eine spezifische
Voraussetzung knüpft. Das zwingt rein logisch dazu, die spezifische Voraussetzung
– Bedürfnis im Hinblick auf die Patientenversorgung – in einer Weise zu verstehen, die
im Ergebnis nicht zu einem Gleichklang mit den sonstigen Voraussetzungen führt. In
diesem Sinne kann zweifellos von einem Regel-Ausnahme-Verhältnis gesprochen
werden. Da die Röntgenverordnung der Erreichung der in § 1 AtG bezeichneten Zwecke
dient, vgl. §§ 11 und 12 AtG, von denen letztlich nur der Schutz vor Gefahren, § 1 Nr. 2
AtG, in Betracht kommt, geht es um die Ausnahme von einem Grundsatz der
Röntgenverordnung, der auf den Gesundheitsschutz zielt. Dieser Grundsatz kommt in §
23 Abs. 1 Satz 5 RöV zum Ausdruck und besagt, dass der die rechtfertigende Indikation
stellende Arzt vorbehaltlich des § 3 Abs. 4 RöV den Patienten vor Ort muss persönlich
untersuchen können. Die Röntgenverordnung legt also zugrunde, dass bei einem
unmittelbaren räumlichen Zusammentreffen von Patienten und Arzt die richtige
Abwägung des Nutzens der Anwendung gegen das Strahlenrisiko am Besten gelingen
kann. Dieser Ausgangspunkt ist in Verbindung mit den Erwägungen zu sehen, die der
Zulassung der Teleradiologie nach § 3 Abs. 4 Satz 2 RöV zugrunde liegen. Diese
gehen ersichtlich dahin, dass zu den dort genannten Zeiten – Nacht sowie Wochenend-
und Feiertage - die allgemein zur Verfügung stehenden Gegebenheiten der "normalen"
radiologischen Untersuchung, also die Anwesenheit des indizierenden Arztes beim
Patienten, zumindest in personeller Hinsicht gemindert sind, aber dennoch Bedarf für
entsprechende Untersuchungen bestehen kann. Damit geht der Normgeber davon aus,
dass zu den übrigen Zeiten, also denen des typischen Klinik- und Praxisbetriebes, eine
ausreichende Versorgung gewährleistet ist. In Abwägung der ausgedünnten
Versorgungslage zu bestimmten Zeiten mit der an sich gewollten Konstellation –
Zusammentreffen von indizierendem Arzt und Patienten – wird ein Zurücktreten der
letztgenannten anerkannt. Eine Beeinflussung der typischen Versorgungslage vor Ort ist
eben grundsätzlich nicht beabsichtigt; insofern bleibt es den jeweils Verantwortlichen
überlassen, für ausreichende Versorgungsbedingungen zu sorgen. Schon aufgrund
dieser Erwägungen verfehlen alle Erwägungen der Klägerin zu einer denkbaren
Verbesserung oder gar Optimierung der Versorgung das Anliegen der
Röntgenverordnung. Damit steht zugleich auch fest, dass die Fragestellung des
Verwaltungsgerichts nach Besonderheiten des Ortes und nach bestehenden
Gestaltungsmöglichkeiten zutrifft.
Die Forderung der Klägerin, im Interesse der Patientenversorgung den
Untersuchungsort nach medizinischen Aspekten zu bestimmen und deshalb möglichst
auf Transporte zu verzichten, geht an der vorrangigen Wertung der Röntgenverordnung
vorbei. Die Gewichtung der Vorteile einer Indikation in Anwesenheit des Patienten, also
der – jedenfalls nach der Vorstellung des Verordnungsgebers - bestmöglichen
Gewährleistung der Minimierung der Strahlenbelastung, einerseits und derjenigen aus
der Untersuchung am Aufenthaltsort des Patienten andererseits ist durch die
5
Röntgenverordnung im Sinne eines Überwiegens des ersten Aspektes entschieden.
Dies erhellt auch die Entstehungsgeschichte der Regelung. Die ursprünglich erwogene
Umschreibung der Voraussetzungen für die Teleradiologie mit "Notfällen" belegt, dass
Situationen, wie sie die Klägerin anführt, im Blick waren, jedoch nicht als taugliches
Kriterium für den Regelfall zulässiger Teleradiologie anerkannt wurden, sondern
lediglich unter der Prämisse eines bestimmten typischen – ausgedünnten –
Versorgungsbildes, nämlich der Gegebenheiten während der Nacht sowie an
Wochenend- und Feiertagen, wenn ohnehin meist nur Notfälle für eine radiologische
Untersuchung anstehen. Diese Wertung muss nach der gegebenen Normlage
Ausgangspunkt für die Bedürfnisprüfung nach § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV sein.
Die Einwände, die die Klägerin gegen die Erwägung des Verwaltungsgerichts zu den
organisatorischen Gegebenheiten und Möglichkeiten anführt, rufen keine Zweifel im
Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hervor und sprechen auch nicht für den gerügten
Verstoß gegen das Gebot der Sachverhaltsermittlung von Amts wegen. Denn es geht
dabei um einen Umstand, der die Anerkennung einer Sondersituation in der
Patientenversorgung betrifft, also die Frage, ob einem festgestellten Mangel nicht auch
anders als durch Teleradiologie begegnet werden kann. Die Vorstellung, dass in jedem
Krankenhaus jederzeit eine Möglichkeit bestehen muss, in Notfällen radiologische
Untersuchungen ohne Transporte über überschaubare Strecken hin vornehmen zu
können, mithin ein Mangel und ein Bedürfnis nach Abhilfe vorliegen, wenn dies nicht
der Fall ist, ist nicht Grundlage der Röntgenverordnung – ist auch nach der
Ermächtigungsnorm – wie gesagt – nicht ihr Anliegen, sondern gehört zur Aufgabe der
für die Versorgungsdichte im medizinischen Bereich Verantwortlichen, von denen auch
abhängt, ob und wo die erforderliche technische Ausstattung vorhanden ist. Da die
Klägerin wegen ihrer nicht zutreffenden Bezugnahme auf die Optimierung bzw.
Verbesserung der Patientenversorgung schon keine ernstlichen Zweifel an der
verwaltungsgerichtlichen Verneinung eines Versorgungsmangels hervorzurufen
vermag, ist der Aspekt der organisatorischen Möglichkeiten unerheblich.
6
Die Überlegungen zum Aussagewert, der der zahlenmäßigen Größenordnung in
Betracht zu ziehender zusätzlicher Anwendungsfälle der Teleradiologie zukommen
kann, führen aus dem selben Grund nicht auf eine der Voraussetzungen für die
Berufungszulassung. Denn – ungeachtet der Frage nach einer Transportentfernung, der
Relevanz zukommen könnte – knüpfen sie in der Gewichtung der Bedeutung des
Transports in Relation zu der einer Indikation beim Patienten selbst an, zu der oben
bereits auf die Grundvorstellung der Röntgenverordnung verwiesen wurde.
7
Besondere Schwierigkeiten, die ein Berufungsverfahren rechtfertigen könnten, zeigt das
Antragsvorbringen nicht auf. Die Prüfung eines Bedürfnisses bringt keine Probleme, die
über den allgemeinen Umgang mit – mehr oder weniger – unbestimmten
Rechtsbegriffen hinausgehen und betrifft zudem einen Begriff, der auch in anderen
Rechtsbereichen häufig Verwendung findet. Dem entsprechend laufen die
Ausführungen der Klägerin im Kern auf die Einschätzung der Patientenversorgung
hinaus, auf die hin das Bedürfnis zu prüfen ist. Insofern aber erschließt sich – wie zu den
geltend gemachten ernstlichen Zweifeln ausgeführt – aus der Röntgenverordnung
selbst, dass der Möglichkeit der Untersuchung des Patienten vor Ort für die
rechtfertigende Indikation erhebliches Gewicht zukommt, vgl. § 23 Abs. 1 Satz 5 RöV.
Letztlich wendet sich die Klägerin also – mit weitgehend rechts- oder
gesundheitspolitischen Forderungen – gegen das Konzept und die Vorgaben der
Röntgenverordnung. Dass die Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern von der
8
der Beklagten abweicht, ist zumal bundeseinheitliche Grundsätze wohl (noch) nicht
fixiert sind - für die Frage der Schwierigkeiten ebenso bedeutungslos wie der Aspekt
drohender Haftung. Ersteres liegt im Spektrum einer als zu stark empfundenen
Einschränkung der Teleradiologie, Letzteres verkennt von vornherein, dass eine
mangels Anwesenheit erforderlichen Personals nicht einsetzbare Einrichtung
haftungsrechtlich nicht anders zu sehen ist als eine nicht funktionsfähige oder gar ganz
fehlende Einrichtung in einem bestimmten Krankenhaus.
Eine Berufungszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung scheidet aus. Der Hinweis
auf die Röntgenverordnung als revisibles Recht, mit dem wohl ein Klärungsbedarf durch
das Bundesverwaltungsgericht und dazu eine vorherige Prüfung in einem
Berufungsverfahren angeführt werden soll, entbindet nicht von der Notwendigkeit, die
Klärungsbedürftigkeit der – zudem zu allgemein angegangenen – Frage nach der
Zulassung der Teleradiologie im Tagesbetrieb im Einzelnen darzutun. Insofern aber
erschließt sich nichts, was grundsätzlich anzugehen wäre. Eine generelle Öffnung der
Teleradiologie für den Tagesbetrieb widerspräche so eindeutig, dass dies einer
obergerichtlichen Klärung nicht bedarf, der Röntgenverordnung; denn damit würde die
Begrenzung des § 3 Abs. 4 Satz 2 RöV letztlich obsolet, weil in jedem Notfall – zumal
wenn in jedem Transport ein überwiegender Nachteil gesehen wird – Teleradiologie
eingesetzt werden könnte. Die Frage, wann ein Bedürfnis im Hinblick auf die
Patientenversorgung besteht, lässt sich – zumal die Klägerin selbst nicht einmal
einzelne grobe Strukturen anspricht – nicht verallgemeinerungsfähig beantworten und
ergibt daher keinen Klärungsbedarf.
9
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
ergeht nach § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG und legt zugrunde, dass die mit der
erstrebten Erlaubnis verbundene Möglichkeit der zusätzlichen Nutzung der
radiologischen Ausstattung ohne personelle Verstärkung zusätzlich neben der
Förderung einer den eigenen Vorstellungen von der vorteilhaften Patientenversorgung
eher entsprechenden Behandlung ein wirtschaftliches Interesse einbringt.
10