Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 1 A 1890/07

OVG NRW: dienstliche verrichtung, dienstliche tätigkeit, fürsorgepflicht, ermittlungsverfahren, besondere härte, schweres verschulden, zeugenaussage, gefahr, zwang, dienstfahrzeug
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1890/07
Datum:
05.03.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 1890/07
Tenor:
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Auf die Berufung der Beklagten wird das angefochtene Urteil geändert.
Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger fuhr am 9. Januar 2004 morgens mit seinem privaten PKW von seinem
Wohnort in S. zum Amtsgericht in E. , um dort in einem Strafverfahren eine
Zeugenaussage zu tätigen, die durch seine dienstliche Tätigkeit als Polizeiobermeister
(Besoldungsgruppe A 8 BBesO) bei der Bundesgrenzschutzinspektion E.
Flughafen veranlasst war. Auf dem Weg zum Gericht wurde er auf der G. -S1. -
Straße (Ecke I. -I1. -Allee) in E. in einen Verkehrsunfall verwickelt, in dessen
Verlauf sich eine Unfallbeteiligte leicht verletzte. Die Staatsanwaltschaft E. leitete
daraufhin gegen den Kläger ein Ermittlungsverfahren wegen fahrlässiger
Körperverletzung ein. Der Kläger ließ sich in diesem Verfahren anwaltlich vertreten und
beantragte mit Schreiben vom 26. Februar 2004 bei der Beklagten die Gewährung
dienstlichen Rechtsschutzes in Strafsachen. Dabei erklärte er, dass er die Kosten der
Rechtsverteidigung im Strafverfahren nicht anderweitig geltend machen werde. Eine
Rechtsschutzversicherung habe er nicht.
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Die Staatsanwaltschaft E. stellte das Strafverfahren gegen den Kläger nach § 170
Abs. 2 StPO ein. Die Rechtsanwaltsgebühren für die Verteidigung in dem Verfahren
betrugen 240,58 Euro. Diesen Betrag glich die Gewerkschaft der Polizei gegenüber
dem Strafverteidiger aus. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers
wurde das Geld ihm gegenüber lediglich verauslagt.
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Mit Bescheid vom 13. Mai 2004 lehnte das Grenzschutzpräsidium West den begehrten
Rechtsschutz in Strafsachen mit der Begründung ab, bei der Fahrt zum Amtsgericht
E. habe es sich nicht um eine dienstliche Verrichtung des Klägers oder um ein
Verhalten gehandelt, das mit einer dienstlichen Tätigkeit im Zusammenhang stehe. Der
Kläger habe seinen privaten PKW benutzt. Die Fahrt zum Amtsgericht sei rechtlich wie
eine Fahrt des Beamten zum Dienstort zu werten; für hier auftretende Unfälle werde
grundsätzlich kein dienstlicher Rechtsschutz gewährt.
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Gegen die ablehnende Entscheidung legte der Kläger am 21. Mai 2004 Widerspruch
ein, den er im Wesentlichen damit begründete, dass es sich bei der Fahrt zum
Gerichtstermin nicht um eine Privatfahrt, sondern um eine dienstliche Verrichtung
gehandelt habe. Andernfalls müssten sich Beamte, die dienstlich veranlasste
Gerichtstermine wahrnähmen, für die Dauer des Termins einschließlich der Hin- und
Rückfahrt jeweils dienstfrei oder Urlaub nehmen.
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Den Widerspruch wies das Grenzschutzpräsidium West mit Widerspruchsbescheid vom
2. September 2004 zurück. Zwar stehe die Fahrt mit dem eigenen PKW wegen der
Zeugenaussage im Zusammenhang mit dienstlichen Tätigkeiten. Gleichwohl sei jedoch
ein enger Zusammenhang, welcher Voraussetzung für die Gewährung dienstlichen
Rechtsschutzes sei, ausgeschlossen. Für die direkte Fahrt vom Wohnort zum Gericht
bestehe zwar ebenso wie für die insoweit gleich zu behandelnde Fahrt zum Dienstort
Dienstunfallschutz; eine solche Fahrt sei aber nicht dem engeren Bereich der
dienstlichen Aufgabenwahrnehmung zuzurechnen, für die die Gewährung dienstlichen
Rechtsschutzes geboten sei.
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Am 21. September 2004 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Zur
Begründung hat er darauf hingewiesen, bei der Fahrt zum Amtsgericht E. habe es
sich um eine dienstliche Verrichtung gehandelt, unabhängig davon, ob er ein
Dienstfahrzeug oder seinen privaten PKW genutzt habe. Es stehe ihm aus der
beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht gemäß § 79 BBG ein Anspruch auf den geltend
gemachten Rechtsschutz zu, weil ihm die Kostentragung aus privaten Mitteln nicht
zugemutet werden könne. Sinn und Zweck des dienstlichen Rechtsschutzes sei es, den
Beamten von durch dienstliche Verhältnisse veranlassten Belastungen zu entlasten, die
ihn durch mit seiner dienstlichen Verrichtung zusammenhängenden Tätigkeiten in die
Gefahr von Strafverfahren oder sonstigen Verfahren bringen und wegen deren
Bestreitung er deshalb nicht auf seine Besoldung verwiesen werden dürfe. Zur im
dienstlichen Interesse des Dienstherrn ausgeübten Tätigkeit eines Polizeibeamten
gehöre die für diesen Berufsstand häufig anfallende Situation einer Zeugenvernehmung
vor Gericht. Dies komme auch durch die vom Dienstherrn hierfür erteilte
Aussagegenehmigung zum Ausdruck. Damit zusammenhängend sei auch die Fahrt
zum Zeugenvernehmungstermin eine dienstliche Tätigkeit. Das ergebe sich daraus,
dass hierfür Dienstfahrzeuge verwendet werden dürften und die Dauer der Vernehmung
als Dienstzeit gelte. Unerheblich sei, dass er – der Kläger – die Fahrt im vorliegenden
Fall von zu Hause aus mit seinem Privatfahrzeug angetreten habe. Dies sei kürzer und
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kostengünstiger gewesen, als zunächst zur Dienststelle zu fahren und von dort aus den
Weg zum Gericht anzutreten. Im Reisekostenrecht würden auch immer nur die Kosten
für den kürzesten Weg erstattet. Zudem habe er für die zurückgelegte Strecke
ununterbrochen unter dem Wegeunfallversicherungsschutz gestanden. Daraus ergebe
sich, dass es sich um einen im Interesse des Dienstherrn liegenden Weg handele.
Zur weiteren Begründung hat der Kläger sich – wie bereits im Widerspruchsverfahren –
auf die Richtlinie des Bundesministeriums des Innern vom 29. November 1999 zur
Gewährung von Rechtsschutz in Strafsachen berufen. Demnach sei dem Beamten zur
Bestreitung der notwendigen Kosten seiner Rechtsverteidigung ein zinsloses Darlehen
zu gewähren. Voraussetzung dafür sei, dass ein dienstliches Interesse an einer
zweckentsprechenden Rechtsverteidigung bestehe, weil z.B. im Falle einer Verurteilung
des Bediensteten mit Schadensersatzansprüchen gegen den Bund zu rechnen wäre.
Ein derartiges Interesse sei in der Regel bei Polizeivollzugsbeamten gegeben, soweit
sie Vollzugsaufgaben wahrnähmen oder in Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse
Zwang ausübten. Ferner müsse die Verteidigungsmaßnahme wegen der Eigenart der
Sach- oder Rechtslage geboten erscheinen, und es müsse anzunehmen sein, dass dem
Bediensteten kein oder kein schweres Verschulden treffe. Schließlich dürfe die
Verauslagung der Kosten dem Bediensteten nicht zugemutet werden. Die in der
Richtlinie genannten Voraussetzungen träfen auf ihn – den Kläger – zu. Insbesondere
habe die Beklagte ein objektives Interesse an der Einstellung des Strafverfahrens gegen
den Kläger gehabt, da sie andernfalls für die unfallbedingt eingetretenen Schäden aus
der Haftungsverantwortlichkeit des Bundes nach dem Pflichtversicherungsgesetz zu
haften gehabt hätte. Darüber hinaus habe er aufgrund von Parallelen im
Reisekostenrecht einen Anspruch auf Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes.
Schließlich habe sich noch keine tatsächliche Verwaltungspraxis, auf die die Beklagte
sich berufe, herausbilden können, da die Handhabung der vorliegenden Streitfrage für
die Beklagte neu sei.
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Der Kläger hat beantragt,
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1. den Bescheid des BGSP West vom 13. Mai 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des BGSP West vom 2. September 2004 aufzuheben,
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2. die Beklagte zu verurteilen, an ihn 240,58 Euro zu zahlen,
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3. hilfsweise die Beklagte zu verurteilen, über seinen Antrag auf Gewährung von
Rechtsschutz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
entscheiden.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat die Auffassung vertreten, auf der Grundlage der allgemeinen Fürsorgepflicht
nach § 79 BBG gebe es keinen allgemeinen Anspruch darauf, alle Aufwendungen und
damit Rechtsverteidigungskosten erstattet und Schäden ersetzt zu bekommen, deren
Ursachen irgendwie mit dienstlichen Handlungen zusammenhingen oder im weiteren
Sinne zugleich dienstlichen Interessen dienten. Nach der Sachschadensrichtlinie
würden Sachschäden an dienstlich benutzten privateigenen Kraftfahrzeugen u.a. nur
dann erstattet, wenn der Einsatz des privaten Fahrzeugs vom Dienstherrn ausdrücklich
verlangt oder von diesem veranlasst sei. Vorliegend hätte der Kläger jedoch ein ihm zur
Verfügung stehendes Dienstfahrzeug für die Fahrt zum Gericht nutzen können. Davon
ausgehend könne er bei Benutzung seines privaten PKW auch keine
Rechtsschutzgewährung für das aufgrund des Verkehrsunfalls eingeleitete
Ermittlungsverfahren beanspruchen. Er – der Kläger – habe keine dienstliche
Verrichtung im Sinne der Rechtsschutzrichtlinien wahrgenommen, denn die
eigenwirtschaftlich motivierte Benutzung des privaten Fahrzeugs habe in keinem engen
Zusammenhang mit seinen dienstlichen Aufgaben als Polizeivollzugsbeamter und auch
nicht im dienstlichen Interesse gestanden. Sinn und Zweck der Rechtsschutzrichtlinien
lägen allein darin, den Bediensteten unter bestimmten Voraussetzungen von den
Sonderbelastungen freizustellen, die sich aus einer im Zusammenhang mit seiner
dienstlichen Tätigkeit oder Stellung als Beamter erfolgten, im Nachhinein aber nicht
gerechtfertigten Strafverfolgung ergäben. Dadurch solle die innere Unabhängigkeit des
Beamten gestärkt und seine Bereitschaft zur Wahrnehmung solcher Tätigkeiten
entsprechend berücksichtigt werden. Er solle sich an der Übernahme oder der
ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Dienstaufgaben nicht durch die Angst vor
unberechtigter Strafverfolgung und den damit verbundenen Belastungen gehemmt oder
gar gehindert sehen. Das staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren gegen den
Kläger habe in keinem engeren Zusammenhang mit der Zielsetzung der
Rechtsschutzrichtlinien gestanden, die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit des
Beamten bei pflichtgemäßer Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben zu stärken.
Rechtsschutz werde gewährt bei Beamten, die hoheitliche Vollzugsaufgaben
wahrnähmen oder in unmittelbarer Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse Zwang
ausübten. Im Übrigen liege die Entscheidung über die Hilfegewährung durch
Vorfinanzierung von Rechtsanwaltskosten in strafrechtlichen Ermittlungsverfahren durch
Darlehensgewährung sowie der etwaige Verzicht auf die Darlehensrückzahlung im
pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Hinsichtlich der Rechtsschutzrichtlinien
komme es auf die tatsächliche Verwaltungspraxis an, welche den geltend gemachten
Anspruch ausschlösse. Die tatsächliche Verwaltungsübung könne selbst bei
Abweichung vom Richtlinienwortlaut bedeutsam sein, wenn sie vom Urheber der
Richtlinien gebilligt oder geduldet werde.
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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage insoweit
stattgegeben, dass die Beklagte unter Aufhebung der Entscheidung des
Grenzschutzpräsidiums West vom 13. Mai 2004 sowie dessen Widerspruchsbescheides
vom 2. September 2004 verpflichtet worden ist, das Rechtsschutzbegehren des Klägers
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen
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hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Soweit der Kläger die
Verurteilung der Beklagten begehre, ihm die Kosten für die Inanspruchnahme eines
Strafverteidigers in Höhe von 240,58 Euro zu erstatten, bleibe die Klage ohne Erfolg,
weil ein gebundener Anspruch des Klägers auf die Gewährung von Rechtsschutz unter
Fürsorgegesichtspunkten nicht feststellbar sei. Der Kläger habe allerdings auf der
Grundlage der Rechtsschutzrichtlinien einen Anspruch auf erneute Bescheidung seines
Gesuches, weil die angefochtenen Entscheidungen des Grenzschutzpräsidiums West
ermessensfehlerhaft seien. Hierbei sei der Frage nach der Zumutbarkeit der
Kostenübernahme durch den Kläger nachzugehen. An dem erforderlichen
Zusammenhang zwischen dem Verkehrsunfall und den dienstlichen Verrichtungen des
Klägers fehle es jedenfalls nicht. Dieser Zusammenhang werde auch durch die Nutzung
des privaten Kraftfahrzeugs nicht in Frage gestellt.
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Gegen dieses Urteil richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen des Klägers
und der Beklagten.
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Zur Begründung wiederholt und vertieft der Kläger im Wesentlichen sein
erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend weist er darauf hin, dass das
Verwaltungsgericht den Begriff einer "Verauslagung" der Kosten in dem Erlass des
Bundesministeriums des Innern verkannt habe. Darunter sei keine endgültige
Kostentragung zu verstehen. Unklarheiten hinsichtlich des Textes des
Rechtsschutzerlasses müsse sich die Beklagte zurechnen lassen. Schließlich bleibe
die Beklagte jede Erklärung dazu schuldig, was sie unter einem engeren oder weiteren
Zusammenhang mit der Wahrnehmung dienstlicher Aufgaben verstehe und wo nach
ihrer Auffassung die Trennlinien verliefen. In der mündlichen Verhandlung vor dem
erkennenden Senat hat der Kläger § 79 BBG als zentrale Anspruchsgrundlage bewertet
und betont, dass eine den Fall des Klägers betreffende Verwaltungspraxis nicht
ersichtlich sei.
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Der Kläger fasst die erstinstanzlich gestellten Anträge zur Klarstellung dahingehend
neu, dass beantragt wird,
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1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Grenzschutzpräsidiums West
vom 13. Mai 2004 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheides vom
2. September 2004 zu verpflichten, ihm 240,58 Euro zu bewilligen,
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2. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, seinen Antrag auf Gewährung von
Rechtsschutz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden
ist, und nach dem neu gefassten erstinstanzlichen Klageantrag zu 1. zu
erkennen sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Die Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern, soweit der Klage stattgegeben worden
ist, und die Klage in vollem Umfang abzuweisen sowie die Berufung des
Klägers zurückzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus, sie habe das ihr eingeräumte Ermessen sachgerecht und
insbesondere in Übereinstimmung mit dem Sinn und Zweck der Rechtsschutzrichtlinien
ausgeübt. Diese dienten als Ausfluss der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn
dem Zweck, den Beamten an der Übernahme oder der ordnungsgemäßen Erfüllung
seiner Dienstaufgaben nicht durch die Angst vor unberechtigter Strafverfolgung und den
damit verbundenen – auch finanziellen – Belastungen zu hemmen oder zu hindern. Es
sei zulässig, bei der Rechtsschutzgewährung danach zu differenzieren, ob unmittelbar
polizeiliche Aufgaben wahrgenommen würden, ob sonstige dienstliche Aufgaben ohne
erhöhte Gefahr strafrechtlicher Verfolgung wahrgenommen würden oder ob lediglich ein
mittelbarer Zusammenhang mit der Wahrnehmung dienstlicher Aufgaben bestehe. Zwar
sei vorliegend ein weiter Zusammenhang mit den dienstlichen Aufgaben des Klägers
als Polizeivollzugsbeamter gegeben. Es bestehe aber kein dienstliches Interesse an
einer zweckentsprechenden Rechtsverteidigung im strafrechtlichen
Ermittlungsverfahren, welches aus dem Unfall unter Beteiligung des vom Kläger
gesteuerten und aus persönlicher Veranlassung genutzten Privatkraftfahrzeugs
resultiere. Ein dienstliches Interesse an der zweckentsprechenden Rechtsverteidigung
könne nur dann vorliegen, wenn die Pflicht des Dienstherrn zur Schutzgewährung eine
Entlastung des Beamten durch Gewährung weiterer Geldleistungen zusätzlich zur
Besoldung gebiete.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die zulässige, namentlich rechtzeitig begründete Berufung des Klägers hat in der Sache
keinen Erfolg; die gleichermaßen zulässige Berufung der Beklagten ist hingegen
begründet.
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Die Klage ist zulässig.
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Statthafte Klageart ist vorliegend die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO).
Der Kläger begehrt die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes:
Die Bewilligung der Kostenübernahme für die anwaltliche Verteidigung im
strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in Höhe von 240,58 Euro durch den Dienstherrn ist
ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Insbesondere kommt der
Regelung Außenwirkung zu, da der Kläger insoweit nicht in seiner Amtsstellung,
sondern in seiner persönlichen Rechtsstellung als Beamter betroffen ist. Das Begehren
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des Klägers ergibt sich nicht als Rechtsfolge unmittelbar aus einem Gesetz, so dass
eine allgemeine Leistungsklage auf Zahlung ausscheidet.
Die Klage hat sich nicht dadurch erledigt, dass der Kläger nach Einstellung des
Ermittlungsverfahrens gegen ihn keine bloße "Verauslagung" der Kosten der
Rechtsverteidigung im Sinne der Nr. 1 Satz 2 Buchstabe d) der Richtlinie zur
Gewährung von Rechtsschutz für Bundesbedienstete vom 29. November 1999 – D I 3 -
211 481/1 – (im Folgenden RL 1999),
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GMBl 1999, S. 814,
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im Wege eines Darlehens mehr begehren kann, da er von einem Darlehen keinen
Nutzen mehr hat. Gemäß seinem Klageantrag begehrt er aber auch keine bloße
Darlehensgewährung, sondern darüber hinausgehend die endgültige Übernahme
(Bewilligung) der angefallenen Kosten für den Verteidiger in Höhe von 240,58 Euro.
Dieses Begehren kann er weiterhin mit der vorliegenden Verpflichtungsklage verfolgen.
Sein Rechtsschutzinteresse entfällt nicht deshalb, weil die Gewerkschaft der Polizei den
Geldbetrag zwischenzeitlich gegenüber dem Strafverteidiger beglichen hat, denn
gegenüber dem Kläger handelt es sich nach seinem unbestritten gebliebenen Vortrag
lediglich um eine Verauslagung für die Zwischenzeit, solange noch kein behördlicher
Rechtsschutz geleistet wird.
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Die Klage ist jedoch weder mit ihrem Haupt- noch mit ihrem Hilfsantrag begründet. Der
Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Übernahme der
Anwaltskosten in Höhe von 240,58 Euro, noch kann er beanspruchen, dass die
Beklagte erneut die Frage der Erstattung bescheidet. Der ablehnende Bescheid der
Beklagten vom 13. Mai 2004 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom
2. September 2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten,
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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I.
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Ein Anspruch auf Kostenübernahme durch die Beklagte ergibt sich weder aus der
Verwaltungspraxis der Beklagten i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG (1.) noch unmittelbar aus der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß § 79 BBG in der Fassung bis zum 11. Februar
2009 – jetzt: § 78 BBG – (2.). Aus den Richtlinien zur Gewährung von Rechtsschutz in
Strafsachen für Bundesbedienstete kann der Kläger mangels unmittelbarer
Außenwirkung keinerlei Ansprüche herleiten. Diese haben keinen
Rechtsnormcharakter, sondern wirken lediglich innerhalb der Verwaltung und dienen
der gleichmäßigen Handhabung der Gewährung von Rechtsschutz.
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1.
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Ein Anspruch "nach Maßgabe" der sog. Rechtsschutzrichtlinie kommt nach dem
Vorstehenden allenfalls mittelbar insofern in Betracht, als sich der Inhalt der Richtlinie
mit der tatsächlichen Handhabung der Verwaltungspraxis deckt. Grundlage des
Anspruchs ist in diesem Zusammenhang allein die Selbstbindung der Verwaltung
gemäß dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Entscheidend ist somit, dass der
Kläger nur einen Anspruch auf Gleichbehandlung entsprechend der in der
Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung hat.
Hier ist der Gleichheitssatz nicht verletzt, weil die an der Rechtsschutzrichtlinie
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orientierte Verwaltungspraxis der Beklagten die Gewährung von Rechtsschutz für Fälle
der vorliegenden Art nicht vorsieht.
Die Ablehnung der begehrten Kostenübernahme hält sich in den Grenzen der
maßgeblichen (damaligen) Verwaltungspraxis zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr
2004. Eine gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt – hier nicht ersichtliche – zu
seinen Gunsten geänderte Verwaltungspraxis der Beklagten würde dem Kläger nicht zu
seinem Anspruch verhelfen können. Dies ergibt sich schon aus dem dogmatischen
Ansatz der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG: Ein Verstoß gegen das
Gleichbehandlungsgebot liegt nämlich nur dann vor, wenn der Kläger ohne sachlichen
Grund anders behandelt wurde als andere Beamte in vergleichbaren Situationen. Da
die Beklagte grundsätzlich befugt ist, ihre Verwaltungspraxis jederzeit zu ändern, würde
eine solche Änderung einen sachlichen Grund begründen, Beamte im Hinblick auf die
Gewährung von Rechtsschutz in Strafsachen ab dem Zeitpunkt der Änderung anders zu
behandeln als vor dem Zeitpunkt der Änderung der Verwaltungspraxis.
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Vgl. Senatsbeschluss vom 21. Februar 2006
47
– 1 A 2468/04 –.
48
Vorliegend sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Kläger abweichend von
der (im Jahr 2004 bestehenden) Verwaltungspraxis der Beklagten behandelt wurde. Die
Beklagte hat hinreichend substantiiert dargelegt, dass sie im Fall des Klägers
entsprechend ihrer Verwaltungspraxis entschieden hat. Demnach gewährt sie
Rechtsschutz nicht in allen Fällen, die in irgendeinem, sondern allein in solchen, die in
einem engen Zusammenhang mit der dienstlichen Verrichtung stehen. Ein irgendwie
gearteter, mittelbarer Zusammenhang – der bei der Fahrt zum Amtsgericht, um dort in
der Eigenschaft als Polizeivollzugsbeamter eine Zeugenaussage zu tätigen, durchaus
vorliegt und letztlich von der Beklagten auch nicht bestritten wird – reicht nach ihrer
Praxis jedenfalls nicht aus.
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Nach den Ausführungen der Beklagten wird dienstlicher Rechtsschutz, der der
unbeeinflussten, pflichtgemäßen Amtsführung dient,
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vgl. hierzu allgemein: Plog/Wiedow/Bayer/Lem-höfer, BBG,
Loseblattkommentar, Stand: Dezember 2008, Anh. VI/16 Rn. 1,
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gewährt, um die Bediensteten unter bestimmten Voraussetzungen von den
Sonderbelastungen freizustellen, die sich aus einer im Zusammenhang mit ihrer
dienstlichen Tätigkeit oder Stellung als Beamter erfolgten, im Nachhinein aber nicht
gerechtfertigten Strafverfolgung ergäben. Dadurch soll die innere Unabhängigkeit des
Beamten gestärkt und seine Bereitschaft zur Wahrnehmung solcher Tätigkeiten
entsprechend berücksichtigt werden. Er soll sich an der Übernahme der
ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Dienstaufgaben nicht durch die Angst vor
unberechtigter Strafverfolgung und den damit verbundenen Belastungen gehemmt oder
gar gehindert sehen – weshalb im Übrigen die Gewährung von dienstlichem
Rechtsschutz als im Interesse des Dienstherrn liegend anzusehen ist –. Das betrifft
namentlich den Fall der Wahrnehmung hoheitlicher Vollzugsaufgaben oder der
Ausübung von Zwang in Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse. In diesen Fällen ist
nach der Praxis der Beklagten der Dienstherr gefordert, weil insoweit die Gefahr
strafrechtlicher Verfolgung gegenüber der Wahrnehmung anderer Funktionen als
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eindeutig erhöht erachtet wird.
Vgl. in diesem Zusammenhang: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Juli
1991 – 4 S 1370/90 –, juris (Rn. 18), und Beschluss vom 27. September
1996 – 4 S 3322/94 –, juris (Rn. 8); OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
28. Juni 2000 – 2 A 10283/00 –, NVwZ-RR 2001, 115 (116) DÖD 2001, 179
(180) = RiA 2001, 203 (205) und juris (Rn. 29).
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Diese der Verwaltungspraxis der Beklagten zugrunde liegenden Erwägungen halten
einer rechtlichen Überprüfung stand. Insbesondere unter Fürsorgegesichtspunkten ist es
sachlich gerechtfertigt, danach zu differenzieren, in welchem Grad eine dienstliche
Tätigkeit als solche bereits die Gefahr birgt, dass der Beamte einer strafrechtlichen
Verfolgung ausgesetzt wird.
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Ausgehend davon behandelt die Beklagte die Fahrt mit dem privaten PKW direkt zu
dem Gericht, an dem eine Zeugenaussage zu tätigen ist, wie die Dienstantrittsfahrt zur
Dienststelle. Das ist sachgerecht, denn beide Fälle sind im Wesentlichen vergleichbar,
da es im gegebenen Zusammenhang regelmäßig – wie hier – keinen erheblichen
Unterschied macht, ob jemand morgens direkt seine Dienststelle zum Dienstantritt
ansteuert oder zunächst einen anderen Ort, an dem er seinen Dienst zu verrichten hat.
Wenn die Beklagte für Ermittlungsverfahren wegen Verkehrsunfällen, die sich auf den
Fahrten der Bediensteten zum Dienstort ereignen, grundsätzlich den in Rede stehenden
dienstlichen Rechtsschutz nicht gewährt, dann kann dem Kläger unter dem
Gesichtspunkt einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes deswegen auch ein
entsprechender Anspruch nicht zustehen. Das gilt unbeschadet der Frage, ob der
konkret in Rede stehende Fall für die Beklagte neu ist, so dass sich insoweit noch keine
Verwaltungspraxis herausgebildet haben könnte. Denn gegebenenfalls hätte die
Beklagte mit der Einbeziehung des Falles des Klägers an den Zweck ihrer
Verwaltungspraxis dem Gleichheitssatz genügend angeknüpft und damit
rechtsverbindlich deutlich gemacht, wie sie künftig derartige (weitere) Fälle zu
behandeln gedenkt (antizipierte Verwaltungspraxis der Beklagten zur
Rechtsschutzgewährung).
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Vgl. dazu allgemein: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Juni 2000 – 2 A
10283/00 –, NVwZ-RR 2001, 115 (116) = DÖD 2001, 179 (180) = RiA 2001,
203 (205) und juris (Rn. 28).
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Die – unterstellte – Tatsache, dass die Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes für
einen Fall wie den vorliegenden bislang noch nicht strittig gewesen ist, kann nicht dazu
führen, den ersten auftretenden Fall im Sinne des Klägers entscheiden zu müssen. Eine
solche Schlussfolgerung verbietet sich schon deshalb, weil es sonst der Verwaltung
unmöglich wäre, Präzedenzfälle unter Sachgesichtspunkten zu bewerten und dabei
eine Praxis zu entwickeln, die nicht (voll) dem Begehren bzw. den Interessen der
Bediensteten entspricht.
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Die hier erfolgte Parallelisierung der Fahrt des Klägers mit einer Dienstantrittsfahrt ist
nach allem rechtmäßig. Für eine Privilegierung des Klägers bietet namentlich der
Umstand keinen Anlass, dass er seine erste dienstliche Verrichtung an dem fraglichen
Tag nicht in seiner Dienststelle, sondern im Amtsgericht E. zu erledigen hatte.
Entscheidend ist, dass er weder auf dem Weg zur Dienststelle noch auf dem Weg zum
Amtsgericht mit seinem PKW bereits dienstliche Verrichtungen im Sinne der
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Verwaltungspraxis der Beklagten zu bewältigen hatte. Der von der Beklagten geforderte
"enge Zusammenhang" kann frühestens mit Dienstantritt eintreten, so dass der
Dienstantritt der frühestmögliche Zeitpunkt für die Gewährung dienstlichen
Rechtsschutzes ist. Der Dienstantritt kann die vom Kläger vermisste Trennlinie
zwischen der Gewährung von Rechtsschutz und seiner Ablehnung sachangemessen
markieren; dass nach der Praxis der Beklagten die Trennlinie einen noch engeren
Bereich unterschiedlicher Aufgabenwahrnehmungen erfasst, weil innerhalb der
Dienstausübung Rechtsschutz nur bei der Wahrnehmung besonderer hoheitlicher
Aufgaben gewährt wird, ist vorliegend schon nicht mehr erheblich, da der Kläger noch
nicht einmal die Grenze des Dienstantritts überschritten hatte. Jene Praxis würde
allerdings erst recht zum Nachteil des Klägers greifen, käme es auf sie an.
Solange der Kläger noch mit seinem privaten PKW vom Wohnort aus unterwegs war,
hatte er seinen Dienst noch nicht angetreten. Anders wäre es allenfalls dann, wenn die
Inanspruchnahme des privaten Fahrzeugs für dienstliche Zwecke – unabhängig davon,
ob der Dienstgang als solcher gesondert anzeigepflichtig war – ausdrücklich genehmigt
war, was vorliegend nicht der Fall ist. Dementsprechend gehört es zur von der
Beklagten praktizierten Übung, dienstlichen Rechtsschutz bei der (ungenehmigten)
Benutzung eines privaten PKW zu versagen, wenn für die Fahrt – wie hier – auch ein
Dienstfahrzeug hätte genutzt werden können. Wäre der Kläger hingegen erst zur
Dienststelle gefahren, dort in ein Dienstfahrzeug eingestiegen und sodann auf dem Weg
zum Amtsgericht verunfallt, so hätte ihm die Beklagte zwar nach ihrem Vortrag
dienstlichen Rechtsschutz gewährt. Darin liegt jedoch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1
GG. Die Fälle sind schon gar nicht vergleichbar, weil im letzteren Fall der Kläger bereits
seinen Dienst angetreten hätte, was für die Fahrt mit dem privaten PKW zur Dienststelle
oder zu einem anderen Ort, an dem dann der Dienst aufgenommen werden soll, nicht
gilt. Im Übrigen darf die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensausübung generalisierend
Fallgruppen bilden. Soweit sie dabei in der Benutzung des polizeilichen
Dienstfahrzeugs eine Art der Ausübung von Vollzugstätigkeiten sieht mit der Folge,
dass bei Unfällen in diesen Konstellationen dienstlicher Rechtsschutz gewährt wird, ist
dies nicht zu beanstanden. Wirtschaftliche Überlegungen, dass es möglicherweise nicht
sinnvoll gewesen wäre, den (hier marginalen) Umweg über die Dienststelle zu nehmen,
um dort in ein Dienstfahrzeug zu steigen, spielen hierbei keine Rolle. Im Übrigen ist es
reine Spekulation anzunehmen, bei Benutzung des Dienstfahrzeugs hätte dieses
Schaden genommen, was nicht im Interesse des Dienstherrn sein könne; bei vorheriger
Fahrt zur Dienststelle wäre der Geschehensablauf ein anderer gewesen.
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Der Kläger hat diese Verwaltungspraxis nicht in Frage gestellt. Insbesondere hat er
keine(n) Kollegen benannt, denen bzw. dem die Beklagte in einem vergleichbaren Fall,
also bei einem Wegeunfall mit Personenschaden, Rechtsschutz gewährt hätte.
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Der Einwand des Klägers, wonach die Zeit des Auftretens vor Gericht als Zeuge als
Dienstzeit gewertet werde und dementsprechend die Fahrt dorthin ebenfalls als
dienstliche Tätigkeit gewertet werden müsse, ist unerheblich, da die Beklagte wie
dargelegt eine andere Grenzziehung vorgenommen hat.
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Dem Kläger ist durchaus zuzustimmen, dass es zu den häufig vorkommenden
Tätigkeiten eines Polizeivollzugsbeamten gehört, vor Gericht – mit
Aussagegenehmigung des Dienstherrn – als Zeuge auszusagen. Von der Aussage vor
Gericht kann jedoch die Fahrt dorthin vertretbar getrennt werden. Es ist keineswegs
zwingend, aus dem Umstand der Üblichkeit, dass Polizisten vor Gericht als Zeugen
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auftreten, auch zu schließen, dass demnach für Unfälle auf dem Weg zum Gericht
Rechtsschutz durch den Dienstherrn zu gewähren sei. Die Beklagte hat jedenfalls
deutlich gemacht, dass dies nicht ihrer Verwaltungspraxis entspricht. Ob gegebenenfalls
etwas anderes gilt, wenn gegen den Beamten aufgrund seiner Aussage vor Gericht ein
strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet wird (z.B. wegen Falschaussage),
bedarf vorliegend keiner Entscheidung.
Vgl. dazu Senatsurteil vom 1. Februar 1988 – 1 A 2475/86 –, DVBl 1988,
1074 = NWVBl 1988, 372 = NVwZ 1989, 578.
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Die geschilderte Verwaltungspraxis ist von der Beklagten nicht lediglich bloß
vorgeschoben. Sie steht – entgegen der Auffassung des Klägers – vielmehr im Einklang
mit der Richtlinie zur Gewährung von Rechtsschutz in Strafsachen für
Bundesbedienstete vom 29. November 1999. Diese und nicht die entsprechende
Nachfolgerichtlinie vom 2. Dezember 2005,
64
GMBl 2006, S. 38,
65
findet vorliegend Anwendung. Aus den oben dargelegten Erwägungen, dass es auf die
Verwaltungspraxis der Beklagten zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 2004
ankommt, ist ausschließlich die Auslegung und Anwendung der Richtlinie von 1999
heranzuziehen und nicht die seinerzeit noch nicht erlassene Richtlinie von 2005.
Letztere enthält auch keinerlei etwa zu berücksichtigende rückwirkende Regelungen. Im
Übrigen stünde die Verwaltungspraxis auch mit der neuen Richtlinie in Einklang.
66
Der von der Beklagten für die Gewährung von dienstlichem Rechtsschutz geforderte
enge Zusammenhang der Verrichtung bzw. des Verhaltens mit der dienstlichen Tätigkeit
findet seinen Niederschlag ausdrücklich in der Richtlinie selbst, und zwar in Nr. 1 Satz 2
Buchstabe a) RL 1999. Demnach besteht ein dienstliches Interesse an einer
zweckentsprechenden Rechtsverteidigung, welches weitere
"Gewährungsvoraussetzung" ist, in der Regel bei Polizeivollzugsbeamten und anderen
Bediensteten, "soweit sie Vollzugsaufgaben wahrnehmen oder in Wahrnehmung
hoheitlicher Befugnisse Zwang ausüben". Durch die mit dem Wort "soweit" erfolgte
Einschränkung hat bereits der Richtliniengeber zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder
Zusammenhang mit einer dienstlichen Tätigkeit die Gewährung von Rechtsschutz in
einem anschließenden Verfahren nach sich zieht. Die – und sei es gegebenenfalls auch
nur beispielhaft aufgeführte – Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben sowie die
Ausübung von Zwang in Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse (z.B. bei einer
Einsatzfahrt oder bei der Festnahme eines Verdächtigen) betreffen den ureigenen
Bereich hoheitlichen Handelns. Gerade bei Ausübung dieser Tätigkeiten besteht in
besonderer Weise die Gefahr eines strafrechtlich relevanten Verhaltens durch die
handelnden Beamten. Um diesen die Angst vor strafrechtlicher Verfolgung und den
damit verbundenen Kosten zu nehmen, so dass sie "unbelastet" ihren Aufgaben
nachgehen können, wird im Falle der Einleitung eines strafrechtlichen Verfahrens vom
Dienstherrn Rechtsschutz durch Zurverfügungstellung entsprechender Mittel gewährt.
67
Ausgehend von diesen ausdrücklich in der Richtlinie verorteten Anhaltspunkten ist es
der Beklagten schon von daher nicht verwehrt, Rechtsschutz nur bei dem geschilderten
engen Zusammenhang zur Tätigkeit des Beamten zu gewähren, sofern sie diese Praxis
bei allen ihren Bediensteten in gleicher Weise anwendet und solange die Praxis nicht
derart restriktiv gehandhabt wird, dass möglicherweise die Fürsorgepflicht in ihrem
68
Wesenskern verletzt wird, weil etwa die Gewährung von dienstlichem Rechtsschutz den
Bediensteten (nahezu) gänzlich versagt bliebe. Anhaltspunkte dafür sind nicht
ersichtlich und auch nicht vorgetragen. Daher ist es unter Gleichheitsgesichtspunkten
nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte Beamte des Polizeivollzugsdienstes bei der
Wahrnehmung ihrer ihnen zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben und Befugnisse als
spezifisch gefährdet einstuft und insoweit ein dienstliches Interesse an einer
zweckentsprechenden Rechtsverteidigung im Sinne der Richtlinie regelmäßig als
gegeben ansieht,
vgl. VG Aachen, Urteil vom 23. April 2008 – 1 K 333/08 –, juris (Rn. 33),
69
dies jedoch bei der Fahrt zum Dienst mit dem privaten PKW – also vor Dienstantritt –
verneint.
70
Dem steht nicht entgegen, dass der Wortlaut im ersten Satz der Richtlinie recht offen
und scheinbar einschränkungslos formuliert ist. So heißt es in Nr. 1 Satz 1 RL 1999,
dass einem Bediensteten auf seinen schriftlichen Antrag die Gewährung von
Rechtsschutz in Strafsachen zu gewähren ist, wenn gegen ihn wegen einer dienstlichen
Verrichtung oder eines Verhaltens, das mit einer dienstlichen Tätigkeit im
Zusammenhang steht, ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft oder eine
Untersuchung vor einem Seeamt eingeleitet, die öffentliche Klage im strafgerichtlichen
Verfahren oder Privatklage nach § 374 StPO erhoben oder der Erlass eines Strafbefehls
beantragt worden ist. Abgesehen davon, dass dieser Passus in Buchstabe a) mit dem
Merkmal des dienstlichen Interesses bereits näher – und zwar einschränkend –
konkretisiert wird (s.o.), kommt es bei Verwaltungsvorschriften nicht auf ihren Wortlaut
an. Anders als bei Rechtsnormen kommt es für deren Auslegung als Willenserklärung
des Dienstherrn nach der auch im Verwaltungsrecht geltenden Regel des § 133 BGB
auf den wirklichen Willen des Erklärenden an. Deswegen sind Verwaltungsvorschriften
– wie die in Rede stehende – gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder zumindest
geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen; Anhaltspunkte dafür, dass die
geschilderte Praxis der Beklagten vom Urheber der Richtlinie – Bundesministerium des
Innern – nicht zumindest geduldet werde, sind nicht ersichtlich. Die Richtlinien sind
deswegen so auszulegen, wie sie tatsächlich angewendet werden. Auf einen der Praxis
etwa entgegenstehenden Wortlaut kommt es nicht an.
71
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. August 2008 – 1 WB 10.08 –, DokBer B
2009, 36 (39) und juris (Rn. 17), vom 28. Mai 2008 – 1 WB 19.07 –, juris
(Rn. 23), und Urteile vom 2. März 1995 – 2 C 17.94 –, ZBR 1995, 238,
m.w.N., sowie vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, NVwZ 2003, 1384;
Senatsbeschlüsse vom 8. Juni 2006 – 1 A 2809/04 – und vom 21. Februar
2006 – 1 A 2468/04 –; OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 1999 – 12 A
4187/97 –, NWVBl. 2000, 184 = DÖD 2000, 162 (163) = RiA 2000, 295
(296) und juris (Rn. 2).
72
Sind demnach die Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen auszulegen, kann
sich der Kläger nicht darauf berufen, dass ihm – nach seiner Lesart – nach dem Wortlaut
zu Beginn der Richtlinie der geltend gemachte Anspruch zu gewähren sei. Im Übrigen
steht der Wortlaut der tatsächlichen Verwaltungspraxis nicht einmal entgegen, weil sich
schon – wie gezeigt – aus dem Wortlaut der von der Beklagten geforderte enge
Zusammenhang zwischen der Verrichtung bzw. des Verhaltens mit der dienstlichen
Tätigkeit ergibt (Nr. 1 Satz 2 Buchstabe a) RL 1999).
73
Unerheblich ist, ob – wie vom Kläger angenommen – im Falle seiner strafrechtlichen
Verurteilung die durch ihn verletzte Person Schadensersatzansprüche gegen den Bund
nach dem Pflichtversicherungsgesetz hätte. Im Übrigen ist nicht weiter ersichtlich,
woraus sich ein solcher Anspruch nach dem Pflichtversicherungsgesetz konkret
ergeben sollte, zumal hier ein Privatwagen eigenwirtschaftlich genutzt wurde.
74
Soweit der Kläger auf Parallelen im Reisekostenrecht hinweist, vermag er dadurch eine
durchgreifende Grundlage für den streitgegenständlichen Anspruch nicht aufzuzeigen.
Denn das Reisekostenrecht ist nicht geeignet, Ansprüche auf Gewährung von
Rechtsschutz zu begründen. Das Reisekostenrecht und die Gewährung von
dienstlichem Rechtsschutz verfolgen unterschiedliche Zwecke. Beim Reisekostenrecht
geht es um die Entschädigung des Beamten für die durch eine – für den Dienstherrn
durchgeführte – Dienstreise entstandenen Kosten; prägend ist demnach das Prinzip der
Auslagenerstattung.
75
Vgl. Bauschke, in: Fürst, GKÖD, Loseblattkommentar, Stand: Januar 2009,
K § 88 BBG Rn. 2; Reimann, in: Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen
Dienst, Loseblattkommentar, Stand: Dezember 2008, § 1 BRKG Rn. 4.
76
Hingegen steht bei der Gewährung von Rechtsschutz nicht der Gedanke des
Aufwendungsersatzes im Vordergrund; der Rechtsschutz dient vielmehr vornehmlich
einer unbeeinflussten, pflichtgemäßen Amtsführung des Beamten. Zu diesem Zweck
soll ihm durch die Gewährung eines zinslosen Darlehens ermöglicht werden, zur
Wahrung seiner Rechte einen Verteidiger zu beauftragen, wenn ihm die Verauslagung
der Kosten ansonsten nicht zugemutet werden kann. Es geht also darum, ihn
(vorübergehend) von wirtschaftlichen Belastungen freizustellen, damit er sich eines
erforderlichen Rechtsschutzes bedienen kann. Grundsätzlich soll das Darlehen auch
anschließend zurückgezahlt werden; nur in den Fällen der Nr. 2 RL 1999 – und
entsprechender Verwaltungspraxis – wird auf die Rückzahlung des Darlehens
verzichtet. Dagegen kennt das Reisekostenrecht keine Darlehensgewährung. Dort geht
es um die (in der Regel pauschalierende) Vergütung entstandener Reisekosten.
77
Ohne einen hinreichend gegebenen sachlichen Bezug verweist der Kläger schließlich
darauf, dass ihm auf der Fahrt zum Amtsgericht E. Wegeunfallschutz nach den
§§ 30 ff BeamtVG zugestanden hätte. Daraus folgert er, dass ihm für das
Ermittlungsverfahren, welches aufgrund des auf diesem Weg erfolgten Unfalls
eingeleitet wurde, ebenfalls Rechtsschutz zu gewähren sei. Ob hier überhaupt ein
Dienstunfall i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 BeamtVG vorliegt, mag dahingestellt
bleiben. Da nicht unmittelbar die Dienststelle angesteuert wurde und auch keiner der in
§ 31 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BeamtVG genannten Fälle vorliegt, erscheint dies eher
zweifelhaft. Jedenfalls führt aber selbst der (unterstellte) Anspruch auf Gewährung von
Unfallfürsorge nicht zwingend dazu, dass dem Kläger deshalb auch dienstlicher
Rechtsschutz gewährt werden müsste. Unter Fürsorgegesichtspunkten im Sinne des
§ 79 BBG a.F. müssen Unfallfürsorge einerseits und Rechtsschutzgewährung
andererseits vom Dienstherrn keineswegs parallel ausgestaltet sein, da insoweit keine
gleich zu behandelnden Fälle vorliegen. Das ergibt sich schon daraus, dass beide
Leistungen unterschiedliche Zwecke verfolgen. Bei der Unfallfürsorge geht es primär um
die Wiederherstellung der körperlichen Integrität des Beamten, damit er dem
Dienstherrn mit seiner Arbeitskraft wieder zur Verfügung steht. Erst wenn dies nicht
gelingt, greift sekundär der Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Absicherung des
78
Beamten.
Vgl. Plog/Wiedow/Groepper/Tegethoff, BBG, Loseblattkommentar, Stand:
Dezember 2008, § 30 BeamtVG Rn. 6 f.
79
Hingegen verfolgt die Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes – wie bereits im
Zusammenhang mit dem Reisekostenrecht im vorherigen Abschnitt aufgezeigt – einen
davon abweichenden Sonderzweck, so dass hierfür schon deshalb keine Folgerungen
aus dem Wegeunfallschutz abgeleitet werden können.
80
Wenn der Gesetzgeber innerhalb seines Gestaltungsspielraums das Recht der
Unfallfürsorge als einen Aspekt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn in den §§ 30 ff
BeamtVG umfangreich normiert und dabei insbesondere auch Wegeunfälle einbezieht,
so kann daraus nicht geschlossen werden, dass unter dem Gesichtspunkt der Fürsorge
zwingend auch Rechtsschutz bei Unfällen auf dem Weg zum Dienst zu gewähren wäre.
Der Dienstunfallschutz kann daher, soweit dabei die Grenzen des bestehenden
Gestaltungsspielraums, die sich insbesondere aus dem Wesenskern der Fürsorgepflicht
ergeben, nicht überschritten werden, weiter reichen als die Gewährung dienstlichen
Rechtsschutzes.
81
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Rechtsnormen, welche die Beklagte zur
Gewährung von Rechtsschutz verpflichten, existieren nicht. Somit steht die Gewährung
von dienstlichem Rechtsschutz im grundsätzlich weiten Ermessen der Beklagten. Das
durch § 79 BBG a.F. eingeräumte Ermessen hat der Richtliniengeber bereits mit Erlass
der Richtlinie ausgeübt. Die RL 1999 bzw. die auf deren Grundlage gehandhabte und
nach dem Vorstehenden letztlich maßgebliche Verwaltungspraxis dient der
Gewährleistung der gleichmäßigen Handhabung dieses Ermessens. Die Anwendung
einer solchen Richtlinie auf den Einzelfall stellt eine rechtmäßige Ermessensausübung
dar, sofern nicht die Richtlinie bzw. ihre Anwendung im konkreten Fall gegen Sinn,
Zweck und Wesensgehalt des Gesetzes verstößt, dessen Ausführung sie dienen soll.
82
Vgl. VG Kassel, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 E 213/05 –, juris (Rn. 15).
83
Hierfür ist nichts ersichtlich, wie im Folgenden unter 2. zu zeigen sein wird. Im Übrigen
bedurfte es nicht der ausdrücklichen Anstellung von (weitergehenden)
Ermessenserwägungen durch die Beklagte: Da bereits nach der nicht zu
beanstandenden Verwaltungspraxis auf der Grundlage der RL 1999 die
ermessensleitenden Voraussetzungen für die Gewährung von dienstlichem
Rechtsschutz nicht vorlagen, waren der Beklagten keine Handlungsoptionen eröffnet.
Erst recht scheidet deswegen eine Ermessensreduzierung auf Null zugunsten des
Klägers aus.
84
2.
85
Der Kläger hat schließlich auch keinen Anspruch auf Gewährung dienstlichen
Rechtsschutzes unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 2 BPolBG
i.V.m. § 79 BBG a.F.. Hiernach hat der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und
Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie zu sorgen. Er schützt
ihn bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter. Zu dieser
Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn, die zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG zählt, gehört seine Beistandspflicht in
86
Fällen der Erfüllung dienstlicher oder außerdienstlicher Sonderpflichten. Jene
Beistandspflicht kann u.a. auch dann gefordert sein, wenn gegen einen Beamten im
Zusammenhang mit seiner Stellung oder Funktion als Beamter strafrechtlich ermittelt
wird.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Juni 2000 – 2 A 10283/00 –,
NVwZ-RR 2001, 115 = DÖD 2001, 179 (180) = RiA 2001, 203 (204) und
juris (Rn. 24); VG Aachen, Urteil vom 23. April 2008 – 1 K 333/08 –, juris
(Rn. 24).
87
Ein unmittelbarer Anspruch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn kommt nur in
Betracht, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls es ausnahmsweise gerechtfertigt
erscheinen lassen und eine Nichtgewährung der begehrten Leistung ansonsten der
Fürsorgepflicht grob widersprechen würde bzw. – m.a.W. – wenn die Fürsorgepflicht
ansonsten in ihrem Wesenskern verletzt wäre.
88
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1999 – 2 C 29.98 –, ZBR 2000, 46 = DÖD
2000, 86 (87) und juris (Rn. 21 f); Senatsurteil vom 24. Mai 2006 – 1 A
3706/04 –, NVwZ-RR 2006, 800 (801) und juris (Rn. 43 f).
89
Daran wäre gegebenenfalls zu denken, wenn die Gewährung von dienstlichem
Rechtsschutz das einzig geeignete und notwendige Mittel wäre, damit der Kläger im
strafrechtlichen Ermittlungsverfahren überhaupt seine Rechte wahrnehmen könnte.
Hierfür gibt der vorliegende Fall nichts her. Die Ablehnung der Gewährung von
dienstlichem Rechtsschutz stellt für den Kläger keine besondere Härte dar. Er ist nicht
anders betroffen als jeder andere, der auf der Fahrt zu einer Zeugenaussage vor Gericht
oder – hier von der Beklagten gleich behandelt – auch zur Dienststelle einen (Wege-
)Unfall verursacht, bei dem eine Person leicht verletzt wird. Wenn daraufhin ein
strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet wird, lässt sich das noch den
allgemeinen Lebensrisiken zuordnen, die jeden treffen können, und deren Folgen er
vorrangig aus eigenen Mitteln bewältigen muss. Die Zeugenaussage vor Gericht ist in
erster Linie eine staatsbürgerliche Pflicht, die nicht nur Polizeibeamte trifft. Zwar ist es
zutreffend, dass gerade diese Berufsgruppe häufiger zu Zeugenaussagen geladen wird
als andere Bürger, gleichwohl ist hierbei – und erst recht auf dem Weg dorthin – der
dienstliche Zusammenhang deutlich gelockerter als bei der Wahrnehmung unmittelbar
hoheitlicher Aufgaben. Hinzu kommt, dass der Kläger nicht schutzlos war: Das ergibt
sich daraus, dass die Gewerkschaft der Polizei bereits die Rechnung seines
Strafverteidigers beglichen hat. Hierzu war sie auch nach § 3 ihrer Satzung i.V.m. § 3
ihrer Rechtsschutzordnung verpflichtet. Dabei ist unerheblich, ob der gewerkschaftliche
Rechtsschutz nach den Angaben des Klägers lediglich nachrangig gegenüber dem
eingeklagten Anspruch auf dienstlichen Rechtsschutz – sofern ein solcher denn besteht
– gewährt werden soll. Für die Frage nach dem Vorliegen eines groben Widerspruchs
zur Fürsorgepflicht mit der Folge eines unmittelbaren Anspruchs aus § 79 BBG a.F.
genügt die Feststellung, dass der Kläger im Endeffekt jedenfalls keineswegs (rechts-
)schutzlos war. Daher besteht schon keine Veranlassung, ausnahmsweise
unmittelbaren Rückgriff auf § 79 BBG a.F. zu nehmen. Die Fürsorgepflicht verpflichtet
den Dienstherrn nicht, zu allen Aufwendungen, die in irgendeiner Weise mit dienstlichen
Tätigkeiten zusammenhängen, entsprechende finanzielle Hilfe zu gewähren.
90
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Juni 1999 – 2 C 29.98 –, ZBR 2000, 46 =
DÖD 2000, 86 (87) und juris (Rn. 21 f), und vom 31. Januar 2002 – 2 C 1.01
91
–, ZBR 2002, 401 (402) = DÖD 2002, 172 (173) und juris (Rn. 17).
Selbst wenn man die im Arbeitsrecht entwickelten Grundsätze gefahrgeneigter Arbeit
heranzöge, ergäbe sich kein unmittelbarer Anspruch aus der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Das setzte voraus, dass die Eigenart der von einem Bediensteten zu
leistenden Arbeit es mit großer Wahrscheinlichkeit mit sich bringt, dass auch einem
sorgfältig Arbeitenden gelegentlich Fehler unterlaufen, die für sich allein betrachtet zwar
jedes Mal vermeidbar wären, mit denen aber angesichts der menschlichen
Unzulänglichkeit als mit einem typischen Abirren der Dienstleistung erfahrungsgemäß
zu rechnen ist. Hierbei ist nach den Umständen des Einzelfalls darauf abzustellen, ob
eine konkrete Gefahrenlage besteht.
92
Vgl. Linck, in: Schaub/Koch/Linck/Vogelsang, Arbeitsrechts-Handbuch, 12.
Aufl. 2007, § 53 Rn. 65 m.w.N.
93
Zur Eigenart der von einem Polizeivollzugsbeamten zu leistenden Tätigkeit gehört
jedenfalls – anders als z.B. bei einem Kraftfahrer – nicht die Autofahrt mit seinem
(privaten) PKW zu einer – wenn auch aus dienstlichen Gründen veranlassten –
Zeugenaussage vor Gericht.
94
Aus den zu § 79 BBG a.F. angestellten Erwägungen ergibt sich, dass auch die von der
Beklagten angewendete – oben unter I.1. dargestellte – Verwaltungspraxis bzw. ihr
Verständnis der Richtlinie zur Gewährung von Rechtsschutz in Strafsachen für
Bundesbedienstete von 1999 nicht der durch diese Norm eingeräumten Ermächtigung
widerspricht; der von § 79 BBG a.F. vorgegebene Rahmen wird vorliegend eingehalten.
95
II.
96
Kommt in Anbetracht der unter I. dargestellten antizipierten Ermessensbindung an die
Richtlinie in ihrer praktizierten Handhabung unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt
die Gewährung von dienstlichem Rechtsschutz in Betracht, so ist auch der Hilfsantrag
des Klägers – gerichtet auf Verpflichtung der Beklagten, seinen Antrag auf Gewährung
von Rechtsschutz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden – notwendig abzuweisen. Wenn nach der Verwaltungspraxis der Beklagten
bei derartigen Fällen kein Rechtsschutz gewährt wird, insoweit mithin keine Verletzung
des Gleichheitsgrundsatzes vorliegt, und wenn auch kein Anspruch unmittelbar aus der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 2 BPolBG i.V.m. § 79 BBG a.F.) besteht, so dass auf
der Rechtsfolgenseite kein Raum für eine einzelfallbezogene abweichende Anwendung
des Ermessens verbleibt, dann stellt sich – entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts – erst gar nicht die Frage nach der Zumutbarkeit der Kostentragung
durch den Kläger. Für das Vorliegen eines atypischen Sachverhalts gibt es keine
Anhaltspunkte. Davon abgesehen hat die Beklagte die ablehnenden Bescheide nicht
auf ermessensfehlerhafte Gründe gestützt, wie die obigen Ausführungen zu I. mit
ergeben.
97
III.
98
Da die Berufung des Klägers ohne Erfolg war und weil er im Berufungsrechtszug
insgesamt unterlegener Beteiligter ist, hat er die Kosten beider Rechtszüge gemäß
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO zu tragen.
99
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
100
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO,
127 BRRG nicht vorliegen.
101