Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 9 A 4766/99
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Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 4766/99
Datum:
22.08.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
9 A 4766/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 13 K 5161/97
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird auch insoweit abgewiesen, als sich die Kläger mit ihr
gegen die Heranziehung zu Entwässerungsgebühren richten.
Die Kläger tragen unter Einbeziehung des unanfechtbaren Teils der
Kostenentscheidung erster Instanz die Kosten des Verfahrens beider
Rechtszüge als Gesamtschuldner.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 197,89 EUR (= früher
387,03 DM) festgesetzt.
Gründe:
1
I.
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Die Kläger sind die Eigentümer des Grundstücks C. straße 17 in F. , das an die
städtische Entwässerung angeschlossen ist.
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Mit Bescheid vom 10. Januar 1997 zog der Beklagte die Kläger für das genannte
Grundstück und das Jahr 1997 neben anderen Abgaben zu Schmutzwassergebühren in
Höhe von 207,03 DM und zu Niederschlagswassergebühren von 180,00 DM heran.
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Wegen der Berechnung der Gebühren im Einzelnen wird auf den Inhalt des
angefochtenen Bescheides Bezug genommen.
Nach erfolglosem Vorverfahren haben die Kläger Klage erhoben und nach teilweiser
Klagerücknahme beantragt,
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den Grundbesitzabgabenbescheid vom 10. Januar 1997 hinsichtlich der festgesetzten
Schmutzwassergebühr, der Niederschlagswassergebühr und der Abfallgebühren und
den Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 1997 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat die Auffassung vertreten, die Gebührensätze seien gemäß den geltenden
rechtlichen Anforderungen kalkuliert worden und der auf dieser Grundlage erlassene
Heranziehungsbescheid daher rechtmäßig.
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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage, soweit sie die
Schmutz- und Niederschlagswassergebühren betraf, wegen Unwirksamkeit der der
Heranziehung zugrunde liegenden Entwässerungsabgabensatzung infolge eines
Verstoßes gegen das Kostenüberschreitungsverbot stattgegeben. Zur Begründung hat
es im Wesentlichen ausgeführt, dass die zur Anwendung gelangte Kalkulationsmethode
der Kombination von Abschreibungen auf der Grundlage von
Wiederbeschaffungszeitwerten in Verbindung mit einer kalkulatorischen Verzinsung mit
einem Nominalzinssatz von 8 % nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen unzulässig
sei, weil sie - methodisch bedingt - zu einem doppelten Ansatz der allgemeinen
Preissteigerungsrate und damit zu einer Überdeckung führe. Diese sei auch erheblich,
denn sie belaufe sich vorliegend auf 18,57 % der berücksichtigungsfähigen Kosten. Die
Möglichkeit eines Ausgleichs der Überdeckung durch zu geringe Kostenansätze bei
anderen Kostenarten sei nicht ersichtlich. Die überhöhten Gebührensätze hätten sich
auch nachträglich nicht als gerechtfertigt erwiesen. Die zwischenzeitlich vorgelegte
Betriebsabrechnung weise zwar eine Unterdeckung aus. Das gehe aber allein darauf
zurück, dass die Abrechnung den gleichen methodischen Fehler enthalte wie die
Kalkulation; bei richtigem Ansatz der Abschreibungen hätte das Betriebsergebnis
ebenfalls eine Überdeckung ausgewiesen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen bzw. das Verfahren eingestellt.
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Der Senat hat die Berufung zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht der Klage im
Hinblick auf Entwässerungsgebühren stattgegeben hat. Zur Begründung der Berufung
macht der Beklagte im Wesentlichen geltend, die angewandte Kalkulationsmethode
entspreche den Vorgaben des Kommunalabgabengesetzes und der Rechtsprechung
des Berufungsgerichts.
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Der Beklagte beantragt - sinngemäß -,
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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage auch insoweit abzuweisen,
als sich die Kläger mit ihr gegen die Heranziehung zu Entwässerungsgebühren richten.
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Die Kläger beantragen,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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II.
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Der Senat kann gemäß § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss
entscheiden, weil er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht
für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz
3 VwGO angehört worden.
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Die Klage ist auch hinsichtlich der angegriffenen Entwässerungsgebühren für das Jahr
1997 als unbegründet abzuweisen. Der Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten
vom 10. Januar 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 1997 ist
auch insoweit rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage der angefochtenen Gebührenerhebung sind die §§ 1 - 6 und 11 der
Satzung über die Erhebung von Entwässerungsabgaben -
Entwässerungsabgabensatzung - der Stadt F. vom 9. Dezember 1992, Amtsblatt der
Stadt F. (ABl. F. ), S. 463 ff., in der Fassung der Änderungssatzung vom 4. Dezember
1996 (EAS), ABl. F. , S. 319.
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Die genannten Bestimmungen sind formell gültiges Satzungsrecht; sie sind, soweit hier
von Belang, auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.
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Dies gilt zunächst für den Gebührenmaßstab in § 4 EAS zur Bemessung der
Schmutzwassergebühren (Frischwassermaßstab) und den in § 5 EAS geregelten
Maßstab der bebauten/überbauten oder sonstwie befestigten angeschlossenen
Grundstücksfläche für die zu bemessenden Niederschlagswassergebühren. Beide
Maßstäbe genügen den nach § 6 Abs. 3 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1969, GV. NRW. S. 712, in der für den
Veranlagungszeitraum 1997 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 18.
Dezember 1996, GV. NRW. S. 586, (KAG) an einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu
stellenden Anforderungen.
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Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 4. November 1996 - 9 A 7237/95 -, S. 7 f. des
Urteilsabdrucks, zur EAS in der Fassung der Änderungssatzung vom 9. Oktober 1995,
ABl. F. , S. 323, (jeweils mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Senats und des
Bundesverwaltungsgerichts).
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Auch die hier streitigen Gebührensätze von 2,01 DM/cbm für die Bemessung der
Schmutzwassergebühr und 1,20 DM/qm für die Bemessung der
Niederschlagswassergebühr begegnen keinen Bedenken.
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Ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG liegt
nicht vor. Insbesondere ist die Ermittlung der kalkulatorischen Kosten (Abschreibung
und Zinsen) nicht zu beanstanden.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Kläger ist der Ansatz
kalkulatorischer Zinsen auf der Grundlage von Anschaffungs(rest)werten in Verbindung
mit einem Nominalzins auch in der Kombination mit kalkulatorischen Abschreibungen
auf der Grundlage von Wiederbeschaffungszeitwerten - wie hier teilweise - zulässig.
Dies entspricht nach wie vor betriebswirtschaftlichen Grundsätzen i.S.d. § 6 Abs. 2
Sätze 1 und 2 erster Halbsatz KAG.
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Vgl. die ständige Rechtsprechung des erkennenden Senats seit dem Urteil vom 5.
August 1994 - 9 A 1248/92 -, NWVBl. 1994, 428, m.w.N., zuletzt bestätigt durch Urteil
vom 1. September 1999 - 9 A 3342/98 -, NWVBl. 2000, 135, unter Bezugnahme auf das
in der seinerzeit aktuellen 19. Auflage erschienene betriebswirtschaftliche Standardwerk
des anerkannten Betriebswirtschaftlers Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Wöhe, "Einführung in die
allgemeine Betriebswirtschaftslehre", S. 1263, 1266.
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Ein allgemeiner Wandel in den betriebswirtschaftlichen Lehrmeinungen dahingehend,
dass im Veranlagungszeitraum (1997) allgemein bei Wirtschaftsbetrieben
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- allein hierauf und nicht auf solche der öffentlichen Hand kommt es an, vgl. OVG NRW,
Urteil vom 5. August 1994, a.a.O. -
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bei einer kalkulatorischen Nominalverzinsung auf der Grundlage von
Anschaffungs(rest)werten Abschreibungen nur noch auf Anschaffungswertbasis
berechnet werden dürften, ist nicht ersichtlich.
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Vgl. Gawel, Zur Interdependenz kalkulatorischer Kostenarten in der
Gebührenbedarfsberechnung, KStZ 1999, 61 (94 f.).
31
Dies kann der Senat aufgrund seiner durch die ständige Befassung mit der Materie
vorhandenen (und durch betriebswirtschaftliche Werke zusätzlich vermittelten)
Sachkunde ohne Einholung des beantragten Sachverständigengutachtens feststellen.
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Soweit die Kläger unter Hinweis auf verschiedene Stimmen im Schrifttum die
Auffassung des Senats kritisieren, ist darauf hinzuweisen, dass es sich zum größten Teil
um ältere Literaturstellen handelt, die bei der Entscheidungsfindung der früheren Urteile
des Senats bereits vorlagen und die deshalb auch nicht geeignet sein können, einen
Wandel der betriebswirtschaftlichen Anschauungen zu belegen. Im Übrigen sind die
Argumente der älteren wie auch der neueren Abhandlungen der Sache nach vom Senat
berücksichtigt worden; der Senat hat ihnen jedoch nach ausführlicher
Auseinandersetzung mit den Gesetzesmaterialien gerade nicht folgen können.
33
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. September 1999 - 9 A 3342/98 -, a.a.O.
34
Neue Argumente sind demgegenüber nicht erkennbar.
35
Die Abschreibung nach Wiederbeschaffungszeitwerten in Verbindung mit einer
Verzinsung des aufgewandten Kapitals auf der Grundlage von
Anschaffungs(rest)werten mit einem Nominalzins führt nicht zu einer Verletzung des
Äquivalenzprinzips. Ebenso wenig verstößt die der Ansicht des Senats zugrunde
liegende Auslegung des Begriffs "betriebswirtschaftliche Grundsätze" gegen den
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG oder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und
damit das Rechtsstaatsprinzip.
36
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92 -, a.a.O. S. 249, und vom 1.
September 1999 - 9 A 3342/98 -, a.a.O.
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Hieran hält der Senat trotz der Einwände des Klägers fest.
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Auch die kalkulatorischen Kostenansätze im Einzelnen geben, soweit der vorliegende
Fall Anlass zur Überprüfung gebietet, keinen Grund zu durchgreifenden rechtlichen
Bedenken. Sie haben auf der Grundlage der Gebührenbedarfsberechnung 1997
Bestand.
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Die in der Gebührenbedarfsberechnung mit 31.867.196,00 DM ausgewiesenen
kalkulatorischen Abschreibungen im Hinblick auf das unbewegliche Vermögen sind in
methodisch zulässiger Weise - wie oben dargelegt - nach dem
Wiederbeschaffungszeitwert berechnet worden. Die zur Anwendung gelangten
Abschreibungssätze sind ebenso zulässig wie die Einbeziehung von anlagebezogenen
Ingenieureigenleistungen in die Berechnung des Wiederbeschaffungszeitwertes. Auch
ansonsten sind keine Fehler der Ermittlung dieses Wertes ersichtlich.
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Die Berechnung der kalkulatorischen Zinsen in der Gebührenbedarfsberechnung im
Hinblick auf das unbewegliche Vermögen (21.812.332,00 DM) ist ebenfalls fehlerfrei.
Das gilt zunächst für die Ermittlung des der Verzinsung zugrunde liegenden
Anschaffungs(rest)wertes.
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Vgl. zur Methodik: OVG NRW, Urteil vom 4. November 1996, a.a.O., S. 14 ff. des
Urteilsabdrucks.
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Auch der in Ansatz gebrachte Zinssatz von 8 % begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
Nach der Rechtsprechung des Senats können für die Bestimmung des Zinssatzes, weil
es sich um einen kalkulatorischen Zins handelt, der sich auf den gesamten
Restbuchwert, mithin auf Anlagegüter unterschiedlichsten Alters bezieht, nicht die in der
jeweiligen Gebührenperiode am Kapitalmarkt herrschenden Verhältnisse, sondern nur
langfristige Durchschnittsverhältnisse maßgebend sein.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994, a.a.O., S. 434.
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Insoweit hat der Senat in der Vergangenheit in ständiger Rechtsprechung, zuletzt für
das Veranlagungsjahr 1996, als Zinssatz einen Nominalzins bis maximal 8 % gebilligt.
45
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. August 1994, a.a.O., S. 434, und vom 1. September 1999
- 9 A 5715/98 -.
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Eine Verpflichtung, diesen zum Zweck der Gewährleistung einer "angemessenen
Verzinsung" (§ 6 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz KAG) eingeräumten Zinssatz im Rahmen
der Kostenprognose für 1997 zu reduzieren, bestand nicht. Der Ansatz von 8 % bewegt
sich noch innerhalb des eröffneten Prognose- und Ermessensspielraums; insbesondere
erweist er sich nicht als willkürlich. Angesichts der im Verfahren 9 A 1248/92 erfolgten
Ermittlung des Zinssatzes auf der Grundlage des langfristigen Durchschnittszinssatzes
für die Jahre 1952 bis 1992 konnte davon ausgegangen werden, dass die weitere
Zinsentwicklung in den wenigen Jahren bis 1997 bei langfristiger Betrachtungsweise
noch keinen niedrigeren Durchschnittszinssatz zur Folge hatte.
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Aus der von den Klägern im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Übersicht der
Commerzbank folgt nichts anderes. Der aus ihr ersichtliche durchschnittliche
Kapitalmarktzins von 7,74 % für die Zeit von Januar 1967 bis April 1999 ist im
vorliegenden Zusammenhang nicht aussagekräftig. Schon seine Ermittlung entspricht
nicht den Grundsätzen, die der Senat in seinem Urteil vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92
- a.a.O. aufgestellt hat. Denn dem Zinssatz nach der Übersicht der Commerzbank liegt
nur eine Betrachtung von gut 32 Jahren zugrunde, während der Senat einen Zeitraum
von gut 40 Jahren in seine Erwägungen eingestellt hat. Außerdem ist zu
berücksichtigen, dass die Höhe des Durchschnittszinssatzes, wie der Übersicht zu
entnehmen ist, nicht unerheblich durch das starke Sinken der Kapitalmarktzinsen
gerade in der letzten Zeit ab 1996 beeinflusst ist. Vorliegend ist jedoch auf die Ende
1996 zu treffende Prognoseentscheidung abzustellen, die allenfalls noch die zu
erwartende Entwicklung des Jahres 1997 einzubeziehen hatte. Danach lässt sich nicht
erkennen, dass jedenfalls für das Jahr 1997 der Ansatz von 8 % nicht mehr vertretbar
gewesen wäre.
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Auch die Einwände der Kläger im Berufungsverfahren führen insoweit letztlich nicht
weiter. Soweit sie unter Hinweis auf eine Abhandlung zur Preiskalkulation privater
Versorgungsunternehmen die Auffassung vertreten, die Verzinsung müsse getrennt
nach Fremd- und Eigenkapital berechnet werden, mag dies eine zulässige Form der
Zinsberechnung sein, wenn sie denn vorgenommen werden kann. Es ist jedoch nicht
die allein zulässige. Bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG spricht gegen eine
solche Auffassung. Denn die Norm spricht nur von einer angemessenen Verzinsung des
"aufgewandten Kapitals", d.h. des im Kalkulationsjahr noch in den Anlagen enthaltenen
Anschaffungs-/Herstellungswertes, der von der Art der Finanzierung unabhängig ist. Die
Regelung unterscheidet insoweit nicht zwischen Eigen- und Fremdkapital, wie es zu
erwarten gewesen wäre, wenn eine solche Unterscheidung gewollt gewesen wäre.
Hinzu kommt, dass - wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 5. August 1994 - 9 A
1248/92 - a.a.O., angemerkt hat - aufgrund des das Haushaltsrecht beherrschenden
Prinzips der Gesamtdeckung (§ 16 GemHVO NRW) eine direkte Zuordnung der
aufgenommenen Finanzierungsmittel weder erforderlich noch möglich ist, also der
fremdfinanzierte Teil des Anlagevermögens jedenfalls bei Regiebetrieben - wie hier -
regelmäßig nicht ermittelt werden kann. Infolgedessen brauchte auch der von den
Klägern aufgeworfenen Frage, in welchem Umfang der Beklagte Fremdfinanzierung für
das der Abwasserbeseitigung dienende Vermögen aufgenommen hat, bzw. den in
diesem Zusammenhang gestellten Beweisanträgen der Kläger nicht weiter
nachgegangen zu werden.
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Der Hinweis der Kläger darauf, dass das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht und
der Bayerische Verwaltungsgerichtshof niedrigere Zinssätze für angemessen gehalten
hätten, ist ebenfalls unergiebig. Keines der beiden Gerichte hat festgestellt, dass die dort
zugrunde gelegten niedrigeren Zinssätze von 6 bzw. 6,28 bzw. 6,5 % die maximal
zulässigen gewesen seien. Außerdem betreffen die Entscheidungen andere zu
betrachtende Jahre, so dass eine Vergleichbarkeit ohnehin nicht gegeben ist.
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Die von den Klägern zum Vergleich herangezogene VO PR Nr. 4/72, mit der der
Zinssatz bei der Anwendung von Nr. 43 LSP auf 6,5 % festgelegt ist, ist vorliegend nicht
einschlägig und deshalb nicht aussagekräftig.
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Selbst wenn man jedoch den von den Klägern als angemessen angesehenen Zinssatz
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von 6 %, maximal 6,5 % statt des vom Beklagten angesetzten Zinssatzes von 8 % der
Berechnung zugrunde legen würde, würde dies nicht zur Unwirksamkeit des
Gebührensatzes führen. Zwar wäre eine Überhöhung der insgesamt kalkulierten Kosten
um mehr als die vom Senat als zulässig angesehenen 3 %,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92 -, a.a.O.,
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die Folge; im Ergebnis wäre das jedoch unschädlich. Denn zunächst wäre die
Kostenmasse um einen - allerdings noch zu ermittelnden - Betrag zu reduzieren, der
daraus folgt, dass bei der Ermittlung des Zinsansatzes in der Kalkulation der
Anschaffungsrestwert um das gesamte Abzugskapital gemindert worden ist, während
nach der Rechtsprechung des Senats nur das Abzugskapital in abgeschriebener Form
vom Anschaffungsrestwert abzuziehen ist.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. März 1997 - 9 A 1921/95 -, NWVBl. 1997, 422.
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Sodann - und das ist letztlich entscheidend - liegt ein Verstoß gegen das
Kostenüberschreitungsverbot jedenfalls deshalb nicht vor, weil - wie noch auszuführen
ist - nach der Betriebsabrechnung ein Verlust entstanden ist.
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Sonstige Kalkulationsfehler sind nicht erkennbar.
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Der angewandte Schlüssel für die Verteilung der Kosten auf die Sparten
Schmutzwasser (65 %) und Niederschlagswasser (35 %) entsprechend der jeweiligen
Kostenverursachung begegnet nach Aktenlage keinen Bedenken; auch die Kläger
selbst haben keine entsprechenden Anhaltspunkte benannt.
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Abschließend ist festzustellen, dass von einer Kostenüberschreitung im Sinne des § 6
Abs. 1 Satz 3 KAG schon deshalb keine Rede sein kann, weil die Betriebsabrechnung
1997 im hier interessierenden Bereich Unterdeckungen von 5.727.428,97 DM
(Schmutzwasserbeseitigung) bzw. 1.943.219,15 DM (Nieder-
schlagswasserbeseitigung) ausweist. Selbst bei Zugrundelegung des von den Klägern
gewünschten Zinssatzes von 6 % würde es bei einem Verlust bleiben - die an sich
vorzunehmende Kompensation wegen des zu hoch berechneten Abzugskapitals sogar
unberücksichtigt gelassen. Die in der Betriebsabrechnung bei 8 % Zinsen ermittelten
Beträge von 13.134.159,68 DM (Schmutzwasserbeseitigung) bzw. 7.015.892,30 DM
(Niederschlagswasserbeseitigung) würden sich bei einer Verzinsung mit 6 % auf
9.850.619,76 DM bzw. 5.261.919,23 DM reduzieren. Die sich daraus ergebenden
Differenzen von 3.283.539,92 DM bzw. 1.753.973,07 DM sind geringer als die bisher
ausgewiesenen Unterdeckungen.
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Nach alledem bedurfte es für die Entscheidung nicht der von den Klägern angeregten
bzw. beantragten Beweiserhebungen im Hinblick auf die Frage des zulässigerweise
ansetzbaren Zinssatzes.
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Anhaltspunkte dafür, dass auf der Grundlage der danach wirksamen
Satzungsbestimmungen die individuelle Heranziehung der Kläger der Höhe nach
Fehler aufweist, sind nicht ersichtlich und auch nicht geltend gemacht worden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr.
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10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.
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