Urteil des OVG Niedersachsen vom 17.09.2014
OVG Lüneburg: juristische person, subjektives recht, befangenheit, abstimmungsergebnis, klagebefugnis, stadt, stimme, tagesordnung, zugehörigkeit, vollmacht
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Kommunalrecht Mitwirkungsverbot für Ratsmitglied -
Antrag auf Zulassung der Berufung
1. Entscheidungen des Rates, die die Konzessionsvergabe an ein
Unternehmen nur vorbereiten, vermitteln einem Ratsmitglied, das in einem
Tochterunternehmen des potentiellen zukünftigen Konzessionärs
beschäftigt ist, keinen unmittelbaren Vorteil i. S. d. § 41 Abs. 1 NKomVG.
2. Eine Ratsentscheidung über entsprechende vorbereitende Beschlüsse
kann daher allein durch die Mitwirkung des ggf. von einer späteren
Ratsentscheidung betroffenen Ratsmitgliedes andere Ratsmitglieder nicht in
ihren organschaftlichen Rechten verletzen.
OVG Lüneburg 10. Senat, Beschluss vom 17.09.2014, 10 LA 42/14
§ 41 KomVerfG ND, § 42 VwGO
Tenor
Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Oldenburg - 1. Kammer - vom 18. März 2014 wird
abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 20.000 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Kläger sind in der laufenden Wahlperiode Mitglieder des Beklagten. Sie
vertreten sinngemäß die Ansicht, dass zwei andere Ratsmitglieder, die Herren
E. und F., durch mehrere vom Beklagten getroffene Entscheidungen im
Zusammenhang mit der Neuvergabe der Konzessionsverträge für die Gas-
und Stromleitungen „unmittelbar“ bevorteilt würden, deshalb von der
Mitwirkung jeweils ausgeschlossen und die gleichwohl unter ihrer Beteiligung
ergangenen Entscheidungen deshalb unwirksam seien.
Herr E. ist Beschäftigter der EWE Vertriebs GmbH, einer Tochter der EWE AG.
Herr F. ist Vertreter des Landkreises Cloppenburg in der
Verbandsversammlung des Ems-Weser-Elbe Versorgungs- und
Entsorgungsverbandes, einer Vereinigung der kommunalen Anteilseigener der
EWE AG, sowie Aufsichtsratsmitglied der Stadtwerke Bremen, einer weiteren
Tochter der EWE AG.
Unter dem Tagesordnungspunkt (= TOP) 12 beschloss der Beklagte am 16.
September 2013, von seinem Sonderkündigungsrecht aus dem
Konzessionsvertrag zwischen der Stadt Cloppenburg und der Energienetze
Nordwest GmbH (ENW) Gebrauch zu machen; stattdessen war ein Abschluss
mit der EWE Netz GmbH, einer weiteren Tochter u. a. der EWE AG,
beabsichtigt (und ist inzwischen in der Ratssitzung vom 24. März 2014 erfolgt).
An dieser Abstimmung zum TOP 12 nahmen die Ratsherren E. und F. teil,
nachdem ein Antrag der Klägers zu 1) auf Ausschluss des Ratsherrn E. wegen
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„Befangenheit“ abgelehnt worden war.
Auf der Tagesordnung der Ratssitzung vom 16. Dezember 2013 stand unter
Punkt 9 die Beteiligung der Stadt Cloppenburg an der Kommunalen
Netzbeteiligung Nordwest GmbH u. Co KG (KNN), die wiederum (von der EWE
AG) Anteile an der EWE Netz GmbH als potentieller zukünftiger Konzessionär
übernehmen solle. Ein Antrag des Klägers zu 1), diesen Punkt von der
Tagesordnung zu nehmen, blieb unter dem TOP 2 ebenso erfolglos wie der zu
Beginn des TOP 9 gestellte Antrag, die Befangenheit von Herrn E.
festzustellen. In der Sache beschloss der Beklagte unter dem TOP 9 unter
Mitwirkung des Ratsherrn E., aber ohne den zu diesem Zeitpunkt bereits
abwesenden Ratsherrn F. mit 19 Ja-Stimmen und 16 Gegenstimmen, sich an
der KNN zu beteiligen.
Die Kläger wenden sich deshalb mit jeweils drei Begehren gegen
„Entscheidungen“ des Beklagten auf seinen Sitzungen am 16. September (1-
3) und 16. Dezember 2013 (4-6):
1. Den Beschluss zum TOP 12 über die Ausübung des
Sonderkündigungsrechts halten die Kläger unter Ziffer 2 ihrer Klage für
rechtswidrig.
2. Gleiches gelte für den unter dem TOP 12 vorangegangenen -
ablehnenden - Beschluss des Beklagten über die Befangenheit von
Herrn E. (Klageantrag zu Ziffer 1).
3. Hilfsweise sei festzustellen, dass Herr F. an beiden o.a. Beschlüssen
und Herr E. am zweiten nicht habe mitwirken dürfen (Ziffer 3).
Bezogen auf die Ratssitzung vom 16. Dezember 2013 begehren die Kläger die
Feststellungen, dass
4. der Beschluss zum TOP 9 über die Beteiligung an der KNN unwirksam
sei,
5. ein Mitwirkungsverbot des Herrn E. über die Abstimmung zum TOP 2
bestanden habe und
6. die Entscheidung über die Befangenheit des Herrn E. zum Beginn des
TOP 9 unwirksam sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klagen als unzulässig abgewiesen (Urt. v.
18.3.2014 - 1 A 6502/13 -, NdsVBl 2014, 173 f.; NSt-N 2014, 127 ff. mit
Anmerkung Thiele; juris). Die Kläger könnten nicht - wie erforderlich - geltend
machen, durch die Mitwirkung der beiden o.a. anderen Ratsherren in eigenen
organschaftlichen Rechten verletzt worden zu sein. Die als verletzt gerügte
Bestimmung des § 41 NKomVG diene nur der Sicherung der
unvoreingenommenen Entscheidung und schütze nicht Mitgliedschaftsrechte
der übrigen Ratsmitglieder. Ihre Rechte erschöpften sich darin, eine
Entscheidung des Beklagten über die Befangenheit zu beantragen; hierüber
sei jeweils ordnungsgemäß entschieden worden. Es könne deshalb offen
bleiben, ob die Voraussetzungen für ein Mitwirkungsverbot nach § 41
NKomVG überhaupt gegeben seien.
II.
Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag der Kläger hat keinen
Erfolg, weil die geltend gemachten Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO schon
nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend
dargelegt worden sind und im Übrigen auch in der Sache nicht gegeben sind.
Die Kläger berufen sich eingangs ihres Schriftsatzes vom 28. Mai 2014, mit
dem sie ihren Zulassungsantrag fristgerecht begründet haben, auf die
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dem sie ihren Zulassungsantrag fristgerecht begründet haben, auf die
namentlich genannten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2
(besondere rechtliche Schwierigkeiten), Nrn. 3 und 4 VwGO. Es folgen unter
den Ziffern I bis III nähere Ausführungen, wobei unter den Ziffern I und III
jeweils Ausführungen zur „grundsätzlichen Bedeutung“ sowie unter der Ziffer II
zur „Divergenz“ enthalten sind.
1. Die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO notwendige Darlegung, welche
entscheidungserheblichen Rechtsfragen dem Rechtsstreit „besondere
rechtliche Schwierigkeiten“ vermitteln sollen, fehlt völlig. Schon deshalb kann
die Berufung nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden;
im Übrigen ist auch sonst nicht zu erkennen, worin diese Schwierigkeiten
bestehen sollen.
2. Die Berufung kann nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine
höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Tatsachen- oder Rechtsfrage
von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren
entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der
Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer
fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der
Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu
begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende
Bedeutung bestehen soll (vgl. Senatsbeschl. v. 10.04.2014 - 10 LA 32/13 -,
StoffR 2014, 85 f.; DVBl. 2014, 796 ff.; RdL 2014, 197 f.; juris, Rn. 27, m. w. N.).
Den von den Klägern aufgeworfenen Fragen kommt keine solche Bedeutung
zu. Soweit verständlich, halten die Kläger die Fragen für grundsätzlich
bedeutsam,
„ob ein Ratsmitglied … in seinen eigenen Rechten verletzt ist, wenn an
einer Abstimmung von Mitwirkungsverboten gehinderte“ (andere)
„Ratsmitglieder teilgenommen haben und (sich) deren Stimmen auf das
Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben, so dass die Stimme des
Ratsmitgliedes … an „Zählgewicht“ verloren habe“;
Diese Frage habe zwei Aspekte von grundsätzlicher Bedeutung: Es
komme darauf an, „ob überhaupt ein solches subjektives Recht bestehe,
…, und wann ein solches Mitwirkungsverbot bestehe in dem Sinne, ob
bereits die Nichtabstimmung über ein solches Mitwirkungsverbot das
Ratsmitglied … in eigenen Rechten verletze und/oder erst die fehlerhafte
Feststellung oder nur die Abstimmung“.
Weiterhin stelle sich die Frage, „ob ein Ratsmitglied, das ein Recht habe,
zu beantragen, dass über die Mitwirkung eines anderen Ratsmitgliedes
entschieden werde, gegen die ergangene abschließende Entscheidung
zulässig ein Klageverfahren betreiben könne.“
Diese Fragen sind schon deshalb für eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO unzureichend, weil die Kläger - wie dargelegt - in erster Instanz
insgesamt sechs unterschiedliche Anträge gestellt haben, es aber unterlassen,
die Erheblichkeit der nunmehr im Zulassungsverfahren aufgeworfenen Fragen
für die Entscheidung über einzelne oder alle Klageanträge in der gebotenen
Form darzulegen. Im Übrigen gehen sie in ihren Fragen zumindest teilweise
von Voraussetzungen aus, die das Verwaltungsgericht nicht festgestellt hat.
Denn es hat weder festgestellt, dass ein oder mehrere andere Ratsmitglieder
zu einzelnen oder allen der o. a. Tagesordnungspunkte trotz eines
Mitwirkungsverbots abgestimmt haben, noch, dass deren etwaige Mitwirkung
bei allen Entscheidungen für das Abstimmungsergebnis ausschlaggebend
gewesen ist; beide Feststellungen wären im Übrigen auch ersichtlich nicht
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richtig. Denn Herr F. hat etwa an der Aussprache und Abstimmung zum TOP 9
der Ratssitzung vom 16. Dezember 2013 (Klageantrag zu Ziffer 4) gar nicht
teilgenommen; ebenso wenig war bei einem Abstimmungsergebnis insoweit
von 19 Ja-Stimmen und 16 Gegenstimmen die Stimme von Herrn E.
ausschlaggebend.
Soweit man den o.a. Fragen der Kläger im Kern die - vom Verwaltungsgericht
verneinte - Frage entnehmen kann, ob einem Ratsmitglied im sog.
kommunalen Organstreitverfahren die notwendige Klagebefugnis gegen eine
Sachentscheidung des Rates zusteht, an der (mindestens) ein anderes
Ratsmitglied teilgenommen hat, das nach Ansicht des antragstellenden
Ratsmitglieds wegen eines Mitwirkungsverbots nach § 41 NKomVG von der
Abstimmung ausgeschlossen war, stellt sich diese Frage (vgl. dazu den
bereits zutreffend von den Bevollmächtigten des Beklagten angeführten
Senatsbeschl. v. 3.9.1991 - 10 M 5462/91 - juris) hier nicht
entscheidungserheblich. Denn die notwendige Klagebefugnis setzt eine
mögliche Verletzung eigener organschaftlicher „Rechte“ des Ratsmitgliedes
voraus (vgl. Senatsurt. v. 31.10.2013 - 10 LC 72/12 -, NdsVBl 2014, 102 ff.;
juris, Rn. 63, m. w. N.). Hierfür wiederum müsste nicht nur die als verletzt
angesehene Norm - hier ein Mitwirkungsverbot nach § 41 Abs. 1 f. NKomVG -
überhaupt generell oder unter bestimmten Umständen, etwa bei einer
Ergebnisrelevanz (vgl. § 41 Abs. 6 NKomVG) der umstrittenen Mitwirkung oder
bei einer Verfälschung des Stimmgewichts durch rechtsfehlerhafte
Zusammensetzung des Rates (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urt. v. 19.3.1991 - 10
L 51/89 -, sowie Thiele, a.a.O), organschaftliche Rechte der anderen
Ratsmitglieder schützen, sondern eine solche Verletzung eines
organschaftlichen Rechts muss zusätzlich zumindest als möglich erscheinen.
Jedenfalls Letzteres ist hier jedoch ersichtlich nicht der Fall:
Bezogen auf die Mitwirkung von Herrn F. folgt dies daraus, dass er von den in
Rede stehenden Entscheidungen persönlich i. S. d. § 41 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 -
3 NKomVG offensichtlich nicht betroffen ist und er als Verbands- und
Aufsichtsratsmitglied auch keine juristische Person i. S. § 41 Abs. 1 Satz 1
Nr. 4 NKomVG „kraft Gesetzes oder Vollmacht“ vertritt (vgl. Bl. 2 f. der
kommunalaufsichtsrechtlichen Stellungnahme des Landkreises Cloppenburg
v. 26. Mai 2014, Anlage zum Schriftsatz des Beklagten vom 27. August 2014,
Bl. 138 f. der Gerichtsakte). Ebenso wenig steht er auf Grund dieser Positionen
gegen Entgelt in einem Beschäftigungsverhältnis i. S. d. § 41 Abs. 2 NKomVG.
Schließlich sind die umstrittenen Sachentscheidungen weder für den Ems-
Weser-Elbe Versorgungs- und Entsorgungsverband noch für die Stadtwerke
Bremen „unmittelbar“ vor- oder nachteilig i. S. d. § 41 NKomVG.
Gleiches gilt für den Ratsherrn E.. Denn keine der in Rede stehenden
Sachentscheidungen, d.h. über die Ausübung des Sonderkündigungsrechts
(Klageantrag zu 1) und über die Beteiligung an der KNN (Klageantrag zu 4),
hat ihm persönlich (§ 41 Abs. 1 NKomVG) oder als Beschäftigter der EWE
Vertriebs GmbH (§ 41 Abs. 2 NKomVG) „unmittelbar“ einen Vorteil verschafft.
Dieses Tatbestandsmerkmal ist bewußt formal gefasst und setzt nach der
Legaldefinition in § 41 Abs. 1 Satz 2 NKomVG voraus, dass der Vorteil ohne
weitere Ereignisse oder Maßnahmen allein auf dem bereits getroffenen
Beschluss oder dessen Ausführung beruht. Die o.a. streitigen
Sachentscheidungen des Beklagten bereiten jedoch die Konzessionsvergabe
an die EWE Netz GmbH nur vor. Ein vorliegend allenfalls in Betracht
kommender Vorteil für Herrn E. als Beschäftigter der EWE Vertriebs GmbH
setzte also zusätzlich mindestens einen weiteren, im jeweiligen
Entscheidungszeitpunkt im Jahr 2013 noch ausstehenden Zwischenschritt
voraus, nämlich die Konzessionsvergabe an die EWE Netz GmbH. Selbst
dann wäre sehr fraglich, ob allein die Zugehörigkeit dieses Unternehmens und
der EWE Vertriebs GmbH, der Herr E. angehört, zu demselben (EWE-)
Konzern für die Annahme eines unmittelbaren Vorteils hinreichend ist.
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Entsprechende vorbereitende Ratsbeschlüsse können daher allein durch die
Mitwirkung des ggf. von einer späteren Ratsentscheidung „betroffenen“
Ratsmitgliedes andere Ratsmitglieder nicht in ihren organschaftlichen Rechten
verletzen.
3. Die Berufung kann schließlich nicht wegen Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr.
4 VwGO zugelassen werden.
Der Zulassungsgrund nach dieser Vorschrift liegt nur dann vor, wenn das
Verwaltungs-gericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine
Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der
Rechtsprechung eines der in dieser Vorschrift aufgeführten Divergenzgerichte
aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Senatsbeschl. v.
28.1.2013 - 10 LA 21/12 -, BzAR 2013, 108 ff.; RdL 2013, 109 ff.; AUR 2013,
184 ff.; juris, Rn. 15, m. w. N.). Der Antragsteller hat zur Darlegung (§ 124a
Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Zulassungsgrundes den seiner Ansicht nach
voneinander abweichenden, abstrakten Rechtssatz des Verwaltungsgerichts
einerseits und des von ihm angenommenen Divergenzgerichts andererseits
einander gegenüberzustellen.
Hieran gemessen ist der Verweis auf eine vermeintlich der tragenden Ansicht
des Verwaltungsgerichts entgegenstehende Rechtsprechung „z.B. des OVG
Rheinland-Pfalz“ bzw. „zu anderen Bundesländern“ ersichtlich unzureichend.
Die entgegenstehenden Rechtssätze werden nicht benannt; ebenso wenig
wird dargelegt oder ist sonst zu erkennen, dass sich die vermeintlich
entgegenstehenden Rechtssätze auf dieselbe (bundesrechtliche?)
Rechtsvorschrift beziehen sollen. Soweit sich die Kläger sinngemäß auf
Rechtsprechung zur Reichweite der Klagebefugnis eines Ratsmitgliedes
gegen eine Sachentscheidung des Rates berufen wollen, die unter Mitwirkung
eines von ihm für ausgeschlossen gehaltenen anderen Ratsmitgliedes
getroffen worden ist, verkennen sie im Übrigen, dass sich diese Frage hier
ersichtlich mangels Mitwirkungsverbots eines anderen Ratsmitgliedes schon
nicht entscheidungserheblich stellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 sowie § 159 Satz 1 VwGO i.
V. m. § 100 ZPO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1
und 3, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 22.7 des Streitwertkataloges für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5,
66 Abs. 3 Satz 3 GKG).