Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 10 LC 85/12

OVG Lüneburg: öffentliche aufgabe, reparatur, satzung, ngo, freiwillige leistung, rechtsgrundlage, anteil, form, kostenbeteiligung, freiwilligkeit
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Privatfinanzierung einer Straßenausbaumaßnahme
1. Die vollständige Privatfinanzierung einer Straßenausbaumaßnahme durch
die Anlieger der Straße ist zulässig.
2. Eine entsprechende Vereinbarung der Anlieger mit der Gemeinde stellt
eine Umgehung der Bestimmungen des Nds. Kommunalabgabengesetz
i.V.m. der Straßenausbaubeitragssatzung der Gemeinde dar.
3. Ein vollständig privatfinanzierterStraßenausbau ist mit dem öffentlichen
Verständnis der Wahrnehmung der Aufgabe der Straßebaulast nicht
vereinbar.
OVG Lüneburg 10. Senat, Urteil vom 04.03.2014, 10 LC 85/12
§ 6 KAG ND, § 9 StrG ND
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg
- 5. Kammer - vom 13. Juni 2012 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtliche
Beanstandungsverfügung des Beklagten.
Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten. Im Dezember
2002 beschloss der Rat der Klägerin, unter anderem die A. zu sanieren. Die
Kosten sollten zu 50 % von den Anliegern durch freiwillige Zahlungen
aufgebracht werden. Der Beklagte beanstandete den Ratsbeschluss mit
Bescheid vom 14. März 2003. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
dagegen erhobene Klage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht Lüneburg
mit Urteil vom 21. April 2004 ab (Az.: 5 A 108/03). Die dagegen eingelegte
Berufung nahm die Klägerin zurück.
Der Rat der Klägerin beschloss in seiner Sitzung am 14. Mai 2009, die
Ausschreibung für die „Erneuerung“ der Straßen B., C. und D. vorzubereiten.
Nach der Protokollierung bestand „Einvernehmen (…) auch darüber, die
Straßenerneuerung analog dem Modell Kapellenstraße durchzuführen. Dieses
Modell hat sich trotz aller Skepsis der Verwaltung bewährt.“
In seiner Sitzung am 17. November 2009 fasste der Rat der Klägerin folgenden
Beschluss:
„Die Erneuerung der Fahrbahndecken B., E., C. und D. wird analog der
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Kapellenstraße mit der kostengünstigen Variante mit entsprechenden
Einverständniserklärungen und Vorausleistungen aller Anlieger
ausgeführt. Die Verwaltung wird beauftragt, die Planung durchzuführen
und nach einer Anliegerversammlung die Ausschreibung vorzunehmen.“
In der Einladung zur Informationsveranstaltung am 05. Mai 2010 teilte die
Klägerin den Anliegern der Straßen B., E. und F. mit, dass die Straßen saniert
werden sollten. Die Ausführung solle einfach gestaltet werden, damit die
Kosten für die Anlieger überschaubar blieben. Ein „Vollausbau“ würde ein
Mehrfaches kosten und die Anlieger entsprechend höher belasten. Bei der
vom Rat beschlossenen Maßnahme handele es sich um eine
„Unterhaltungsmaßnahme“, die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig
sei. Die derzeitige Rechtslage verbiete es der Gemeinde, derartige „nicht DIN-
gerechte Maßnahmen“ aus dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. Weil die
Maßnahme aber für die Anlieger erheblich günstiger wäre als der „Vollausbau“,
biete die Gemeinde den Anliegern an, dass die „Unterhaltungsmaßnahme“
durchgeführt werde und die Anlieger dafür aufkommen. Jene könne aber nur
durchgeführt werden, wenn sich alle Anlieger dafür entschieden und ihren
„Kostenbeitrag“ vor Beginn der Maßnahme auf ein Konto der Gemeinde
einzahlten. Diese Finanzierungsform sei bisher in der Kapellenstraße
erfolgreich durchgeführt worden.
In einem weiteren Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 fasste die Klägerin
das Ergebnis der Versammlung für die Anlieger zusammen. Der Rat habe den
Anliegern angeboten, dass nur eine „Reparatur“ durchgeführt werde, die aber
nach derzeitiger Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen
„Nichteinhaltung der DIN-Vorschriften“ auch nicht von der Gemeinde finanziert
werden dürfe. Die vorgesehene Lösung sei aber aus Sicht der Anlieger
wirtschaftlich und ausreichend technisch vertretbar. Sie solle daher zu 100 %
von den Anliegern auf freiwilliger Basis gezahlt werden. Die Umsetzung sei
aber nur möglich, wenn sich alle Eigentümer damit einverstanden erklärten.
Dem Schreiben war eine vorgefertigte Einverständniserklärung der Anlieger mit
folgendem Inhalt beigefügt:
„Hiermit erkläre ich als Grundstückseigentümer/in, dass ich mit der
Reparatur der Gemeindestraßen B. /E. /F. (Teilstück), in der mit
Schreiben vom 23.06.2010 erläuterten Form, einverstanden bin und den
freiwilligen Reparaturbeitrag an die Samtgemeindekasse innerhalb eines
Monats, nach Mitteilung der Gemeinde über die genaue Höhe,
überweisen werde.“
In der Folgezeit erhielt der Beklagte Kenntnis von den geplanten
Baumaßnahmen. Mit Schreiben vom 11. August 2010 teilte er der Klägerin mit,
dass die gefassten Beschlüsse des Rates aus seiner Sicht rechtswidrig seien.
Die Rechtswidrigkeit habe auch bekannt sein müssen, denn es sei auf die
bereits beanstandete Verfahrensweise bei der Kapellenstraße Bezug
genommen worden. Er beabsichtige, gegen die Entscheidungen mit
kommunalaufsichtlichen Maßnahmen vorzugehen. Die Klägerin erhielt
Gelegenheit zur Stellungnahme.
Am 16. September 2010 fand eine Besprechung zwischen der Klägerin und
dem Beklagten statt. Die Klägerin erklärte, die Angelegenheit erneut dem Rat
vorzulegen.
In seiner Sitzung am 31. März 2011 fasste der Rat der Klägerin folgenden
Beschluss:
„Die Anlieger erneuern auf eigene Kosten die Fahrbahndecke durch
fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 bis 5 cm und wenden
damit das dorfhistorische Instrument der Hand- und Spanndienste in
moderner Form an. Der Auftrag wird an eine Fachfirma vergeben. Die
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Abwicklung - Auftragsvergabe und Abrechnung - erfolgt nach Einzahlung
der analog der Straßenausbaubeitragssatzung ermittelten
Grundstücksanteile auf ein „Treuhandkonto“ über einen Sprecher der
Anlieger mit logistischer Unterstützung durch die Gemeinde. Die
Gemeinde begleitet die Aktion auch fachtechnisch und stellt eine
ordnungsgemäße technische Ausführung sicher.“
Mit Schreiben vom 04. April 2011 wurden die Anlieger von der Klägerin unter
der Betreffzeile „Ihr Beitragsanteil für die Reparatur bzw. den Ausbau des G.“
über die Höhe des für ihr Grundstück jeweils ermittelten „Beitrags“ informiert
und um Überweisung des Betrages gebeten. Nach Eingang aller Zahlungen
werde der Auftrag zur Durchführung der Baumaßnahme erteilt.
Mit Bescheid vom 15. April 2011 beanstandete der Beklagte die Beschlüsse
des Rates der Klägerin über die Sanierung der Innerortsstraßen B., E., F.
(Teilstück) und Sackwinkel vom 17. November 2009 und vom 31. März 2011.
Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Beschlüsse des Rates seien
rechtswidrig. Die Klägerin als Trägerin der Straßenbaulast habe ihre Straßen
für Anlieger und übrige Nutzer kostenfrei instand zu halten. Eine rechtliche
Grundlage für die Übertragung von Sanierungsarbeiten an gemeindeeigenen
Straßen bestehe nicht. Die Rechtswidrigkeit der Vorgehensweise sei der
Klägerin wegen der Bezugnahme auf die Verfahrensweise bei der
Kapellenstraße auch bewusst. Trotzdem werde wiederholt das vermeintlich
gute Beispiel der Reparatur der Kapellenstraße angeführt. Die dort durch das
Verwaltungsgericht Lüneburg getroffenen Aussagen würden ebenso für die
Beschlussfassung im Rat am 17. November 2009 und 31. März 2011 gelten.
Daran ändere nichts, dass durch den Beschluss vom 31. Mai 2011 der
Eindruck erweckt werde, es handele sich um eine eigene Aktion der
Straßenanlieger, die damit einverstanden seien, dass sie die Kosten für die
Reparatur selbst trügen. Die Anlieger würden von der Klägerin über die
Rechtslage im Unklaren gelassen. Es werde der falsche Eindruck erweckt, die
Anlieger seien damit von zukünftigen Beitragszahlungen befreit. Langfristig
betrachtet werde die „erstmalige Herstellung“ der Straße nicht mehr zu
umgehen sein. Die Umsetzung der gefassten Beschlüsse könne letztlich auch
noch zum Schaden für die Gemeinde werden, wenn im Falle der „erstmaligen
Herstellung bzw. einer beitragspflichtigen Ausbaumaßnahme“ die Anlieger sich
auf eine Anrechnung der bereits gezahlten „Beiträge“ berufen würden. Die
vorgesehene Maßnahme sei zudem unwirtschaftlich. Auf Dauer gesehen
würden die ständig wiederkehrenden Reparaturen den gemeindlichen
Haushalt stärker belasten als eine Grunderneuerung der Straße. Der Hinweis
auf „Hand- und Spanndienste“ könne nicht als Grundlage für die
Kostenbeteiligung herangezogen werden. Das Eingreifen der
Kommunalaufsicht liege auch im öffentlichen Interesse. Es könne nicht
hingenommen werden, dass der Klägerin durch unwirtschaftliches Handeln ein
erheblicher finanzieller Schaden entstehe. Darüber hinaus würden die Anlieger
ohne rechtliche Grundlage zur Übernahme der Kosten für die an sich der
Klägerin obliegende Straßensanierung gedrängt. Schließlich gelte es zu
vermeiden, eine Vorbildfunktion für weitere Reparaturen zu schaffen.
Die Klägerin hat am 18. Mai 2011 Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage
hat sie vorgetragen: § 9 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes
(NStrG) beschreibe ihren Aufgabenkreis als Baulastträgerin. Das Gesetz treffe
jedoch keine Aussage, wie sie diese Aufgabe zu erfüllen habe. Wie § 45 Abs.
2 NStrG zeige, seien bürgerlich-rechtliche Vereinbarungen mit Dritten über die
Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast zulässig. Sie könne daher
auch Vereinbarungen mit den Anliegern über die streitigen Straßenbauarbeiten
treffen. Die hier vorgesehene Reparatur sei eine für die Anlieger „grundsätzlich
beitragsfreie Unterhaltungsmaßnahme“. Auch werde niemand durch
Hoheitsakt zu einer Kostenbeteiligung herangezogen. Es handele sich
vielmehr um freiwillige Leistungen der Anlieger. Die Initiative zur Art der
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„Straßenerneuerung“ sei - ausweislich des Schreibens des Sprechers der
Anlieger vom 23. März 2012 - von den Anliegern ausgegangen. Die
Fahrbahndeckschicht solle auf eigene Kosten der Anlieger „erneuert“ werden,
und zwar mit deren Einverständniserklärungen und Vorausleistungen. Sie
wolle den Anliegern den beschlossenen „Straßenerneuerungsweg“ eröffnen,
weil der erforderliche „Ausbau“ durch sie selbst zu einer erheblich höheren
finanziellen Belastung führen würde, da sie zu „DIN-gerechtem Ausbau“
verpflichtet sei. Es sei ihr aus Rechtsgründen auch nicht verwehrt, die von den
Anliegern freiwillig angebotenen Mittel nach dem Verteilungsschlüssel der
Ausbaubeitragssatzung zu errechnen und zu buchen. Für die Vereinnahmung
der freiwillig von den Anliegern geleisteten Kosten-„beiträge“ bedürfe es keiner
Rechtsgrundlage. Vielmehr sei lediglich zu prüfen, ob die Annahme der
Zuwendung durch Rechtsvorschriften ausgeschlossen sei. Dafür gebe es
keine Anhaltspunkte. Der Annahme der Gelder stünden die
gemeinderechtlichen Vorschriften über die Haushaltswirtschaft nicht entgegen.
Bei den freiwillig angebotenen Leistungen der Anlieger handele es sich um
sonstige Einnahmen. Wie sie dem Grundsatz der Sparsamkeit und
Wirtschaftlichkeit im höheren Maße Rechnung tragen könne, habe der
Beklagte nicht dargelegt. Zweckmäßigkeitserwägungen habe der Beklagte
nicht anzustellen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 15. April 2011
aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht: Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 des Niedersächsischen
Kommunalabgabengesetzes (NKAG) dürften kommunale Abgaben nur auf
Grund einer Satzung erhoben werden. Dass es sich bei der hier in Rede
stehenden vorgesehenen Maßnahme gerade nicht um eine nach der
Straßenausbaubeitragssatzung abrechnungsfähige handele, sei der Klägerin
selbst bewusst. Da die von der Klägerin geplante Kostenbeteiligung der
Anlieger ohne rechtliche Grundlage erfolge, sei die Frage des
Verteilungsschlüssels nicht zu erörtern. Die behauptete Freiwilligkeit der
Einzahlungen der Straßenanlieger lasse sich nicht belegen. Insbesondere
wiesen die Informationsschriften der Klägerin die Anlieger darauf hin, dass die
Gemeinde zur Finanzierung einer nach Straßenausbaubeitragsrecht nicht
abrechnungsfähigen Maßnahme nicht berechtigt sei, was der Rechtslage nicht
entspreche. Ob angesichts der Informationen der Gemeinde jeder einzelne
Anlieger freiwillig seinen Anteil bezahle bei der Aussicht, dass, wenn nur einer
nicht zahle, alle Anlieger „den höheren Ausbaubeitrag“ tragen müssten, sei
zumindest zweifelhaft. Es handele sich insbesondere nicht um die Annahme
einer Spende.
Am 20. März 2012 hat der Rat der Klägerin die „Annahme der Zuwendungen“
seitens der Anlieger „für die Reparatur der Straße B. im Sinne der
Ratsbeschlüsse vom 17. November 2009 und 31. März 2011“ beschlossen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. Juni 2012
abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die zulässige Klage sei
unbegründet. Zu Recht habe der Beklagte die Ratsbeschlüsse vom 17.
November 2009 und 31. März 2011 beanstandet. Für den Fall, dass es sich
bei den geplanten Straßenbaumaßnahmen um eine beitragsfähige Maßnahme
im Sinne der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für
straßenbauliche Maßnahmen handele, sei die Klägerin an die dort
vorgesehenen Bestimmungen gebunden. Die Übernahme des vollen
Aufwandes durch die Beitragspflichtigen sei danach nicht vorgesehen. Es
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könne auch nicht von dem Abschluss einer wirksamen
Ablösungsvereinbarung ausgegangen werden. Die Ablösung könne sich nur
auf die Beitragspflicht im Sinne der Satzung beziehen. Zudem dürfte es
insoweit an der hinreichenden Bestimmtheit fehlen. Handele es sich hingegen
um Reparaturarbeiten, die weder nach den Grundsätzen des
Erschließungsbeitragsrechts noch des Straßenausbaubeitragsrechts
beitragspflichtig seien, so sei die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG zu
deren Durchführung verpflichtet. Eine Kostenbeteiligung der Straßenanlieger
sei bei der Erfüllung dieser gesetzlichen Aufgabe nicht vorgesehen. Die
beanstandeten Ratsbeschlüsse seien darauf gerichtet, diese Bestimmungen
zu umgehen und eine im Gesetz nicht vorgesehene Mitfinanzierung von
Reparaturmaßnahmen an Straßen seitens der Straßenanlieger zu schaffen.
Die von der Klägerin unterstellte „Freiwilligkeit“ ändere daran nichts. Die
Klägerin wolle die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben von einer gesetzlich nicht
vorgesehenen Kostenbeteiligung der Straßenanlieger abhängig machen. Im
Übrigen bestünden auch Zweifel an der Freiwilligkeit der Beitragsleistungen
der Anlieger; sie müssten mit einer möglicherweise erheblich
kostenintensiveren Erneuerung der Straße im Sinne der
Straßenausbaubeitragssatzung der Klägerin rechnen. Die Formulierung in
dem Ratsbeschluss, wonach die Anlieger das „dorfhistorische Instrument der
Hand- und Spanndienste in moderner Form“ anwenden, weise auf die
Begründung einer Verpflichtung der Anlieger gegenüber der Gemeinde hin.
Das Anschreiben der Klägerin an die Anlieger, das unter anderem die
Ermittlung der Höhe des als „Beitrag“ bezeichneten Betrages enthalte, zeige
ebenfalls auf, dass es nicht um einen rein freiwilligen Beitrag im Sinne einer
Spende gehe, die auch ihrer Höhe nach ins Ermessen des Spenders gestellt
sei. Letztlich gewährleiste die den Kommunen auferlegte Straßenbaulast die
öffentliche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe im Bereich der
Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit. Daher könne und dürfe der
jeweilige Anlieger die Straßen nicht seinen individuellen Vorstellungen und
finanziellen Möglichkeiten entsprechend ausbauen. Die Regelung des § 45
Abs. 2 NStrG bzgl. bürgerlich-rechtlicher Vereinbarungen, durch welche die
Erfüllung der Straßenbaulast auf andere übertragen wird, rechtfertige hier
ebenfalls keine andere Beurteilung. Eine solche Vereinbarung sei hier weder
beabsichtigt gewesen noch tatsächlich getroffen worden. Die Übernahme der
Kosten für die Reparatur der Straße durch die Anlieger beruhe auch unter
Berücksichtigung der vorgelegten Einverständniserklärungen der Anlieger
nicht auf einer vertraglichen Vereinbarung. Durch den Beschluss vom 17.
November 2009 sei einseitig eine abweichende Regelung zu Lasten der
Anlieger getroffen worden. Nach dem Beschluss vom 31. März 2011 sei
wegen des Hinweises auf die „Hand- und Spanndienste“ die behauptete
„freiwillige“ Leistung der Anlieger zweifelhaft. Die Anlieger dürften sich nicht
durch die Untätigkeit der Gemeinde dazu gezwungen sehen, Aufgaben der
Daseinsvorsorge selbst „freiwillig“ zu übernehmen. Zumindest fehle es dann
an der Freiwilligkeit. Danach könne offen bleiben, ob die Ratsbeschlüsse auch
gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung
verstießen. Der Beklagte habe das ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu
beanstandender Weise ausgeübt.
Nach Zustellung des Urteils am 05. Juli 2012 hat die Klägerin am 25. Juli 2012
die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung ihrer Berufung
wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen und führt
ergänzend im Wesentlichen aus: Ihre Beschlüsse entsprächen den
gesetzlichen Vorgaben aus § 45 Abs. 2 NStrG. Ihr Angebot auf Abschluss
einer Vereinbarung sei den Anliegern in der Anliegerversammlung am 05. Mai
2010 erläutert und durch Abgabe entsprechender Einverständniserklärungen
und Zahlung der Vorausleistungen auch angenommen worden. Damit sei ein
Vertrag zustande gekommen, nach dem ihr die Verantwortung aus der Baulast
verbleibe und den Anliegern die Durchführung der Maßnahme obliege. Sie, die
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Klägerin, solle lediglich Hilfe leisten für Organisation und Ausführung. Zwar sei
eine Mitfinanzierung der „Reparaturmaßnahme“ im Gesetz nicht vorgesehen,
sie sei aber auch nicht verboten. Der Finanzierung aus Beiträgen komme kein
abschließender Charakter zu. Die Durchführung von Eigenleistungen sei in
kleinen Gemeinden immer Bestandteil einer wirtschaftlichen und allein
möglichen Durchführung von Baumaßnahmen aller Art gewesen. Die Anlieger
hätten freiwillig gehandelt; sie hätten die Abgabe der Einverständniserklärung
unterlassen können. Mit dem Hinweis auf „Hand- und Spanndienste“ in ihrem
Beschluss vom 31. März 2011 habe sie keine Pflichten der Anlieger
begründen wollen. Sie habe die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auch
nicht von der Kostenbeteiligung der Anlieger abhängig gemacht. Die
Argumentation des Beklagten, die Vorgehensweise sei nicht wirtschaftlich, sei
nicht nachvollziehbar. Die Anlieger könnten die Beiträge, die bei einem
„Vollausbau“ anfielen, teilweise überhaupt nicht aufbringen. Die Möglichkeit
einer Stundung würde im Ergebnis dazu führen, dass der Gemeinde auf Jahre
weniger Geld zur Verfügung stünde. Den Bürgern werde zudem die Fähigkeit
abgesprochen, selbst zu beurteilen, ob die Durchführung einer solchen
Maßnahme wirtschaftlich sei. Schließlich habe der Beklagte nicht erkennen
lassen, nach welchen Kriterien er sein Ermessen ausgeübt habe. Gegenüber
anderen kreisangehörigen Gemeinden verhalte er sich bei vergleichbaren
Sachverhalten zurückhaltender. Letzten Endes verstoße die Vorgehensweise
des Beklagten gegen das verfassungsmäßig geschützte Recht der
kommunalen Selbstverwaltung. Es müsse ihr zugestanden werden, die
Umsetzung derartiger Lösungen vor Ort mit den Anliegern zu gestalten.
Die Klägerin beantragt,
das am 13. Juni 2012 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts
Lüneburg sowie die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom
15. April 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen ergänzend im
Wesentlichen Folgendes vor: Die gesetzlichen Regelungen für die Verteilung
von Kosten für straßenbauliche Maßnahmen seien abschließend. Für
Unterhaltungsmaßnahmen, die
- wie hier - weder nach den Grundsätzen des Erschließungsbeitragsrechts
noch des Straßenausbaubeitragsrechts beitragspflichtig für die Anlieger seien,
sei die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Satz 1 Nr. 1 NStrG allein
verantwortlich. Eine Vereinbarung im Sinne des § 45 Abs. 2 NStrG sei nicht
zustande gekommen. Eine Vereinbarung setze die Möglichkeit der
Einflussnahme auf diese Vereinbarung voraus. Vorliegend befreiten die
Anlieger die Klägerin ohne jegliche Gegenleistung von ihrer gesetzlich
vorgesehenen Leistungspflicht. Eine Zusage darüber, eine beitragspflichtige
Erneuerung oder Verbesserung der Straßen zu unterlassen, habe die Klägerin
ausdrücklich nicht erteilt. Im Übrigen sei § 45 Abs. 2 NStrG keine taugliche
Rechtsgrundlage für eine Vereinbarung zwischen der Klägerin und den
Anliegern. Die Vorschrift sei nicht in § 9 NStrG des Teils I oder § 47 NStrG des
Teils III des NStrG einbezogen worden, sondern erfolge im Rahmen der
Regelung der Straßenbaulast Dritter des Teils II des NStrG. Hinsichtlich der für
seine Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte verweise er auf
seine angegriffene Verfügung. Erst mit Verfügung vom 21. Dezember 2011
habe er den seiner Aufsicht unterliegenden Gemeinden die rechtlichen
Rahmenbedingungen bei straßenbaulichen Maßnahmen in Erinnerung
gerufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die
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Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der Bescheid des Beklagten vom 15. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO). Der Beklagte hat die Beschlüsse des Rates der Klägerin über die
Sanierung der Straßen B., E., F. (Teilstück) und Sackwinkel vom
17. November 2009 und 31. März 2011 zu Recht beanstandet.
Die Rechtsgrundlage für den Bescheid des Beklagten ist § 127 Abs. 1 i.V.m. §
130 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der hier
noch geltenden Fassung vom 28. Oktober 2006. Nach der erstgenannten
Bestimmung schützt die Aufsicht die Gemeinden in ihren Rechten, sichert aber
auch die Erfüllung der Pflichten der Gemeinden. Die Kommunalaufsicht stellt
sicher, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Die Aufsicht soll
so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die
Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden. Nach § 130 Abs. 1 Satz 1
NGO kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere
Maßnahmen einer Gemeinde sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie
das Gesetz verletzen. Ob und inwieweit die Kommunalaufsichtsbehörde von
den Mitteln der §§ 129 bis 132 NGO Gebrauch macht, liegt in ihrem Ermessen;
sie ist nicht zwingend zum Einschreiten verpflichtet (vgl. Beschlüsse des
Senats vom 08.02.2011 - 10 ME 43/10 -, NdsVBl. 2011, 139 = NordÖR 2011,
241; und vom 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, NdsVBl. 2007, 308 = NVwZ-RR
2008, 127 = NordÖR 2008, 136).
1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung nach § 130
Abs. 1 Satz 1 NGO sind erfüllt. Die in den Sitzungen des Gemeinderats der
Klägerin vom 17. November 2009 und 31. März 2011 gefassten Beschlüsse
verletzen das Gesetz.
Verletzung eines Gesetzes ist begrifflich mit einem Rechtsverstoß
gleichzusetzen, so dass eine Beanstandung nicht nur dann zulässig ist, wenn
die beanstandete Maßnahme der Gemeinde gegen gesetzliche
Bestimmungen verstößt, sondern auch dann, wenn Beschlüsse der Kommune
mit verfassungsrechtlichen Grundsätzen, wie etwa dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip, dem Gleichheitssatz oder dem
Bestimmtheitsgrundsatz nicht vereinbar sind (vgl. VG Oldenburg, Beschluss
vom 17.07.2012 - 1 B 3594/12 -, juris). In § 127 Abs. 1 Satz 2 NGO finden sich
keine inhaltliche Beschränkungen der Gesetze, deren Einhaltung von der
Kommunalaufsicht zu überwachen ist (vgl. zu § 170 Abs. 1 Satz 2 NKomVG:
Beschluss des Senats vom 11.09.2013 - 10 ME 87/12 -, Gemeindehaushalt
2013, 262 [red. Leitsatz] = juris).
Die Ratsbeschlüsse der Klägerin, wonach die Anlieger auf eigene Kosten die
Fahrbahndecke durch fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 bis 5 cm
erneuern, verletzen aufgrund von Verstößen gegen abgabenrechtliche
Grundsätze das Gesetz. Es kann dahinstehen, ob die Ratsbeschlüsse auch
gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nach
§ 82 Abs. 2 NGO verstoßen.
a) Die rechtlichen Rahmenbedingungen bilden vorliegend das
Niedersächsische Kommunalabgabengesetzes (NKAG) und die Satzung über
die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen
in der Gemeinde Ahnsbeck vom 09. Dezember 2002
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(Straßenausbaubeitragssatzung - SABS -). Denn bei der geplanten
Straßenbaumaßnahme handelt es sich um eine beitragsfähige Maßnahme,
auf die die Regelungen des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.
aa) Bei der geplanten Straßenbaumaßnahme - Auftrag einer
Asphaltdeckschicht von 4 bis 5 cm auf die Fahrbahndecke - handelt es sich
um eine beitragsfähige Verbesserung der Teileinrichtung Fahrbahn der Straße.
Der Beitragstatbestand der Verbesserung einer öffentlichen (Teil-)Einrichtung
ist erfüllt, wenn sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau in irgendeiner
Hinsicht von ihrem ursprünglichen Zustand im Zeitpunkt der erstmaligen oder
nachmaligen Herstellung in einer Weise unterscheidet, die positiven Einfluss
auf die Benutzbarkeit hat (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge,
9. Auflage 2012, § 32 Rn. 38). Eine solche Verbesserung kann sich auf den
Straßenkörper insgesamt oder auf einzelne Teileinrichtungen der Straße
erstrecken. Dabei kann die Verbesserung der Straße oder der Teileinrichtung
darin bestehen, dass diese von Grund auf höherwertig hergestellt wird oder
nur einzelne Bestandteile (Unterbau, Deckenbefestigung) - soweit ihnen nach
herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit zukommt -
verbessert werden. Diese Selbständigkeit ist für die Fahrbahndecke als
Bestandteil der Teileinrichtung Fahrbahn zu bejahen (vgl. Niedersächsisches
OVG, Beschluss vom 11.06.2008 - 9 LA 407/06 -, n. v., m. w. N.). Als
Verbesserung der Fahrbahn ist eine in den Ausmaßen beachtliche
Deckenverstärkung zu qualifizieren. Das Aufbringen einer neuen Deckschicht
auf die alte Befestigung führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen
Aufbaus der Fahrbahn (vgl. Driehaus, a. a. O., § 32 Rn. 61 f.).
Gemessen an diesen Kriterien handelt es sich bei der geplanten
Straßenbaumaßnahme um eine Verbesserung. Ausweislich des
Ratsbeschlusses vom 31. März 2011 soll die Fahrbahndecke durch
fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 - 5 cm „erneuert“ werden. Das
an die Anlieger gerichtete Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 erläutert
hierzu, dass der bestehende Unterbau vorhanden bleibt. Geplant ist eine neue
Fahrbahndecke verbunden mit einem Fräsen des Asphalts, Profilausgleich
sowie Aufsprühen eines Bindemittels (vgl. E-Mails der Samtgemeinde
Lachendorf vom 07.07.2010 und der Klägerin vom 07.10.2010). Bislang
verfügte die Straße über eine Asphaltdecke, die zwischen 1 bis 18 cm stark
war (vgl. Gutachten der H. vom 04.09.2002 „Untersuchung Baugrund und
Oberbau und Vorschlag für den Ausbau“). Die nunmehr geplante Maßnahme
stellt eine beachtliche Deckenverstärkung der Straße auf voller Länge dar und
ist damit als Verbesserung zu qualifizieren (vgl. für eine Deckenverstärkung
um 4,1 cm: Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.12.2006 - 6 ZB 05.2425 -,
juris; für eine Deckenverstärkung um 5 cm: Niedersächsisches OVG, Urteil
vom 11.06.2010 - 9 LB 157/08 -, n. v.; für eine Deckenverstärkung um 6 cm:
Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.06.2008, a. a. O.; für eine
Deckenverstärkung um 7 cm: VG Regensburg, Urteil vom 28.05.2008 - RO 3 K
07.02123 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.01.1999 - 15 A
4680/97 -, Rechtsprechungsdatenbank NRW). Die geplante Verstärkung der
Fahrbahndecke führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen
Aufbaus der Straße. Sie wird dadurch belastbarer und haltbarer, ist also
weniger reparaturanfällig. In verkehrstechnischer Hinsicht ist sie besser
nutzbar (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.06.2010, a. a. O.).
bb) Auf diese beitragsfähige Maßnahme - Verbesserung - sind die Regelungen
des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar. Der Anwendungsbereich der
erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften gemäß §§ 127 ff. BauGB ist
nicht eröffnet.
Nach dem begrenzten Anwendungsbereich der
erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften werden von diesen nur zur
erstmaligen endgültigen Herstellung einer Anlage führende Baumaßnahmen
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erfasst. Die „Merkmale der endgültigen Herstellung“ definiert die jeweilige
Erschließungsbeitragssatzung. Die Abrechnung der Kosten für
Baumaßnahmen, die nach der endgültigen erstmaligen Herstellung entweder
der Erschließungsanlage insgesamt oder einzelner Teilanlagen durchgeführt
werden, richtet sich ausschließlich nach den ausbaubeitragsrechtlichen
Bestimmungen. Das gilt selbst dann, wenn die Gemeinde es versäumt hat,
Erschließungsbeiträge für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage
oder - im Wege der Kostenspaltung - der Teilanlage zu erheben (vgl. Driehaus,
a. a. O., § 2 Rn. 22 f.).
Vorliegend wurde die Teileinrichtung „Fahrbahn“ bereits in der Vergangenheit
erstmalig endgültig hergestellt. Nach § 9 c) der Satzung über die Erhebung von
Erschließungsbeiträgen in der Gemeinde Ahnsbeck vom 18. April 1988
(Erschließungsbeitragssatzung - EBS -) kann der Erschließungsbeitrag u. a.
erhoben werden für die Herstellung der Straßen und Wege ohne Moped-, Rad-
und Gehwege sowie ohne Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen
(Kostenspaltung). Nach § 10 Abs. 1 EBS sind Straßen endgültig hergestellt,
wenn sie an eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße angeschlossen
sind, die Gemeinde Eigentümerin ihrer Flächen ist und die Beleuchtungs- und
Entwässerungseinrichtungen vorhanden sind. Nach § 10 Abs. 2 a) EBS ist
dabei hergestellt die Fahrbahn, wenn sie einen Unterbau und eine Decke aus
Asphalt, Teer, Beton oder einem ähnlichen Material neuzeitlicher Bauweise
aufweist. Ausweislich des Gutachtens der Ingenieure I. aus dem Jahr 2002
„Untersuchung Baugrund und Oberbau und Vorschlag für den Ausbau“
verfügten die Straßen E., B. und F. vor der geplanten Straßenbaumaßnahme
schon in der Vergangenheit über eine Asphaltdecke (zwischen 1 bis 18 cm),
eine Packlage (zwischen 8 bis 24 cm) sowie eine nichtbindige Auffüllung bzw.
Tragschicht aus Mittelsand und Sand (zwischen 20 bis 90 cm). Darunter
befinden sich Schmelzwassersande und -kiese sowie Geschiebelehm. Damit
erfüllten die Fahrbahnen schon zu einem früheren Zeitpunkt die Merkmale der
endgültigen Herstellung im Sinne von § 10 Abs. 2 a) EBS, so dass auf die
nunmehr geplante Maßnahme die Regelungen des
Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.
b) Das von der Klägerin und den Anliegern praktizierte - und in den
beanstandeten Ratsbeschlüssen dargelegte - Modell der vollständigen
Privatfinanzierung der Straßenbaumaßnahme durch die Anlieger verstößt
gegen die Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung der
Klägerin.
aa) Eine von den Bestimmungen des NKAG und der
Straßenausbaubeitragssatzung abweichende Vereinbarung ist - grundsätzlich
- unzulässig.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG können die Gemeinden und Landkreise zur
Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung,
Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von
den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der
Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtung besondere wirtschaftliche
Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden.
Basierend auf dieser Rechtsgrundlage erhebt die Gemeinde Ahnsbeck nach §
1 Abs. 1 SABS zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung,
Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze -
insgesamt, in Abschnitten oder Teilen - nach Maßgabe dieser Satzung
Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der
Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche
Vorteile bietet. Die Gemeinde trägt nach § 4 Abs. 1 SABS zur Abgeltung des
öffentlichen Interesses von dem beitragsfähigen Aufwand den Teil, der auf die
Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen durch die Allgemeinheit oder
die Gemeinde entfällt. Den übrigen Teil haben die Beitragspflichtigen zu
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tragen. Der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand beträgt nach § 4 Abs. 2
SABS bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Anliegerverkehr
dienen, sowie bei verkehrsberuhigten Wohnstraßen 75 v. H., bei öffentlichen
Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr für Fahrbahnen 40 v. H. und
bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr
dienen, für Fahrbahnen 30 v. H..
Nach den gesetzlichen bzw. satzungsrechtlichen Bestimmungen ist eine
Übernahme des vollen Aufwands - d.h. eine Mitfinanzierung des
Gemeindeanteils - durch die Beitragspflichtigen nicht vorgesehen. An diese
Bestimmungen ist die Klägerin - grundsätzlich - gebunden. Die in den
beanstandeten Ratsbeschlüssen enthaltene Regelung, wonach die Anlieger
„freiwillig“ 100 Prozent der Kosten übernehmen, stellt eine Umgehung dieser
Bestimmungen dar.
Hat ein Ortsgesetzgeber eine wirksame Straßenausbaubeitragssatzung
erlassen und damit zum Ausdruck gebracht, dass für die von ihm geregelten
Sachverhalte Ausbaubeiträge erhoben werden müssen, ist die betreffende
Gemeindeverwaltung auch kraft dieser ortsgesetzlichen Anordnung zur
Erhebung dieser Beiträge verpflichtet (vgl. Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 19). Die
Bindung an die Regelungen der Straßenausbaubeitragssatzung gilt jedoch
nicht nur einseitig zulasten des Bürgers, indem er sich einer
Beitragserhebungspflicht gegenübersieht, sondern auch zu seinen Gunsten,
indem eine Bindung der Gemeinde an die in der Satzung getroffenen
Bestimmungen zum Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand besteht.
Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze
erhoben werden. Dies schließt es aus, dass Abgabengläubiger und
Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende
Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise
gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der
Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund
von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner
erfolgen kann, ist für einen Rechtsstaat so fundamental, dass seine Verletzung
als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit
zur Folge hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1982 - 8 C 24/81 -, BVerwGE 64,
361 = DVBl 1982, 550 = DÖV 1982, 641).
Vorliegend ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, die abweichend von den
Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung eine
Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Straßenanliegern zuließe. Aus
dem Umstand, dass es durchaus entsprechende gesetzliche Regelungen gibt,
die jedoch hier nicht einschlägig sind, folgt zugleich im Umkehrschluss, dass
eine vertragliche Vereinbarung zur 100-prozentigen Privatfinanzierung ohne
eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht möglich ist.
Eine Ausnahme von dem Verbot, Kosten für eine Straßenbaumaßnahme
durch vertragliche Vereinbarungen den Anliegern aufzuerlegen, stellt der
Ablösungsvertrag dar. Eine Ablösungsvereinbarung ist dadurch
gekennzeichnet, das die Vertragsparteien vor Entstehen der sachlichen
Beitragspflichten einen im Wege der Prognose geschätzten Betrag
vereinbaren, den der Schuldner „zur Ablösung“ der Beitragsschuld zu zahlen
hat und der später nicht mehr in Frage gestellt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil
vom 10.08.2011 - 9 C 6/10 -, BVerwGE 140, 209 = DVBl. 2011, 1358 = NVwZ
2012, 108, m. w. N.). Diese Möglichkeit ist in § 6 Abs. 7 Satz 5 NKAG i.V.m. §
14 SABS vorgesehen. Die vorliegende „Vereinbarung“ zwischen der Klägerin
und den Anliegern stellt keinen Ablösungsvertrag dar. Denn die „Ablösung“
bezieht sich nicht nur auf die
- prognostizierte - Beitragspflicht der Anlieger, sondern umfasst den von der
Gemeinde zu tragenden Anteil mit. Ein Ablösungsvertrag war auch erkennbar
nicht gewollt; an keiner Stelle findet sich das Wort „Ablösung“ oder ein Hinweis
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auf § 14 SABS.
Im Erschließungsbeitragsrecht konnte die Gemeinde nach § 124 Abs. 1
BauGB in der bis zum 20. Juni 2013 geltenden Fassung die Erschließung
durch Vertrag auf einen Dritten übertragen. Insoweit gestattete Absatz 2 der
Vorschrift eine Vertragsgestaltung, in der die „Erschließungskosten“ -
weitergehend als der „Erschließungsaufwand“ - von dem Unternehmer bis hin
zur vollständigen Kostentragung übernommen werden konnten. Das Gesetz
erlaubte dort gerade auch die Übertragung solcher Kosten, die eine Gemeinde
im Beitragswege nicht hätte abrechnen können (vgl. BVerwG, Urteil vom
10.08.2011, a. a. O.). Eine vergleichbare Regelung enthält das NKAG nicht.
Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat im Hinblick auf eine 100-
prozentige Privatfinanzierung von Straßen durch Anlieger in sein
Kommunalabgabengesetz eine Regelung aufgenommen, wonach die
grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nicht gilt für den Fall, dass der
Beitragspflichtige mindestens den rechnerisch auf das Grundstück
entfallenden Anteil an dem (…) ermittelten Aufwand auf der Grundlage einer
vertraglichen Vereinbarung trägt. Ausweislich der Begründung des
Gesetzesentwurfs der dortigen Landesregierung (Drs. 3/6324) müsse das
Kommunalabgabengesetz geändert werden, um das Engagement der Bürger
im Straßenbau auf eine sichere rechtliche Grundlage zu stellen. Die
Ergänzung des KAG sei als Ausnahmeregelung anzusehen, die künftig einen
teilweisen oder vollständigen Beitragsverzicht im Falle einer vertraglichen
Regelung über die entsprechende Abwälzung der Straßenbaukosten auf den
jeweiligen Beitragspflichtigen zulasse. Die Gemeinden erhielten durch die
Gesetzesänderung die Möglichkeit, durch vertragliche Vereinbarungen auf
eine Beitragserhebung im Einzelfall zu verzichten und sich von dem für die
Allgemeinheit zu übernehmenden Anteil an den Straßenbaukosten zu
entlasten, wenn die Bürger zur Kostenübernahme über ihren eigenen Anteil
hinaus bereit seien.
Eine entsprechende Regelung ist im NKAG hingegen nicht vorgesehen.
Daraus folgt zugleich, dass in Niedersachsen das Modell einer 100-
prozentigen Privatfinanzierung von Straßen jedenfalls nach derzeitiger
Rechtslage nicht möglich ist.
Das Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch
Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz - FStrPrivFinG -) sieht auf
Bundesebene vor, dass zur Verstärkung von Investitionen in das
Bundesfernstraßennetz Private Aufgaben des Neu- und Ausbaus von
Bundesfernstraßen auf der Grundlage einer Mautgebührenfinanzierung
wahrnehmen können. Hierzu kann der Bau, die Erhaltung, der Betrieb und -
insbesondere auch - die Finanzierung von Bundesfernstraßen Privaten zur
Ausführung übertragen werden. Der Private hat die Rechte und Pflichten des
Trägers der Straßenbaulast, vgl. § 1 Abs. 1 bis 3 FStrPrivFinG. Eine
entsprechende Rechtsgrundlage fehlt im Niedersächsischen Straßengesetz
(NStrG).
Insbesondere ist § 45 Abs. 2 NStrG, wonach bürgerlich-rechtliche
Vereinbarungen über die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast diese
unberührt lassen, im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Zwar ist diese
Vorschrift gemäß § 48 Satz 2 NStrG sinngemäß auf die Straßenbaulast für
Gemeindestraßen anwendbar. Jedoch haben die Anlieger vorliegend nicht
durch eine bürgerlich-rechtliche Vereinbarung die Erfüllung der Aufgaben aus
der Straßenbaulast der Klägerin für eine Gemeindestraße übernommen.
Vielmehr wollen sie punktuell nur eine einzelne, konkrete Maßnahme
finanzieren. Die Klägerin soll gegenüber den Anliegern keinen - generellen -
Anspruch auf Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast haben.
In einigen Bundesländern - jedoch nicht in Niedersachsen - gibt es des
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Weiteren unter dem Schlagwort „Business Improvement Districts“ spezielle
Gesetze, wonach die Gemeinde auf Antrag einer privaten Initiative durch
Satzung Gebiete festlegen kann, in denen durch die private Initiative in privater
Verantwortung und in Ergänzung zu den Aufgaben der Gemeinde
standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden, die insbesondere der
Stärkung oder Entwicklung von Bereichen der Innenstadt oder der
Stadtteilzentren dienen (vgl. etwa in Nordrhein-Westfalen: Gesetz über
Immobilien- und Standortgemeinschaften [ISGG NRW]; im Saarland: Gesetz
zur Schaffung von Bündnissen für Investitionen und Dienstleistungen [BIDG];
in Sachsen: Gesetz zur Belebung innerstädtischer Einzelhandels- und
Dienstleistungszentren [SächsBIDG]). Auch aus der Existenz dieser Gesetze
wird deutlich, dass solche Maßnahmen privater Initiativen einer besonderen
Rechtsgrundlage bedürfen.
Die in der Literatur vertretene Annahme, für eine Beitragserhebung sei kein
Raum, wenn eine Straßenbaumaßnahme nicht auf Kosten der Gemeinde,
sondern zu 100 Prozent auf Kosten der Anlieger durchgeführt werde (vgl.
Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 22), trifft für sich genommen nur eine Aussage zur
Zulässigkeit eines Beitragsverzichts seitens der Gemeinde, begründet aber
nicht positiv, dass und warum eine vollständige Privatfinanzierung abweichend
von den oben genannten Grundsätzen zulässig sein sollte. Soweit man die
getroffene Annahme dahingehend verstehen wollte, dass in einem Fall der
100-prozentigen Privatfinanzierung der Maßnahme durch die Anlieger keine
Aufwendungen der Gemeinde entstünden, weil es sich um eine eigene
Maßnahme der Anlieger handele und daher der Anwendungsbereich der
Straßenausbaubeitragssatzung nicht eröffnet sei, stellt dies letztlich eine
Umgehung der kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften und einen
„Zirkelschluss“ dar. Hinzu kommt, dass es sich im vorliegenden Fall nach der
Konstruktion tatsächlich nicht um eine Maßnahme der Anlieger, sondern um
eine Maßnahme der Gemeinde handelt, die lediglich von den Anliegern
finanziert werden soll. Dafür spricht insbesondere der Beschluss des Rates der
Klägerin vom 20. März 2012. Danach sind die „Zuwendungen“ seitens der
Anlieger für die Reparatur der Straßen vom Rat der Klägerin angenommen
worden. Würde es sich tatsächlich um eine eigene Maßnahme der Anlieger
handeln, hätte es lediglich einer Weiterleitung an die Baufirmen, aber keiner
Annahme der Zuwendungen bedurft.
bb) Hinzu kommt, dass ein - entgegen den Vorschriften des NKAG und der
Straßenausbaubeitragssatzung - privatfinanzierter Straßenbau mit dem
öffentlich-rechtlichen Verständnis der Wahrnehmung der Aufgaben aus der
Straßenbaulast nicht vereinbar ist.
Nach § 9 Abs. 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der
Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der
Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen so zu bauen,
zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern, dass sie dem
regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügen. Nach § 10 Abs. 1 NStrG obliegen
der Bau und die Unterhaltung der öffentlichen Straßen sowie die Überwachung
der Verkehrssicherheit den Organen und Bediensteten der damit befassten
Körperschaften als Amtspflichten in Ausübung öffentlicher Gewalt. Die Träger
der Straßenbaulast haben nach § 10 Abs. 2 NStrG dafür einzustehen, dass
ihre Bauten technisch allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung
genügen. Träger der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen sind nach § 48
NStrG die Gemeinden.
Die Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge (vgl.
Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 939; Wendrich,
Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage 2000, § 9 Rn. 1). Sie gehört zur
schlichten Hoheitsverwaltung und wird im Interesse der Allgemeinheit erfüllt
(vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Der Staat sowie Landkreise und
Gemeinden werden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von
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Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig (vgl. Wendrich,
a. a. O., § 10 Rn. 1). Für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen
Straße ist allein der Träger der Straßenbaulast verantwortlich (vgl. Sauthoff, a.
a. O., Rn. 941). Teil dieser Straßenbaulast ist auch die Finanzierung. Lediglich
für Teilbereiche der Straßenbaulast bestehen besondere
Finanzierungsinstrumente, etwa Erschließungs- und Ausbaubeiträge sowie
Finanzierungsverträge mit Privaten in Form von Vorausleistungs- oder
Ablösungsverträgen (vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 978).
Aus der Prämisse, dass es sich bei der Straßenbaulast um eine öffentliche
Aufgabe der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit - und nicht des
Einzelnen - handelt, folgt, dass dem Einzelnen weder ein Anspruch auf
Erfüllung der Straßenbaulast zusteht, noch er aus der Nichterfüllung
Ansprüche ableiten kann (vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Diese Zielrichtung
darf mit Blick auf die Interessen der Allgemeinheit nicht dadurch umgangen
werden, indem auf Wunsch der Anlieger ein sog. anliegerfinanzierter
Straßenbau durchgeführt wird. Denn die Interessen der Allgemeinheit werden
nicht mehr gewahrt, wenn einzelne Anlieger allein aufgrund vorhandener
finanzieller Möglichkeiten die Straße nach ihren individuellen Vorstellungen
ausbauen. Dies würde auf lange Sicht zu einem unerträglichen Missverhältnis
der Straßenverhältnisse in einkommensschwachen und einkommensstarken
Regionen führen. Die Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast ist
eine öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit, die einer
Wahrnehmung durch Private grundsätzlich entgegensteht.
Diese Erwägungen finden im Erschließungsbeitragsrecht in § 129 Abs. 1 Satz
3 BauGB Anklang, wonach die Gemeinde mindestens 10 % des
beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu tragen hat. Die gemeindliche
Eigenbeteiligung verdeutlicht dort die Verantwortung für eine sachgerechte
Erschließung und ist Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit. Durch sie
wird gewährleistet, dass der Einfluss der Gemeinde auf die städtebauliche
Entwicklung erhalten bleibt. Zum anderen wird hiermit ausgedrückt, dass
Erschließungsanlagen auch dem Vorteil der Allgemeinheit und nicht nur dem
Vorteil der erschlossenen Grundstücke dienen (vgl. Löhr in: Battis/Krautz-
berger/Löhr, BauGB Kommentar, 10. Auflage 2007, § 129 Rn. 29). Dieselben
Erwägungen gelten für das Straßenausbaubeitragsrecht. Gemäß § 6 Abs. 5
NKAG sind die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen, wobei Gruppen von
Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen zusammengefasst
werden können. Dementsprechend sieht die Straßenausbaubeitragssatzung
der Klägerin in § 4 eine Staffelung bei der Vorteilsbemessung vor und regelt,
dass die Gemeinde zur Abgeltung des öffentlichen Interesses von dem
beitragsfähigen Aufwand den Teil trägt, der auf die Inanspruchnahme der
öffentlichen Einrichtung durch die Allgemeinheit oder die Gemeinde entfällt.
Dieser elementare Gedanke der Daseinsvorsorge im Interesse der
Allgemeinheit kommt zudem in der NGO zum Ausdruck. Nach § 1 Abs. 1 Satz
2 NGO verwaltet die Gemeinde in eigener Verantwortung ihre
Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel, das Wohl ihrer
Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Das Recht auf Selbstverwaltung ist
somit nicht Selbstzweck, sondern hat das Ziel, das Wohl der Einwohner - in
ihrer Gesamtheit - zu fördern.
Zu beachten ist schließlich auch, dass die Gemeinden bei der Planung,
Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen
hoheitlicher Gewalt tätig werden und für den Zustand von Bestandteilen einer
öffentlichen Straße verantwortlich sind. Dieser hoheitlichen Tätigkeit und
Verantwortung kann sich die Gemeinde nicht ohne gesetzliche Grundlage
entledigen. Nach den Regelungen in einigen Straßengesetzen ist die
Unterhaltungslast explizit den Anliegern als Nutzer übertragen (vgl. Sauthoff, a.
a. O., Rn. 942). Dies ist in Niedersachsen jedoch nicht der Fall.
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cc) Im Übrigen liegt hier im konkreten Fall - unabhängig von der
grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen - auch keine wirksame vertragliche
Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Anliegern über die Übernahme
der gesamten Kosten der Straßenbaumaßnahme vor. Denn es ist jedenfalls
die Freiwilligkeit der Anlieger zum Abschluss einer entsprechenden
Vereinbarung zu verneinen.
Die Anlieger sind von der Klägerin nicht vollumfänglich und richtig über die
rechtlichen Rahmenbedingungen und die finanziellen Folgen aufgeklärt
worden. Vielmehr hat die Klägerin den Anliegern in der Einladung zur
Informationsveranstaltung am 05. Mai 2010 mitgeteilt, dass es sich bei der vom
Rat beschlossenen Maßnahme um eine „Unterhaltungsmaßnahme“ handele,
die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig sei. Die derzeitige Rechtslage
verbiete es der Gemeinde, derartige „nicht DIN-gerechte Maßnahmen“ aus
dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. In dem Informationsschreiben vom
23. Juni 2010 hat die Klägerin den Anliegern erneut mitgeteilt, dass die - nach
unzutreffender Rechtsauffassung der Klägerin - „Reparatur“ nach derzeitiger
Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen „Nichteinhaltung
der DIN-Vorschriften“ auch nicht von der Gemeinde finanziert werden dürfe.
Diese Informationen entsprechen jedoch nicht der Rechtslage. Unabhängig
davon, dass es sich hier tatsächlich um eine beitragsfähige Maßnahme
handelt, für die nach der Straßenausbaubeitragssatzung zwingend ein
Gemeindeanteil vorgesehen ist, wäre es der Klägerin auch nicht verwehrt
gewesen, eine bloße beitragsfreie Reparatur bzw. Instandsetzung der Straßen
auf Kosten des Gemeindehaushalts vorzunehmen. Aufgrund dieser falschen
Informationen, die für die Anwohner eine wesentliche Entscheidungsgrundlage
dargestellt haben, kann von einer freiwilligen Entscheidung der Anlieger für
eine 100-prozentige Privatfinanzierung nicht mehr ausgegangen werden.
Denn eine freiwillige und selbstbestimmte Entscheidung setzt eine zutreffende
Entscheidungsgrundlage voraus, die hier nicht gegeben war.
Hinzu kommt, dass an der Freiwilligkeit der einzelnen Anlieger auch deshalb
starke Bedenken bestehen, weil durch den Umstand, dass die Durchführung
der Maßnahme von dem Einverständnis aller Anlieger abhängig gemacht wird,
ein psychologischer Druck auf denjenigen - und ggf. einzigen - Anlieger
ausgeübt wird, der der Durchführung der Maßnahme nicht zustimmt.
2. Der Beklagte hat das ihm nach § 130 NGO eingeräumte Ermessen in nicht
zu beanstandender Weise ausgeübt.
Der Beklagte führt in dem angegriffenen Bescheid vom 15. April 2011 aus,
dass das Eingreifen der Kommunalaufsicht im öffentlichen Interesse liege.
Anlieger würden ohne rechtliche Grundlage zur Übernahme der Kosten für die
an sich der Gemeinde obliegende Straßensanierung gedrängt. Es gelte zu
vermeiden, eine Vorbildfunktion für weitere Reparaturen zu schaffen. Von den
zur Verfügung stehenden kommunalaufsichtlichen Mitteln sei die
Beanstandung der Ratsbeschlüsse ausreichend.
Diese - wenn auch knappe - Begründung der Ermessensentscheidung
unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Auf Grund der festgestellten
materiellen Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Klägerin bedurfte die
angefochtene Beanstandungsverfügung keiner weitergehenden Begründung.
Im vorliegenden Fall ist das Ermessen auf ein Einschreiten gerichtet (sog.
intendiertes Ermessen). Ist eine Ermessensvorschrift dahin auszulegen, dass
sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten
Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige
Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender
Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst; in
diesem Fall bedarf es auch keiner das Selbstverständliche darstellenden
Begründung. Die das Ermessen des Beklagten lenkenden Vorgaben im
dargestellten Sinne sind im vorliegenden Fall den Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2,
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57 Abs. 5 Nds. Verfassung zu entnehmen. Hiernach hat die Kommunalaufsicht
des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze
beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordert bei eindeutigen
Rechtsverstößen ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; die Sollvorschrift des
§ 127 Abs. 1 Satz 3 NGO muss deshalb bei materiellen Gesetzesverletzungen
zurücktreten. Dies steht auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich
gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG, 57 Abs. 1 Nds. Verfassung), da diese nur "im Rahmen der
Gesetze" gewährleistet ist (vgl. Beschluss des Senats vom 08.02.2011, a. a.
O., m. w. N.). Hinzu kommt vorliegend, dass der Beklagte die
- vergleichbare - Vorgehensweise der Klägerin bei der „Kapellenstraße“ bereits
in der Vergangenheit beanstandet hatte und diese Beanstandung rechtskräftig
gerichtlich bestätigt wurde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.