Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 10 LC 85/12

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OVG Lüneburg: öffentliche aufgabe, reparatur, satzung, ngo, freiwillige leistung, rechtsgrundlage, anteil, form, kostenbeteiligung, freiwilligkeit

Privatfinanzierung einer Straßenausbaumaßnahme

1. Die vollständige Privatfinanzierung einer Straßenausbaumaßnahme durch

die Anlieger der Straße ist zulässig.

2. Eine entsprechende Vereinbarung der Anlieger mit der Gemeinde stellt

eine Umgehung der Bestimmungen des Nds. Kommunalabgabengesetz

i.V.m. der Straßenausbaubeitragssatzung der Gemeinde dar.

3. Ein vollständig privatfinanzierterStraßenausbau ist mit dem öffentlichen

Verständnis der Wahrnehmung der Aufgabe der Straßebaulast nicht

vereinbar.

OVG Lüneburg 10. Senat, Urteil vom 04.03.2014, 10 LC 85/12

§ 6 KAG ND, § 9 StrG ND

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg

- 5. Kammer - vom 13. Juni 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von

110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn

nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu

vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtliche

Beanstandungsverfügung des Beklagten.

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten. Im Dezember

2002 beschloss der Rat der Klägerin, unter anderem die A. zu sanieren. Die

Kosten sollten zu 50 % von den Anliegern durch freiwillige Zahlungen

aufgebracht werden. Der Beklagte beanstandete den Ratsbeschluss mit

Bescheid vom 14. März 2003. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren

dagegen erhobene Klage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht Lüneburg

mit Urteil vom 21. April 2004 ab (Az.: 5 A 108/03). Die dagegen eingelegte

Berufung nahm die Klägerin zurück.

Der Rat der Klägerin beschloss in seiner Sitzung am 14. Mai 2009, die

Ausschreibung für die „Erneuerung“ der Straßen B., C. und D. vorzubereiten.

Nach der Protokollierung bestand „Einvernehmen (…) auch darüber, die

Straßenerneuerung analog dem Modell Kapellenstraße durchzuführen. Dieses

Modell hat sich trotz aller Skepsis der Verwaltung bewährt.“

In seiner Sitzung am 17. November 2009 fasste der Rat der Klägerin folgenden

Beschluss:

„Die Erneuerung der Fahrbahndecken B., E., C. und D. wird analog der

Kapellenstraße mit der kostengünstigen Variante mit entsprechenden

Einverständniserklärungen und Vorausleistungen aller Anlieger

ausgeführt. Die Verwaltung wird beauftragt, die Planung durchzuführen

und nach einer Anliegerversammlung die Ausschreibung vorzunehmen.“

In der Einladung zur Informationsveranstaltung am 05. Mai 2010 teilte die

Klägerin den Anliegern der Straßen B., E. und F. mit, dass die Straßen saniert

werden sollten. Die Ausführung solle einfach gestaltet werden, damit die

Kosten für die Anlieger überschaubar blieben. Ein „Vollausbau“ würde ein

Mehrfaches kosten und die Anlieger entsprechend höher belasten. Bei der

vom Rat beschlossenen Maßnahme handele es sich um eine

„Unterhaltungsmaßnahme“, die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig

sei. Die derzeitige Rechtslage verbiete es der Gemeinde, derartige „nicht DIN-

gerechte Maßnahmen“ aus dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. Weil die

Maßnahme aber für die Anlieger erheblich günstiger wäre als der „Vollausbau“,

biete die Gemeinde den Anliegern an, dass die „Unterhaltungsmaßnahme“

durchgeführt werde und die Anlieger dafür aufkommen. Jene könne aber nur

durchgeführt werden, wenn sich alle Anlieger dafür entschieden und ihren

„Kostenbeitrag“ vor Beginn der Maßnahme auf ein Konto der Gemeinde

einzahlten. Diese Finanzierungsform sei bisher in der Kapellenstraße

erfolgreich durchgeführt worden.

In einem weiteren Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 fasste die Klägerin

das Ergebnis der Versammlung für die Anlieger zusammen. Der Rat habe den

Anliegern angeboten, dass nur eine „Reparatur“ durchgeführt werde, die aber

nach derzeitiger Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen

„Nichteinhaltung der DIN-Vorschriften“ auch nicht von der Gemeinde finanziert

werden dürfe. Die vorgesehene Lösung sei aber aus Sicht der Anlieger

wirtschaftlich und ausreichend technisch vertretbar. Sie solle daher zu 100 %

von den Anliegern auf freiwilliger Basis gezahlt werden. Die Umsetzung sei

aber nur möglich, wenn sich alle Eigentümer damit einverstanden erklärten.

Dem Schreiben war eine vorgefertigte Einverständniserklärung der Anlieger mit

folgendem Inhalt beigefügt:

„Hiermit erkläre ich als Grundstückseigentümer/in, dass ich mit der

Reparatur der Gemeindestraßen B. /E. /F. (Teilstück), in der mit

Schreiben vom 23.06.2010 erläuterten Form, einverstanden bin und den

freiwilligen Reparaturbeitrag an die Samtgemeindekasse innerhalb eines

Monats, nach Mitteilung der Gemeinde über die genaue Höhe,

überweisen werde.“

In der Folgezeit erhielt der Beklagte Kenntnis von den geplanten

Baumaßnahmen. Mit Schreiben vom 11. August 2010 teilte er der Klägerin mit,

dass die gefassten Beschlüsse des Rates aus seiner Sicht rechtswidrig seien.

Die Rechtswidrigkeit habe auch bekannt sein müssen, denn es sei auf die

bereits beanstandete Verfahrensweise bei der Kapellenstraße Bezug

genommen worden. Er beabsichtige, gegen die Entscheidungen mit

kommunalaufsichtlichen Maßnahmen vorzugehen. Die Klägerin erhielt

Gelegenheit zur Stellungnahme.

Am 16. September 2010 fand eine Besprechung zwischen der Klägerin und

dem Beklagten statt. Die Klägerin erklärte, die Angelegenheit erneut dem Rat

vorzulegen.

In seiner Sitzung am 31. März 2011 fasste der Rat der Klägerin folgenden

Beschluss:

„Die Anlieger erneuern auf eigene Kosten die Fahrbahndecke durch

fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 bis 5 cm und wenden

damit das dorfhistorische Instrument der Hand- und Spanndienste in

moderner Form an. Der Auftrag wird an eine Fachfirma vergeben. Die

Abwicklung - Auftragsvergabe und Abrechnung - erfolgt nach Einzahlung

der analog der Straßenausbaubeitragssatzung ermittelten

Grundstücksanteile auf ein „Treuhandkonto“ über einen Sprecher der

Anlieger mit logistischer Unterstützung durch die Gemeinde. Die

Gemeinde begleitet die Aktion auch fachtechnisch und stellt eine

ordnungsgemäße technische Ausführung sicher.“

Mit Schreiben vom 04. April 2011 wurden die Anlieger von der Klägerin unter

der Betreffzeile „Ihr Beitragsanteil für die Reparatur bzw. den Ausbau des G.“

über die Höhe des für ihr Grundstück jeweils ermittelten „Beitrags“ informiert

und um Überweisung des Betrages gebeten. Nach Eingang aller Zahlungen

werde der Auftrag zur Durchführung der Baumaßnahme erteilt.

Mit Bescheid vom 15. April 2011 beanstandete der Beklagte die Beschlüsse

des Rates der Klägerin über die Sanierung der Innerortsstraßen B., E., F.

(Teilstück) und Sackwinkel vom 17. November 2009 und vom 31. März 2011.

Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Beschlüsse des Rates seien

rechtswidrig. Die Klägerin als Trägerin der Straßenbaulast habe ihre Straßen

für Anlieger und übrige Nutzer kostenfrei instand zu halten. Eine rechtliche

Grundlage für die Übertragung von Sanierungsarbeiten an gemeindeeigenen

Straßen bestehe nicht. Die Rechtswidrigkeit der Vorgehensweise sei der

Klägerin wegen der Bezugnahme auf die Verfahrensweise bei der

Kapellenstraße auch bewusst. Trotzdem werde wiederholt das vermeintlich

gute Beispiel der Reparatur der Kapellenstraße angeführt. Die dort durch das

Verwaltungsgericht Lüneburg getroffenen Aussagen würden ebenso für die

Beschlussfassung im Rat am 17. November 2009 und 31. März 2011 gelten.

Daran ändere nichts, dass durch den Beschluss vom 31. Mai 2011 der

Eindruck erweckt werde, es handele sich um eine eigene Aktion der

Straßenanlieger, die damit einverstanden seien, dass sie die Kosten für die

Reparatur selbst trügen. Die Anlieger würden von der Klägerin über die

Rechtslage im Unklaren gelassen. Es werde der falsche Eindruck erweckt, die

Anlieger seien damit von zukünftigen Beitragszahlungen befreit. Langfristig

betrachtet werde die „erstmalige Herstellung“ der Straße nicht mehr zu

umgehen sein. Die Umsetzung der gefassten Beschlüsse könne letztlich auch

noch zum Schaden für die Gemeinde werden, wenn im Falle der „erstmaligen

Herstellung bzw. einer beitragspflichtigen Ausbaumaßnahme“ die Anlieger sich

auf eine Anrechnung der bereits gezahlten „Beiträge“ berufen würden. Die

vorgesehene Maßnahme sei zudem unwirtschaftlich. Auf Dauer gesehen

würden die ständig wiederkehrenden Reparaturen den gemeindlichen

Haushalt stärker belasten als eine Grunderneuerung der Straße. Der Hinweis

auf „Hand- und Spanndienste“ könne nicht als Grundlage für die

Kostenbeteiligung herangezogen werden. Das Eingreifen der

Kommunalaufsicht liege auch im öffentlichen Interesse. Es könne nicht

hingenommen werden, dass der Klägerin durch unwirtschaftliches Handeln ein

erheblicher finanzieller Schaden entstehe. Darüber hinaus würden die Anlieger

ohne rechtliche Grundlage zur Übernahme der Kosten für die an sich der

Klägerin obliegende Straßensanierung gedrängt. Schließlich gelte es zu

vermeiden, eine Vorbildfunktion für weitere Reparaturen zu schaffen.

Die Klägerin hat am 18. Mai 2011 Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage

hat sie vorgetragen: § 9 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes

(NStrG) beschreibe ihren Aufgabenkreis als Baulastträgerin. Das Gesetz treffe

jedoch keine Aussage, wie sie diese Aufgabe zu erfüllen habe. Wie § 45 Abs.

2 NStrG zeige, seien bürgerlich-rechtliche Vereinbarungen mit Dritten über die

Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast zulässig. Sie könne daher

auch Vereinbarungen mit den Anliegern über die streitigen Straßenbauarbeiten

treffen. Die hier vorgesehene Reparatur sei eine für die Anlieger „grundsätzlich

beitragsfreie Unterhaltungsmaßnahme“. Auch werde niemand durch

Hoheitsakt zu einer Kostenbeteiligung herangezogen. Es handele sich

vielmehr um freiwillige Leistungen der Anlieger. Die Initiative zur Art der

„Straßenerneuerung“ sei - ausweislich des Schreibens des Sprechers der

Anlieger vom 23. März 2012 - von den Anliegern ausgegangen. Die

Fahrbahndeckschicht solle auf eigene Kosten der Anlieger „erneuert“ werden,

und zwar mit deren Einverständniserklärungen und Vorausleistungen. Sie

wolle den Anliegern den beschlossenen „Straßenerneuerungsweg“ eröffnen,

weil der erforderliche „Ausbau“ durch sie selbst zu einer erheblich höheren

finanziellen Belastung führen würde, da sie zu „DIN-gerechtem Ausbau“

verpflichtet sei. Es sei ihr aus Rechtsgründen auch nicht verwehrt, die von den

Anliegern freiwillig angebotenen Mittel nach dem Verteilungsschlüssel der

Ausbaubeitragssatzung zu errechnen und zu buchen. Für die Vereinnahmung

der freiwillig von den Anliegern geleisteten Kosten-„beiträge“ bedürfe es keiner

Rechtsgrundlage. Vielmehr sei lediglich zu prüfen, ob die Annahme der

Zuwendung durch Rechtsvorschriften ausgeschlossen sei. Dafür gebe es

keine Anhaltspunkte. Der Annahme der Gelder stünden die

gemeinderechtlichen Vorschriften über die Haushaltswirtschaft nicht entgegen.

Bei den freiwillig angebotenen Leistungen der Anlieger handele es sich um

sonstige Einnahmen. Wie sie dem Grundsatz der Sparsamkeit und

Wirtschaftlichkeit im höheren Maße Rechnung tragen könne, habe der

Beklagte nicht dargelegt. Zweckmäßigkeitserwägungen habe der Beklagte

nicht anzustellen.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 15. April 2011

aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht: Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 des Niedersächsischen

Kommunalabgabengesetzes (NKAG) dürften kommunale Abgaben nur auf

Grund einer Satzung erhoben werden. Dass es sich bei der hier in Rede

stehenden vorgesehenen Maßnahme gerade nicht um eine nach der

Straßenausbaubeitragssatzung abrechnungsfähige handele, sei der Klägerin

selbst bewusst. Da die von der Klägerin geplante Kostenbeteiligung der

Anlieger ohne rechtliche Grundlage erfolge, sei die Frage des

Verteilungsschlüssels nicht zu erörtern. Die behauptete Freiwilligkeit der

Einzahlungen der Straßenanlieger lasse sich nicht belegen. Insbesondere

wiesen die Informationsschriften der Klägerin die Anlieger darauf hin, dass die

Gemeinde zur Finanzierung einer nach Straßenausbaubeitragsrecht nicht

abrechnungsfähigen Maßnahme nicht berechtigt sei, was der Rechtslage nicht

entspreche. Ob angesichts der Informationen der Gemeinde jeder einzelne

Anlieger freiwillig seinen Anteil bezahle bei der Aussicht, dass, wenn nur einer

nicht zahle, alle Anlieger „den höheren Ausbaubeitrag“ tragen müssten, sei

zumindest zweifelhaft. Es handele sich insbesondere nicht um die Annahme

einer Spende.

Am 20. März 2012 hat der Rat der Klägerin die „Annahme der Zuwendungen“

seitens der Anlieger „für die Reparatur der Straße B. im Sinne der

Ratsbeschlüsse vom 17. November 2009 und 31. März 2011“ beschlossen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. Juni 2012

abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die zulässige Klage sei

unbegründet. Zu Recht habe der Beklagte die Ratsbeschlüsse vom 17.

November 2009 und 31. März 2011 beanstandet. Für den Fall, dass es sich

bei den geplanten Straßenbaumaßnahmen um eine beitragsfähige Maßnahme

im Sinne der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für

straßenbauliche Maßnahmen handele, sei die Klägerin an die dort

vorgesehenen Bestimmungen gebunden. Die Übernahme des vollen

Aufwandes durch die Beitragspflichtigen sei danach nicht vorgesehen. Es

könne auch nicht von dem Abschluss einer wirksamen

Ablösungsvereinbarung ausgegangen werden. Die Ablösung könne sich nur

auf die Beitragspflicht im Sinne der Satzung beziehen. Zudem dürfte es

insoweit an der hinreichenden Bestimmtheit fehlen. Handele es sich hingegen

um Reparaturarbeiten, die weder nach den Grundsätzen des

Erschließungsbeitragsrechts noch des Straßenausbaubeitragsrechts

beitragspflichtig seien, so sei die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG zu

deren Durchführung verpflichtet. Eine Kostenbeteiligung der Straßenanlieger

sei bei der Erfüllung dieser gesetzlichen Aufgabe nicht vorgesehen. Die

beanstandeten Ratsbeschlüsse seien darauf gerichtet, diese Bestimmungen

zu umgehen und eine im Gesetz nicht vorgesehene Mitfinanzierung von

Reparaturmaßnahmen an Straßen seitens der Straßenanlieger zu schaffen.

Die von der Klägerin unterstellte „Freiwilligkeit“ ändere daran nichts. Die

Klägerin wolle die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben von einer gesetzlich nicht

vorgesehenen Kostenbeteiligung der Straßenanlieger abhängig machen. Im

Übrigen bestünden auch Zweifel an der Freiwilligkeit der Beitragsleistungen

der Anlieger; sie müssten mit einer möglicherweise erheblich

kostenintensiveren Erneuerung der Straße im Sinne der

Straßenausbaubeitragssatzung der Klägerin rechnen. Die Formulierung in

dem Ratsbeschluss, wonach die Anlieger das „dorfhistorische Instrument der

Hand- und Spanndienste in moderner Form“ anwenden, weise auf die

Begründung einer Verpflichtung der Anlieger gegenüber der Gemeinde hin.

Das Anschreiben der Klägerin an die Anlieger, das unter anderem die

Ermittlung der Höhe des als „Beitrag“ bezeichneten Betrages enthalte, zeige

ebenfalls auf, dass es nicht um einen rein freiwilligen Beitrag im Sinne einer

Spende gehe, die auch ihrer Höhe nach ins Ermessen des Spenders gestellt

sei. Letztlich gewährleiste die den Kommunen auferlegte Straßenbaulast die

öffentliche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe im Bereich der

Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit. Daher könne und dürfe der

jeweilige Anlieger die Straßen nicht seinen individuellen Vorstellungen und

finanziellen Möglichkeiten entsprechend ausbauen. Die Regelung des § 45

Abs. 2 NStrG bzgl. bürgerlich-rechtlicher Vereinbarungen, durch welche die

Erfüllung der Straßenbaulast auf andere übertragen wird, rechtfertige hier

ebenfalls keine andere Beurteilung. Eine solche Vereinbarung sei hier weder

beabsichtigt gewesen noch tatsächlich getroffen worden. Die Übernahme der

Kosten für die Reparatur der Straße durch die Anlieger beruhe auch unter

Berücksichtigung der vorgelegten Einverständniserklärungen der Anlieger

nicht auf einer vertraglichen Vereinbarung. Durch den Beschluss vom 17.

November 2009 sei einseitig eine abweichende Regelung zu Lasten der

Anlieger getroffen worden. Nach dem Beschluss vom 31. März 2011 sei

wegen des Hinweises auf die „Hand- und Spanndienste“ die behauptete

„freiwillige“ Leistung der Anlieger zweifelhaft. Die Anlieger dürften sich nicht

durch die Untätigkeit der Gemeinde dazu gezwungen sehen, Aufgaben der

Daseinsvorsorge selbst „freiwillig“ zu übernehmen. Zumindest fehle es dann

an der Freiwilligkeit. Danach könne offen bleiben, ob die Ratsbeschlüsse auch

gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung

verstießen. Der Beklagte habe das ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu

beanstandender Weise ausgeübt.

Nach Zustellung des Urteils am 05. Juli 2012 hat die Klägerin am 25. Juli 2012

die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der

Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung ihrer Berufung

wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen und führt

ergänzend im Wesentlichen aus: Ihre Beschlüsse entsprächen den

gesetzlichen Vorgaben aus § 45 Abs. 2 NStrG. Ihr Angebot auf Abschluss

einer Vereinbarung sei den Anliegern in der Anliegerversammlung am 05. Mai

2010 erläutert und durch Abgabe entsprechender Einverständniserklärungen

und Zahlung der Vorausleistungen auch angenommen worden. Damit sei ein

Vertrag zustande gekommen, nach dem ihr die Verantwortung aus der Baulast

verbleibe und den Anliegern die Durchführung der Maßnahme obliege. Sie, die

Klägerin, solle lediglich Hilfe leisten für Organisation und Ausführung. Zwar sei

eine Mitfinanzierung der „Reparaturmaßnahme“ im Gesetz nicht vorgesehen,

sie sei aber auch nicht verboten. Der Finanzierung aus Beiträgen komme kein

abschließender Charakter zu. Die Durchführung von Eigenleistungen sei in

kleinen Gemeinden immer Bestandteil einer wirtschaftlichen und allein

möglichen Durchführung von Baumaßnahmen aller Art gewesen. Die Anlieger

hätten freiwillig gehandelt; sie hätten die Abgabe der Einverständniserklärung

unterlassen können. Mit dem Hinweis auf „Hand- und Spanndienste“ in ihrem

Beschluss vom 31. März 2011 habe sie keine Pflichten der Anlieger

begründen wollen. Sie habe die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auch

nicht von der Kostenbeteiligung der Anlieger abhängig gemacht. Die

Argumentation des Beklagten, die Vorgehensweise sei nicht wirtschaftlich, sei

nicht nachvollziehbar. Die Anlieger könnten die Beiträge, die bei einem

„Vollausbau“ anfielen, teilweise überhaupt nicht aufbringen. Die Möglichkeit

einer Stundung würde im Ergebnis dazu führen, dass der Gemeinde auf Jahre

weniger Geld zur Verfügung stünde. Den Bürgern werde zudem die Fähigkeit

abgesprochen, selbst zu beurteilen, ob die Durchführung einer solchen

Maßnahme wirtschaftlich sei. Schließlich habe der Beklagte nicht erkennen

lassen, nach welchen Kriterien er sein Ermessen ausgeübt habe. Gegenüber

anderen kreisangehörigen Gemeinden verhalte er sich bei vergleichbaren

Sachverhalten zurückhaltender. Letzten Endes verstoße die Vorgehensweise

des Beklagten gegen das verfassungsmäßig geschützte Recht der

kommunalen Selbstverwaltung. Es müsse ihr zugestanden werden, die

Umsetzung derartiger Lösungen vor Ort mit den Anliegern zu gestalten.

Die Klägerin beantragt,

das am 13. Juni 2012 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts

Lüneburg sowie die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom

15. April 2011 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen ergänzend im

Wesentlichen Folgendes vor: Die gesetzlichen Regelungen für die Verteilung

von Kosten für straßenbauliche Maßnahmen seien abschließend. Für

Unterhaltungsmaßnahmen, die

- wie hier - weder nach den Grundsätzen des Erschließungsbeitragsrechts

noch des Straßenausbaubeitragsrechts beitragspflichtig für die Anlieger seien,

sei die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Satz 1 Nr. 1 NStrG allein

verantwortlich. Eine Vereinbarung im Sinne des § 45 Abs. 2 NStrG sei nicht

zustande gekommen. Eine Vereinbarung setze die Möglichkeit der

Einflussnahme auf diese Vereinbarung voraus. Vorliegend befreiten die

Anlieger die Klägerin ohne jegliche Gegenleistung von ihrer gesetzlich

vorgesehenen Leistungspflicht. Eine Zusage darüber, eine beitragspflichtige

Erneuerung oder Verbesserung der Straßen zu unterlassen, habe die Klägerin

ausdrücklich nicht erteilt. Im Übrigen sei § 45 Abs. 2 NStrG keine taugliche

Rechtsgrundlage für eine Vereinbarung zwischen der Klägerin und den

Anliegern. Die Vorschrift sei nicht in § 9 NStrG des Teils I oder § 47 NStrG des

Teils III des NStrG einbezogen worden, sondern erfolge im Rahmen der

Regelung der Straßenbaulast Dritter des Teils II des NStrG. Hinsichtlich der für

seine Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte verweise er auf

seine angegriffene Verfügung. Erst mit Verfügung vom 21. Dezember 2011

habe er den seiner Aufsicht unterliegenden Gemeinden die rechtlichen

Rahmenbedingungen bei straßenbaulichen Maßnahmen in Erinnerung

gerufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des

Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die

Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht

hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Der Bescheid des Beklagten vom 15. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt die

Klägerin nicht in ihren Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1

VwGO). Der Beklagte hat die Beschlüsse des Rates der Klägerin über die

Sanierung der Straßen B., E., F. (Teilstück) und Sackwinkel vom

17. November 2009 und 31. März 2011 zu Recht beanstandet.

Die Rechtsgrundlage für den Bescheid des Beklagten ist § 127 Abs. 1 i.V.m. §

130 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der hier

noch geltenden Fassung vom 28. Oktober 2006. Nach der erstgenannten

Bestimmung schützt die Aufsicht die Gemeinden in ihren Rechten, sichert aber

auch die Erfüllung der Pflichten der Gemeinden. Die Kommunalaufsicht stellt

sicher, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Die Aufsicht soll

so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die

Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden. Nach § 130 Abs. 1 Satz 1

NGO kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere

Maßnahmen einer Gemeinde sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie

das Gesetz verletzen. Ob und inwieweit die Kommunalaufsichtsbehörde von

den Mitteln der §§ 129 bis 132 NGO Gebrauch macht, liegt in ihrem Ermessen;

sie ist nicht zwingend zum Einschreiten verpflichtet (vgl. Beschlüsse des

Senats vom 08.02.2011 - 10 ME 43/10 -, NdsVBl. 2011, 139 = NordÖR 2011,

241; und vom 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, NdsVBl. 2007, 308 = NVwZ-RR

2008, 127 = NordÖR 2008, 136).

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung nach § 130

Abs. 1 Satz 1 NGO sind erfüllt. Die in den Sitzungen des Gemeinderats der

Klägerin vom 17. November 2009 und 31. März 2011 gefassten Beschlüsse

verletzen das Gesetz.

Verletzung eines Gesetzes ist begrifflich mit einem Rechtsverstoß

gleichzusetzen, so dass eine Beanstandung nicht nur dann zulässig ist, wenn

die beanstandete Maßnahme der Gemeinde gegen gesetzliche

Bestimmungen verstößt, sondern auch dann, wenn Beschlüsse der Kommune

mit verfassungsrechtlichen Grundsätzen, wie etwa dem

Verhältnismäßigkeitsprinzip, dem Gleichheitssatz oder dem

Bestimmtheitsgrundsatz nicht vereinbar sind (vgl. VG Oldenburg, Beschluss

vom 17.07.2012 - 1 B 3594/12 -, juris). In § 127 Abs. 1 Satz 2 NGO finden sich

keine inhaltliche Beschränkungen der Gesetze, deren Einhaltung von der

Kommunalaufsicht zu überwachen ist (vgl. zu § 170 Abs. 1 Satz 2 NKomVG:

Beschluss des Senats vom 11.09.2013 - 10 ME 87/12 -, Gemeindehaushalt

2013, 262 [red. Leitsatz] = juris).

Die Ratsbeschlüsse der Klägerin, wonach die Anlieger auf eigene Kosten die

Fahrbahndecke durch fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 bis 5 cm

erneuern, verletzen aufgrund von Verstößen gegen abgabenrechtliche

Grundsätze das Gesetz. Es kann dahinstehen, ob die Ratsbeschlüsse auch

gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nach

§ 82 Abs. 2 NGO verstoßen.

a) Die rechtlichen Rahmenbedingungen bilden vorliegend das

Niedersächsische Kommunalabgabengesetzes (NKAG) und die Satzung über

die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen

in der Gemeinde Ahnsbeck vom 09. Dezember 2002

(Straßenausbaubeitragssatzung - SABS -). Denn bei der geplanten

Straßenbaumaßnahme handelt es sich um eine beitragsfähige Maßnahme,

auf die die Regelungen des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.

aa) Bei der geplanten Straßenbaumaßnahme - Auftrag einer

Asphaltdeckschicht von 4 bis 5 cm auf die Fahrbahndecke - handelt es sich

um eine beitragsfähige Verbesserung der Teileinrichtung Fahrbahn der Straße.

Der Beitragstatbestand der Verbesserung einer öffentlichen (Teil-)Einrichtung

ist erfüllt, wenn sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau in irgendeiner

Hinsicht von ihrem ursprünglichen Zustand im Zeitpunkt der erstmaligen oder

nachmaligen Herstellung in einer Weise unterscheidet, die positiven Einfluss

auf die Benutzbarkeit hat (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge,

9. Auflage 2012, § 32 Rn. 38). Eine solche Verbesserung kann sich auf den

Straßenkörper insgesamt oder auf einzelne Teileinrichtungen der Straße

erstrecken. Dabei kann die Verbesserung der Straße oder der Teileinrichtung

darin bestehen, dass diese von Grund auf höherwertig hergestellt wird oder

nur einzelne Bestandteile (Unterbau, Deckenbefestigung) - soweit ihnen nach

herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit zukommt -

verbessert werden. Diese Selbständigkeit ist für die Fahrbahndecke als

Bestandteil der Teileinrichtung Fahrbahn zu bejahen (vgl. Niedersächsisches

OVG, Beschluss vom 11.06.2008 - 9 LA 407/06 -, n. v., m. w. N.). Als

Verbesserung der Fahrbahn ist eine in den Ausmaßen beachtliche

Deckenverstärkung zu qualifizieren. Das Aufbringen einer neuen Deckschicht

auf die alte Befestigung führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen

Aufbaus der Fahrbahn (vgl. Driehaus, a. a. O., § 32 Rn. 61 f.).

Gemessen an diesen Kriterien handelt es sich bei der geplanten

Straßenbaumaßnahme um eine Verbesserung. Ausweislich des

Ratsbeschlusses vom 31. März 2011 soll die Fahrbahndecke durch

fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 - 5 cm „erneuert“ werden. Das

an die Anlieger gerichtete Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 erläutert

hierzu, dass der bestehende Unterbau vorhanden bleibt. Geplant ist eine neue

Fahrbahndecke verbunden mit einem Fräsen des Asphalts, Profilausgleich

sowie Aufsprühen eines Bindemittels (vgl. E-Mails der Samtgemeinde

Lachendorf vom 07.07.2010 und der Klägerin vom 07.10.2010). Bislang

verfügte die Straße über eine Asphaltdecke, die zwischen 1 bis 18 cm stark

war (vgl. Gutachten der H. vom 04.09.2002 „Untersuchung Baugrund und

Oberbau und Vorschlag für den Ausbau“). Die nunmehr geplante Maßnahme

stellt eine beachtliche Deckenverstärkung der Straße auf voller Länge dar und

ist damit als Verbesserung zu qualifizieren (vgl. für eine Deckenverstärkung

um 4,1 cm: Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.12.2006 - 6 ZB 05.2425 -,

juris; für eine Deckenverstärkung um 5 cm: Niedersächsisches OVG, Urteil

vom 11.06.2010 - 9 LB 157/08 -, n. v.; für eine Deckenverstärkung um 6 cm:

Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.06.2008, a. a. O.; für eine

Deckenverstärkung um 7 cm: VG Regensburg, Urteil vom 28.05.2008 - RO 3 K

07.02123 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.01.1999 - 15 A

4680/97 -, Rechtsprechungsdatenbank NRW). Die geplante Verstärkung der

Fahrbahndecke führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen

Aufbaus der Straße. Sie wird dadurch belastbarer und haltbarer, ist also

weniger reparaturanfällig. In verkehrstechnischer Hinsicht ist sie besser

nutzbar (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.06.2010, a. a. O.).

bb) Auf diese beitragsfähige Maßnahme - Verbesserung - sind die Regelungen

des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar. Der Anwendungsbereich der

erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften gemäß §§ 127 ff. BauGB ist

nicht eröffnet.

Nach dem begrenzten Anwendungsbereich der

erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften werden von diesen nur zur

erstmaligen endgültigen Herstellung einer Anlage führende Baumaßnahmen

erfasst. Die „Merkmale der endgültigen Herstellung“ definiert die jeweilige

Erschließungsbeitragssatzung. Die Abrechnung der Kosten für

Baumaßnahmen, die nach der endgültigen erstmaligen Herstellung entweder

der Erschließungsanlage insgesamt oder einzelner Teilanlagen durchgeführt

werden, richtet sich ausschließlich nach den ausbaubeitragsrechtlichen

Bestimmungen. Das gilt selbst dann, wenn die Gemeinde es versäumt hat,

Erschließungsbeiträge für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage

oder - im Wege der Kostenspaltung - der Teilanlage zu erheben (vgl. Driehaus,

a. a. O., § 2 Rn. 22 f.).

Vorliegend wurde die Teileinrichtung „Fahrbahn“ bereits in der Vergangenheit

erstmalig endgültig hergestellt. Nach § 9 c) der Satzung über die Erhebung von

Erschließungsbeiträgen in der Gemeinde Ahnsbeck vom 18. April 1988

(Erschließungsbeitragssatzung - EBS -) kann der Erschließungsbeitrag u. a.

erhoben werden für die Herstellung der Straßen und Wege ohne Moped-, Rad-

und Gehwege sowie ohne Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen

(Kostenspaltung). Nach § 10 Abs. 1 EBS sind Straßen endgültig hergestellt,

wenn sie an eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße angeschlossen

sind, die Gemeinde Eigentümerin ihrer Flächen ist und die Beleuchtungs- und

Entwässerungseinrichtungen vorhanden sind. Nach § 10 Abs. 2 a) EBS ist

dabei hergestellt die Fahrbahn, wenn sie einen Unterbau und eine Decke aus

Asphalt, Teer, Beton oder einem ähnlichen Material neuzeitlicher Bauweise

aufweist. Ausweislich des Gutachtens der Ingenieure I. aus dem Jahr 2002

„Untersuchung Baugrund und Oberbau und Vorschlag für den Ausbau“

verfügten die Straßen E., B. und F. vor der geplanten Straßenbaumaßnahme

schon in der Vergangenheit über eine Asphaltdecke (zwischen 1 bis 18 cm),

eine Packlage (zwischen 8 bis 24 cm) sowie eine nichtbindige Auffüllung bzw.

Tragschicht aus Mittelsand und Sand (zwischen 20 bis 90 cm). Darunter

befinden sich Schmelzwassersande und -kiese sowie Geschiebelehm. Damit

erfüllten die Fahrbahnen schon zu einem früheren Zeitpunkt die Merkmale der

endgültigen Herstellung im Sinne von § 10 Abs. 2 a) EBS, so dass auf die

nunmehr geplante Maßnahme die Regelungen des

Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.

b) Das von der Klägerin und den Anliegern praktizierte - und in den

beanstandeten Ratsbeschlüssen dargelegte - Modell der vollständigen

Privatfinanzierung der Straßenbaumaßnahme durch die Anlieger verstößt

gegen die Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung der

Klägerin.

aa) Eine von den Bestimmungen des NKAG und der

Straßenausbaubeitragssatzung abweichende Vereinbarung ist - grundsätzlich

- unzulässig.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG können die Gemeinden und Landkreise zur

Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung,

Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von

den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der

Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtung besondere wirtschaftliche

Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden.

Basierend auf dieser Rechtsgrundlage erhebt die Gemeinde Ahnsbeck nach §

1 Abs. 1 SABS zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung,

Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze -

insgesamt, in Abschnitten oder Teilen - nach Maßgabe dieser Satzung

Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der

Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche

Vorteile bietet. Die Gemeinde trägt nach § 4 Abs. 1 SABS zur Abgeltung des

öffentlichen Interesses von dem beitragsfähigen Aufwand den Teil, der auf die

Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen durch die Allgemeinheit oder

die Gemeinde entfällt. Den übrigen Teil haben die Beitragspflichtigen zu

tragen. Der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand beträgt nach § 4 Abs. 2

SABS bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Anliegerverkehr

dienen, sowie bei verkehrsberuhigten Wohnstraßen 75 v. H., bei öffentlichen

Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr für Fahrbahnen 40 v. H. und

bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr

dienen, für Fahrbahnen 30 v. H..

Nach den gesetzlichen bzw. satzungsrechtlichen Bestimmungen ist eine

Übernahme des vollen Aufwands - d.h. eine Mitfinanzierung des

Gemeindeanteils - durch die Beitragspflichtigen nicht vorgesehen. An diese

Bestimmungen ist die Klägerin - grundsätzlich - gebunden. Die in den

beanstandeten Ratsbeschlüssen enthaltene Regelung, wonach die Anlieger

„freiwillig“ 100 Prozent der Kosten übernehmen, stellt eine Umgehung dieser

Bestimmungen dar.

Hat ein Ortsgesetzgeber eine wirksame Straßenausbaubeitragssatzung

erlassen und damit zum Ausdruck gebracht, dass für die von ihm geregelten

Sachverhalte Ausbaubeiträge erhoben werden müssen, ist die betreffende

Gemeindeverwaltung auch kraft dieser ortsgesetzlichen Anordnung zur

Erhebung dieser Beiträge verpflichtet (vgl. Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 19). Die

Bindung an die Regelungen der Straßenausbaubeitragssatzung gilt jedoch

nicht nur einseitig zulasten des Bürgers, indem er sich einer

Beitragserhebungspflicht gegenübersieht, sondern auch zu seinen Gunsten,

indem eine Bindung der Gemeinde an die in der Satzung getroffenen

Bestimmungen zum Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand besteht.

Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze

erhoben werden. Dies schließt es aus, dass Abgabengläubiger und

Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende

Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise

gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der

Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund

von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner

erfolgen kann, ist für einen Rechtsstaat so fundamental, dass seine Verletzung

als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit

zur Folge hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1982 - 8 C 24/81 -, BVerwGE 64,

361 = DVBl 1982, 550 = DÖV 1982, 641).

Vorliegend ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, die abweichend von den

Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung eine

Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Straßenanliegern zuließe. Aus

dem Umstand, dass es durchaus entsprechende gesetzliche Regelungen gibt,

die jedoch hier nicht einschlägig sind, folgt zugleich im Umkehrschluss, dass

eine vertragliche Vereinbarung zur 100-prozentigen Privatfinanzierung ohne

eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht möglich ist.

Eine Ausnahme von dem Verbot, Kosten für eine Straßenbaumaßnahme

durch vertragliche Vereinbarungen den Anliegern aufzuerlegen, stellt der

Ablösungsvertrag dar. Eine Ablösungsvereinbarung ist dadurch

gekennzeichnet, das die Vertragsparteien vor Entstehen der sachlichen

Beitragspflichten einen im Wege der Prognose geschätzten Betrag

vereinbaren, den der Schuldner „zur Ablösung“ der Beitragsschuld zu zahlen

hat und der später nicht mehr in Frage gestellt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil

vom 10.08.2011 - 9 C 6/10 -, BVerwGE 140, 209 = DVBl. 2011, 1358 = NVwZ

2012, 108, m. w. N.). Diese Möglichkeit ist in § 6 Abs. 7 Satz 5 NKAG i.V.m. §

14 SABS vorgesehen. Die vorliegende „Vereinbarung“ zwischen der Klägerin

und den Anliegern stellt keinen Ablösungsvertrag dar. Denn die „Ablösung“

bezieht sich nicht nur auf die

- prognostizierte - Beitragspflicht der Anlieger, sondern umfasst den von der

Gemeinde zu tragenden Anteil mit. Ein Ablösungsvertrag war auch erkennbar

nicht gewollt; an keiner Stelle findet sich das Wort „Ablösung“ oder ein Hinweis

auf § 14 SABS.

Im Erschließungsbeitragsrecht konnte die Gemeinde nach § 124 Abs. 1

BauGB in der bis zum 20. Juni 2013 geltenden Fassung die Erschließung

durch Vertrag auf einen Dritten übertragen. Insoweit gestattete Absatz 2 der

Vorschrift eine Vertragsgestaltung, in der die „Erschließungskosten“ -

weitergehend als der „Erschließungsaufwand“ - von dem Unternehmer bis hin

zur vollständigen Kostentragung übernommen werden konnten. Das Gesetz

erlaubte dort gerade auch die Übertragung solcher Kosten, die eine Gemeinde

im Beitragswege nicht hätte abrechnen können (vgl. BVerwG, Urteil vom

10.08.2011, a. a. O.). Eine vergleichbare Regelung enthält das NKAG nicht.

Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat im Hinblick auf eine 100-

prozentige Privatfinanzierung von Straßen durch Anlieger in sein

Kommunalabgabengesetz eine Regelung aufgenommen, wonach die

grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nicht gilt für den Fall, dass der

Beitragspflichtige mindestens den rechnerisch auf das Grundstück

entfallenden Anteil an dem (…) ermittelten Aufwand auf der Grundlage einer

vertraglichen Vereinbarung trägt. Ausweislich der Begründung des

Gesetzesentwurfs der dortigen Landesregierung (Drs. 3/6324) müsse das

Kommunalabgabengesetz geändert werden, um das Engagement der Bürger

im Straßenbau auf eine sichere rechtliche Grundlage zu stellen. Die

Ergänzung des KAG sei als Ausnahmeregelung anzusehen, die künftig einen

teilweisen oder vollständigen Beitragsverzicht im Falle einer vertraglichen

Regelung über die entsprechende Abwälzung der Straßenbaukosten auf den

jeweiligen Beitragspflichtigen zulasse. Die Gemeinden erhielten durch die

Gesetzesänderung die Möglichkeit, durch vertragliche Vereinbarungen auf

eine Beitragserhebung im Einzelfall zu verzichten und sich von dem für die

Allgemeinheit zu übernehmenden Anteil an den Straßenbaukosten zu

entlasten, wenn die Bürger zur Kostenübernahme über ihren eigenen Anteil

hinaus bereit seien.

Eine entsprechende Regelung ist im NKAG hingegen nicht vorgesehen.

Daraus folgt zugleich, dass in Niedersachsen das Modell einer 100-

prozentigen Privatfinanzierung von Straßen jedenfalls nach derzeitiger

Rechtslage nicht möglich ist.

Das Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch

Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz - FStrPrivFinG -) sieht auf

Bundesebene vor, dass zur Verstärkung von Investitionen in das

Bundesfernstraßennetz Private Aufgaben des Neu- und Ausbaus von

Bundesfernstraßen auf der Grundlage einer Mautgebührenfinanzierung

wahrnehmen können. Hierzu kann der Bau, die Erhaltung, der Betrieb und -

insbesondere auch - die Finanzierung von Bundesfernstraßen Privaten zur

Ausführung übertragen werden. Der Private hat die Rechte und Pflichten des

Trägers der Straßenbaulast, vgl. § 1 Abs. 1 bis 3 FStrPrivFinG. Eine

entsprechende Rechtsgrundlage fehlt im Niedersächsischen Straßengesetz

(NStrG).

Insbesondere ist § 45 Abs. 2 NStrG, wonach bürgerlich-rechtliche

Vereinbarungen über die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast diese

unberührt lassen, im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Zwar ist diese

Vorschrift gemäß § 48 Satz 2 NStrG sinngemäß auf die Straßenbaulast für

Gemeindestraßen anwendbar. Jedoch haben die Anlieger vorliegend nicht

durch eine bürgerlich-rechtliche Vereinbarung die Erfüllung der Aufgaben aus

der Straßenbaulast der Klägerin für eine Gemeindestraße übernommen.

Vielmehr wollen sie punktuell nur eine einzelne, konkrete Maßnahme

finanzieren. Die Klägerin soll gegenüber den Anliegern keinen - generellen -

Anspruch auf Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast haben.

In einigen Bundesländern - jedoch nicht in Niedersachsen - gibt es des

Weiteren unter dem Schlagwort „Business Improvement Districts“ spezielle

Gesetze, wonach die Gemeinde auf Antrag einer privaten Initiative durch

Satzung Gebiete festlegen kann, in denen durch die private Initiative in privater

Verantwortung und in Ergänzung zu den Aufgaben der Gemeinde

standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden, die insbesondere der

Stärkung oder Entwicklung von Bereichen der Innenstadt oder der

Stadtteilzentren dienen (vgl. etwa in Nordrhein-Westfalen: Gesetz über

Immobilien- und Standortgemeinschaften [ISGG NRW]; im Saarland: Gesetz

zur Schaffung von Bündnissen für Investitionen und Dienstleistungen [BIDG];

in Sachsen: Gesetz zur Belebung innerstädtischer Einzelhandels- und

Dienstleistungszentren [SächsBIDG]). Auch aus der Existenz dieser Gesetze

wird deutlich, dass solche Maßnahmen privater Initiativen einer besonderen

Rechtsgrundlage bedürfen.

Die in der Literatur vertretene Annahme, für eine Beitragserhebung sei kein

Raum, wenn eine Straßenbaumaßnahme nicht auf Kosten der Gemeinde,

sondern zu 100 Prozent auf Kosten der Anlieger durchgeführt werde (vgl.

Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 22), trifft für sich genommen nur eine Aussage zur

Zulässigkeit eines Beitragsverzichts seitens der Gemeinde, begründet aber

nicht positiv, dass und warum eine vollständige Privatfinanzierung abweichend

von den oben genannten Grundsätzen zulässig sein sollte. Soweit man die

getroffene Annahme dahingehend verstehen wollte, dass in einem Fall der

100-prozentigen Privatfinanzierung der Maßnahme durch die Anlieger keine

Aufwendungen der Gemeinde entstünden, weil es sich um eine eigene

Maßnahme der Anlieger handele und daher der Anwendungsbereich der

Straßenausbaubeitragssatzung nicht eröffnet sei, stellt dies letztlich eine

Umgehung der kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften und einen

„Zirkelschluss“ dar. Hinzu kommt, dass es sich im vorliegenden Fall nach der

Konstruktion tatsächlich nicht um eine Maßnahme der Anlieger, sondern um

eine Maßnahme der Gemeinde handelt, die lediglich von den Anliegern

finanziert werden soll. Dafür spricht insbesondere der Beschluss des Rates der

Klägerin vom 20. März 2012. Danach sind die „Zuwendungen“ seitens der

Anlieger für die Reparatur der Straßen vom Rat der Klägerin angenommen

worden. Würde es sich tatsächlich um eine eigene Maßnahme der Anlieger

handeln, hätte es lediglich einer Weiterleitung an die Baufirmen, aber keiner

Annahme der Zuwendungen bedurft.

bb) Hinzu kommt, dass ein - entgegen den Vorschriften des NKAG und der

Straßenausbaubeitragssatzung - privatfinanzierter Straßenbau mit dem

öffentlich-rechtlichen Verständnis der Wahrnehmung der Aufgaben aus der

Straßenbaulast nicht vereinbar ist.

Nach § 9 Abs. 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der

Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der

Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen so zu bauen,

zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern, dass sie dem

regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügen. Nach § 10 Abs. 1 NStrG obliegen

der Bau und die Unterhaltung der öffentlichen Straßen sowie die Überwachung

der Verkehrssicherheit den Organen und Bediensteten der damit befassten

Körperschaften als Amtspflichten in Ausübung öffentlicher Gewalt. Die Träger

der Straßenbaulast haben nach § 10 Abs. 2 NStrG dafür einzustehen, dass

ihre Bauten technisch allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung

genügen. Träger der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen sind nach § 48

NStrG die Gemeinden.

Die Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge (vgl.

Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 939; Wendrich,

Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage 2000, § 9 Rn. 1). Sie gehört zur

schlichten Hoheitsverwaltung und wird im Interesse der Allgemeinheit erfüllt

(vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Der Staat sowie Landkreise und

Gemeinden werden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von

Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig (vgl. Wendrich,

a. a. O., § 10 Rn. 1). Für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen

Straße ist allein der Träger der Straßenbaulast verantwortlich (vgl. Sauthoff, a.

a. O., Rn. 941). Teil dieser Straßenbaulast ist auch die Finanzierung. Lediglich

für Teilbereiche der Straßenbaulast bestehen besondere

Finanzierungsinstrumente, etwa Erschließungs- und Ausbaubeiträge sowie

Finanzierungsverträge mit Privaten in Form von Vorausleistungs- oder

Ablösungsverträgen (vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 978).

Aus der Prämisse, dass es sich bei der Straßenbaulast um eine öffentliche

Aufgabe der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit - und nicht des

Einzelnen - handelt, folgt, dass dem Einzelnen weder ein Anspruch auf

Erfüllung der Straßenbaulast zusteht, noch er aus der Nichterfüllung

Ansprüche ableiten kann (vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Diese Zielrichtung

darf mit Blick auf die Interessen der Allgemeinheit nicht dadurch umgangen

werden, indem auf Wunsch der Anlieger ein sog. anliegerfinanzierter

Straßenbau durchgeführt wird. Denn die Interessen der Allgemeinheit werden

nicht mehr gewahrt, wenn einzelne Anlieger allein aufgrund vorhandener

finanzieller Möglichkeiten die Straße nach ihren individuellen Vorstellungen

ausbauen. Dies würde auf lange Sicht zu einem unerträglichen Missverhältnis

der Straßenverhältnisse in einkommensschwachen und einkommensstarken

Regionen führen. Die Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast ist

eine öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit, die einer

Wahrnehmung durch Private grundsätzlich entgegensteht.

Diese Erwägungen finden im Erschließungsbeitragsrecht in § 129 Abs. 1 Satz

3 BauGB Anklang, wonach die Gemeinde mindestens 10 % des

beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu tragen hat. Die gemeindliche

Eigenbeteiligung verdeutlicht dort die Verantwortung für eine sachgerechte

Erschließung und ist Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit. Durch sie

wird gewährleistet, dass der Einfluss der Gemeinde auf die städtebauliche

Entwicklung erhalten bleibt. Zum anderen wird hiermit ausgedrückt, dass

Erschließungsanlagen auch dem Vorteil der Allgemeinheit und nicht nur dem

Vorteil der erschlossenen Grundstücke dienen (vgl. Löhr in: Battis/Krautz-

berger/Löhr, BauGB Kommentar, 10. Auflage 2007, § 129 Rn. 29). Dieselben

Erwägungen gelten für das Straßenausbaubeitragsrecht. Gemäß § 6 Abs. 5

NKAG sind die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen, wobei Gruppen von

Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen zusammengefasst

werden können. Dementsprechend sieht die Straßenausbaubeitragssatzung

der Klägerin in § 4 eine Staffelung bei der Vorteilsbemessung vor und regelt,

dass die Gemeinde zur Abgeltung des öffentlichen Interesses von dem

beitragsfähigen Aufwand den Teil trägt, der auf die Inanspruchnahme der

öffentlichen Einrichtung durch die Allgemeinheit oder die Gemeinde entfällt.

Dieser elementare Gedanke der Daseinsvorsorge im Interesse der

Allgemeinheit kommt zudem in der NGO zum Ausdruck. Nach § 1 Abs. 1 Satz

2 NGO verwaltet die Gemeinde in eigener Verantwortung ihre

Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel, das Wohl ihrer

Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Das Recht auf Selbstverwaltung ist

somit nicht Selbstzweck, sondern hat das Ziel, das Wohl der Einwohner - in

ihrer Gesamtheit - zu fördern.

Zu beachten ist schließlich auch, dass die Gemeinden bei der Planung,

Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen

hoheitlicher Gewalt tätig werden und für den Zustand von Bestandteilen einer

öffentlichen Straße verantwortlich sind. Dieser hoheitlichen Tätigkeit und

Verantwortung kann sich die Gemeinde nicht ohne gesetzliche Grundlage

entledigen. Nach den Regelungen in einigen Straßengesetzen ist die

Unterhaltungslast explizit den Anliegern als Nutzer übertragen (vgl. Sauthoff, a.

a. O., Rn. 942). Dies ist in Niedersachsen jedoch nicht der Fall.

cc) Im Übrigen liegt hier im konkreten Fall - unabhängig von der

grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen - auch keine wirksame vertragliche

Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Anliegern über die Übernahme

der gesamten Kosten der Straßenbaumaßnahme vor. Denn es ist jedenfalls

die Freiwilligkeit der Anlieger zum Abschluss einer entsprechenden

Vereinbarung zu verneinen.

Die Anlieger sind von der Klägerin nicht vollumfänglich und richtig über die

rechtlichen Rahmenbedingungen und die finanziellen Folgen aufgeklärt

worden. Vielmehr hat die Klägerin den Anliegern in der Einladung zur

Informationsveranstaltung am 05. Mai 2010 mitgeteilt, dass es sich bei der vom

Rat beschlossenen Maßnahme um eine „Unterhaltungsmaßnahme“ handele,

die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig sei. Die derzeitige Rechtslage

verbiete es der Gemeinde, derartige „nicht DIN-gerechte Maßnahmen“ aus

dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. In dem Informationsschreiben vom

23. Juni 2010 hat die Klägerin den Anliegern erneut mitgeteilt, dass die - nach

unzutreffender Rechtsauffassung der Klägerin - „Reparatur“ nach derzeitiger

Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen „Nichteinhaltung

der DIN-Vorschriften“ auch nicht von der Gemeinde finanziert werden dürfe.

Diese Informationen entsprechen jedoch nicht der Rechtslage. Unabhängig

davon, dass es sich hier tatsächlich um eine beitragsfähige Maßnahme

handelt, für die nach der Straßenausbaubeitragssatzung zwingend ein

Gemeindeanteil vorgesehen ist, wäre es der Klägerin auch nicht verwehrt

gewesen, eine bloße beitragsfreie Reparatur bzw. Instandsetzung der Straßen

auf Kosten des Gemeindehaushalts vorzunehmen. Aufgrund dieser falschen

Informationen, die für die Anwohner eine wesentliche Entscheidungsgrundlage

dargestellt haben, kann von einer freiwilligen Entscheidung der Anlieger für

eine 100-prozentige Privatfinanzierung nicht mehr ausgegangen werden.

Denn eine freiwillige und selbstbestimmte Entscheidung setzt eine zutreffende

Entscheidungsgrundlage voraus, die hier nicht gegeben war.

Hinzu kommt, dass an der Freiwilligkeit der einzelnen Anlieger auch deshalb

starke Bedenken bestehen, weil durch den Umstand, dass die Durchführung

der Maßnahme von dem Einverständnis aller Anlieger abhängig gemacht wird,

ein psychologischer Druck auf denjenigen - und ggf. einzigen - Anlieger

ausgeübt wird, der der Durchführung der Maßnahme nicht zustimmt.

2. Der Beklagte hat das ihm nach § 130 NGO eingeräumte Ermessen in nicht

zu beanstandender Weise ausgeübt.

Der Beklagte führt in dem angegriffenen Bescheid vom 15. April 2011 aus,

dass das Eingreifen der Kommunalaufsicht im öffentlichen Interesse liege.

Anlieger würden ohne rechtliche Grundlage zur Übernahme der Kosten für die

an sich der Gemeinde obliegende Straßensanierung gedrängt. Es gelte zu

vermeiden, eine Vorbildfunktion für weitere Reparaturen zu schaffen. Von den

zur Verfügung stehenden kommunalaufsichtlichen Mitteln sei die

Beanstandung der Ratsbeschlüsse ausreichend.

Diese - wenn auch knappe - Begründung der Ermessensentscheidung

unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Auf Grund der festgestellten

materiellen Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Klägerin bedurfte die

angefochtene Beanstandungsverfügung keiner weitergehenden Begründung.

Im vorliegenden Fall ist das Ermessen auf ein Einschreiten gerichtet (sog.

intendiertes Ermessen). Ist eine Ermessensvorschrift dahin auszulegen, dass

sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten

Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige

Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender

Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst; in

diesem Fall bedarf es auch keiner das Selbstverständliche darstellenden

Begründung. Die das Ermessen des Beklagten lenkenden Vorgaben im

dargestellten Sinne sind im vorliegenden Fall den Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2,

57 Abs. 5 Nds. Verfassung zu entnehmen. Hiernach hat die Kommunalaufsicht

des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze

beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordert bei eindeutigen

Rechtsverstößen ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; die Sollvorschrift des

§ 127 Abs. 1 Satz 3 NGO muss deshalb bei materiellen Gesetzesverletzungen

zurücktreten. Dies steht auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich

gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2

Satz 1 GG, 57 Abs. 1 Nds. Verfassung), da diese nur "im Rahmen der

Gesetze" gewährleistet ist (vgl. Beschluss des Senats vom 08.02.2011, a. a.

O., m. w. N.). Hinzu kommt vorliegend, dass der Beklagte die

- vergleichbare - Vorgehensweise der Klägerin bei der „Kapellenstraße“ bereits

in der Vergangenheit beanstandet hatte und diese Beanstandung rechtskräftig

gerichtlich bestätigt wurde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung

über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr.

10, 711 ZPO.