Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 7 ME 1/12

OVG Lüneburg: aufschiebende wirkung, vorläufiger rechtsschutz, widerspruchsverfahren, bad, vollziehung, genehmigung, suspensiveffekt, öffentlich, anforderung, lagerung
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Anforderung von öffentlichen Kosten - hier:
Kostenfestsetzung im Widerspruchsverfahren -
1. Zu den öffentlichen Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
gehören die nach negativem Ausgang des Widerspruchsverfahrens hierfür
festgesetzten Kosten.
2. Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfts gegen die einer
Kostenentscheidung zugrundeliegende Sachentscheidung erstreckt sich
nicht auf die mitangefochtene Kostenentscheidung.
OVG Lüneburg 7. Senat, Beschluss vom 13.08.2013, 7 ME 1/12
§ 80 Abs 1 S 1 VwGO, § 80 Abs 2 S 1 Nr 1 VwGO, § 80 Abs 5 VwGO
Gründe
I.
Der Antragsgegner untersagte der Antragstellerin mit Bescheid vom 23. Februar
2010, auf ihrem Betriebsgelände in C. weiterhin gebrauchte
Betonbahnschwellen anzunehmen, und forderte sie auf mitzuteilen, ob sie für
die Lagerung der Bahnschwellen einen Antrag auf Genehmigung nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz stellen wolle. Der Antragsgegner ordnete die
sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen an. Zur Begründung der
Untersagungsverfügung führte er aus, dass die Bahnschwellen als Abfall im
Sinn des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes anzusehen seien. Ihre
Lagerung sei nach Nr. 8.12b Spalte 2 der 4. BImSchV genehmigungspflichtig.
Eine entsprechende Genehmigung sei der Antragstellerin nicht erteilt und von ihr
bisher auch nicht beantragt worden.
Die Antragstellerin legte dagegen Widerspruch ein. Ihr gegen die Anordnung der
sofortigen Vollziehung gestellter Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtschutzes hatte Erfolg. Nachdem das Verwaltungsgericht mit Beschluss
vom 3. Juni 2010 (4 B 1529/10) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
teilweise wiederhergestellt hatte, soweit der Antragstellerin die schriftliche
Mitteilung aufgegeben worden war, ob sie einen Genehmigungsantrag stellen
wolle, stellte der Senat auf die Beschwerde der Antragstellerin mit Beschluss
vom 29. September 2010 (7 ME 54/10) die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs „in vollem Umfang“ wieder her.
Der Antragsgegner wies den Widerspruch der Antragstellerin mit
Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2011 auf deren Kosten zurück. Mit
gesondertem Kostenfestsetzungsbescheid vom selben Tage setzte er unter
Bezugnahme auf §§ 1 und 13 des Niedersächsischen
Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) und den Kostentarif 110.6.1.1 der
Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und
Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO) für den
Widerspruchsbescheid Kosten in Höhe von 1.039,50 EUR fest.
Die Antragstellerin hat gegen die genannten Sachentscheidungen und den
Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 beim Verwaltungsgericht
Klage erhoben (4 A 4920/11), über die noch nicht entschieden ist. Ihren im
vorläufigen Rechtschutzverfahren gestellten Antrag auf Feststellung, dass die
Klage aufschiebende Wirkung auch gegen diesen Kostenfestsetzungsbescheid
hat, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss, auf
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dessen Begründung Bezug genommen wird, abgelehnt.
II.
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (1.), aber
unbegründet (2.).
1. Die Beschwerde genügt (noch) dem Begründungserfordernis nach § 146 Abs.
4 Satz 3 VwGO. Mit ihr verfolgt die Antragstellerin unter Wiederholung und
Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vortrags ihr vor dem Verwaltungsgericht
angebrachtes Feststellungsbegehren weiter. Da das Rechtsschutzziel der
Beschwerde unzweifelhaft ist, ist es unschädlich, dass die Antragstellerin im
Beschwerdeverfahren einen ausdrücklichen Antrag nicht formuliert hat (vgl.
Bader, in: ders., VwGO, 5. Aufl., § 146 Rdnr. 29 m.w.N.).
Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes ist (weiterhin) gegeben. Der streitgegenständliche
Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 enthält unter C. zwar
folgenden Hinweis:
„Sollten Sie nur gegen die o.a. Kostenfestsetzung (Abschnitt B) einen
Rechtsbehelf einlegen, so besteht die Zahlungsverpflichtung unverändert
weiter. In diesem Fall tritt keine aufschiebende Wirkung ein (§ 80 Satz 2 Nr.
1 der Verwaltungsgerichtsordnung).“
Durch die Beifügung dieses Hinweises könnte der Antragsgegner zum Ausdruck
gebracht haben, dass er anderenfalls, d. h., wenn - wie hier - auch die der
Kostenfestsetzung zugrunde liegende Entscheidung in der Hauptsache
angefochten wird, dem Rechtsbehelf gegen die Kostenfestsetzung sehr wohl
aufschiebende Wirkung beimisst. Aus dieser Äußerung lässt sich aber nicht der
Schluss ziehen, der Antragstellerin stehe ein Rechtsschutzbedürfnis für das im
gerichtlichen Eilverfahren angebrachte Feststellungsbegehren nicht zur Seite.
Denn zum einen ist zu berücksichtigen, dass die zitierte Erklärung nicht dem
verfügenden Teil des Kostenfestsetzungsbescheids (unter A. und B.) unterfällt
und als schlichter Hinweis keinen Regelungsgehalt hat. Überdies hat der
Antragsgegner inzwischen in seinem außergerichtlichen Schreiben vom 29.
November 2011 und in seiner Stellungnahme vom 14. Dezember 2011 im
erstinstanzlichen Verfahren die (gegenteilige) Auffassung vertreten, dass die
Antragstellerin die Kostenforderung ungeachtet der aufschiebenden Wirkung
ihrer Klage gegen die Sachentscheidungen zunächst zu begleichen habe.
2. Die Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat
zutreffend festgestellt, dass die Klage der Antragstellerin (4 A 4920/11) in Bezug
auf den Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 keine
aufschiebende Wirkung entfaltet. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine
davon abweichende Beurteilung nicht.
Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 29. September 2010 (7 ME 54/10)
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den
Bescheid des Antragsgegners vom 23. Februar 2010 „in vollem Umfang“
wiederhergestellt hat, wirkt der Suspensiveffekt gemäß §§ 80 Abs. 1 Satz 1, 80b
Abs. 1 VwGO nach Erhebung der Klage beim Verwaltungsgericht fort, soweit die
Antragstellerin sich gegen die unter Nrn. 1 und 2 des Bescheids vom 23.
Februar 2010 verfügten Sachentscheidungen wendet. Zu den Kosten des
Widerspruchsverfahrens verhält sich der Beschluss des Senats indes nicht und
konnte es naturgemäß auch nicht, weil der streitgegenständliche
Kostenfestsetzungsbescheid des Antragsgegners erst später - zusammen mit
dem Widerspruchsbescheid - am 13. Oktober 2011 ergangen ist. Demgemäß
lässt sich nicht feststellen, dass durch den Beschluss des Senats vom 29.
September 2010 - erst Recht gilt das für den Beschluss des Verwaltungsgerichts
vom 3. Juni 2010 - die aufschiebende Wirkung auch für die nachfolgende
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Kostenfestsetzung im Widerspruchsverfahren wiederhergestellt bzw.
angeordnet werden sollte. Zu dieser Annahme führen auch
gesetzessystematische Überlegungen nicht.
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung
abweichend vom Grundsatz nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach
Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, bei der
Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Kosten im Sinne dieser
Regelung sind Gebühren und Auslagen, die in einem Verwaltungsverfahren für
die öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten der Behörden entstanden sind (vgl.
Finkelnburg, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz in
Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rdnr. 690; Schoch, in:
Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: August 2012, § 80 Rdnr. 139; Windhorst,
in: Gärditz, VwGO, § 80 Rdnr. 131; Kugele, VwGO, § 80 Rdnr. 19). Dazu
gehören auch die nach negativem Ausgang des Widerspruchsverfahrens und
entsprechender Kostenlastentscheidung nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
festgesetzten Kosten für das Vorverfahren (vgl. OVG Saarland, Beschl. v.
13.11.1997 - 9 W 13/97 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.06.2001
- 9 B 1826/00 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.04.2011 - 2 S 247/11 -,
VBlBW 2012, 116; differenzierend: Schoch, a.a.O., Rdnr. 144), welche hier von
dem Antragsgegner auf der Grundlage der §§ 1, 12 Abs. 1 NVwKostG i.V.m. Nr.
110.6.1.1 des Kostentarifs der AllGO (i. d. F. der VO v. 06.07.2007, Nds. GVBl S.
268) erhoben worden sind.
Der Auffassung, dass die Bestimmung in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nur
selbständige Kostenforderungen wie z.B. Erstattungsansprüche oder
Erschließungsbeitragsforderungen erfasst, nicht hingegen Kostenansprüche,
die lediglich neben oder im Zusammenhang mit der Sachentscheidung zur
Hauptsache geltend gemacht werden (so OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.02.1974
- VI OVG B 135/73 -, OVGE 30, 382; Gersdorff, in: Posser/Wolff, VwGO, § 80
Rdnr. 54; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 80 Rdnr. 62), vermag der Senat
nicht zu folgen. Der Wortlaut der Regelung bietet für eine derartige
Differenzierung keinen Anhalt. Auch der Zweck der Regelung, den öffentlich-
rechtlichen Körperschaften, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben weitgehend auf die
Erhebung von Abgaben und Kosten angewiesen sind, durch eine Ausnahme
von dem Grundsatz der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO im
öffentlichen Interesse die Möglichkeit einer Verfügung über diese Finanzmittel
möglichst frühzeitig zu sichern, spricht nicht für eine entsprechende
Differenzierung (so auch Nds. OVG, Beschl. v. 19.05.1992 - 3 M 1398/92 -,
NVwZ-RR 1993, 279).
Der Senat teilt auch nicht die Auffassung, dass sich im Anfechtungsstreit die
aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die der
Kostenentscheidung zugrundeliegende Sachentscheidung - hier also die
aufschiebende Wirkung der Klage gegen die in dem Bescheid des
Antragsgegners vom 23. Februar 2010 (unter 1. und 2.) in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 13. Oktober 2011 verfügten Anordnungen - auf die
mitangefochtene(n) Kostenentscheidung(en) erstreckt (ebenso: OVG Saarland,
Beschl. v. 13.11.1997, a.a.O.; Hess. VGH, Beschl. v. 17.05.2001 - 8 TZ 716/01,
8 TG 1430/07 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.06.2001, a.a.O.;
OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 25.06.2003 - 12 B 10792/03 -, NVwZ-RR 2004,
157; Thür. OVG, Beschl. v. 18.11.2003 - 3 EO 381/02 -, NVwZ-RR 2004, 393;
OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 09.12.2005 - OVG 2 S 127.05 -, juris; OVG
Sachsen, Beschl. v. 22.09.2010 - 4 B 214/10 -, NVwZ-RR 2011, 225; VGH Bad.-
Württ., Beschl. v. 20.04.2011, a.a.O.; Saurenhaus, in: Wysk, VwGO, § 80 Rdnr.
16; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 80 Rdnr. 55; Emrich, NVwZ
2000, 363, 364f; Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: August 2010, Einf. Anm.
9.5; offen gelassen: Nds. OVG, Beschl. v. 19.05.1992, a.a.O.; a. A.: OVG
Hamburg, Beschl. v. 03.07.1984 - Bs VI 41/84 -, NVwZ 1986, 141; VGH Bad.-
Württ., Beschl. v. Aufl., § 80 Rdnr. 23; Kopp/Schenke, a.a.O.; Schoch, a.a.O.,
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Rdnr. 142 f; Posser/Wolff, a.a.O.; Redeker, in: Redeker/von Oertzen, VwGO, 15.
Aufl., § 80 Rdnr. 15a; Loeser/Barthel, a.a.O., § 7 Anm. 4; wohl auch Funke-
Kaiser, in: Bader, a.a.O., § 80 Rdnr. 30). Der Regelung in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr.
1 VwGO lässt sich eine dahingehende Rechtsfolge nicht entnehmen, sie lässt
sich auch nicht mit der schlagwortartigen Begründung, dass die
Kostenentscheidung das Schicksal der Sachentscheidung teile, rechtfertigen.
Wendet sich ein Betroffener mit Widerspruch und Klage gegen eine als
Verwaltungsakt zu qualifizierende Sachentscheidung, richtet sich der
Rechtsbehelf zwar regelmäßig auch gegen eine damit verbundene
Kostenentscheidung (vgl. § 22 Abs. 1 Halbs. 2 VwKostG Bund; allgemein:
Finkelnburg, a.a.O., Rdnr. 695; für die Kostenentscheidung nach erfolglosem
Widerspruchsverfahren indes ablehnend: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v.
05.06.2001, a.a.O.; Emrich, a.a.O.). Allerdings kann die Kostenentscheidung
auch selbständig angefochten werden (vgl. § 22 Abs. 1 Halbs. 1 VwKostG Bund;
Loeser/Barthel, a.a.O., § 12 Anm. 10), was zeigt, dass auch die aufschiebende
Wirkung eine teilbare Rechtsbehelfsfolge sein kann (Finkelnburg, a.a.O.). Davon
unberührt bleibt, dass die Kostenentscheidung bei einer erfolgreichen Klage im
Anfechtungsverbund zusammen mit der Sachentscheidung aufgehoben werden
kann.
Dass der Suspensiveffekt eines Rechtsbehelfs gegen eine Sachentscheidung
nicht die damit verbundene Kostenentscheidung erfasst, führt auch nicht zu
unbilligen Ergebnissen. Nach § 7 Abs. 1 NVwKostG werden die Kosten mit der
Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner fällig, wenn
nicht die Behörde einen späteren Zeitpunkt bestimmt (vgl. ebenso § 17
VwKostG Bund). Die Behörde kann danach, insbesondere bei zweifelhaften
Sachverhalten, von sich aus bestimmen, dass die Kostenschuld zu einem
späteren Zeitpunkt, beispielsweise ab Unanfechtbarkeit der Sachentscheidung,
zu erbringen sei. Darüber hinaus kann die Behörde nach Maßgabe des § 80
Abs. 4 VwGO von Amts wegen oder auf Antrag die Vollziehung der
Kostenanforderung aussetzen. Der Kostenschuldner selbst kann nach § 80
Abs. 5 Satz 1, Abs. 6 VwGO vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz beantragen.
Leistet er zunächst auf eine Kostenanforderung und hat sein Rechtsbehelf
gegen die Sachentscheidung Erfolg, so sind die Kosten, soweit es die hier
interessierenden Kosten für das Widerspruchsverfahren betrifft, im Rahmen der
gerichtlichen Kostenfestsetzung nach § 162 Abs. 1 VwGO erstattungsfähig (vgl.
zur Erstattung von Kosten für das behördliche Ausgangsverfahren
differenzierend: Emrich, a.a.O., 166). Die gegenteilige Annahme, dass der
Suspensiveffekt eines gegen die Sachentscheidung eingelegten Rechtsbehelfs
sich auf die dazu ergangene Kostenentscheidung erstreckt, würde
demgegenüber nur in Anfechtungssituationen zum Tragen kommen (vgl. VGH
Bad.-Württ., Beschl. v. 20.04.2011, a.a.O.; Schoch, a.a.O., Rdnr. 143) und
deshalb im Vergleich zu Konstellationen, in denen ein Verpflichtungsbegehren
streitig ist, zu einer Vergünstigung führen, die im Gefüge des § 80 VwGO nicht
angelegt ist. Der Zweck des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, der Verwaltung den
konstanten Zufluss der zur Deckung des Finanzbedarfs vorgesehenen Mittel zu
sichern, beansprucht in Anfechtungsfällen nicht minder Geltung als in
Verpflichtungssituationen.
Der Antragsteller ist danach gehalten, die streitigen Kosten für das
Widerspruchsverfahren vorläufig zu bezahlen.