Urteil des OVG Niedersachsen vom 19.08.2014
OVG Lüneburg: befangenheit, verfügung, realschule, motiv, verwaltung, niedersachsen, abstimmung, verfahrenskosten, kostenverteilung, interessenkollision
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Kommunalaufsicht (Bestellung eines Beauftragten) -
Beschwerde im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes
Zu den Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beauftragten nach § 175
NKomVG durch den Landkreis als Kommunalaufsichtsbehörde.
OVG Lüneburg 10. Senat, Beschluss vom 19.08.2014, 10 ME 90/13
§ 171 KomVerfG ND, § 175 KomVerfG ND
Tenor
Das Verfahren wird eingestellt.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer
- vom 29. Oktober 2013 ist unwirksam.
Die Antragstellerin zu 1) trägt 3/4, der Antragsteller zu 2) 1/4 der Kosten des
gesamten Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 EUR festgesetzt.
Gründe
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit, d.h. das Verfahren nach § 80 Abs. 5
VwGO, in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das
Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
einzustellen, der Beschluss des Verwaltungsgerichts gemäß § 173 Satz 1
VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog für unwirksam zu erklären und
über die Verfahrenskosten gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter
Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem
Ermessen zu entscheiden, wobei sich die Kostenverteilung zwischen den
Antragstellern nach § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO bestimmt.
Hier entspricht es billigem Ermessen, dass die Antragsteller die Kosten des
Verfahrens in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang tragen.
Der Antrag des Antragstellers zu 2), der im zweiten Rechtszug nicht mehr
beteiligt war und der deshalb gemäß § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO
entsprechend geringere Kosten im Umfang von „nur“ 1/4 zu tragen hat, war
aus den zutreffend bereits vom Verwaltungsgericht genannten Gründen
unzulässig.
Dass im Übrigen die Antragstellerin zu 1) die Verfahrenskosten zu tragen hat,
beruht auf folgenden Überlegungen:
Zunächst muss sich die Antragstellerin zu 1) zurechnen lassen, dass der
Antragsteller zu 2) als ihr früherer Bürgermeister unter dem Druck der gegen
ihn erhobenen Vorwürfe zurückgetreten ist und damit die Erledigung des
Rechtsstreits wesentlich herbeigeführt hat (vgl. zu diesem Gesichtspunkt für
die Kostenverteilung etwa BVerwG, Beschl. v. 26.11.1991 - 7 C 16/89 -, NVwZ
1992, 787 ff.; juris, Rn. 12).
Außerdem spricht bei der in diesem Stadium lediglich noch gebotenen
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summarischen Prüfung Überwiegendes dafür, dass auf die Beschwerde des
Antragsgegners auch der Antrag der Antragstellerin zu 1) bis auf eine
geringfügige Ausnahme abgelehnt worden wäre.
Das Verwaltungsgericht (vgl. Beschl. v. 29.10.2013 - 1 B 18/13 -, juris) hat dem
Antrag tragend mit der Begründung stattgegeben, dass dem Antragsgegner
die Zuständigkeit für die Bestellung eines Beauftragten fehle. Denn eine die
Zuständigkeit des Antragsgegners als Kommunalaufsichtsbehörde nach §§
171 Abs. 2 Alt. 1, 175 NKomVG verdrängende und stattdessen die
Zuständigkeit der obersten Kommunalaufsichtsbehörde begründende
Beteiligung i. S. d. § 171 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1 NKomVG sei bereits bei
einer Interessenkollision gegeben und eine solche hier beim Antragsgegner zu
bejahen. Der Antragsgegner habe schulrechtlich in mehrfacher Hinsicht, u.a.
wegen Zuwendungen zu den Schulbaukosten, freiwilliger Unterstützung für
Schulen in privater Trägerschaft und der Übernahme von
Schülerbeförderungskosten, ein Interesse am unveränderten Angebot der
bestehenden (Real-)Schulen und damit zugleich daran, die Errichtung und den
Betrieb der von der Antragstellerin zu 1) unterstützten Realschule in Börger in
freier Trägerschaft der FSH GmbH zu unterbinden. Dies sei das maßgebliche
Motiv für die streitige Verfügung vom 13. Juni 2013 gewesen.
Die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts unterliegen Bedenken (vgl.
Meyer, NdsVBl 2014, 33, 38). § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG regelt einen Fall
der sog. institutionellen Befangenheit, und dies auch noch sehr weitgehend.
Denn danach ist bei einer „Beteiligung“ des Landkreises als
Kommunalaufsichtsbehörde in der zu „entscheidenden Angelegenheit“ nicht
lediglich eine Trennung der jeweils für die Kommunalaufsicht bzw. der für die
Sachentscheidung in dem/den anderen Verfahren zuständige Abteilung oder
Behörde innerhalb des Landkreises als an sich zuständigem Rechtsträger (vgl.
zu einer entsprechenden Gestaltung BVerwG, Urt. v. 24.11.2011 - 9 A 23/10 -,
NVwZ 2010, 557, 559, Rn. 20) vorgesehen, sondern der Übergang auf einen
anderen Rechtsträger - hier das für Inneres zuständige Ministerium als oberste
Kommunalaufsichtsbehörde. Mit diesem Inhalt stellt sich die Norm als
Ausnahmevorschrift dar. Denn grundsätzlich kennt das deutsche Recht keine
institutionelle Befangenheit, sondern geht von der Grundannahme aus, dass
die gesamte öffentliche Hand bei ihrem Handeln allein das öffentliche
Interesse und kein spezielles Eigeninteresse verfolgt (Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 14. Aufl., § 20, Rn. 10, m. w. N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl.,
§ 20, Rn. 8). Aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung
(BVerfG, Beschl. v. 21.6.1998 - 2 BvR 602 und 974/83 -, BVerfGE 78, 331 ff.)
ergibt sich keine andere Bewertung, d.h. eine verfassungsrechtliche Pflicht zur
extensiven Auslegung des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG. Denn daraus ist
nicht zu entnehmen, dass es abweichend von den Regelungen im übrigen
Recht (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 10.5.1996 - 7 B 74/96 -, Buchholz 428 § 28
VermG Nr. 4, juris, Rn. 2; Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2011 - 7 KS 4/10 -, juris, Rn.
36) gerade zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie
zwingend einer - zumal sehr weitgehenden - Regelung der institutionellen
Befangenheit bedarf (vgl. Mehlhorn, NLT-Informationen 2013, 172, 173 f. zur
Rechtslage in anderen Ländern, in denen „mögliche Interessenkollisionen
schlicht hingenommen werden“); im Übrigen umschreibt das
Bundesverfassungsgericht die einschlägigen Konstellationen mit den Worten
„unmittelbare Kollisionsfälle“ (a. a. O., Rn. 31). Ausgehend von diesem
grundsätzlich engen Verständnis des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG spricht
Überwiegendes dafür, dass die institutionelle Befangenheit wie die in § 41
Abs. 1 Satz 1 NKomVG geregelte personelle Befangenheit einen
unmittelbaren Vor- oder Nachteil für den Träger der
Kommunalaufsichtsbehörde voraussetzt (Häusler, in: KVR Nds/NKomVG, §
171, Rn. 6, m. w. N. auch zur Gegenansicht, hier zit. nach der Anlage zum
Schriftsatz des Antragsgegners v. 24.7.2014; Thiele, NKomVG, § 171, Rn. 2).
Dabei wird nicht verkannt, dass es an dieser Voraussetzung bei der
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Einsetzung eines Beauftragten regelmäßig - wie hier - mangeln wird, da erst
dessen Entscheidungen im Einzelfall eine solche Wirkung zukommen wird; ob
der Beauftragte Weisungen des Landkreises unterliegt und hiergegen ggf.
wiederum Rechtsschutz eröffnet wäre, ist hier nicht zu klären. Jedenfalls ist die
Einsetzung eines solchen Beauftragten aber so selten, dass sie in der Praxis -
wie hier - ohnehin in enger Abstimmung mit der obersten
Kommunalaufsichtsbehörde erfolgt. Zudem spricht gegen die stattdessen vom
Verwaltungsgericht befürwortete Anknüpfung an mögliche (konkrete)
Interessenkollisionen (mit Selbstverwaltungsaufgaben), dass dieser Maßstab
unpräzise ist und bei diesem weiten Verständnis regelmäßig auch bei dem
dann stattdessen zur Entscheidung berufenen Land eine entsprechende
Interessenkollision zu bejahen wäre, vorliegend insbesondere wegen der nach
§§ 149 ff. NSchG vom Land zu gewährenden Finanzhilfe für Träger
anerkannter Ersatzschulen.
Selbst wenn man jedoch mit dem Verwaltungsgericht von einem entsprechend
weiten Verständnis der „Beteiligung“ ausgeht, so überzeugt doch jedenfalls
dessen Verständnis des weiteren Begriffs der „zu entscheidenden
Angelegenheit“ nicht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit sinngemäß auf den
Anlassfall bzw. das angenommene Motiv für die kommunalaufsichtliche
Maßnahme abgestellt, d.h. auf subjektive Merkmale. Vorzugswürdig erscheint
jedoch in Anlehnung an den Wortlaut der Norm ein objektives Verständnis,
wonach sich die zu „entscheidende Angelegenheit“ nach dem Inhalt der
Verfügung bestimmt, also zu fragen ist, ob der Landkreis in der
Angelegenheit/den Angelegenheiten „beteiligt“ ist, für die nach der Verfügung
ein Beauftragter bestellt wird. Eine solche Beteiligung im Sinne eines
konkreten Interessenkonflikts ist aber für die im Bescheid vom 13. Juni 2013
getroffenen Anordnungen zu verneinen.
Die unter den Nrn. 1 bis 4 erfolgten Anordnungen beziehen sich abstrakt auf
Kassenanordnungen (Nr. 1), die Erteilung von Aufträgen und
Beschaffungsmaßnahmen jeglicher Art (Nr. 2), das Einspruchsrecht nach § 88
NKomVG (Nr. 3) und die Vorbereitung und Ausführung bestimmter
Ratsbeschlüsse (Nr. 4). Dass davon in einem nicht näher quantifizierbaren
Umfang ggf. auch Konstellationen umfasst sein können, in denen der
Landkreis i. S. d. weiten Verständnisses des Verwaltungsgerichts „beteiligt“
sein könnte, reicht nicht aus; andernfalls würde bei entsprechenden
Anordnungen der Ausnahme- zum Regelfall. Unter Nr. 6 ist dem Beauftragten
die Prüfung und ggf. Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen gegen
die Ratsmitglieder einschließlich des (damaligen) Bürgermeisters hinsichtlich
aller Vermögensschäden übertragen worden, die der Antragstellerin zu 1)
durch die rechtswidrige Zuleitung an die FSH GmbH, d.h. den Träger der
privaten Realschule, entstanden sind; insoweit sind Vermögensinteressen der
Antragstellerin zu 1), nicht aber des Antragsgegners betroffen. Schließlich führt
die unter Nr. 5 getroffene Anordnung hinsichtlich der Prüfung und ggf.
Aufhebung rechtswidriger Verwaltungsakte auch unter Berücksichtigung des
folgenden, mit „insbesondere“ beginnenden Zusatzes ebenfalls nicht zur
Annahme einer „Beteiligung“ des Antragsgegners, da auch sie sich nicht
konkret auf einen Regelungsbereich bezieht, der besondere Interessen des
Antragsgegners berührt. Allerdings dürfe diese Teilanordnung durch die
Bezugnahme auf eine gerade erst noch festzustellende, ggf. zwischen den
Beteiligten streitige „Rechtswidrigkeit“ nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 37
Abs. 1 VwVfG sein, was jedoch nach dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1
Satz 3 VwGO für die Kostenentscheidung nicht ins Gewicht fällt.
Ist der angegriffene Bescheid vom 13. Juni 2013 danach hinsichtlich der unter
den Nrn. 1 bis 4 und 6 getroffenen Regelungen mutmaßlich formell
rechtmäßig, so spricht Vieles auch für seine materielle Rechtmäßigkeit
insoweit, ohne dass diese hier vertieft zu prüfen wäre. Nach § 175 Satz 1
NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde einen Beauftragten für
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einzelne Aufgaben der Kommune bestellen, wenn und solange nicht
gewährleistet ist, dass sie ordnungsgemäß verwaltet wird und die Befugnisse
der Kommunalaufsichtsbehörde nach den §§ 172 bis 174 NKomVG nicht
ausreichen. Der Antragsgegner hat in der Begründung seiner Verfügung im
Einzelnen ausgeführt, warum aus seiner Sicht bei Erlass der Verfügung eine
ordnungsgemäße Verwaltung nicht mehr sichergestellt war. Dies betrifft nicht
nur die nach der Senatsrechtsprechung (Beschl. v. 8.2.2011 - 10 ME 43/10 -,
NdsVBl 2011, 139 ff.; NdsRpfl 2011, 220 ff.; NordÖR 2011, 241 ff.) jedenfalls
in dem erfolgten Umfang rechtswidrige, ungeachtet dessen fortgesetzte
Unterstützung der freien Realschule (Nr. 1.7). Darüber hinaus sind im Übrigen
unter Bezug auf den Prüfbericht des Rechnungsprüfungsamtes vom
20. Dezember 2011 gravierende Verstöße gegen geltendes Haushaltsrecht
(Nr. 1.8) aufgeführt worden. Dass sich die Antragstellerin zu 1) in ihrer
Verwaltungspraxis weit von den rechtlichen Vorgaben entfernt hatte, es also
nicht nur zu „gelegentlichen haushaltsrechtlichen Verstößen gekommen ist“,
wird durch ihre Einlassung etwa zur Finanzierung des Ausbaus der
Dünenstraße (Nr. 1.7.11) besonders deutlich. Handlungsmaßstab war danach
nicht das NKAG i. V. m. der gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzung
(vgl. zur generellen Unzulässigkeit der Privatfinanzierung von
Straßenausbaumaßnahmen das Senatsurt. v. 4.3.2014 - 10 LC 85/12 -,
NdsVBl 2014, 166 ff.; KommJur 2014, 265 ff.). Stattdessen sollen die „von der
Baumaßnahme Betroffenen so etwas Ähnliches wie eine
Wegeausgleichskasse durch Einrichtung eines Treuhandkontos (der Anlieger)
errichtet“ haben. Es sei „auf dem Hümmling, aber auch in anderen Gemeinden
Niedersachsen durchaus üblich, dass nach solchen oder ähnlichen Verfahren
Wegeausgleichskassen mit dem Ziel gebildet werden, ggf. erforderliche Mittel
zum Ausbau einer Straße auf diese Weise zu generieren. Das Geld werde auf
einem Treuhandkonto gesammelt, bevor es nach Abstimmung der
Maßnahmen an die Gemeinde weitergeleitet oder auch für andere kommunale
Zwecke oder andere gemeinsame Ziele der Einzahler verwandt wird“. Die
betroffenen Bürger seien mit der Überweisung der Beträge vom
Treuhandkonto an die FSH GmbH einverstanden (gewesen). Das Gewicht und
Ausmaß der in Rede stehenden Verstöße wird durch die gegen den
Antragsteller zu 2) und seinen Amtsvorgänger sowie gegen die Ratsmitglieder
eingeleiteten Ermittlungsverfahren ungeachtet ihres Ausganges unterstrichen.
Nach dem bisherigen Verfahrensstand bestehen schließlich auch keine
durchgreifenden Bedenken gegen die weitere Annahme des Antragsgegners,
dass die Befugnisse nach den §§ 172 - 174 NKomVG zur Wiederherstellung
einer ordnungsgemäßen Verwaltung aus den auf den Seiten 50 ff. des
Bescheides vom 13. Juni 2013 genannten Gründen nicht ausreichten. Denn
es bestand die begründete Befürchtung, dass dem Antragsgegner als
Kommunalaufsichtsbehörde andernfalls ggf. zu beanstandende Beschlüsse
von der Antragstellerin zu 1) überhaupt nicht oder erst zu spät bekannt
gegeben worden wären.