Urteil des OVG Niedersachsen vom 19.08.2014, 10 ME 90/13

Entschieden
19.08.2014
Schlagworte
Befangenheit, Verfügung, Realschule, Motiv, Verwaltung, Niedersachsen, Abstimmung, Verfahrenskosten, Kostenverteilung, Interessenkollision
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Kommunalaufsicht (Bestellung eines Beauftragten) - Beschwerde im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes

Zu den Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beauftragten nach § 175 NKomVG durch den Landkreis als Kommunalaufsichtsbehörde.

OVG Lüneburg 10. Senat, Beschluss vom 19.08.2014, 10 ME 90/13

§ 171 KomVerfG ND, § 175 KomVerfG ND

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - vom 29. Oktober 2013 ist unwirksam. - 1. Kammer

Die Antragstellerin zu 1) trägt 3/4, der Antragsteller zu 2) 1/4 der Kosten des gesamten Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 EUR festgesetzt.

Gründe

1

2Hier entspricht es billigem Ermessen, dass die Antragsteller die Kosten des Verfahrens in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang tragen.

3Der Antrag des Antragstellers zu 2), der im zweiten Rechtszug nicht mehr beteiligt war und der deshalb gemäß § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO entsprechend geringere Kosten im Umfang von „nur“ 1/4 zu tragen hat, war aus den zutreffend bereits vom Verwaltungsgericht genannten Gründen unzulässig.

4Dass im Übrigen die Antragstellerin zu 1) die Verfahrenskosten zu tragen hat, beruht auf folgenden Überlegungen:

5Zunächst muss sich die Antragstellerin zu 1) zurechnen lassen, dass der Antragsteller zu 2) als ihr früherer Bürgermeister unter dem Druck der gegen ihn erhobenen Vorwürfe zurückgetreten ist und damit die Erledigung des Rechtsstreits wesentlich herbeigeführt hat (vgl. zu diesem Gesichtspunkt für die Kostenverteilung etwa BVerwG, Beschl. v. 26.11.1991 - 7 C 16/89 -, NVwZ 1992, 787 ff.; juris, Rn. 12).

6 Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit, d.h. das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, der Beschluss des Verwaltungsgerichts gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog für unwirksam zu erklären und über die Verfahrenskosten gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden, wobei sich die Kostenverteilung zwischen den Antragstellern nach § 159 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO bestimmt.

Außerdem spricht bei der in diesem Stadium lediglich noch gebotenen

summarischen Prüfung Überwiegendes dafür, dass auf die Beschwerde des Antragsgegners auch der Antrag der Antragstellerin zu 1) bis auf eine geringfügige Ausnahme abgelehnt worden wäre.

7Das Verwaltungsgericht (vgl. Beschl. v. 29.10.2013 - 1 B 18/13 -, juris) hat dem Antrag tragend mit der Begründung stattgegeben, dass dem Antragsgegner die Zuständigkeit für die Bestellung eines Beauftragten fehle. Denn eine die Zuständigkeit des Antragsgegners als Kommunalaufsichtsbehörde nach §§ 171 Abs. 2 Alt. 1, 175 NKomVG verdrängende und stattdessen die Zuständigkeit der obersten Kommunalaufsichtsbehörde begründende Beteiligung i. S. d. § 171 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1 NKomVG sei bereits bei einer Interessenkollision gegeben und eine solche hier beim Antragsgegner zu bejahen. Der Antragsgegner habe schulrechtlich in mehrfacher Hinsicht, u.a. wegen Zuwendungen zu den Schulbaukosten, freiwilliger Unterstützung für Schulen in privater Trägerschaft und der Übernahme von Schülerbeförderungskosten, ein Interesse am unveränderten Angebot der bestehenden (Real-)Schulen und damit zugleich daran, die Errichtung und den Betrieb der von der Antragstellerin zu 1) unterstützten Realschule in Börger in freier Trägerschaft der FSH GmbH zu unterbinden. Dies sei das maßgebliche Motiv für die streitige Verfügung vom 13. Juni 2013 gewesen.

8Die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts unterliegen Bedenken (vgl. Meyer, NdsVBl 2014, 33, 38). § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG regelt einen Fall der sog. institutionellen Befangenheit, und dies auch noch sehr weitgehend. Denn danach ist bei einer „Beteiligung“ des Landkreises als Kommunalaufsichtsbehörde in der zu „entscheidenden Angelegenheit“ nicht lediglich eine Trennung der jeweils für die Kommunalaufsicht bzw. der für die Sachentscheidung in dem/den anderen Verfahren zuständige Abteilung oder Behörde innerhalb des Landkreises als an sich zuständigem Rechtsträger (vgl. zu einer entsprechenden Gestaltung BVerwG, Urt. v. 24.11.2011 - 9 A 23/10 -, NVwZ 2010, 557, 559, Rn. 20) vorgesehen, sondern der Übergang auf einen anderen Rechtsträger - hier das für Inneres zuständige Ministerium als oberste Kommunalaufsichtsbehörde. Mit diesem Inhalt stellt sich die Norm als Ausnahmevorschrift dar. Denn grundsätzlich kennt das deutsche Recht keine institutionelle Befangenheit, sondern geht von der Grundannahme aus, dass die gesamte öffentliche Hand bei ihrem Handeln allein das öffentliche Interesse und kein spezielles Eigeninteresse verfolgt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20, Rn. 10, m. w. N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 20, Rn. 8). Aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung (BVerfG, Beschl. v. 21.6.1998 - 2 BvR 602 und 974/83 -, BVerfGE 78, 331 ff.) ergibt sich keine andere Bewertung, d.h. eine verfassungsrechtliche Pflicht zur extensiven Auslegung des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG. Denn daraus ist nicht zu entnehmen, dass es abweichend von den Regelungen im übrigen Recht (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 10.5.1996 - 7 B 74/96 -, Buchholz 428 § 28 VermG Nr. 4, juris, Rn. 2; Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2011 - 7 KS 4/10 -, juris, Rn. 36) gerade zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zwingend einer - zumal sehr weitgehenden - Regelung der institutionellen Befangenheit bedarf (vgl. Mehlhorn, NLT-Informationen 2013, 172, 173 f. zur Rechtslage in anderen Ländern, in denen „mögliche Interessenkollisionen schlicht hingenommen werden“); im Übrigen umschreibt das Bundesverfassungsgericht die einschlägigen Konstellationen mit den Worten „unmittelbare Kollisionsfälle“ (a. a. O., Rn. 31). Ausgehend von diesem grundsätzlich engen Verständnis des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG spricht Überwiegendes dafür, dass die institutionelle Befangenheit wie die in § 41 Abs. 1 Satz 1 NKomVG geregelte personelle Befangenheit einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil für den Träger der Kommunalaufsichtsbehörde voraussetzt (Häusler, in: KVR Nds/NKomVG, § 171, Rn. 6, m. w. N. auch zur Gegenansicht, hier zit. nach der Anlage zum Schriftsatz des Antragsgegners v. 24.7.2014; Thiele, NKomVG, § 171, Rn. 2). Dabei wird nicht verkannt, dass es an dieser Voraussetzung bei der

Einsetzung eines Beauftragten regelmäßig - wie hier - mangeln wird, da erst dessen Entscheidungen im Einzelfall eine solche Wirkung zukommen wird; ob der Beauftragte Weisungen des Landkreises unterliegt und hiergegen ggf. wiederum Rechtsschutz eröffnet wäre, ist hier nicht zu klären. Jedenfalls ist die Einsetzung eines solchen Beauftragten aber so selten, dass sie in der Praxis - wie hier - ohnehin in enger Abstimmung mit der obersten Kommunalaufsichtsbehörde erfolgt. Zudem spricht gegen die stattdessen vom Verwaltungsgericht befürwortete Anknüpfung an mögliche (konkrete) Interessenkollisionen (mit Selbstverwaltungsaufgaben), dass dieser Maßstab unpräzise ist und bei diesem weiten Verständnis regelmäßig auch bei dem dann stattdessen zur Entscheidung berufenen Land eine entsprechende Interessenkollision zu bejahen wäre, vorliegend insbesondere wegen der nach §§ 149 ff. NSchG vom Land zu gewährenden Finanzhilfe für Träger anerkannter Ersatzschulen.

9Selbst wenn man jedoch mit dem Verwaltungsgericht von einem entsprechend weiten Verständnis der „Beteiligung“ ausgeht, so überzeugt doch jedenfalls dessen Verständnis des weiteren Begriffs der „zu entscheidenden Angelegenheit“ nicht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit sinngemäß auf den Anlassfall bzw. das angenommene Motiv für die kommunalaufsichtliche Maßnahme abgestellt, d.h. auf subjektive Merkmale. Vorzugswürdig erscheint jedoch in Anlehnung an den Wortlaut der Norm ein objektives Verständnis, wonach sich die zu „entscheidende Angelegenheit“ nach dem Inhalt der Verfügung bestimmt, also zu fragen ist, ob der Landkreis in der Angelegenheit/den Angelegenheiten „beteiligt“ ist, für die nach der Verfügung ein Beauftragter bestellt wird. Eine solche Beteiligung im Sinne eines konkreten Interessenkonflikts ist aber für die im Bescheid vom 13. Juni 2013 getroffenen Anordnungen zu verneinen.

10Die unter den Nrn. 1 bis 4 erfolgten Anordnungen beziehen sich abstrakt auf Kassenanordnungen (Nr. 1), die Erteilung von Aufträgen und Beschaffungsmaßnahmen jeglicher Art (Nr. 2), das Einspruchsrecht nach § 88 NKomVG (Nr. 3) und die Vorbereitung und Ausführung bestimmter Ratsbeschlüsse (Nr. 4). Dass davon in einem nicht näher quantifizierbaren Umfang ggf. auch Konstellationen umfasst sein können, in denen der Landkreis i. S. d. weiten Verständnisses des Verwaltungsgerichts „beteiligt“ sein könnte, reicht nicht aus; andernfalls würde bei entsprechenden Anordnungen der Ausnahme- zum Regelfall. Unter Nr. 6 ist dem Beauftragten die Prüfung und ggf. Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen gegen die Ratsmitglieder einschließlich des (damaligen) Bürgermeisters hinsichtlich aller Vermögensschäden übertragen worden, die der Antragstellerin zu 1) durch die rechtswidrige Zuleitung an die FSH GmbH, d.h. den Träger der privaten Realschule, entstanden sind; insoweit sind Vermögensinteressen der Antragstellerin zu 1), nicht aber des Antragsgegners betroffen. Schließlich führt die unter Nr. 5 getroffene Anordnung hinsichtlich der Prüfung und ggf. Aufhebung rechtswidriger Verwaltungsakte auch unter Berücksichtigung des folgenden, mit „insbesondere“ beginnenden Zusatzes ebenfalls nicht zur Annahme einer „Beteiligung“ des Antragsgegners, da auch sie sich nicht konkret auf einen Regelungsbereich bezieht, der besondere Interessen des Antragsgegners berührt. Allerdings dürfe diese Teilanordnung durch die Bezugnahme auf eine gerade erst noch festzustellende, ggf. zwischen den Beteiligten streitige „Rechtswidrigkeit“ nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG sein, was jedoch nach dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO für die Kostenentscheidung nicht ins Gewicht fällt.

11Ist der angegriffene Bescheid vom 13. Juni 2013 danach hinsichtlich der unter den Nrn. 1 bis 4 und 6 getroffenen Regelungen mutmaßlich formell rechtmäßig, so spricht Vieles auch für seine materielle Rechtmäßigkeit insoweit, ohne dass diese hier vertieft zu prüfen wäre. Nach § 175 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde einen Beauftragten für

einzelne Aufgaben der Kommune bestellen, wenn und solange nicht gewährleistet ist, dass sie ordnungsgemäß verwaltet wird und die Befugnisse der Kommunalaufsichtsbehörde nach den §§ 172 bis 174 NKomVG nicht ausreichen. Der Antragsgegner hat in der Begründung seiner Verfügung im Einzelnen ausgeführt, warum aus seiner Sicht bei Erlass der Verfügung eine ordnungsgemäße Verwaltung nicht mehr sichergestellt war. Dies betrifft nicht nur die nach der Senatsrechtsprechung (Beschl. v. 8.2.2011 - 10 ME 43/10 -, NdsVBl 2011, 139 ff.; NdsRpfl 2011, 220 ff.; NordÖR 2011, 241 ff.) jedenfalls in dem erfolgten Umfang rechtswidrige, ungeachtet dessen fortgesetzte Unterstützung der freien Realschule (Nr. 1.7). Darüber hinaus sind im Übrigen unter Bezug auf den Prüfbericht des Rechnungsprüfungsamtes vom 20. Dezember 2011 gravierende Verstöße gegen geltendes Haushaltsrecht (Nr. 1.8) aufgeführt worden. Dass sich die Antragstellerin zu 1) in ihrer Verwaltungspraxis weit von den rechtlichen Vorgaben entfernt hatte, es also nicht nur zu „gelegentlichen haushaltsrechtlichen Verstößen gekommen ist“, wird durch ihre Einlassung etwa zur Finanzierung des Ausbaus der Dünenstraße (Nr. 1.7.11) besonders deutlich. Handlungsmaßstab war danach nicht das NKAG i. V. m. der gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzung (vgl. zur generellen Unzulässigkeit der Privatfinanzierung von Straßenausbaumaßnahmen das Senatsurt. v. 4.3.2014 - 10 LC 85/12 -, NdsVBl 2014, 166 ff.; KommJur 2014, 265 ff.). Stattdessen sollen die „von der Baumaßnahme Betroffenen so etwas Ähnliches wie eine Wegeausgleichskasse durch Einrichtung eines Treuhandkontos (der Anlieger) errichtet“ haben. Es sei „auf dem Hümmling, aber auch in anderen Gemeinden Niedersachsen durchaus üblich, dass nach solchen oder ähnlichen Verfahren Wegeausgleichskassen mit dem Ziel gebildet werden, ggf. erforderliche Mittel zum Ausbau einer Straße auf diese Weise zu generieren. Das Geld werde auf einem Treuhandkonto gesammelt, bevor es nach Abstimmung der Maßnahmen an die Gemeinde weitergeleitet oder auch für andere kommunale Zwecke oder andere gemeinsame Ziele der Einzahler verwandt wird“. Die betroffenen Bürger seien mit der Überweisung der Beträge vom Treuhandkonto an die FSH GmbH einverstanden (gewesen). Das Gewicht und Ausmaß der in Rede stehenden Verstöße wird durch die gegen den Antragsteller zu 2) und seinen Amtsvorgänger sowie gegen die Ratsmitglieder eingeleiteten Ermittlungsverfahren ungeachtet ihres Ausganges unterstrichen.

12Nach dem bisherigen Verfahrensstand bestehen schließlich auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die weitere Annahme des Antragsgegners, dass die Befugnisse nach den §§ 172 - 174 NKomVG zur Wiederherstellung einer ordnungsgemäßen Verwaltung aus den auf den Seiten 50 ff. des Bescheides vom 13. Juni 2013 genannten Gründen nicht ausreichten. Denn es bestand die begründete Befürchtung, dass dem Antragsgegner als Kommunalaufsichtsbehörde andernfalls ggf. zu beanstandende Beschlüsse von der Antragstellerin zu 1) überhaupt nicht oder erst zu spät bekannt gegeben worden wären.

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19 ZD 4/13 vom 25.03.2013

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4 LA 51/13 vom 13.01.2014

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12 LA 179/12 vom 02.05.2013

Anmerkungen zum Urteil