Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 11 LC 228/12

OVG Lüneburg: emrk, egmr, freiheitsentziehung, freiheit der person, gewahrsam, straftat, polizei, recht auf freiheit, schutz des lebens, gaststätte
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Kosten der Unterbringung im Polizeigewahrsam;
Vereinbarkeit der Freiheitsentziehung mit Art. 5 EMRK
1. Wird eine amtsrichterliche Entscheidung über die Zulässigkeit einer
polizeilichen Ingewahrsamnahme nicht getroffen, ist im Streit über die
Erhebung von Gebühren für die Unterbringung im polizeilichen Gewahrsam
die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Maßnahme eine inzident zu prüfende
Voraussetzung für die Gebührenpflicht.
2. Der Eingriffsgrund des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) EMRK bietet keine
ausreichende Grundlage für die Rechtfertigung einer Freiheitsentziehung im
Wege eines polizeilichen Präventivgewahrsams.
3. Der polizeiliche Präventivgewahrsam kann nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Buchst. b) EMRK gerechtfertigt sein.
OVG Lüneburg 11. Senat, Urteil vom 24.02.2014, 11 LC 228/12
Art 5 Abs 1 S 2 Buchst c MRK, Art 5 Abs 1 S 2 Buchst b MRK, Art 104 Abs 2 S 2 GG,
§ 18 Abs 1 Nr 2a SOG ND, § 19 Abs 1 S 1 SOG ND, § 19 Abs 1 S 2 SOG ND, § 4
SOG ND, § 5 VwKostG ND, § 3 VwKostG ND, § 1 VwKostG ND
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover
- 10. Kammer - vom 4. Juli 2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der im Jahr 1992 geborene Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu
Kosten einer polizeilichen Ingewahrsamnahme.
Am 5. Februar 2011 fand in Hannover um 15.30 Uhr das
Fußballbundesligaspiel von Hannover 96 gegen VfL Wolfsburg statt. Im
Vorfeld der Begegnung kam es am Vormittag dieses Tages gegen 10.30 Uhr
zu einem Angriff von Angehörigen der Ultra-Gruppe der Heimmannschaft
gegen Ultra-Fans des Gegners. Nach polizeilichen Ermittlungen warfen aus
einer Gruppe von bis zu 50 Personen hannoversche Fans zuvor an einer
Baustelle aufgenommene Steine und Teile der Baustellenabsperrung in
Richtung des Lokals „E.“ in der Altstadt von Hannover, in dem sich zu diesem
Zeitpunkt bis zu 150 Wolfsburger Fans aufhielten. Dabei gingen
Fensterscheiben der Gaststätte zu Bruch. Außerdem zündeten die
hannoverschen Fans Knallkörper und entfachten bengalisches Feuer. Nach
Beendigung des Angriffs gelang es Einsatzkräften der Polizei, einzelne
Personen aus der Gruppe der hannoverschen Ultras zu verfolgen und
festzunehmen. Darunter befand sich der Kläger. Mit anderen
Festgenommenen wurde er in den Polizeigewahrsam überführt.
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In seiner Beschuldigtenvernehmung, die am Vorfallstag um 13.14 Uhr begann
und um 13.58 Uhr endete, ließ sich der Kläger dahingehend ein, dass er zwar
der Gruppe angehört habe, aus der heraus die Lokalität, in der sich die
Wolfsburger Fans aufgehalten hätten, angegriffen worden sei. Er selbst habe
aber nichts gemacht. Er habe auch nicht gesehen, wie Scheiben eingeworfen
worden seien. Er sei seit zwei Jahren Mitglied bei den Ultras Hannover. Eine
Führungsperson dieser Gruppierung sei ihm nicht bekannt.
In einem Telefonat mit dem Bereitschaftsrichter um 13.10 Uhr am 5. Februar
2011 suchten die ermittelnden Polizeibeamten um eine richterliche Vorführung
des Klägers und anderer in Gewahrsam genommener Personen nach. Der
Richter erklärte, dass er bis etwa 16.00 Uhr mit Haftanträgen in anderen
Sachen beschäftigt sei. Bei einer weiteren, für 16.00 Uhr vereinbarten
Rücksprache teilte der Richter mit, dass eine Vorführung der in Gewahrsam
genommenen Personen bis 16.10 Uhr wegen der vorrangigen Befassung mit
der Verkündung von Haftbefehlen nicht möglich sei und auch danach bis
17.20 Uhr nicht sichergestellt werden könne. Nach einem polizeilichen
Vermerk entschied der zuständige Richter, dass die in Gewahrsam
genommenen Personen noch am selben Tag ab 17.20 Uhr nach Beendigung
der Bundesligapartie in angemessenen Zeitabständen zu entlassen seien. Der
Kläger wurde um 18.00 Uhr aus dem polizeilichen Gewahrsam entlassen.
Nach vorheriger Anhörung zog die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 18.
April 2011 zu den Kosten der Unterbringung im Polizeigewahrsam am 5.
Februar 2011 in Höhe von 25,-- EUR heran.
Das Ermittlungsverfahren gegen den Kläger und weitere Beschuldigte wegen
Landfriedensbruchs stellte die Staatsanwaltschaft Hannover mit Verfügung
vom 25. April 2011 (F.) gemäß § 170 Abs. 2 StPO ein. Es wurde vermerkt,
dass dem Kläger eine konkrete Tatbeteiligung im Rahmen der
Auseinandersetzung an der Gaststätte in der Altstadt von Hannover nicht
nachzuweisen sei.
Am 10. Mai 2011 hat der Kläger gegen seine kostenrechtliche Heranziehung
Klage erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt: Es habe keinen Grund für
seine Unterbringung im polizeilichen Gewahrsam gegeben. Seine
Ingewahrsamnahme sei unvereinbar mit der Europäischen
Menschenrechtskonvention - EMRK - .
Der Kläger hat beantragt,
den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 18. April 2011
aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat erwidert: Der Kläger sei im Zusammenhang mit dem Fußballspiel von
Hannover 96 gegen den VfL Wolfsburg zur Verhinderung weiterer
Auseinandersetzungen zwischen den gewaltbereiten Fans beider Clubs in
Gewahrsam genommen worden.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 18. Juli 2012 (- 10 A 1494/11 -,
NVwZ-RR 2012, 925, juris) die Klage abgewiesen. Zur Begründung des dem
Kläger am 30. Juli 2012 zugestellten Urteils hat es ausgeführt: Der Kläger sei
zu den Kosten seiner Ingewahrsamnahme heranzuziehen. Er habe nach den
kostenrechtlichen Vorschriften Anlass zu der Amtshandlung gegeben. Für die
Unterbringung im Polizeigewahrsam werde nach der maßgeblichen
Gebührenordnung je angefangener Tag eine Gebühr von 25,-- EUR erhoben.
Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der polizeilichen Ingewahrsamnahme sei das
Verwaltungsgericht im Wege der Inzidentkontrolle berufen, da eine
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zivilgerichtliche Entscheidung zu dieser Frage nicht ergangen sei. Die als
Rechtsgrundlage für die Ingewahrsamnahme in Betracht zu ziehende
Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG sei sowohl
verfassungsgemäß als auch mit der EMRK vereinbar. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz
2 Buchst. c EMRK sei eine freiheitsentziehende Maßnahme zulässig, wenn sie
- wie hier - die Verhinderung einer Straftat bezwecke. Außerdem sei das
weitere Tatbestandsmerkmal der völkervertragsrechtlichen Vorschrift erfüllt,
wonach die Freiheitsentziehung der Vorführung vor die zuständige
Gerichtsbehörde zu dienen habe. Diesem Zweck werde § 19 Abs. 1 Satz 1
Nds. SOG gerecht, der die Polizei verpflichte, im Falle einer
Freiheitsentziehung unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die
Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsentziehung zu beantragen. Die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
- EGMR - zu deutschen landesrechtlichen Vorschriften, die den
Polizeigewahrsam regelten, begründe nicht eine Unvereinbarkeit der
niedersächsischen Regelung mit der EMRK. Der EGMR habe zwar in zwei
Verfahren entschieden, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK
Freiheitsentziehungen ausschließlich im Rahmen von Strafverfahren erlaube.
Eine über die bloße Pflicht zur Berücksichtigung hinausgehende
Bindungswirkung entfalteten die in beiden Urteilen enthaltenen Feststellungen
jedoch nicht. In beiden Fällen habe sich die Rechtskraftwirkung des Urteils
nicht auf die zitierte Aussage erstreckt. Darüber hinaus spreche auch der
Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK für die Zulässigkeit eines
rein präventiven Gewahrsams. Wäre für die Rechtmäßigkeit der
Freiheitsentziehung Voraussetzung, dass bereits eine Straftat begangen
worden sei, bliebe die hier in Bezug genommene Variante der Norm ohne
Anwendungsbereich. Zudem gebiete es auch die von der Konvention
anerkannte Pflicht des Staates zum Schutz des Lebens und der körperlichen
Unversehrtheit gegenüber der Allgemeinheit, vorbeugende Maßnahmen zur
Unterbindung von konkreten Straftaten aus Gründen des Opferschutzes zu
ergreifen. Die Ingewahrsamnahme des Klägers am 5. Februar 2011 für etwa
vier Stunden sei unerlässlich gewesen, um die unmittelbar bevorstehende
Begehung einer Straftat zu verhindern. Nach den gewalttätigen
Ausschreitungen einer Gruppe der hannoverschen Fans gegenüber
Fußballfans des VfL Wolfsburg am Vormittag des Vorfallstages sei aus der
maßgeblichen Sicht der vor Ort eingesetzten Polizeibeamten zu befürchten
gewesen, dass sich gewaltbereite hannoversche Fans wieder verabredeten
und erneut versuchen würden, Wolfsburger Fans anzugreifen. Die
Polizeibeamten hätten auch davon ausgehen müssen, dass der Kläger sich
an der Begehung weiterer Straftaten beteiligen würde. Er habe der Gruppe
hannoverscher Fans angehört, aus der heraus am Vormittag Straftaten verübt
worden seien. Als Ultra-Mitglied wisse er um die Gewaltbereitschaft eines Teils
der Gruppenmitglieder und unterstütze diese durch seine Mitgliedschaft in der
Fangruppe und seine Anwesenheit vor Ort wenigstens psychisch. Ein anderes
gleich geeignetes Mittel zur Verhinderung von Straftaten habe der Polizei nicht
zur Verfügung gestanden.
Hiergegen hat der Kläger am 8. August 2012 die vom Verwaltungsgericht
zugelassene Berufung eingelegt. Die Berufung wird wie folgt begründet: Der
Kläger habe nicht zur Verhinderung möglicher Straftaten für sechs Stunden
eingesperrt werden dürfen. Es stelle sich schon die Frage, ob die Regelung
des Gewahrsams in § 18 Abs. 1 Nr. 2 Nds. SOG verhältnismäßig sei, soweit
die polizeiliche Ingewahrsamnahme bereits bei Vorliegen einer Gefahr statthaft
sei, also eines Sachverhalts, bei dem es nur möglicherweise zu einer
Beeinträchtigung eines allgemeinen Interesses komme. Die allgemeine
Vermutung, der Betroffene werde sich künftig kriminell verhalten, reiche
jedenfalls für die Anordnung einer Haft nicht aus. Er sei an den
Auseinandersetzungen zwischen Fans der beiden Fußballclubs nicht beteiligt
gewesen. Die Freiheitsentziehung sei auch unverhältnismäßig gewesen. Als
milderes Mittel sei ein Aufenthaltsverbot für das Stadtgebiet von Hannover in
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Betracht gekommen, mit dem ebenso wirkungsvoll wie mit einer
Ingewahrsamnahme eine Beteiligung des Klägers an etwaigen weiteren
Auseinandersetzungen zwischen den Fans der beiden Fußballclubs hätte
verhindert werden können. Im vorliegenden Fall sei von der Polizei auch nicht
unverzüglich eine die Freiheitsentziehung rechtfertigende richterliche
Entscheidung nachgeholt worden. Der in § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds.
SOG verankerte Präventivgewahrsam sei nach der EMRK und nach der
Rechtsprechung des EGMR rechtswidrig. Deutsche Gerichte hätten
Entscheidungen des EGMR zur Kenntnis zu nehmen und dessen
Erwägungen in ihre Willensbildung einzubeziehen. Die Entscheidungsgründe
des EGMR entfalteten Bindungswirkung, sofern ihnen - wie im vorliegenden
Fall - Aussagen zu entnehmen seien, die über den Einzelfall hinausgingen.
Das erstinstanzliche Urteil missachte die Aussagen in dem Urteil des EGMR
vom 1. Dezember 2011 - 8080/08 und 8577/08 - zu einer polizeilichen
Ingewahrsamnahme im Zuge des G8 - Gipfels in Heiligendamm. Nach der
Rechtsprechung des EGMR erlaube der Haftgrund des Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Buchst. c EMRK Freiheitsentziehung nur im Zusammenhang mit
strafrechtlichen Verfahren und nicht als vorbeugende Maßnahme zum Schutz
potentieller Opfer vor konkreten Straftaten und zum Schutz der Allgemeinheit
im Vorfeld noch straffreier Vorbereitungshandlungen zu einer Straftat.
Entgegen der Vorgabe in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK benenne das
verwaltungsgerichtliche Urteil außerdem weder Ort und Zeit noch weitere
Umstände einer durch die Freiheitsentziehung konkret zu verhindernden
Straftat und lasse damit eine abstrakte Gefahr für die Ingewahrsamnahme
ausreichen.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hannover - 4.
Kammer - vom 18. Juli 2012 den Heranziehungsbescheid der Beklagten
vom 18. April 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie erwidert: Am Vorfallstag seien im Zuge zu erwartender weiterer
Konfrontationen zwischen rivalisierenden Fangruppen beider Vereine
hinreichend konkrete und spezifische Straftaten zu befürchten gewesen. Ein
Aufenthaltsverbot sei kein geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr, weil die
effektive Kontrolle und Durchsetzung einer solchen Maßnahme durch die
Polizei im Laufe eines Bundesligaspieltages kaum möglich sei. Die Aussage in
Entscheidungen des EGMR, eine Freiheitsentziehung nach Art. 5 Abs. 1
Satz 2 Buchst. c EMRK sei nur in Verbindung mit einem Strafverfahren
zulässig, habe bisher in keinem Fall an der Rechtskraftwirkung der
Entscheidung teilgenommen, weil sie nicht zu den den gerichtlichen
Ausspruch tragenden Entscheidungsgründen gehört habe. Außerdem könne
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK bei einer Zusammenschau mit Abs. 3
dieser Vorschrift lediglich das Gebot abgeleitet werden, die
Freiheitsentziehung richterlich überprüfen zu lassen. Dem trage die
niedersächsische Regelung in § 19 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG Rechnung.
Soweit der EGMR im Falle eines deutschen Hooligans während des
Berufungsverfahrens mit Urteil vom 7. März 2013 - 15598/08 - mit der
Mehrheit der Richterstimmen entschieden habe, dass der dort zu
entscheidende Fall eines Präventivgewahrsams zwar nicht aufgrund der
Bestimmung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK, sondern aufgrund der
Bestimmung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b EMRK gerechtfertigt werden
könne, überzeuge diese Entscheidung nicht. Sie könne zu einer deutlichen
Lücke im Gefahrenabwehrrecht führen. Überzeugender seien die
Ausführungen im Minderheitenvotum zu dem vorerwähnten Urteil des EGMR
zur Anwendbarkeit der Fallgruppe des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c EMRK.
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Soweit der EGMR zur Rechtfertigung einer polizeilichen Ingewahrsamnahme
nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b EMRK zusätzlich vor der
Freiheitsentziehung eine Weisung oder Warnung durch die Polizei verlange,
sei hier am Vorfallstag eine solche zusätzliche Maßnahme der Polizei in Form
einer besonderen Ansprache oder eines Platzverweises nicht notwendig
gewesen, weil der Kläger eindeutige und aktive Schritte unternommen habe,
die auf einen Verstoß gegen seine Verpflichtung zur Friedlichkeit hingedeutet
hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf die Gerichtsakten sowie auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten und
auf die Ermittlungsakte der Staatsanwaltschaft Hannover (1873 Js 26715/11)
Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung des Klägers ist unbegründet.
Die Klage hat keinen Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 18. April 2011,
mit dem der Kläger zu den Kosten seiner Ingewahrsamnahme in Höhe von
25,-- EUR herangezogen wird, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in
seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers sind die §§ 1, 3 und 5
NVwKostG i.V.m. Ziff. 108.2.2 der Anlage zu der Verordnung über die
Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen - AllGO -. Nach
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NVwKostG werden für Amtshandlungen in
Angelegenheiten der Landesverwaltung Kosten (Gebühren und Auslagen)
erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben.
Kostenschuldner ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG derjenige, der zu der
Amtshandlung Anlass gegeben hat. Der Kläger hat zu einer
gebührenpflichtigen Amtshandlung im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
Anlass gegeben. Nach Ziff. 108.2.2 der Anlage zur AllGO ist für die
„Unterbringung im Polizeigewahrsam je angefangener Tag (24 Stunden)“ eine
Gebühr von 25,-- EUR zu erheben. Der Kläger war am 5. Februar 2011
vorübergehend im Gewahrsam der Beklagten, einer Polizeibehörde im Bereich
der Landesverwaltung, untergebracht.
Die zugrunde liegende Amtshandlung ist rechtmäßig. Erledigt sich - wie hier -
die polizeiliche Ingewahrsamnahme vor Ablauf einer Rechtsbehelfsfrist, so
gebietet es die Gewährleistung gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, im Rahmen der
Überprüfung des Heranziehungsbescheides auch die die Erhebung
verursachende Amtshandlung einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen
(BVerfG, Beschl. v. 29.7.2010 - 1 BvR 1634/04 -, NVwZ 2010, 1482, juris, Rn.
49 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.9.2004 - 1 S 2206/03 -, NVwZ-RR
2005, 540, juris, Rn. 57, und Urt. v. 17.3.2011 - 1 S 2513/10 -, DVBl. 2011, 626,
juris, Rn. 22; VG Oldenburg, Urt. v. 26.6.2012 - 7 A 2830/12 -, juris, Rn. 15; vgl.
bereits Senatsurt. v. 26.1.2012 - 11 LB 226/11 -, NordÖR 2012, 355, juris, Rn.
22, zur Kostenpflicht bei polizeilicher Beförderung einer hilflosen Person). Da
sich im vorliegenden Fall die mehrstündige Ingewahrsamnahme des Klägers
mit seiner Entlassung um 18.00 Uhr am selben Tag erledigt hatte und keine
amtsrichterliche Entscheidung über den Gewahrsam gemäß § 19 Abs. 1 Satz
1 Nds. SOG getroffen worden war, ist dessen Rechtmäßigkeit eine in diesem
Verfahren inzident zu prüfende Voraussetzung für die Gebührenpflicht des
Klägers.
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Die Voraussetzungen für eine Ingewahrsamnahme des Klägers gemäß § 18
Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG lagen vor. Nach dieser Vorschrift kann u.a.
die Polizei eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn dies unerlässlich ist, um
die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat zu
verhindern. § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG ist nicht verfassungswidrig.
Der Kläger sieht zu Unrecht einen Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz darin, dass die Vorschrift die Möglichkeit der
Ingewahrsamnahme an das Vorliegen einer Gefahr knüpfe, also eines
Sachverhaltes, bei dem es nur möglicherweise zu einer Beeinträchtigung
eines allgemeinen Interesses komme. Das Bundesverfassungsgericht hat in
seiner Entscheidung vom 29. Juli 2010 (- 1 BvR 1634/04 -, a.a.O., juris, Rn. 57)
verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 18 Abs. 1 Nr. 2 SOG nicht erhoben
(vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 26.6.1997 - 2 BvR 126/91 -, juris). Auch nach der
fachgerichtlichen Rechtsprechung verletzt eine landesrechtliche Vorschrift, die
die Anwendbarkeit des Mittels der polizeilichen Ingewahrsamnahme davon
abhängig macht, dass die Begehung einer mit Strafe bedrohten Handlung
unmittelbar bevorsteht und diese Straftat nur durch die Ingewahrsamnahme
verhindert werden kann, nicht den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit (BVerwG, Urt. v. 26.2.1974 - I C 31.72 -, BVerwGE 45, 51,
juris, Rn. 34; Bay.VerfGH, Entsch. vom 2.8.1990 - Vf 3 VII 89 u.a. - , NVwZ
1991, 664, juris). § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG genügt den
verfassungsrechtlichen Vorgaben, indem er die polizeiliche
Ingewahrsamnahme zur Verhinderung einer „unmittelbar“ bevorstehenden
Begehung oder Fortsetzung einer Straftat zulässt und die Maßnahme
„unerlässlich“ sein muss. Weitere Begrenzungen ergeben sich daraus, dass
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß § 4 Nds. SOG zu beachten ist.
Der Kläger wurde am 5. Februar 2011 in den polizeilichen Gewahrsam
genommen. Bei der Ingewahrsamnahme handelt es sich um eine die Freiheit
der Person nicht nur beschränkende, sondern aufhebende
Freiheitsentziehung im Sinne des Art. 104 Abs. 2 GG (BVerfG, Beschl. v.
15.5.2002 - 2 BvR 2292/00 -, BVerfGE 105, 239, juris, Rn. 23 und 28, zur
Abschiebungshaft; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.2011 - 1 S 2513/10 -, a.a.O.,
juris, Rn. 24). Dem Kläger wurde am Vorfallstag vorübergehend die Freiheit
entzogen. Dies folgt aus Intensität und Dauer der gegen ihn ergriffenen, seine
körperliche Bewegungsfreiheit nach allen Richtungen aufhebenden
Maßnahme. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger bereits mit seiner
Festnahme am 5. Februar 2013 in der Zeit zwischen 10.35 Uhr und 11.05 Uhr
in einen auf § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG gestützten Gewahrsam der
Polizei genommen wurde. Zweifel hieran könnten bestehen, weil der Kläger
laut dem polizeilichem Vermerk vom PHK G., Polizeiinspektion H., vom 11.
März 2011 nach seiner Festnahme mit weiteren vier festgenommenen
Personen zunächst „zur weiteren Klärung des Sachverhaltes und
Durchführung der ersten Ermittlungen“ zu einer „vorläufigen
Gefangenensammelstelle“ gebracht und danach in die Polizeidienststelle
überführt worden war. Jedenfalls ab 13.10 Uhr befand sich der Kläger in einem
polizeilichen Gewahrsam im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG.
Zu diesem Zeitpunkt nahm der ermittelnde PHK I. vom Polizeikommissariat J.
laut Vermerk vom 5. Februar 2011 Kontakt zu dem Bereitschaftsrichter des
Amtsgerichts Hannover auf und teilte diesem den aktuellen Sachstand
hinsichtlich der „im Rahmen des Fußballeinsatzes festgenommenen bzw. in
Gewahrsam genommenen Personen“ mit. Die Ingewahrsamnahme des
Klägers endete am 5. Februar 2011 um 18.00 Uhr.
Mit der Ingewahrsamnahme des Klägers wurde die unmittelbar bevorstehende
Begehung einer Straftat verhindert. Der Begriff der „unmittelbar
bevorstehenden Begehung“ einer Straftat ist vor dem Hintergrund des hohen
Ranges der Freiheit der Person auszulegen. Zu den Belangen des
Gemeinwohls, gegenüber denen die Freiheit des Einzelnen unter Umständen
zurücktreten muss, gehört der Schutz der Allgemeinheit und einzelner vor mit
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hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Straftaten. Der Begriff „unmittelbar
bevorstehend“ ist gleichzusetzen mit „unmittelbar bevorstehende Gefahr“ oder
„gegenwärtige Gefahr“ im Sinne des § 2 Nr. 1 Buchst. b Nds. SOG. Hieraus
ergeben sich besondere Anforderungen an die zeitliche Nähe des
Schadenseintritts. Darüber hinaus stellt der Begriff im Regelfall strengere
Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad. Demgemäß müssen
nachvollziehbare, bestimmte Tatsachen vorliegen, die die Annahme
begründen, dass der Schaden sofort oder in allernächster Zeit und zudem mit
an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eintreten wird (BVerwG, Urt. v.
26.2.1974 - I C 31.72 -, a.a.O., juris, Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl.
v. 8.12.2011 - 5 A 1045/09 -, juris, Rn. 37). Das Verwaltungsgericht hat mit
zutreffenden Erwägungen angenommen, dass zum Zeitpunkt der
Ingewahrsamnahme Straftaten des Klägers von erheblichem Gewicht in
allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten
waren.
Der Kläger gehörte einer Gruppe hannoverscher Ultras an, aus der heraus
Täter am Vormittag des 5. Februar 2011 Landfriedensbruch, versuchte
Körperverletzung und Sachbeschädigung begingen. Die (Gewalt-) Delikte
richteten sich gegen Fußballfans des VfL Wolfsburg, die sich zum Zeitpunkt
des Tatgeschehens in der Lokalität „E.“ in der Altstadt von Hannover
aufhielten. Aus der Gruppe der hannoverschen Ultras wurden Steine und Teile
einer Baustellenabsperrung auf die Außenwand des Lokals geworfen. Dabei
wurden Fensterscheiben der Gaststätte zerstört. Die Randalierer entzündeten
Knallkörper und entfachten ein bengalisches Feuer. Aus der maßgeblichen ex
ante-Sicht der am Vorfallstag handelnden Polizeibeamten war zu befürchten,
dass die hannoverschen Ultras nach Abschluss des Angriffs auf das
Altstadtlokal „E.“ im weiteren Tagesverlauf bis zur Beendigung des für 15.30
Uhr angesetzten Fußballbundesligaspiels zwischen Hannover 96 und dem VfL
Wolfsburg erneut die gewalttätige Auseinandersetzung mit Wolfsburger
Fußballfans suchen würden. Dafür spricht zunächst, dass der Angriff der Ultras
aus Hannover nach polizeilichen Ermittlungen lediglich eine Minute dauerte
und sich die Personengruppe danach trennte und auf unterschiedlichen
Wegen den Tatort verließ. Es handelte sich um ein erstes Aufeinandertreffen,
dem weitere Tathandlungen folgen sollten. Dies ergibt sich daraus, dass sich
die hannoverschen Ultras nach polizeilichen Erkenntnissen (vgl. den Vermerk
von PHK G. vom 11.3.2011) durch die Ultragruppierung der Wolfsburger Fans
provoziert fühlten, weil diese mit der „E.“ eine Gaststätte in unmittelbarer Nähe
der Lokale „K.“ und „L.“ aufsuchten, die als Treffpunkte der hannoverschen
Ultraszene bekannt sind. Ungewöhnlich war nach dieser polizeilichen
Bewertung auch, dass sich die Ultras von Hannover 96, für ein Heimspiel
untypisch, bereits am Vormittag um 9.00 Uhr in der Gaststätte des
Postsportvereins an der Bult trafen. Dieses Verhalten kann nur so verstanden
werden, dass dort das strategische Vorgehen gegen die Wolfsburger Ultras
abgestimmt werden sollte. Wäre die Polizei nicht eingeschritten und hätte sie
nicht mehrere Personen aus der Gruppe der hannoverschen Ultras
festgenommen, wäre die Begehung weiterer Straftaten in allernächster Zeit zu
befürchten gewesen.
Die vor Ort eingesetzten Polizeibeamten mussten auch davon ausgehen, dass
der Kläger sich an der Begehung weiterer Straftaten beteiligen würde. Dieser
polizeilichen Prognose lag zugrunde, dass der Kläger der Gruppe angehörte,
aus der heraus am Vormittag des 5. Februar 2011 die angesprochenen
Straftatbestände im Umfeld der Gaststätte „E.“ verübt wurden, und er nach
Abschluss des Angriffs mit anderen Personen vom Tatort floh. Das
Verwaltungsgericht hat ferner dem Umstand erhebliches Gewicht
beigemessen, dass der Kläger bei seiner Beschuldigtenvernehmung am 5.
Februar 2011 angegeben hat, seit zwei Jahren den Ultras aus Hannover
anzugehören. Die Ultrabewegung grenzt sich zwar von den Hooligans ab, bei
denen die gewalttätige Auseinandersetzung mit anderen Gruppen im
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Vordergrund steht und Fußballspiele nur den Anlass dazu bieten. Bei
einzelnen Ultra-Gruppierungen ist der Einsatz von Gewalt aber ein
akzeptiertes Mittel im Rahmen der Auseinandersetzung mit gegnerischen
Fangruppen. Angesichts der vorliegenden polizeilichen Erkenntnisse sind die
Ultras aus Hannover den Gruppierungen zuzurechnen, die Konflikte mit Ultras
anderer Fußballmannschaften mit Gewalt austragen wollen.
Von dem Kläger war mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Tatbeitrag bei der
Begehung weiterer Straftaten durch die hannoverschen Ultras zu erwarten.
Bezogen auf die Ereignisse rund um die Gaststätte „E.“ konnte ihm zwar keine
konkrete Beteiligung am strafbaren Geschehen nachgewiesen werden. Es war
jedoch zu befürchten, dass sich der Kläger nach seiner Flucht vom Tatort
anderen Orts erneut mit Mitgliedern der hannoverschen Ultras zur
Verabredung und Verwirklichung weiterer Straftaten einfinden würde. Als
Mitglied der hannoverschen Ultras gehört er einem Personenkreis an, der
regelmäßig durch Gewaltbereitschaft insbesondere gegenüber ebenfalls
gewaltbereiten Fans einzelner anderer Fußballmannschaften auffällt.
Kennzeichnend für solche Gruppierungen ist der große Zusammenhalt ihrer
Mitglieder untereinander und ihr geschlossenes Auftreten nach außen.
Die von diesem Personenkreis verübten Straftaten haben zudem ein typisches
Erscheinungsbild. Es handelt sich im Regelfall um Delikte wie
Körperverletzung oder Sachbeschädigung, die aus einer homogenen Gruppe
heraus in die Wege geleitet und im Einzelfall auch gesteigert werden. Typisch
in diesem Sinne ist auch die Begehung eines Landfriedensbruches gemäß §
125 StGB. Strafbar ist nach Abs. 1 dieser Vorschrift, wer sich an
Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder Sachen (1.) oder Bedrohungen von
Menschen mit einer Gewalttätigkeit (2.), die aus einer Menschenmenge in
einer die öffentliche Sicherheit gefährdenden Weise mit vereinten Kräften
begangen werden, als Täter oder Teilnehmer beteiligt oder wer auf die
Menschenmenge einwirkt, um ihre Bereitschaft zu solchen Handlungen zu
fördern. Im Rahmen der drei Tatvarianten dieser strafrechtlichen Bestimmung
kann Täter eines gewalttätigen Landfriedensbruchs (Abs. 1 Alt. 1) und eines
bedrohenden Landfriedensbruchs (Abs. 1 Alt. 2) sein, wer den eigentlichen
Gewalttäter deckt, zur Ermöglichung weiterer Aktionen von der Polizei
abschirmt oder durch anfeuernde Zurufe, aber auch schon durch ein
ostentatives sich Anschließen in seinem Vorhaben bestärkt
(Schönke/Schröder, StGB, 28. Aufl., 2010, § 125, Rn. 14 und 15). Mit der
Tatbestandsvariante des aufwieglerischen Landfriedensbruchs (Abs. 1 Alt. 3)
werden „die Anheizer“, die den friedensstörenden Charakter der
Menschenmenge schaffen oder stärken, als Täter erfasst, auch wenn ihnen
eine Einwirkung zur Begehung bestimmter Ausschreitungen oder eine
Beteiligung an diesen selbst nicht nachgewiesen werden kann
(Schönke/Schröder, a.a.O., § 125, Rn. 19). Daraus folgt für den vorliegenden
Fall, dass zum Zeitpunkt der Ingewahrsamnahme des Klägers die
gegenwärtige Gefahr bestehen musste, dass der Kläger nicht unbedingt selbst
gewalttätig wird, sondern sich darauf beschränkt, die Gewaltbereitschaft von
anderen Mitgliedern der hannoverschen Ultras zu fördern und für diejenigen,
die persönlich Gewalt anwenden, eine zumindest psychologische Stütze
darzustellen. Ein solcher strafrechtlich zu ahndender Tatbeitrag des Klägers
wäre nach seinem Vorverhalten als Mitläufer in einer 50 Personen
umfassenden Gruppe der hannoverschen Ultras, aus der heraus
Gewalttätigkeiten am Vorfallstag verübt wurden, ohne Einschreiten der Polizei
mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen.
Unerheblich ist, dass der Kläger vorher noch nicht strafrechtlich in Erscheinung
getreten ist. Die strafrechtliche Unbescholtenheit des Klägers kann darauf
zurückzuführen sein, dass die Polizei inzwischen durch ihr taktisches
Vorgehen bei Fußballspielen gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen
Fußballfans wirksam bekämpfen kann. Angesichts der in der Gerichtsakte und
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der beigezogenen strafrechtlichen Ermittlungsakte dokumentierten
polizeilichen Erkenntnisse hat das Verwaltungsgericht die Einlassung des
Klägers in seiner Beschuldigtenvernehmung, er habe am Morgen noch gar
nicht gewusst, dass die Wolfsburger schon in der Stadt seien, er habe
überhaupt nichts gemacht und sei weggelaufen, als er gesehen habe, wie ein
Stuhl und eine Leuchtrakete geflogen seien, zu Recht als Schutzbehauptung
gewertet.
Die Ingewahrsamnahme des Klägers war auch „unerlässlich“ im Sinne des
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG. Der Begriff „unerlässlich“ bedeutet,
dass das Mittel der polizeilichen Ingewahrsamnahme nur angewendet werden
darf, wenn es zur Verhinderung der befürchteten Straftat geeignet und
erforderlich ist. Wenn die mit Strafe bedrohte Handlung durch eine polizeiliche
Maßnahme verhütet werden kann, die den Einzelnen und die Allgemeinheit
weniger beeinträchtigt, ist die polizeiliche Ingewahrsamnahme nicht
erforderlich und daher auch nicht unerlässlich (BVerwG, Urt. v. 26.2.1974 - I C
31.72 -, a.a.O., juris, Rn. 29). Unzutreffend ist die mit der
Berufungsbegründung vorgetragene Ansicht, dass als weniger
einschneidendes Mittel der Gefahrenabwehr die Erteilung eines
Aufenthaltsverbotes für den Kläger im Stadtgebiet Hannovers hätte in Betracht
gezogen werden müssen. Ein Aufenthaltsverbot gemäß § 17 Abs. 4 Nds.
SOG, welches erforderlichenfalls im Wege des unmittelbaren Zwanges hätte
durchgesetzt werden müssen, wäre bei der Gefahr, dass eine Gruppe von bis
zu 50 hannoverschen Ultras erneut auf eine diese Stärke noch übersteigende
Zahl von Anhängern des VfL Wolfsburg trifft, jedenfalls nicht gleichermaßen
geeignet gewesen, Straftaten zu verhindern. Denn mit den üblicherweise bei
einem Fußballspiel vorhandenen Polizeikräften wäre es nicht möglich, ein
Aufenthaltsverbot effektiv zu kontrollieren und durchzusetzen.
Angesichts des Ausmaßes der bereits eingetretenen und weiterhin zu
erwartenden Störungen der öffentlichen Sicherheit war die
Ingewahrsamnahme des Klägers auch im Übrigen verhältnismäßig (§ 4 Nds.
SOG). Auch die Dauer der Maßnahme ist im Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht zu beanstanden. Der Kläger ist um
18.00 Uhr und damit mit einem geringen zeitlichen Abstand zum Ende des
Bundesligaspiels zwischen Hannover 96 und dem VfL Wolfsburg gegen
17.15 Uhr aus dem Gewahrsam entlassen worden.
Der Gewahrsam des Klägers verstößt nicht gegen die Pflicht zur
unverzüglichen Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung. Nach Art. 104
Abs. 2 Satz 1 GG hat über die Zulässigkeit und Fortdauer einer
Freiheitsentziehung nur der Richter zu entscheiden. Ist - wie hier wegen des
Charakters des Eingriffs als Gefahrenabwehrmaßnahme - eine vorherige
richterliche Anordnung nicht möglich, muss die richterliche Entscheidung nach
Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG unverzüglich nachgeholt werden. Diesen
verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen die Vorschriften in § 19 Abs. 1
Nds. SOG. Kommt es aufgrund einer Maßnahme nach § 18 Nds. SOG zu einer
Freiheitsentziehung, so hat die Polizei nach Satz 1 der genannten
Bestimmung unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit
und Fortdauer der Freiheitsentziehung zu beantragen. Nach Satz 2 bedarf es
der Herbeiführung der richterlichen Entscheidung nicht, wenn anzunehmen ist,
dass die Entscheidung erst nach Wegfall des Grundes der Maßnahme
ergehen wird.
Der in diesen Bestimmungen normierte verfassungsrechtliche Richtervorbehalt
wurde im vorliegenden Fall eingehalten.
Die Polizei hat die richterliche Entscheidung unverzüglich beantragt. Das
Merkmal der „Unverzüglichkeit“ im Sinne des Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG ist
dahin auszulegen, dass die richterliche Entscheidung ohne jede Verzögerung,
die sich nicht aus sachlichen Gründen rechtfertigen lässt, nachgeholt werden
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muss (BVerfG, Beschl. v. 15.5.2002
- 2 BvR 2292/00 -, a.a.O., juris, Rn. 26). Laut Vermerk des PHK I. von 5.
Februar 2011 wurde der Bereitschaftsrichter des Amtsgerichts Hannover am
selben Tag um 13.10 Uhr telefonisch darüber in Kenntnis gesetzt, dass der
Kläger in den polizeilichen Gewahrsam genommen worden ist. Mit diesem
polizeilichen Vorgehen ist die richterliche Entscheidung unverzüglich beantragt
worden. Eine frühere Befassung des Bereitschaftsrichters schied aus, weil in
dem Zeitraum vor 13.10 Uhr der Schwerpunkt des polizeilichen Handelns auf
Maßnahmen gelegen haben dürfte, die sich wie die Festnahme, die
Überführung und die Identitätsfeststellung des Klägers nach anderen
Vorschriften richtete (vgl. §§ 127, 163 b StPO). Selbst wenn der polizeiliche
Gewahrsam im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG etwas früher
als um 13.10 Uhr begründet worden wäre, wäre die richterliche Entscheidung
ohne jede Verzögerung beantragt worden. Das Telefonat um 13.10 Uhr
genügte auch den verfahrensrechtlichen Anforderungen, da keine förmliche
Beantragung erforderlich ist (BVerfG, Beschl. v. 13.12.2005 - 2 BvR 447/05 -,
NVwZ 2006, 579, juris, Rn. 39).
Die sich an das Anhängigmachen der freiheitsentziehenden Maßnahme bei
Gericht anschließende Verzögerung und das spätere Absehen von einer
richterlichen Entscheidung waren aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.
Ausweislich des vorerwähnten polizeilichen Vermerks vom 5. Februar 2011
entschied der Bereitschaftsrichter in dem Telefongespräch um 13.10 Uhr nach
Darstellung des aktuellen Sachstandes durch den anrufenden Polizeibeamten,
dass hinsichtlich der Fortdauer der freiheitsentziehenden Maßnahme bis
16.00 Uhr rechtliche Bedenken nicht bestünden. Eine Vorführung bzw.
Anhörung der in Gewahrsam genommenen Personen vor diesem Zeitpunkt sei
nicht möglich, da er bis dahin mit Haftsachen in anderen Verfahren beschäftigt
sei. Nach einem weiteren Vermerk telefonierte der Polizeibeamte PHK I. mit
dem Bereitschaftsrichter ein zweites Mal um 16.00 Uhr. Nach dem Vermerk
entschied der Bereitschaftsrichter, die in Gewahrsam genommenen Personen
am selben Tag ab 17.20 Uhr nach Beendigung der Bundesligabegegnung in
angemessenen Zeitabständen zu entlassen. Bis dahin bestünden keinerlei
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der getroffenen freiheitsentziehenden
Maßnahmen. Der Richter begründete sein Vorgehen damit, dass er bis
16.10 Uhr mit der vorrangigen Verkündung von Haftbefehlen beschäftigt sei
und Vorführungen der in Gewahrsam genommenen Personen wegen der
Fertigung etwaig erforderlicher Antragsunterlagen bis 17.20 Uhr nicht
sichergestellt werden könnten. Bei dem in den beiden polizeilichen Vermerken
geschilderten Tätigwerden des Bereitschaftsrichters handelte es sich nicht um
eine richterliche Entscheidung im Sinne des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine
solche Entscheidung setzt - auch mit Blick auf Art. 103 Abs. 1 GG - eine
mündliche Anhörung des Betroffenen voraus (BVerfG, Beschl. v. 7.10.1981 - 2
BvR 1494/80 -, BVerfGE 58, 208, juris, Rn. 34 ff.; VGH Bad.-Württ., Urt. v.
17.3.2011 - 1 S 2513/10 -, a.a.O., juris, Rn. 33; Schmidt/
Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, 11. Aufl., 2008,
Art. 104, Rn. 18). Daran fehlte es hier. Das Verhalten des Bereitschaftsrichters
kann daher nur so verstanden werden, dass er nach dem Antrag der Polizei
geprüft hat, ob der Kläger angehört werden kann. Diese Gewährung
rechtlichen Gehörs hat der Richter zunächst um 13.10 Uhr und später um
16.00 Uhr mit dem sachlich begründeten Verweis auf andere eilbedürftige
Richtergeschäfte zunächst zurückgestellt bzw. verschoben und dann wegen
des Wegfalls des Grundes der Maßnahme in Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2
Nds. SOG nicht mehr für erforderlich gehalten. Zu dem Zeitpunkt, zu dem sich
der Richter mit dem Antrag der Polizei hätte befassen können (17.20 Uhr), war
das Bundesligaspiel beendet und der Kläger wurde auf richterliche Weisung
entlassen.
Die vorstehende Auslegung ist mit der Europäischen Konvention zum Schutz
der Menschenrechte und Grundfreiheiten - EMRK - in der Fassung der
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Bekanntmachung vom 22. Oktober 2010 (BGBl II S. 1198) vereinbar. Die
EMRK gilt als völkerrechtlicher Vertrag innerstaatlich nicht unmittelbar; sie
genießt - im Gegensatz zum Unionsrecht - keinen Anwendungsvorrang vor
dem abweichenden innerstaatlichen Recht. Der völkervertragsrechtlichen
Verpflichtung, ihr innerstaatlich Geltung zu verschaffen, ist die Bundesrepublik
Deutschland durch Transformation der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle in die
deutsche Rechtsordnung im Rang eines Bundesgesetzes nachgekommen
(Gesetz vom 7. 8.1952, BGBl II S. 685). Auch wenn die EMRK damit unter dem
Grundgesetz steht, ist sie als Auslegungshilfe bei der Auslegung der
Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes
heranzuziehen. Wegen des Verfassungsgrundsatzes der
Völkerrechtsfreundlichkeit sind Verwaltung und Gerichte verpflichtet, das
innerstaatliche Recht in Einklang mit der EMRK auszulegen, soweit dies nach
den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und
Verfassungsinterpretation vertretbar erscheint (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2004 -
2 BvR 1481/04 -, BVerfGE 111,307, juris, Rn. 30 ff.; BVerfG, Urt. v. 4.5.2011 - 2
BvR 2333/08 u.a. -, BVerfGE 128, 326, juris, Rn. 86 ff.). Angesichts der
besonderen Bedeutung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte - EGMR - für das Konventionsrecht als
Völkervertragsrecht haben dessen Urteile eine über den jeweils entschiedenen
Fall hinausgehende Orientierungs- und Leitfunktion für die Auslegung der
EMRK (BVerfG, Urt. v. 4.5.2011 - 2 BvR 2333/08 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 89;
BVerwG, Urt. v. 28.2.2013 - 2 C 3.12 -, BVerwGE 146, 98, juris, Rn. 46, und
Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 -, BVerwGE 110, 203, juris, Rn. 17). Art. 5 EMRK
und die Rechtsprechung des EGMR zu dieser Vorschrift stehen der
Rechtmäßigkeit der Freiheitsentziehung des Klägers im vorliegenden Fall nicht
entgegen.
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jede Person das Recht auf Freiheit. Es
darf nach Satz 2 der Vorschrift nur in den nachfolgenden Fällen der Buchst. a)
bis f) und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden. Die
Freiheitsentziehung des Klägers ist nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK
gerechtfertigt. Hingegen bietet der Eingriffsgrund des Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Buchst. c) EMRK entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts im
vorliegenden Fall keine ausreichende Grundlage für die Freiheitsentziehung.
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Variante 2 EMRK kann die
Freiheitsentziehung einer Person gerechtfertigt sein, wenn begründeter Anlass
zu der Annahme besteht, dass es notwendig ist, sie an der Begehung einer
Straftat zu hindern. Weitere Voraussetzung ist nach dem Wortlaut der
Bestimmung, dass eine Freiheitsentziehung, mit der eine Person an der
Begehung einer Straftat gehindert werden soll, „zum Zweck der Vorführung vor
die zuständige Gerichtsbehörde“ vorgenommen wird. Nach der
Rechtsprechung des EGMR ist die Freiheitsentziehung nach Buchst. c)
deswegen nur im Zusammenhang mit einem Strafverfahren zulässig (Urt. v.
1.12.2011 - 8080/08 u. 8577/08 -, NVwZ 2012, 1089, juris, Rn. 71, und Urt. v.
7.3.2013 - 15598/08 -, NVwZ 2014, 43, juris, Rn. 67). Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Buchst. c) Variante 2 EMRK erfasst danach nicht den polizeilichen
Präventivgewahrsam, bei dem der Betroffene nicht unter Verdacht steht,
bereits eine Straftat begangen zu haben. Der EGMR hat in seinem Urteil vom
7. März 2013 trotz der umfassenden, in der Entscheidung zusammengefasst
wiedergegebenen Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland vom 13.
Januar 2012 zu der konventionsrechtlichen Zulässigkeit des polizeilichen
Präventivgewahrsams nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Variante 2 EMRK
zur Verhinderung einer konkret bevorstehenden Straftat an seiner
gegenteiligen Auffassung festgehalten. Diese Auslegung durch den EGMR ist
vom erkennenden Gericht zu berücksichtigen. Tragfähige Gründe, die es
rechtfertigen könnten, die Rechtsprechung des EGMR zu diesem rechtlichen
Gesichtspunkt nicht zu beachten, vermag der Senat nicht zu erkennen.
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Urteile des EGMR in Individualbeschwerdeverfahren sind für die an dem
Verfahren beteiligten Parteien nach Art. 46 EMRK verbindlich und haben damit
begrenzte materielle Rechtskraft (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2004 - 2 BvR
1481/04 -, a.a.O., juris, Rn. 38). Neben der aus der genannten Vorschrift
folgenden Bindung der beteiligten Vertragspartei an das endgültige Urteil
dienen die Entscheidungen des EGMR als Auslegungshilfe für die
Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und
rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes sowie des innerstaatlichen
Rechts unterhalb des Grundgesetzes. Sie sind zu berücksichtigen, d.h. die
Konventionsbestimmung in der Auslegung des EGMR ist zur Kenntnis zu
nehmen und auf den Fall anzuwenden, soweit die Anwendung nicht gegen
höherrangiges Recht, insbesondere Verfassungsrecht, verstößt (BVerfG,
Beschl. v. 14.10.2004 - 2 BvR 1481/04 -, a.a.O., juris, Rn. 62). Daran
gemessen ist die gefestigte Rechtsprechung des EGMR, Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Buchst. c) Variante 2 EMRK erlaube nicht die Freiheitsentziehung einer Person
durch polizeilichen Präventivgewahrsam, zu beachten. Entgegen der
Annahme des Verwaltungsgerichts und der Äußerung der Bundesrepublik
Deutschland vom 13. Januar 2012 in dem Individualbeschwerdeverfahren -
15598/08 - vor dem EGMR hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass
die Variante 2 des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) EMRK nicht als überflüssig
angesehen werden könne, da sie insbesondere gegen eine Person
angeordnet werden könne, die strafbare Vorbereitungshandlungen zu einer
Straftat vorgenommen habe, um die Begehung der Straftat zu verhindern
(EGMR, Urt. v. 7.3.2013 - 15598 -, a.a.O., juris, Rn. 86). Nach Ansicht des
EGMR in dem genannten Urteil (juris, Rn. 87) rechtfertigt die Pflicht des
Staates aus Art. 2 und Art. 3 EMRK zum Schutz der Allgemeinheit vor
Straftaten auch nicht eine abweichende oder weiter gefasste Auslegung der in
Art. 5 Abs. 1 EMRK erschöpfend aufgelisteten zulässigen Gründe für eine
Freiheitsentziehung.
Nach dem oben Gesagten beruhte die Ingewahrsamnahme des Klägers am 5.
Februar 2011 auf § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG. Die
Ingewahrsamnahme war in dem hier maßgeblichen Zeitraum rein präventiv.
Sie hatte nur den Zweck sicherzustellen, dass der Kläger als Mitglied der
hannoverschen Ultras im Rahmen von mit hoher Wahrscheinlichkeit erneut
drohenden gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen den verfeindeten
Fangruppierungen von Hannover 96 und VfL Wolfsburg nicht Straftaten
begehen würde. Er war zu entlassen, sobald die Gefahr von solchen
Auseinandersetzungen weggefallen war. Seine Ingewahrsamnahme zielte
folglich nicht darauf ab, ihn im Rahmen einer Untersuchungshaft einem Richter
vorzuführen und ein Strafverfahren gegen ihn zu eröffnen.
Der Gewahrsam des Klägers war nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK
gerechtfertigt. Nach dieser Vorschrift darf die Freiheit unter anderem „zur
Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung“ entzogen werden.
Nicht ausreichend ist eine Freiheitsentziehung, mit der eine Person
gezwungen werden soll, ihre allgemeine Verpflichtung zur Befolgung der
Gesetze zu erfüllen. Es muss vielmehr gesetzlich zulässig sein, dem
Betroffenen die Freiheit zu entziehen, um ihn dazu zu zwingen, eine ihm
obliegende spezifische und konkrete Verpflichtung zu erfüllen, der er bis dahin
nicht nachgekommen ist (EGMR, Urt. v. 7.3.2013 - 15598/08 -, a.a.O., juris, Rn.
69 und 90). Eine solche Verpflichtung kann darin bestehen, die Begehung
einer nach Ort, Zeitpunkt und Opfer hinreichend konkretisierten Straftat zu
unterlassen und stattdessen den Frieden zu wahren, d.h. die Straftat nicht zu
begehen. Hinzukommen muss, dass der Betroffene vor seiner
Ingewahrsamnahme die Gelegenheit der Pflichterfüllung versäumt hat. Nach
der Rechtsprechung des EGMR bedarf es dazu, um den Einzelnen vor einer
willkürlichen Freiheitsentziehung zu schützen, des Hinweises auf die konkret
zu unterlassende Handlung und der Weigerung des Betroffenen, diese zu
unterlassen (EGMR, Urt. v. 7.3.2013 - 15598/08 -, a.a.O., juris, Rn. 94; Dörr, in:
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Grote/Marauhn, EMRK/GG, 2006, Kap. 13, Rn. 168). Die Freiheitsentziehung
darf keinen Strafcharakter haben und muss verhältnismäßig sein. Diesen
Anforderungen genügt die Ingewahrsamnahme des Klägers.
Die Freiheitsentziehung des Klägers diente der Erzwingung einer ihm
obliegenden spezifischen und konkreten Verpflichtung. Die Polizei nahm den
Kläger am Vorfallstag in den präventiven Gewahrsam, um ihn daran zu
hindern, sich an gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen den
rivalisierenden Fans der Fußballvereine Hannover 96 und VfL Wolfsburg zu
beteiligen und dadurch die Straftatbestände der Körperverletzung nach § 223
StGB und des Landfriedensbruches nach § 125 StGB zu verwirklichen. Der
Kläger gehörte einer 50 Personen starken Gruppe von Ultra-Fans des
Fußballclubs Hannover 96 an, aus der heraus am Vormittag des 5. Februar
2011 in der Altstadt Hannovers vor der Gaststätte „E.“ in strafbewehrter Weise
die körperliche Integrität und das Eigentum dritter Personen attackiert wurde.
Es war konkret zu befürchten, dass sich der Kläger nach diesem ersten Angriff
in den nächsten Stunden bis zu dem Beginn des Bundesligaspiels und
darüber hinaus bis zum Ende der Partie an weiteren gewalttätigen
Auseinandersetzungen mit den Fans der Auswärtsmannschaft des VfL
Wolfsburg vor dem Stadion und im weiteren Umfeld der Arena beteiligen
würde. Für diese nicht zu beanstandende polizeiliche Einschätzung waren
mehrere Gesichtspunkte maßgeblich. Der Kläger war seit zwei Jahren Mitglied
der hannoverschen Ultras. Er gehörte damit einem Personenkreis an, der
regelmäßig durch Gewaltbereitschaft insbesondere gegenüber ebenfalls
gewaltbereiten Fans einzelner anderer Fußballmannschaften auffällt. Für eine
Fortführung der gewalttätigen Auseinandersetzung unter Beteiligung des
Klägers sprach die kurze Dauer des ersten Angriffs vor der Gaststätte „E.“, der
nach polizeilichen Erkenntnissen lediglich eine Minute dauerte und daher die
Prognose nahelegte, dass ihm nach einem Rückzug und Sammeln weitere
Übergriffe folgen sollten. Auf eine an diesem Tag anhaltende
Gewaltbereitschaft deutete ebenfalls hin, dass sich die hannoversche Ultra-
Gruppe entgegen der üblichen Gepflogenheit bei Heimspielen, erst unmittelbar
vor Beginn des Spiels und direkt zum Stadion anzureisen, bereits um 9.00 Uhr
am Vorfallstag mit 50 Personen in der Gaststätte des Postsportvereins an der
Bult versammelte. Dieses Verhalten kann nur dahin verstanden werden, dass
das Treffen dem Zweck diente, eine Strategie für die angestrebte gewalttätige
Auseinandersetzung mit den Wolfsburger Fans zu entwerfen. Für ein
planvolles Vorgehen der hannoverschen Ultras sprach auch, dass sie sich
nach den polizeilichen Beobachtungen am Vormittag des 5. Februar 2011 in
einer Gruppe von 50 Personen gezielt auf die Straße zubewegten, in der die
Gaststätte „E.“ ansässig ist, und dort sofort mit den strafrechtlichen
Handlungen begannen.
Aus dem Verhalten des Klägers war weiter zu erkennen, dass er nicht gewillt
war, den Frieden durch die Nichtbegehung einer spezifischen und konkreten
Straftat zu wahren. Der Kläger gehörte der Gruppe der hannoverschen Ultra-
Fans an, aus der heraus die sich in der Altstadtlokalität aufhaltenden
Wolfsburger Fans angegriffen wurden. Nach dem Vorgesagten hatte sich
diese Gruppe zuvor verabredet, die tätliche Auseinandersetzung mit den Ultras
der gegnerischen Mannschaft zu suchen und diese nach dem ersten Angriff
auch fortzusetzen. Die Polizei konnte deshalb annehmen, dass der Kläger
nicht bereit war, eine Beteiligung an der Begehung von erneuten Straftaten zu
unterlassen. Eines ausdrücklichen Hinweises, welche konkrete Handlung er
zu unterlassen habe, bedurfte es daher nicht.
Nach der Rechtsprechung des EGMR (Urt. v. 7.3.2013 - 15598/08 -, a.a.O.,
juris, Rn. 94) ist zwar erforderlich, dass der Betroffene im Vorfeld einer
Ingewahrsamnahme, die ihre Rechtfertigung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b)
EMRK finden soll, einen Warnhinweis erhält, welche Konsequenzen ein
Verstoß gegen seine Verpflichtung, den Frieden durch die Nichtbegehung
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einer spezifischen und konkreten Straftat zu wahren, nach sich ziehen kann.
Im Gefahrenabwehrrecht stehen der Polizei für eine solche Warnung
regelmäßig hinreichend geeignete Maßnahmen zur Verfügung, wie zum
Beispiel allgemein bei Störern die Anordnung eines Platzverweises oder in
besonderen Situationen die Wegweisung aus der Wohnung (bei häuslicher
Gewalt), die Untersagung der Teilnahme bei Versammlungen oder die
Durchführung von Gefährderansprachen, die Verhängung von Meldeauflagen
oder die Anordnung von Aufenthaltsverboten im Zuge von (sportlichen)
Großveranstaltungen, namentlich von Fußballspielen. Eines solchen
Warnhinweises bedarf es ausnahmsweise nicht, wenn der Betroffene
eindeutige und aktive Schritte unternommen hat, die darauf hindeuten, dass er
seiner Verpflichtung, den Frieden durch die Nichtbegehung einer spezifischen
und konkreten Straftat zu wahren, nicht erfüllen wird (EGMR, Urt. v. 7.3.2013 -
15598/08 -, a.a.O., juris, Rn. 94). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nach
den vorstehenden Ausführungen vor.
Die Ingewahrsamnahme des Klägers wies keinen Strafcharakter auf. Sie
diente allein dazu, den Kläger von der Beteiligung an weiteren Straftaten
abzuhalten. Wie bereits zu § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG ausgeführt,
war die Maßnahme auch verhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.
V. m.
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht
vor.