Urteil des OVG Niedersachsen vom 30.04.2014
OVG Lüneburg: bebauungsplan, treu und glauben, grünfläche, anwohner, rennbahn, zahl, öffentlichkeit, genehmigungsverfahren, obliegenheit, klagebefugnis
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Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans
Nr. 568 - Normenkontrollverfahren
Ein Bebauungsplan, der gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB eine Grünfläche mit
der Zweckbestimmung Grasrennbahn festsetzt, begründet nicht die
Zulässigkeit eines Vorhabens im Sinne der Nr. 10.7 der Anlage 1 zum UVPG
(ständige Renn- oder Teststrecke für Kraftfahrzeuge), wenn die
Grasrennbahn nur gelegentlich zu Rennzwecken genutzt werden soll.
OVG Lüneburg 1. Senat, Urteil vom 30.04.2014, 1 KN 110/12
§ 3 UmwRG, § 2 Abs 1 UmwRG, § 2 Abs 3 UVPG, Nr 10.7 Anl 1 UVPG
Tenor
Auf den Antrag der Antragstellerin zu 1) wird der vom Rat der Antragsgegnerin
am 17. Mai 2011 beschlossene Bebauungsplan Nr. 568 „Grasrennbahn F.“ für
unwirksam erklärt
Der Antrag des Antragstellers zu 2) wird verworfen.
Von den Gerichtskosten und den außergerichtlichen Kosten der
Antragsgegnerin tragen der Antragsteller zu 2) drei Fünftel und die
Antragsgegnerin zwei Fünftel. Die Antragsgegnerin trägt die außergerichtlichen
Kosten der Antragstellerin zu 1). Im Übrigen tragen die Beteiligten
einschließlich des Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von
110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 568
„Grasrennbahn F.“ der Antragsgegnerin, weil sie eine Ausweitung der
Nutzungsmöglichkeiten und die damit insbesondere verbundene Lärm-, Staub-
und Verkehrsbelastung für unzumutbar halten.
Die Antragstellerin zu 1) ist Eigentümerin des Wohngrundstücks Am G. 8 in B. -
H. am südlichen Stadtrand. Das westlich der Straße gelegene, mit einem
Einfamilienhaus bestandene Grundstück liegt ebenso wie die nähere
Umgebung im Außenbereich unmittelbar westlich der so genannten F.
Waldbahn, die im Eigentum des Beigeladenen steht. Dabei handelt es sich um
eine für den Motorsport genutzte Grasrennbahn, auf der seit den 1950er-
Jahren einmal jährlich ein internationales Motorrad-Grasbahnrennen mit rund
2.000 bis 3.000 Zuschauern stattfindet. Während des Rennwochenendes
kampieren die Zuschauer entlang der Bahn. Gelegentlich wird die Rennbahn
für weitere Veranstaltungen wie etwa Autotreffs genutzt. Ansonsten dient die
mit einer Bande umschlossene Bahn als Viehweide. Südlich angrenzend der
Bahn liegt das Vereinshaus eines örtlichen Autosportclubs. Sowohl für das
Vereinshaus als auch für die während der Rennen aufgestellte Tribüne liegen
bestandskräftige Baugenehmigungen vor. Ebenfalls südlich der Rennbahn
liegt die Hofstelle des Beigeladenen. Östlich angrenzend stand zu früherer Zeit
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ein abgängiges Heuerhaus; der Beigeladene hatte schon vor Planaufstellung
ohne Genehmigung begonnen, dieses durch einen Neubau zu ersetzen. Die
Antragsgegnerin hatte den Bau im Jahr 2004 stillgelegt und eine sofort
vollziehbare Abrissverfügung erlassen.
Der Antragsteller zu 2) ist eine anerkannte Vereinigung i. S. von § 3 UmwRG.
Mit der angegriffenen Planung möchte die Antragsgegnerin die als
baurechtswidrig erachtete Nutzung der Grasrennbahn und des Vereinshauses
planungsrechtlich legalisieren, um den - ausweislich der Planbegründung - mit
überregionaler sportlicher und touristischer Bedeutung betriebenen Motorsport
in B. zu sichern. Zugleich soll den Belangen des Immissions- und des Natur-
und Landschaftsschutzes sowie des Verkehrs Rechnung getragen werden.
Das Plangebiet mit einer Größe von rund 7,5 ha umfasst die Grasrennbahn
einschließlich kleinerer westlich, südlich und östlich angrenzender Flächen
östlich der Straße Am G.. Der Plan setzt die Flächen einschließlich der
Rennbahn ganz überwiegend als private Grünflächen fest. Für die westlich
gelegene Grünfläche („Grünfläche 1“) gestatten die textlichen Festsetzungen
eine Nutzung als Camping- oder Zeltfläche „im Rahmen des
Grasbahnrennens“; ansonsten dient die Fläche als Weideland. Die Rennbahn
(„Grünfläche 2“) trägt die Zweckbestimmung „Grünland / Grasrennbahn“; hier
sehen die textlichen Festsetzungen zudem die Errichtung einer provisorischen
Tribüne „während des Grasbahnrennens“ vor. Festsetzungen zur Zahl der
möglichen Veranstaltungen sowie zum Immissionsschutz enthält der Plan
nicht. Die Hinweise zum Bebauungsplan führen dazu unter Nr. 6 aus, eine
maximal zulässige Anzahl von Veranstaltungen pro Jahr werde im
Bebauungsplan nicht geregelt. Geplante Veranstaltungen seien dem
Fachbereich Umwelt anzuzeigen, Von dort würden gegebenenfalls
Maßnahmen zum Schallschutz gefordert, die eine Einhaltung der Vorgaben
der 18. BImSchV zum Lärmschutz der benachbarten Wohnnutzung
sicherstellten. Am Standort des Vereinshauses sowie des im Rohbau
fertiggestellten Ersatzbaus setzt der Plan Baufenster fest; die textlichen
Festsetzungen ermöglichen die Errichtung eines Vereinshauses bzw. eines
Betriebsleiterhauses für den Betrieb der Grasrennbahn.
Der Rat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 8. Mai 2007 die
Aufstellung des vorgenannten Bebauungsplans. In der Zeit vom 29. Juni 2009
bis zum 31. Juli 2009 führte die Antragsgegnerin die frühzeitige
Öffentlichkeitsbeteiligung durch, in deren Rahmen zahlreiche Anwohner,
darunter die Antragstellerin zu 1) mit Schreiben vom 16. Juli 2009,
umfangreiche Einwendungen erhoben. Diese richteten sich insbesondere
gegen die mögliche Ausweitung der Nutzung und die damit verbundenen
Immissions- und Verkehrsbelastungen. Auch der Antragsteller zu 2) erhob mit
Schreiben vom 17. Juli 2009 Einwendungen; diese bezogen sich auf die
Immissionsbelastung sowie artenschutzrechtliche Fragen.
Aufgrund der Auslegungsbekanntmachung vom 18. Dezember 2010 fand die
öffentliche Auslegung in der Zeit vom 28. Dezember 2010 bis zum 28. Januar
2011 statt. Über diese informierte die Antragsgegnerin die Antragsteller mit
Schreiben vom 23. Dezember 2010. Die Antragstellerin zu 1) wandte sich mit
Schreiben vom 18. Januar 2011 erneut an die Antragsgegnerin. Mit einer
Festsetzung, die das einmal jährlich stattfindende Grasbahnrennen absichere,
sei sie einverstanden. Eine in der Planbegründung noch anklingende
weitergehende zusätzliche Nutzung wolle sie nicht. Der Antragsteller zu 2)
äußerte sich nicht.
Der Rat der Antragsgegnerin wies die Einwendungen der Antragsteller - auch
diejenigen im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit - in seiner
Sitzung am 17. Mai 2011 zurück und beschloss den Bebauungsplan als
Satzung. Das machte die Antragsgegnerin in ihrem Amtsblatt vom 15. Juli
2011 öffentlich bekannt. Auf das Verfahren und den Abwägungsvorgang
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bezogene Fehlerrügen gingen der Antragsgegnerin binnen Jahresfrist nicht zu.
Die Antragsteller haben am 10. Juli 2012 Normenkontrollantrag gestellt; dieser
bereits begründete Antrag wurde der Antragsgegnerin am Dienstag, dem 17.
Juli 2012, zugestellt. Zur Begründung tragen die Antragsteller vor: Der Antrag
sei zulässig; ihm stehe insbesondere nicht § 47 Abs. 2a VwGO entgegen. Die
Antragstellerin zu 1) habe sich während der öffentlichen Auslegung
hinreichend geäußert und deutlich gemacht, dass sie eine Ausweitung der
Nutzungsmöglichkeiten ablehne. Eine weitere Äußerung des Antragstellers zu
2) sei entbehrlich gewesen, weil die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 23.
Dezember 2010 zu verstehen gegeben habe, dass es neuerlicher
Einwendungen nicht bedürfe. In der Sache sei der Bebauungsplan nicht
erforderlich. Während die Planbegründung eine Sicherung des Bestandes zum
Planungsziel erkläre, bewirke der Plan das Gegenteil, nämlich eine erhebliche
Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten. Für das traditionelle Grasbahnrennen
bedürfe es keines Plans; eine weitere Duldung reiche aus. Die gesamte
Planung erwecke den Eindruck einer Gefälligkeitsplanung zugunsten des
Beigeladenen. Die Auslegungsbekanntmachung sei - bezogen auf die
umweltbezogenen Informationen - fehlerhaft. Der Plan leide zudem unter
einem artenschutzrechtlichen Ermittlungsdefizit und weise Abwägungsfehler
auf. Die Belange der Anwohner seien nicht ausreichend berücksichtigt worden.
Die Nutzung der Grasrennbahn sei seit jeher rechtswidrig gewesen. Nunmehr
werde diese Nutzung nicht nur legalisiert, sondern angesichts des Fehlens
einer Regelung zu der zulässigen Anzahl der Renntage noch ausgeweitet,
ohne dass geeignete Schutzmaßnahmen für die Nachbarschaft festgesetzt
worden seien. Schon jetzt sei zu beobachten, dass es weitere Rennen wie
etwa Mopedrennen und sonstige Veranstaltungen außerhalb des Rennsports
auf dem Gelände gebe. Eine sachliche Rechtfertigung für die
Betriebsleiterwohnung fehle.
Die Antragsteller beantragen,
den vom Rat der Antragsgegnerin am 17. Mai 2011 als Satzung
beschlossenen Bebauungsplan Nr. 568 „Grasrennbahn F.“ für
unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag für unzulässig, weil sich die Antragsteller im Rahmen der
öffentlichen Auslegung nicht bzw. nicht ausreichend geäußert hätten.
Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Der Plan sei erforderlich, um das
traditionelle Grasbahnrennen abzusichern, das nach § 35 BauGB bislang
unzulässig sei. Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis seien nicht zu
beanstanden. Die artenschutzrechtlichen Betroffenheiten seien - ausgehend
von zwei Rennwochenenden jährlich - fehlerfrei ermittelt worden. Die Belange
der Anwohner seien ausreichend berücksichtigt worden. Eine erhebliche
Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten finde nicht statt. Die Festsetzung einer
maximalen Anzahl von Rennveranstaltungen könne städtebaulich nicht
begründet werden; eine entsprechende Festsetzung im Bebauungsplan sei
nicht möglich. Grenzen ergäben sich aber aus der 18. BImSchV; bei mehr als
vier Veranstaltungen im Jahr sei zudem ein immissionsschutzrechtliches
Genehmigungsverfahren erforderlich. In diesem Rahmen sei die Betroffenheit
der Nachbarschaft zu prüfen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er hält den Bebauungsplan für
rechtsfehlerfrei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die
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Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Der Antrag der Antragstellerin zu 1) ist zulässig und begründet; der Antrag des
Antragstellers zu 2) ist unzulässig.
Der Antrag der Antragstellerin zu 1) ist zulässig; ihm steht insbesondere nicht §
47 Abs. 2a VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift ist ein
Normenkontrollantrag unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur
Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung
(§ 3 Abs. 2 des Baugesetzbuchs) nicht oder verspätet geltend gemacht hat,
aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im
Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Diese Vorschrift greift nicht
zum Nachteil der Antragstellerin zu 1) ein; sie hat sich im Rahmen der
öffentlichen Auslegung in noch ausreichender Weise geäußert. Zwar hat sie
sich in ihrem Schreiben vom 18. Januar 2011 mit dem Plan grundsätzlich
einverstanden erklärt. Dieses Einverständnis stand allerdings unter der -
aufgrund der mangelhaften Fassung der textlichen Festsetzungen einerseits
und der widersprüchlichen Planbegründung andererseits - verständlichen
Prämisse, der Plan schreibe lediglich eine Nutzung der Rennbahn für das
jährliche internationale Motorradrennen fest. Im Folgenden findet sich daher
neben eher redaktioneller Kritik der ausdrückliche Hinweis, die Nachbarschaft
akzeptiere weitergehende zusätzliche Nutzungen nicht. In diesem Hinweis
liegt in der Zusammenschau mit dem weiteren Vortrag eine ausreichend
bestimmte Einwendung im Rechtssinne, nämlich ein sachliches
Gegenvorbringen gegen die in Aussicht genommenen planerischen
Festsetzungen. Sie ist so substantiiert, dass die Antragsgegnerin sie zum
Gegenstand einer Prüfung machen konnte (Abwägung, S. 10 ff.; vgl. zum
Maßstab Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ders., BauGB, § 3 Rn. 52
Der Antrag des Antragstellers zu 2) ist demgegenüber unzulässig.
Dem Antrag steht zunächst § 47 Abs. 2a VwGO entgegen. Der Antragsteller zu
2), der als anerkannter Naturschutzverband Einwendungen ebenfalls im
Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung und nicht als Träger öffentlicher
Belange geltend machen muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.5.1997 - 11 A 43.96 -,
juris Rn. 22 = BVerwGE 104, 367 = NVwZ 1998, 279; Krautzberger, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ders., BauGB, § 4 Rn. 24
September 2011>), hat sich im Rahmen der öffentlichen Auslegung überhaupt
nicht geäußert. Er war auch nicht aufgrund des Schreibens der
Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2010 von der Obliegenheit, im
Auslegungsverfahren Einwendungen zu erheben, befreit. In dem Schreiben
weist die Antragsgegnerin eingangs auf die Auslegung und die Möglichkeit,
„Stellungnahmen (ggf. auch erneut)“ vorzubringen, hin. Weiter heißt es:
Die im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung zu der o. g.
Planung vorgebrachten Stellungnahmen werden dem Rat zum
Satzungsbeschluss zur abschließenden Prüfung vorgelegt. Das
Abwägungsergebnis wird Ihnen mitgeteilt.
In diesen Ausführungen liegt schon ihrem Wortlaut nach kein rechtlich ohnehin
nicht möglicher Verzicht der Antragsgegnerin auf die Einhaltung der
verfahrensrechtlichen Anforderungen der § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, § 47 Abs.
2a VwGO. Das Schreiben hat auch keinen Inhalt, der es nach Treu und
Glauben bei Anlegung des gebotenen strengen Maßstabs ausnahmsweise
gebietet, von der Anwendung des § 47 Abs. 2a VwGO abzusehen (vgl. zum
Maßstab nur OVG NRW, Urt. v. 19.12.2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 98 ff. =
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BauR 2012, 915 = BRS 78 Nr. 78). Im Gegenteil wird ausdrücklich auf die
Möglichkeit hingewiesen, Stellungnahmen, und zwar auch erneut,
vorzubringen. Der folgende Hinweis auf die Vorlage bereits vorgebrachter
Stellungnahmen an den Rat stellt diese Obliegenheit nicht in Frage. Hinzu
kommt, dass die Antragsgegnerin den Plan überarbeitet und die geforderten
Gutachten und Stellungnahmen mindestens zum Teil eingeholt hatte. Auch vor
diesem Hintergrund durfte der Antragsteller zu 2) nicht davon ausgehen, seine
im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten
Stellungnahmen reichten aus. Eine erneute Beteiligung wäre keine bloße
Förmelei gewesen, sondern hätte der in den Vorschriften zur Beteiligung der
Öffentlichkeit zum Ausdruck kommenden Zielsetzung, Verwaltung und
Öffentlichkeit sollten bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials
arbeitsteilig zusammenwirken, Rechnung getragen.
Auf die Rechtsfolgen, die eine Verletzung dieser Obliegenheit zur Folge hat,
hat die Antragsgegnerin in der gebotenen Weise hingewiesen (§ 47 Abs. 2a
VwGO). Der Hinweis in der Auslegungsbekanntmachung vom 18. Dezember
2010 entspricht dem Gesetzeswortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB in der
damals geltenden Fassung des Gesetzes zur Erleichterung von
Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember
2006 (BGBl. I, S. 3316). Zwar entsprach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB a. F. nicht
vollständig dem Wortlaut des § 47 Abs. 2a VwGO; ein auf § 3 Abs. 2 Satz 2
BauGB a. F. aufbauender Hinweis lässt jedoch gleichwohl keinen Zweifel
daran, dass Einwendungen erhoben werden müssen, um einen Rechtsverlust
zu vermeiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, juris Rn. 14 ff. =
BVerwGE 138, 84 = BRS 76 Nr. 62; zur umgekehrten Konstellation Senat, Urt.
v. 19.5.2011 - 1 KN 138/10 -, juris Rn. 41 ff. = NVwZ-RR 2011, 834 = BRS 78
Nr. 81).
Dem Antragsteller zu 2) fehlt überdies die Antragsbefugnis. Rechtsbehelfe
kann eine anerkannte Vereinigung i. S. von § 3 UmwRG nur gegen
Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen (§ 2 Abs. 1
UmwRG). Das sind insbesondere Entscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 3
UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die eine Pflicht zur
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann; darunter
fallen auch Beschlüsse nach § 10 BauGB über die Aufstellung, Änderung oder
Ergänzung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten
Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVPG begründet werden soll. Das ist
hier nicht der Fall.
Bei der F. Waldbahn handelt es sich nicht um eine ständige Renn- oder
Teststrecke für Kraftfahrzeuge i. S. von Nr. 10.7 der Anlage 1 zum UVPG. Eine
solche Strecke muss der Veranstaltung von Rennen oder dem Testen von
Motorfahrzeugen dienen. Ständige, d. h. ausschließlich für diesen Zweck
vorgesehene Renn- und Teststrecken können sowohl befestigte als auch
unbefestigte Anlagen (Graspisten) sein (vgl. Baumgartner/Petek, UVP-G 2000,
2010, S. 413, Anmerkung zu Z 24 des Anhangs 1 des österreichischen UVP-
G). Erforderlich ist, dass mehr als ein gelegentlicher Betrieb erfolgt und die
Anlage jedenfalls überwiegend dem Rennsport dient (vgl. für eine Off-Road-
Anlage mit fünf jährlichen Betriebstagen verneinend BayVGH, Urt. v. 3.4.2009 -
22 BV 07.1709 -, juris Rn. 11 = UPR 2009, 354). Ein solcher ständiger Betrieb
wird planerisch nicht ermöglicht. Zwar fehlt es an einer expliziten Begrenzung
der Zahl der zulässigen Rennveranstaltungen. Die
immissionsschutzrechtlichen Rahmenbedingungen lassen jedoch ebenso wie
die weiteren Festsetzungen, die die Errichtung der erforderlichen Infrastruktur
für einen ständigen Rennbetrieb nicht gestatten, einen mehr als gelegentlichen
Rennbetrieb offensichtlich nicht zu.
Die Rennbahn ist auch weder als Freizeitpark (Nr. 18.3 der Anlage 1 zum
UVPG) einzuordnen, noch ist der Auffangtatbestand der Nr. 18.7 der Anlage 1
erfüllt. Es handelt sich zwar um ein Städtebauprojekt für sonstige bauliche
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Anlagen, für das im bisherigen Außenbereich i. S. von § 35 BauGB ein
Bebauungsplan aufgestellt wird. Allerdings beträgt die zulässige Grundfläche i.
S. von § 19 Abs. 2 BauNVO bzw. die festgesetzte Größe der Grundfläche, die
von baulichen Anlagen überdeckt werden darf, einschließlich aller
Verkehrsflächen nur rund 6.000 qm und damit deutlich weniger als der untere
Schwellenwert von 20.000 qm (Planbegründung, S. 29).
Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass die Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs zum Schutz des slowakischen Braunbären (Urt. v.
8.3.2011 - C-240/09 -, juris = Slg 2011, I-1255) eine darüber hinausgehende
Klagebefugnis erfordert. Die Entscheidung behandelt die - im Ergebnis
verneinte - unmittelbare Wirkung des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von
Aarhus (BGBl. II 2007, S. 1392); Bezüge zum hiesigen Verfahren sind nicht
ersichtlich. Unionsrecht fordert keine umfassende Klagebefugnis von
Umweltverbänden gegen Pläne, die keine möglicherweise einer Pflicht zur
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterfallenden Vorhaben
ermöglichen (vgl. Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU; ebenso Bunge,
UmwRG, 2013, § 1 Rn. 35; Schieferdecker, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4.
Aufl. 2012, § 1 UmwRG Rn. 19).
Eine Klagebefugnis folgt auch nicht aus § 64 Abs. 1 BNatSchG in den ab dem
1. März 2010 bzw. dem 29. Januar 2013 geltenden Fassungen. Die Vorschrift
erfasst nur Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4
und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG; eine solche Entscheidung liegt hier nicht vor.
Soweit der Antrag zulässig ist, ist er begründet.
Eine etwaige Verletzung von Verfahrens- bzw. Formvorschriften - das betrifft
den Hinweis auf die umweltbezogenen Informationen im Rahmen der
Auslegungsbekanntmachung sowie etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs
insbesondere bezüglich der Ermittlung artenschutzrechtlicher Belange - ist
allerdings gemäß § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich, weil sie nicht innerhalb
eines Jahres seit der Bekanntmachung des Bebauungsplans am 15. Juli 2011
gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht worden ist.
Verfahrensbezogene Rügen enthält erstmals die Antragsschrift; diese ging der
Antragsgegnerin erst am 17. Juli 2012 und damit zwei Tage nach Ablauf der
Jahresfrist zu.
Offen lassen kann der Senat, ob dem Bebauungsplan bzw. einzelnen
Festsetzungen bereits die Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
fehlt, weil der Rennbahnbetrieb angesichts der vorhandenen Genehmigungen
keiner planerischen Festsetzung bedarf und das darauf bezogene
Planungsziel nur vorgeschoben ist, um ein unzulässigerweise im
Außenbereich errichtetes Wohnhaus als „Betriebsleiterwohnhaus“ im Wege
der Gefälligkeitsplanung zu legalisieren. Der Bebauungsplan erweist sich
bereits aus anderen Gründen als rechtswidrig.
Dem Bebauungsplan fehlt es an der erforderlichen Bestimmtheit. Die
Festsetzungen zum Rennbahnbetrieb lassen nicht mit der gebotenen Klarheit
erkennen, im welchem Umfang die Grasrennbahn genutzt werden darf.
Während die Zweckbestimmung der Grünfläche als „Grasrennbahn“ nämlich
eine grundsätzlich unbeschränkte Nutzung zu Rennzwecken, also zur
Veranstaltung von Grasbahnrennen, gestattet, verwenden die textlichen
Festsetzungen Nr. 1 und 2 den Begriff des Grasbahnrennens im Singular.
Diese Formulierung, die - wie die Abwägung (S. 19 f.) zeigt - kein
redaktionelles Versehen darstellt, sondern bewusst gewählt wurde, begrenzt
die Nutzung auf ein Rennen im Jahr. Ein solches Auslegungsergebnis steht
hingegen in einem unauflöslichen Widerspruch zum Hinweis Nr. 6 sowie zu
weiten Teilen der Planbegründung, der bei der Auslegung von
Bebauungsplänen ein starkes Gewicht zukommt (vgl. BVerwG, Urt. v.
22.5.1987 - 4 C 57.84 -, juris Rn. 28 = BVerwGE 77, 300 = BRS 47 Nr. 5;
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Beschl. v. 14.12.1995 - 4 N 2.95 -, juris Rn. 15 = NVwZ-RR 1996, 429 = BRS
57 Nr. 57). Der Hinweis Nr. 6 spricht ausdrücklich davon, dass der
Bebauungsplan die maximal zulässige Anzahl von Veranstaltungen pro Jahr
nicht regele, sondern dies den immissionsschutzrechtlichen Verfahren
vorbehalten bleibe. Auch die Planbegründung (z. B. S. 3, 5, 7, 8, 11, 17)
verwendet weithin den Plural, geht also offenbar von mehreren
Rennveranstaltungen im Jahr aus. Im Widerspruch dazu ist hingegen
gleichfalls auf S. 7 erneut von der Veranstaltung bzw. dem Grasbahnrennen im
Singular die Rede. Auch die Abwägung beruht jedenfalls in Teilen auf der
Annahme einer einzigen Rennveranstaltung; dort ist vielfach die Rede davon,
dass den Anwohnern eine einmalige Rennveranstaltung im Jahr zumutbar sei
(z. B. S. 8, 11, 12). Was gelten soll, bleibt offen.
Die vorstehende, durch Auslegung nicht zu beseitigende Ungewissheit über
den zulässigen Umfang der Grasbahnnutzung führt zur Unwirksamkeit der
entsprechenden Festsetzungen und - da zumindest der vorgebliche
Planungsanlass die Regelung der Rennbahnnutzung war - zur Unwirksamkeit
des gesamten Bebauungsplans.
Der Bebauungsplan verstößt zudem im Ergebnis gegen das Abwägungsgebot
des § 1 Abs. 7 BauGB. Nach dieser Vorschrift sind bei der Aufstellung der
Bauleitpläne die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und
untereinander gerecht abzuwägen. Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die
Abwägung ergeben sich aus der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 (- IV C 105.66 -, juris Rn.
29 = BVerwGE 34, 301). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine
sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt
werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf
die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der
Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen öffentlichen Belangen in
einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner
Belange im Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das
Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision
zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit
notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Diesen
Anforderungen entspricht der angegriffene Bebauungsplan nicht.
Der Bebauungsplan leidet zunächst daran, dass die rechtlich bindenden
Festsetzungen einerseits und die den Regelungswillen des Rates
widerspiegelnde Planbegründung andererseits nicht in Einklang zu bringen
sind, der Plan mithin einen Inkonsistenzfehler aufweist.
Nach der Planbegründung geht es der Antragsgegnerin darum, die
Grasrennbahn trotz ihrer im Hinblick auf die Immissionsbelastung der
Nachbarschaft und die Verkehrssituation durchaus problematischen Lage in
ihrem Bestand und in ihrer gegenwärtigen Nutzung planerisch abzusichern.
Dazu gehören die Nutzung zum Zweck des internationalen Grasbahnrennens
einerseits sowie die - nicht rennbahnspezifische - Nutzung für weitere
Veranstaltungen wie etwa Autotreffs andererseits (Planbegründung, S. 3; von
weiteren Großveranstaltungen ist auf S. 5, 8, 11, 17 die Rede). Auf die
Möglichkeit einer weiteren, nicht rennbahnspezifischen Nutzung ist auch die
Abwägung explizit bezogen (z.B. S. 10, 11, 13). Diese Nutzung lässt der Plan -
ungeachtet seiner ohnehin fehlenden Bestimmtheit hinsichtlich der Zahl der
zulässigen Rennveranstaltungen - jedoch nicht zu. Mit der Zweckbestimmung
der Grünfläche als „Grasrennbahn“ (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) ermöglicht er
lediglich die Nutzung zu Rennzwecken. Das schließt die eigentlichen
Rennveranstaltungen sowie gegebenenfalls Trainings- und Testläufe ein.
Nicht von der Variationsbreite des Begriffs erfasst sind hingegen beliebige
weitere Veranstaltungen wie Autotreffs, Partys oder die in der Vergangenheit
offenbar veranstalteten Taubstummentreffen. Eine dahingehende Auslegung
überschritte die Wortlautgrenze. Da der Rat der Antragsgegnerin derartige
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Veranstaltungen nach seinem erklärten Willen ebenfalls zulassen wollte, dies
aber in seinen Festsetzungen nicht getan hat, fallen der planerische Wille und
das Planungsergebnis mit der Folge eines fehlerhaften, weil so nicht
abgewogenen Abwägungsergebnisses auseinander. Auch das führt zur
Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.
Im Ergebnis abwägungsfehlerhaft sind zudem die das Betriebsleiterwohnhaus
betreffenden Festsetzungen. Ermöglicht wird damit eine Wohnnutzung im
Außenbereich, für die es offensichtlich keine plausiblen betrieblichen Gründe
gibt. Sofern die Bezeichnung als Betriebsleiterwohnhaus nicht ohnehin nur
vorgeschoben ist, um eine an dieser Stelle unzulässige allgemeine
Wohnnutzung zu verdecken, ist die ständige Anwesenheit eines
Betriebsleiters für eine nur gelegentlich zu Veranstaltungszwecken genutzte
Grünfläche offensichtlich nicht notwendig. Zwar ist die Antragsgegnerin im
Rahmen ihrer Bauleitplanung nicht an die strengen Kriterien zum
betriebsbezogenen Wohnen im Außenbereich gemäß § 35 BauGB gebunden.
Will sie betriebsbezogenes Wohnen ermöglichen, muss ein entsprechendes
Bedürfnis vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und des § 1 Abs.
7 BauGB aber gleichwohl plausibel sein. Schon daran fehlt es hier, zumal der
Beigeladene selbst schon heute in unmittelbarer Nähe wohnt.
Nur ergänzend merkt der Senat schließlich an, dass der Bebauungsplan bei
Zulassung einer unbegrenzten Anzahl von (Renn)Veranstaltungen gegen das
Gebot der Konfliktbewältigung verstieße. Grundsätzlich gilt nämlich, dass jeder
Bebauungsplan die von ihm geschaffenen oder ihm zurechenbaren Konflikte
zu lösen hat. Das schließt zwar eine Verlagerung von Problemen in ein
nachfolgendes Verwaltungsverfahren nicht zwingend aus. Das Gebot der
Konfliktbewältigung hat seine rechtliche Wurzel im Abwägungsgebot und
besagt, dass die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten
Ausgleich gebracht werden müssen. Von einer abschließenden
Konfliktbewältigung im Bebauungsplan darf die Gemeinde Abstand nehmen,
wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig
erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf
der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist. Die Grenzen
zulässiger Konfliktverlagerung sind indes überschritten, wenn bereits im
Planungsstadium absehbar ist, dass sich der Interessenkonflikt auch in einem
nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht lösen lassen wird. Eine Planung
darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zu
Lasten Betroffener auf der Ebene der Vorhabenzulassung letztlich ungelöst
bleiben (vgl. zusammenfassend m. w. N. BVerwG, Urt. v. 19.4.2012 - 4 CN
3.11 -, juris Rn. 19 = BVerwGE 143, 24 = BRS 79 Nr. 20).
Legt man dies zugrunde, ist es der Antragsgegnerin nicht gestattet, die
Bewältigung der Immissions- und Verkehrskonflikte vollständig in
nachfolgende Genehmigungs- bzw. Anzeigeverfahren zu verlagern. Eine
Bewältigung der Konflikte dort ist nicht sichergestellt.
Zu Unrecht verengt die Antragsgegnerin ihr Augenmerk im Wesentlichen auf
die Lärmproblematik. Mindestens in gleicher Weise problematisch ist die
Verkehrssituation. Angesichts des für Großveranstaltungen vollkommen
unzureichenden Ausbaus der Erschließungsstraßen genügt es nicht, auf die
Möglichkeit ordnungsrechtlicher Maßnahmen zu verweisen (Planbegründung,
S. 6). Bei 2.000 bis 3.000 Besuchern eines Rennens ist mit einer deutlich
vierstelligen Anzahl an Kraftfahrzeugen zu rechnen, die die schmalen,
teilweise einspurigen Straßen benutzen und auf den umliegenden
landwirtschaftlichen Nutzflächen parken. Einer solchen Belastung kann nur
ausnahmsweise mit ordnungsrechtlichen Maßnahmen begegnet werden.
Diese können die eigentlich erforderliche Infrastruktur nicht ersetzen, sondern
allenfalls die Auswirkungen der Überlastung begrenzen. Im Interesse der
Anwohner sind einem solchen allein ordnungsrechtlichen Vorgehen deshalb
zunehmend engere Grenzen gesetzt, je nachteiliger sich die
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Verkehrsbelastung auf ihre Belange der Erreichbarkeit und Nutzbarkeit ihrer
Grundstücke und insbesondere der Außenwohnbereiche auswirkt. Dass diese
Interessen der Nachbarn indes in einem grundsätzlich ohne
nachbarschaftliche Beteiligung durchzuführenden
straßenverkehrsbehördlichen Verfahren ausreichende Berücksichtigung
finden und zu einer nachhaltigen Begrenzung der Zahl zulässiger
Veranstaltungen führen, ist nicht nur nicht sichergestellt, sondern im Gegenteil
kaum zu erwarten. Nach den Regelungen der Straßenverkehrsordnung steht
nicht die Interessenlage der Anwohner, sondern die Verkehrssicherheit im
Vordergrund.
Entsprechendes gilt für die von der Antragsgegnerin ebenfalls nur
unzureichend berücksichtigte Staubbelastung der Nachbarschaft während der
Rennen, die nach der Erörterung im Rahmen der mündlichen Verhandlung auf
einen eher trockenen Untergrund angewiesen sind. Insofern ist zu erwarten,
dass Staubfahnen auf die Nachbarschaft niedergehen. Diese schränken nicht
nur die Nutzung der Außenwohnbereiche im Sommer erheblich ein, sondern
führen auch zu einem erheblichen Reinigungsaufwand. Auch das ist an
einzelnen Tagen im Jahr hinzunehmen, aber nicht in unbegrenztem Umfang.
Dass die erforderliche Begrenzung in den behördlichen Anzeige- bzw.
Genehmigungsverfahren stattfinden wird, ist nicht mehr als eine Hoffnung, die
nicht durch Fakten gestützt wird.
Hinzu tritt schließlich, dass auch die Lärmproblematik eine weitergehende
planerische Konfliktregelung erfordert. Die eingeholten Gutachten zeigen, dass
an den Renntagen sogar der für seltene Ereignisse geltende Immissionswert
von 65 dB(A) während der Ruhezeit überschritten wird und es
immissionsmindernder Maßnahmen bedarf. Die in dem Gutachten vom 10.
August 2010 einzig vorgeschlagene Maßnahme, die Beschallung der
Anwohner durch die Lautsprecheranlagen zu reduzieren, führt jedoch auch
dann nicht zu einer Einhaltung des Immissionsrichtwertes an allen
Immissionsorten, wenn es gelänge, den Zuschlag für Informationshaltigkeit
(Nr. 1.3.4 des Anhangs zur 18. BImSchV) auf Null zu reduzieren (Gutachten, S.
15, 18). Welche weiteren Maßnahmen in Betracht kommen, bleibt offen,
sodass der Konflikt schon im Ansatz unbewältigt bleibt. Angesichts der
Vielgestaltigkeit der möglichen Nutzungen spricht zudem wenig für die
Erwartung der Antragsgegnerin, im Anzeige- bzw. Genehmigungsverfahren
werde es stets und verlässlich zu einer ausreichenden Konfliktbewältigung
kommen. In der Vergangenheit war dies jedenfalls nicht der Fall; die Anwohner
waren vielmehr schädlichen Umwelteinwirkungen ohne hinreichende
Schutzvorkehrungen ausgesetzt.
Vor diesem Hintergrund ist von der Antragsgegnerin für den Fall einer erneuten
Planung eine weitergehende Konfliktbewältigung zu verlangen. Mögliche
Instrumente sind insbesondere die Begrenzung der Zahl zulässiger
Veranstaltungen sowie weitergehende Festsetzungen zum Immissionsschutz.
Derartige Festsetzungen sind im Rahmen der Zweckbestimmung der
Grünfläche rechtlich ohne weiteres möglich. Regelungen des
Nutzungsumfangs, der Nutzungszeiten und der Nutzungsintensität einer mit
einer besonderen Zweckbestimmung versehenen Grünfläche gemäß § 9 Abs.
1 Nr. 15 BauGB sind nach wohl allgemeiner Auffassung zulässig und je nach
Lage der Dinge im Einzelfall auch erforderlich (vgl. nur BVerwG, Beschl. v.
25.10.1996 - 4 NB 28.96 -, juris Rn. 5 = NVwZ-RR 1997, 515 = BRS 58 Nr. 24,
bezogen auf einen Festplatz). Die gegenteilige Rechtsauffassung der
Antragsgegnerin (S. 10 der Abwägung, dort Nr. 1.6) trifft nicht zu. Das
Abwägungsgebot fordert gerade nicht, der Nachbarschaft das gerade noch
Zulässige zuzumuten.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO, § 100 ZPO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.
V. mit § 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht
vor.