Urteil des OVG Niedersachsen vom 25.09.2014
OVG Lüneburg: flurbereinigung, abfindung, anwendungsbereich, besitzer, verordnung, erhaltung, reduktion, einlage, verfügung, agrarpolitik
1
2
3
Agrarförderrechtliches
Dauergrünlanderhaltungsgebot
Die Fiktion des ungenehmigten Grünlandumbruchs nach § 2 Abs. 5 Satz 2
DG ErhVO erstreckt sich jedenfalls nicht auf die Fälle, in denen der
Grünlandstatus der nach § 65 Abs. 2 Satz 1 FlurbG einem neuen Besitzer
zugeteilten Flächen unverändert fortbesteht.
OVG Lüneburg 10. Senat, Beschluss vom 25.09.2014, 10 LA 26/14
§ 2 DGrünErhV ND, § 3 Abs 1 S 1 DirektZahlVerpflV, § 65 FlurbG
Tenor
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 13. Januar 2014 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten um die Frage, ob und ggf. in welchem Umfang § 2 Abs.
5 Satz 2 der Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung zur
Erhaltung von Dauergrünland (= DG-ErhVO) vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl.
S. 362) einschränkend auszulegen ist. Die Norm lautet: „Wenn die oder der
Beteiligte durch eine vorläufige Besitzeinweisung“ (nach § 65 Abs. 2 Satz 1
FlurbG) „weniger Dauergrünland erhält als im letzten Sammelantrag
angegeben ist, gilt der Minderanteil als ohne Genehmigung umgebrochen,
soweit die oder der Beteiligte nicht Dauergrünland in der gemeinsamen
Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen
neu in dem Umfang anlegt, wie im letzten Sammelantrag angegeben ist.“
Der Kommanditist der Klägerin, einer im Jahr 2012 gegründeten
Kommanditgesellschaft, hatte in seinem Sammelantrag vom Mai 2011 im
Verhältnis zu seinem Sammelantrag aus dem Vorjahr 2010 die gemeldete
Grünlandfläche um 1,49 ha vermindert. Dies beruhte darauf, dass er durch
eine im Dezember 2010 erfolgte vorläufige Besitzeinweisung im Rahmen eines
Flurbereinigungsverfahrens gerade eine Grünlandfläche in dieser Größe
„verloren“ hatte, d.h. seine Grünlandabfindungsfläche insoweit kleiner als die
entsprechende Einlagefläche ist. Tatsächlich hat sich der Zustand der
abgegebenen Einlageflächen nicht verändert. Sie werden weiterhin als
Grünland genutzt und haben bei denjenigen (niedersächsischen) Landwirten,
denen die Flächen als Abfindung zugeteilt worden sind und die für diese
Flächen als Dauergrünland in den Folgejahren ab 2011 jeweils Anträge auf
Bewilligung von Betriebsprämien gestellt haben, weiterhin einen
Dauergrünlandstatus.
Die Beklagte geht in wortgetreuer Anwendung des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-
ErhVO von einem - nach Einbringung des Betriebes ihres Kommanditisten
sinngemäß der Klägerin zugerechneten - ungenehmigten Grünlandumbruch
4
5
6
7
8
aus und hat ihr (als Rechtsnachfolgerin ihres Kommanditisten) deshalb durch
den streitigen Bescheid vom 16. August 2012 i. d. F. vom 4. September 2012
die unverzügliche Wiederansaat von Dauergrünland im Umfang von 1,49 ha
aufgegeben.
Der hiergegen gerichteten Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht
entsprochen. Es mangele an dem erforderlichen (tatsächlichen)
Grünlandumbruch. Ein solcher könne auch nicht nach § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-
ErhVO fingiert werden. Die Vorschrift sei im Hinblick auf das
Gemeinschaftsrecht und die gesetzliche Ermächtigung aus § 5 Abs. 3 Nr. 1
Direktzahlungen-Verpflichtungsgesetz (= DirektZahlVerpflG) eng auszulegen.
Sie finde auf die vorliegende Fallgestaltung keine Anwendung, in der sich
„infolge eines Flurbereinigungsverfahrens der Dauergrünlandanteil in einem
Betrieb vermindert, ohne dass gleichzeitig die zur Verfügung stehende
Ackerfläche auf einzelbetrieblicher Ebene ausgeweitet wird“.
II.
Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag der Beklagten hat keinen
Erfolg.
Es bestehen keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der
das Urteil tragenden Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass der
Anwendungsbereich des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nach seinem Sinn und
Zweck zu beschränken ist und es danach jedenfalls in der vorliegenden
Fallgestaltung an einem ungenehmigten Grünlandumbruch mangelt. Dabei
kann dahinstehen, ob der Anwendungsbereich durch Auslegung entgegen
dem Wortlaut eingeschränkt werden kann; jedenfalls ist eine teleologische
Reduktion des Wortlauts geboten und möglich.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben die Länder, die die Regionen
im Sinne des Absatzes 2 bilden, dafür Sorge zu tragen, dass auf dem Gebiet
der jeweiligen Region der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten
landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das
Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Die Empfänger von
Direktzahlungen dürfen daher als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit
Genehmigung umbrechen. Sinn und Zweck der bundesgesetzlichen Norm und
der in Niedersachen zu ihrer Umsetzung erlassenen DG-ErhVO ist also der
Erhalt, nicht die Zunahme des Grünlandanteils. Bezugspunkt für den
maßgebenden Grünlandanteil ist danach wiederum die jeweilige Region, nicht
der einzelne Betrieb. Dies wird auch durch die regionsbezogenen
aufschiebenden und auflösenden Bedingungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 4 DG-
ErhVO deutlich. Vor diesem Hintergrund kann die Fiktion des § 2 Abs. 5 Satz 2
DG-ErhVO jedenfalls in der hier gegebenen Fallgestaltung allein aufgrund der
flurbereinigungsbedingten Änderung der Besitzverhältnisse, aber ohne
tatsächliche Änderung der Nutzung der betroffenen Flächen und bei
fortbestehendem Dauergrünlandstatus nicht wortgetreu angewandt werden;
andernfalls käme es entgegen dem Sinn und Zweck der genannten Normen
und damit des Willens der Normgeber zu einer Zunahme des Grünlandanteils,
d.h. einem „überschießenden“ Schutz. Denn die Klägerin müsste zusätzlich
weitere 1,49 ha Dauergrünland zur Verfügung stellen, obwohl ihre
Einlageflächen bei den neuen Besitzern den alten Bindungen als
Dauergrünland unterliegen.
Aus § 2 Abs. 5 Satz 1 DG-ErhVO ergibt sich für die neuen Besitzer nicht
anders, d.h. sie erhalten keine generelle Befreiung der ihnen im Wege der
flurbereinigungsrechtlichen Abfindung neu zugeteilten Flächen vom Verbot
des ungenehmigten Grünlandumbruchs. Danach besteht zwar die Möglichkeit,
dass ein Grünlandumbruch als genehmigt gilt. Dazu muss der neue Nutzer
aber zunächst mehr Grünland als Abfindung erhalten haben als er als Einlage
eingebracht hat. Schon dies kann weder generell angenommen werden noch
9
10
11
12
liegen dazu hier Feststellungen vor. Außerdem ist auch § 2 Abs. 5 Satz 1 DG-
ErhVO, soweit er sich überhaupt im Rahmen der Verordnungsermächtigung
hält, nach dem Sinn und Zweck der zu Grunde liegenden o. a. Normen und der
Systematik des § 2 Abs. 5 DG-EhrVO einschränkend zu verstehen und
privilegiert danach allenfalls einen unverzüglich nach der Neuzuteilung gerade
im Zusammenhang mit der vorläufigen Besitzeinweisung vorgenommenen
Umbruch - an dem es hier mangelt -, legitimiert den neuen Benutzer aber nicht
dazu, eine Fläche im Umfang der Mehrzuteilung zeitlich unbegrenzt
umzubrechen.
Sollte der jeweils neue Besitzer hingegen trotz Zugangs von für ihn neuen
Grünlandflächen im Ergebnis keinen entsprechenden Mehranteil an Grünland
haben, weil er selbst andere Grünlandflächen ohne Ausgleich und Zuwachs
bei einem Dritten „verloren“ hat, so kommt es zwar im Ergebnis zu einem
entsprechenden Gesamtverlust an geschütztem Grünland. Gleichwohl kann
auch in diesem Fall die Fiktion des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nicht
eingreifen. Andernfalls würde dem „Erstabgebenden“ letztlich nicht der
vermeintliche Verlust vormals eigenen Grünlandes, das tatsächlich fortbesteht,
sondern der Verlust des Grünlandes Dritter, an dem er nicht beteiligt ist,
zugerechnet werden. Diese Annahme würde in jedem Falle zu weit gehen.
Denn fingiert werden kann und soll allenfalls, dass der
flurbereinigungsbedingte Verlust eigenen Grünlands auf einem Umbruch
beruht.
Ebenso wenig kann die Regelung des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO mit der
Begründung gerechtfertigt werden, dass allein der verminderte Grünlandanteil
des „abgebenden“ Betriebes entscheidend sei. Dem steht nicht nur - wie
dargelegt - entgegen, dass es nach den o.a. Normen wesentlich auf den
Gesamtanteil des Grünlandes in der Region ankommt. Zusätzlich beruhen
auch § 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 DG-ErhVO selbst erkennbar auf einer
betriebsübergreifenden Gesamtbetrachtung der Flächen, deren
Besitzverhältnisse sich flurbereinigungsbedingt geändert haben. Nach der -
von der Beklagten in das Verfahren eingeführten - amtlichen Begründung zu §
2 Abs. 5 DG-ErhVO soll dadurch „der Dauergrünlandanteil insgesamt nicht
abnehmen“.
Bei Erfüllung der streitigen Verpflichtung würde die Klägerin schließlich auch
nicht - wie von der Beklagten geltend gemacht - wirtschaftlich wie vor der
Besitzeinweisung dastehen, sondern schlechter. Denn sie müsste die ihr in der
Flurbereinigung als Ackerland zugewiesenen Flächen im Umfang von 1,49 ha
zu Grünland umnutzen, obwohl Ackerland in der Flurbereinigung regelmäßig
höher als Grünland bewertet wird und nach Aktenlage in der Flurbereinigung
insoweit auch kein Wertabzug für eine solche zukünftige Umnutzung
bisherigen Ackerlandes erfolgt ist (vgl. aber zur Berücksichtigung der
agrarförderrechtlichen Bestimmungen bei der Wertbestimmung in der
Flurbereinigung: BVerwG, Urt. v. 10.12.2008 - 9 C 1/08 -, RdL 2009, 94 ff.; juris,
Rn. 21).
Wie bereits eingangs ausgeführt, ist zwar zweifelhaft, ob der
Anwendungsbereich des danach zu weit gefassten § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-
ErhVO noch im Wege der Auslegung gegen den Wortlaut eingeschränkt
werden kann; der Wortlaut ist aber jedenfalls teleologisch zu reduzieren (vgl.
zu den Voraussetzungen der tel. Reduktion: BVerwG, Urt. v. 22.5.2014 - 5 C
27/13 - juris, Rn. 21 f., m. w. N.). Zumindest für die vorliegende Fallgestaltung
ist am Ende des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO der zusätzliche Satz
hineinzulesen „oder der Minderanteil der Einlageflächen des Beteiligten bei
dem (jeweils) neuen Besitzer nicht weiterhin Dauergrünland darstellt“. Die dazu
erforderlichen Feststellungen mögen im Einzelfall aufwendig sein, sind aber mit
vertretbarem Aufwand möglich - wie der vorliegende Fall zeigt, in dem die
Dauergrünlandeigenschaft der in Rede stehenden Flächen nach Mitteilung der
Beklagten unverändert fortbesteht, der Ausnahmefall also zu bejahen ist.
13
14
15
16
Gegen diese teleologische Reduktion kann die Beklagte auch nicht erfolgreich
einwenden, flurbereinigungsrechtlich trete das Abfindungsflurstück an die
Stelle des Einlageflurstücks; denn Maßstab für die wertgleiche Abfindung sind
nicht einzelne Flurstücke, sondern ist die Gesamtheit der Einlage- und
Abfindungsflurstücke (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 17.12.2013 - 15 KF 10/12 -, juris,
Rn. 22, m. w. N.).
Es kann deshalb offen bleiben, ob die Länder überhaupt ermächtigt sind, einen
Grünlandumbruch ohne tatsächliche Veränderung der Fläche zu fingieren, und
ob sie eine solche Fiktion gerade für den Fall der Besitzänderungen im
Flurbereinigungsverfahren vorsehen dürfen - wie in § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-
ErhVO geschehen. In anderen Ländern wird bei gleicher bundesgesetzlicher
Ermächtigung, soweit ersichtlich, der Grünlandumbruch in der Flurbereinigung
offenbar anders bewertet, nämlich auf die Fiktion eines ungenehmigten
Umbruchs im Rahmen der Flurbereinigung verzichtet und stattdessen sogar
von einem Vorrang der flurbereinigungsrechtlichen Konfliktlösung
ausgegangen. So findet sich wiederkehrend die Fiktion, dass „die
Genehmigung für den Umbruch als erteilt gilt, wenn der Umbruch von Flächen
im Rahmen von Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz zur Herstellung
der Wertgleichheit der Landabfindung gemäß Flurbereinigungsplan erforderlich
ist“ (so § 10 Abs. 1 Satz 3 der bayr. Verordnung zur Umsetzung der Reform
der Gemeinsamen Agrarpolitik; § 1 Abs. 2 Satz 3 der saarländischen
Verordnung zur Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik; weitgehend
wortgleich § 2 Abs. 2 Nr. 2 der rh.-pf. Landesverordnung zur Erhaltung von
Dauergrünland). Selbst nach § 27a Abs. 2 Satz 3 des Landwirtschafts- und
Landeskulturgesetzes in Baden-Württemberg vom 14. März 1972 (BW GBl. S.
74) i. d. F. des Gesetzes vom 20. März 2012 (BW GBl. S. 146), der das
Grünland umfassender als § 3 DirektZahlVerpflG vor einem Umbruch schützt,
wird die grundsätzlich für den Grünlandumbruch erforderliche
Ausnahmegenehmigung „bei Bodenordnungsverfahren nach dem
Flurbereinigungsgesetz … durch die Plangenehmigung ersetzt“. Schließlich
kann nach § 2 Abs. 4 der nordrhein-westfälischen Verordnung zur Erhaltung
von Dauergrünland die zuständige Behörde im Rahmen der Flurbereinigung
Ausnahmen vom Umbruchverbot erlassen.
Es braucht deshalb weiterhin nicht geklärt zu werden, ob die dem Wortlaut
nach auf den Fall des § 65 Abs. 2 Satz 1 FlurbG beschränkte Fiktion des § 2
Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nicht auch deshalb Bedenken unterliegt, weil sie
innerhalb der Flurbereinigung nur den Fall der vorläufigen Besitzeinweisung
nach § 65 FlurbG in den Blick nimmt, nicht aber die für die endgültigen
Rechtsänderungen maßgebliche Ausführungsanordnung nach §§ 61 ff.
FlurbG - auch wenn in der flurbereinigungsrechtlichen Praxis regelmäßig § 65
FlurbG angewandt wird -, und weil sie auf andere Fälle der öffentlich-
rechtlichen Eigentumsneuordnung gar nicht anzuwenden ist, etwa bei der
(sonstigen) Enteignung von Grünland.
Ebenso wenig ist hier die Frage zu vertiefen, ob es mit dem Gleichheitssatz
des Art. 3 GG zu vereinbaren ist, Landwirte, denen im
Flurbereinigungsverfahren regelmäßig ohne ihre Zustimmung und ohne
zusätzlichen finanziellen Ausgleich Grünland entzogen worden ist, das seinen
Grünlandstatus aber beibehalten hat, zur Anlegung neuen Grünlandes zu
verpflichten, hingegen solchen Landwirten keine entsprechende Verpflichtung
aufzuerlegen, die ihr Grünland gewinnbringend (etwa zwecks Bebauung)
verkaufen.
Schließlich kann auch offen bleiben, ob von dem Anwendungsbereich des § 2
Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO über die zuvor beschriebene Fallgestaltung hinaus
weitergehend alle Fälle auszunehmen sind, in denen der jeweilige
Betriebsinhaber kein zusätzliches Ackerland als Abfindung erhalten hat - wie
wohl vom Verwaltungsgericht angenommen -, und ob sich die Frage nach der
Einschränkung des Anwendungsbereiches des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO
17
18
19
20
hier überhaupt entscheidungserheblich stellt. Letzteres setzt nämlich die - nicht
zweifelsfreie - Richtigkeit der Annahmen voraus, die Beklagte habe die
Klägerin im Jahr 2012 als „Rechtsnachfolgerin“ für den im Dezember 2010
angenommenen ungenehmigten Grünlandumbruch ihres Kommanditisten in
Anspruch nehmen und zur Wiederansaat von Dauergrünland verpflichten
dürfen.
Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen
werden.
Wie sich aus den vorherigen Ausführungen ergibt, stellt sich die von der
Beklagten aufgeworfene Frage, „ob § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO
einschränkend ausgelegt werden kann“ bzw. muss oder wegen Verstoßes
gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, hier nicht allgemein, sondern
lediglich für die spezielle Fallgestaltung, in der der Grünlandstatus der in Rede
stehenden Flächen auch nach der vorläufigen Besitzeinweisung unverändert
fortbesteht. Dass in diesem Fall kein ungenehmigter Grünlandumbruch zu
fingieren ist, ist nach dem Sinn und Zweck der o. a. Normen evident und bedarf
daher keiner Klärung in einem Berufungsverfahren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5,
66 Abs. 3 Satz 3 GKG).