Urteil des OVG Niedersachsen vom 14.10.2013
OVG Lüneburg: numerus clausus, vorläufiger rechtsschutz, studienordnung, zahl, zahnmedizin, vollziehung, verfügung, chirurgie, staatsvertrag, rechtsverordnung
1
2
3
4
5
Zulassung zum Studium der Zahnmedizin -
Sommersemester 2013 - vorläufiger Rechtsschutz und
Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gem. § 173
VwGO
OVG Lüneburg 2. Senat, Beschluss vom 14.10.2013, 2 NB 94/13
Gründe
I.
Mit Beschluss vom 29. April 2013, auf die wegen der Einzelheiten des
Sachverhalts und der Begründung verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht
die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, den
Antragsteller vorläufig zum Studium der Zahnmedizin im 5. Fachsemester
zuzulassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Zulassungszahlen für die
Studienplätze in den höheren Fachsemestern seien nach dem Kohortenprinzip
zu berechnen, sodass zu fragen sei, zu welcher Anfangskohorte ein
Studienplatzbewerber gehöre. Da die aktuell im 5. Fachsemester Studierenden
ihr Studium im Sommersemester 2011 aufgenommen hätten, in diesem
Fachsemester aktuell 41 Studierende immatrikuliert seien, die Kammer mit
Beschluss vom 5. Mai 2011 - auch unter Berücksichtigung des hierzu
ergangenen Beschlusses des Senats vom 8. Juni 2011 (2 NB 423/10 u.a.) -
aber eine Kapazität von 42 Studienplätzen für diese Kohorte ermittelt habe,
stehe für den Antragsteller noch ein Studienplatz zur Verfügung.
Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde. Bereits mit
Beschlüssen vom 15. und 29. Mai 2013 hat der Senat auf einen
entsprechenden Antrag der Antragsgegnerin die Vollziehung der einstweiligen
Anordnung des Verwaltungsgerichts gemäß §§ 173 VwGO, 570 Abs. 3 ZPO
ausgesetzt.
II.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat
dem Antrag des Antragstellers auf vorläufige Zulassung zum Studium der
Zahnmedizin im 5. Fachsemester zu Unrecht stattgegeben (dazu 1.). Auch die
Hilfsanträge des Antragstellers auf vorläufige Zulassung in einem niedrigeren
Fachsemester bleiben erfolglos (dazu 2.).
1. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts berechnet sich die
Studienplatzkapazität in höheren Fachsemestern nicht auf der Grundlage des
sogenannten Kohortenprinzips, sondern nach § 2 Satz 2 ZZ-VO. Der Senat
hat mit auf den Studiengang Humanmedizin für das Wintersemester
2012/2013 bezogenem Beschluss vom 22. August 2013 (- 2 NB 394/12 u.a. -,
juris Langtext Rdnr. 90 ff.) zu gleichlautenden Ausführungen des
Verwaltungsgerichts Folgendes bemerkt:
„Dieser Methode der Kapazitätsberechnung des Verwaltungsgerichts für die
höheren Semester folgt der Senat in seiner ständigen Rechtsprechung -
und zwar bereits unter Berücksichtigung der Ausführungen des
Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Beschluss vom 29. Oktober
2012 zum streitgegenständlichen Wintersemester 2012/2013 nicht (vgl.
zuletzt Senat, Beschl. v. 15.11.2012 - 2 NB 220/12 u.a. -, juris Langtext
Rdnr. 61 ff. m. w. N.).
6
7
8
9
10
11
Hieran wird auch mit Blick auf die weiteren Einwände des
Verwaltungsgerichts in seinem das Sommersemester 2013 betreffenden
Beschluss vom 29. April 2013 - 8 C 1/13 u.a. - (S. 53 ff. BU) festgehalten.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts stellt sich angesichts der auf
ein Studienjahr beschränkten Geltung der jeweiligen Zulassungszahlen-
Verordnungen das Problem widersprüchlicher Rechtsverordnungen nicht.
Anders als das Verwaltungsgericht meint, kann auch im Verfahren auf
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes als „Basiszahl“ in § 2 Satz 2 ZZ-VO
für die Berechnung der außerkapazitären Studienplätze in höheren
Fachsemestern die aufgrund der Berechnung des Gerichts ermittelte
Studienplatzzahl verwendet werden. Dies stellt trotz ihres vorläufigen
Charakters keine Überschreitung der gerichtlichen Kompetenzen dar,
sodass es der von dem Verwaltungsgericht für allein möglich gehaltenen
Korrektur mittels eines Sicherheitszuschlags nicht bedarf. Die gerichtliche
Überprüfung bezieht sich dabei gerade auf die Frage, ob außerhalb der
durch die ZZ-VO festgesetzten Zahl noch weitere Studienplätze vorhanden
sind. Durch die Festlegung dieser Überprüfung in höheren Fachsemestern
auf die Vorgaben in § 2 Satz 2 ZZ-VO ergibt sich nicht, dass es sich
ausschließlich um eine solche der innerkapazitären Studienplatzzahl
handelt.“
Der Senat hat im Übrigen in seinem - den Antrag auf Aussetzung der
Vollziehung gemäß §§ 173 VwGO, 570 Abs. 3 ZPO betreffenden - Beschluss
vom 15. Mai 2013 in diesem Verfahren zu diesem Problemkreis Folgendes
ausgeführt:
„Zunächst kommt es für die Auslegung der ZZ-VO 2012/2013 nicht
ausschlaggebend darauf an, ob der Verordnungsgeber für das
Wintersemester 1999/2010 einen Systemwechsel vornehmen durfte oder
rechtstechnisch in jeder Hinsicht befriedigend durchgeführt hat, sondern
darauf, ob sich in dem jetzt seit über einem Jahrzehnt verwendeten
Festsetzungsmodell belastbare Hinweise darauf finden, dass das
Kohortenprinzip Geltung haben solle. Das ist offensichtlich nicht der Fall.
Selbst Mängel der Rechtsetzungstechnik würden hieran nichts ändern.
Soweit das Verwaltungsgericht das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Juni 1978 (- VII C 63.76 -, juris, Rdnr.
30) als Beleg gegen die Auffassung des Senats anführt, die KapVO
stehe normhierarchisch auf derselben Ebene wie die ZZ-VO, heißt es
dort nur:
‚Prüfungsmaßstab ist bei der Festsetzung für den
Verwaltungsgerichtshof in erster Linie die Verordnung des
Kultusministeriums über die Grundsätze für eine einheitliche
Kapazitätsermittlung und Kapazitätsfestsetzung zur Vergabe von
Studienplätzen (KapazitätsVO - KapVO) vom 23. Dezember 1975 (GesBl
1976 Ba-Wü S 67) - KapVO II -. Daß hier eine Rechtsverordnung an
einer anderen Rechtsverordnung gemessen wird, unterliegt keinen
bundesverfassungsrechtlichen Bedenken. Der Verwaltungsgerichtshof
rechtfertigt dies daraus, daß die Kapazitätsverordnung vom
gemeinsamen Rechtsetzungswillen aller Bundesländer getragen sei, den
der Staatsvertrag in Art 12 Abs 1 Nr 8 und Abs 2 verlange; da das Gebot
einheitlicher Kapazitätsermittlung nach der übergreifenden Leitregel des
Art 9 Abs 2 Satz 1 des Staatsvertrags ein Verfassungsgebot sei, sei die
dieses Gebot konkretisierende Kapazitätsverordnung der einzelnen
Höchstzahlenverordnung übergeordnet; andernfalls verfehle die
Kapazitätsverordnung ihren im Staatsvertrag festgelegten Zweck.
Bundesverfassungsrechtlich ist diese auf Landesrecht beruhende
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu beanstanden.‘
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich die Ansicht des
12
13
14
15
16
17
18
19
Verwaltungsgerichtshofs mithin nicht zu eigen gemacht, sondern nur aus
bundesverfassungsrechtlicher Sicht unbeanstandet gelassen.
Unbeschadet dessen sieht der Senat einen Verstoß gegen die genannte
Leitregel hier nicht als gegeben an. Im Übrigen zitiert das
Verwaltungsgericht selbst Verordnungen mehrerer Bundesländer, die
nach seiner Darstellung das Kohortenprinzip ebenfalls nicht anwenden.
Soweit das Verwaltungsgericht Regelungen über das Inkraft- bzw.
Außerkrafttreten der jährlichen Zulassungszahlenverordnung vermisst,
sind diese - wie im Einzelnen schon früher ausgeführt - nach dem
Normverständnis des Senats überflüssig. Ein Rechtssatz, der sich nur
auf einen bestimmten Zeitraum bezieht, bedarf nach Ablauf dieses
Zeitraums keiner Aufhebung; für die Zukunft hat er ohnehin keine
Wirkung mehr. Es mag sein, dass in Fällen dieser Art aus Gründen der
Rechtsklarheit vielfach Regelungen getroffen werden, die auch letzte
Zweifel über die (zeitliche) Reichweite dieses Rechtssatzes ausräumen.
Notwendig ist dies jedoch nicht, wenn die Auslegung des Rechtssatzes
zu einem eindeutigen Ergebnis führt, wie der Senat hier meint.
Auch der Hinweis auf die besonderen Zulassungsbeschränkungen für
die höheren Semester zeigt kein Regelungsdefizit auf. Die insoweit
maßgebliche Anlage 1 Abschnitt II ist in § 2 Satz 2 ZZ-VO 2012/2013 in
Bezug genommen ("…, soweit in Anlage 1 Abschnitt II nichts anderes
bestimmt ist."). Aus dem Zusammenhang ergibt sich, dass auch hier
Zulassungszahlen nur für den Zeitraum festgesetzt sind, der sich u.a.
aus dem Verordnungsnamen ergibt. Abgrenzungsprobleme zu
vorangegangen oder nachfolgenden Zulassungszahlenverordnungen
ergeben sich daraus nicht.
Das Problem widersprüchlicher Rechtsverordnungen besteht nicht. Für
die höheren Semester regelt die Zulassungszahlenverordnung praktisch
nur, bis wohin die Zahl der Studierenden aufgefüllt werden kann, wenn
die tatsächliche Zahl der Studierenden - aus welchen Gründen auch
immer - unter die festgesetzte Zahl fällt. Fällt die Zulassungszahl
ihrerseits hinter die Zahl der ordnungsgemäß in dem Fachsemester
Studierenden zurück, hat sie keinerlei Auswirkungen; die Festsetzung
einer Zulassungszahl gebietet nicht, "Überhänge" abzubauen, und
würde erst recht keine Rechtsgrundlage für individuelle
Exmatrikulationen abgeben.
Soweit das Verwaltungsgericht beanstandet, der Senat lasse als
Basiszahl in
§ 2 Satz 2 ZZ-VO für die Berechnung der Studienplatzzahlen der
höheren Semester die vom Gericht "zutreffend" errechnete Kapazität
gelten (z.B. die Erwägung im Beschl. v. 15.11.2012 - 2 NB 198/12 -), hat
der Senat lediglich deutlich gemacht, dass eine solche geringfügige
Korrektur für Zwecke des Eilverfahrens dem Geltungsanspruch der
Verordnung eher entgegenkäme als ihre Verwerfung in Gänze. Sie hielte
sich auch im Rahmen der von der Rechtsprechung für die Numerus-
clausus-Eilverfahren vielfach - auch vom Verwaltungsgericht - ohnehin in
Anspruch genommenen ‚Notkompetenzen‘".
In dem Beschluss des Senats vom 29. Mai 2013 heißt es weiter:
„Auch das neue Vorbringen des Antragstellers führt zu keinem anderen
Ergebnis.
Da die ZZ-VO und die KapVO eng miteinander verzahnt sind, erörtert der
Senat Kapazitätsfragen regelmäßig unter Heranziehung beider
Verordnungen. Daraus lässt sich entgegen der Auffassung des
20
21
22
23
Antragstellers indes nicht folgern, der Senat ordne die ZZ-VO der KapVO
normhierarchisch ansonsten regelmäßig unter. Es gibt weder eine
„Rangordnung“ unter den Verordnungen noch bestand die
Notwendigkeit, den Regelungsgegenstand überhaupt auf zwei
Verordnungen aufzuteilen. Dass dies geschieht, ist letztlich nur der
Übersichtlichkeit geschuldet.
Dass das „Kohortenprinzip“ bereits zwingend in der KapVO verankert war
und ist, zeigt der Antragsteller nicht nachvollziehbar auf. Sowohl das
Kohortenprinzip, an dem das Verwaltungsgericht festhält, als auch das
nach dem Verständnis des Senats geltende Recht stellen jeweils
grundsätzlich zulässige Regelungsmöglichkeiten dar, die beiderseits ihre
(rechtsdogmatischen wie praktischen) Vor- und Nachteile haben. Die
Rechtssetzungsmacht des Verordnungsgebers ist indes nicht auf
Regelungen beschränkt, die in rechtsdogmatischer Hinsicht
uneingeschränkt gelungen erscheinen. Dem erkennbaren Willen des
Rechtsetzenden muss deshalb auch dann Rechnung getragen werden,
wenn sein Regelwerk aus Sicht des betreffenden Gerichts die zu
bewältigenden Probleme nicht zufriedenstellend löst, ohne dabei die
Schwelle zur Nichtigkeit zu überschreiten.
Die kompensatorischen Ausführungen des Antragstellers führen zu
keinem anderen Ergebnis.
Soweit er unter Berufung auf einen Beschluss des Verwaltungsgerichts
Hamburg vom 25. Oktober 2010 (- 11 ZE 2044/10 -) meint, ein
Dienstleistungsexport in den Studiengang Humanmedizin sei entbehrlich
bzw. bedürfe besonderer Begründung, weil nach der dortigen
Approbationsordnung keine Prüfungen im Fach Zahnmedizin mehr
vorgesehen seien, hat das Verwaltungsgericht auf Seite 20 zutreffend
auf den Senatsbeschluss vom 29. Oktober 2010 verwiesen (- 2 NB
388/09 -, juris Rdnr. 32 ff.), wonach maßgeblich (nur) auf die
Studienordnung (hier für Humanmedizin) abzustellen ist. Diese sah und
sieht in ihrer Anlage 4 indes das Unterrichtsmodul „Erkrankungen des
Auges, des Hals-, Nasen-, Ohrenbereiches, des Mundes und der Zähne“
vor. Die entsprechenden Inhalte sind auch weiterhin prüfungsrechtlich
relevant.
Dem weiteren Vortrag des Antragstellers, der Dienstleistungsexport sei
nicht hinreichend bestimmt, wird im Beschwerdeverfahren
möglicherweise nachzugehen sein; für eine Berücksichtigung im
Verfahren nach § 570 Abs. 3 ZPO ist er nicht hinreichend substantiiert.
Insoweit ist zu bemerken: Selbst wenn das Verwaltungsgericht seinen
Ausführungen zum Dienstleistungsexport (BA S. 20) noch die alte
Studienordnung Humanmedizin zugrunde gelegt haben sollte (wofür
möglicherweise der Hinweis auf 72 Stunden für das Unterrichtsmodul
sprechen könnte, obgleich - soweit derzeit ersichtlich - in der hier
maßgeblichen Studienordnung Humanmedizin [Amtl. Mitteilungen v.
6.9.2012, Studienordnung 2012] 84 Stunden <6 SWS x 14> festgelegt
werden), wirkt sich dieses aller Voraussicht nach nicht zulasten der
Kapazität aus, da der von dem Unterrichtsmodul auf die Mund-, Kiefer-
und Gesichtschirurgie (MKG) entfallende Anteil gegenüber früheren
Semestern unverändert mit einem CNW von 0,0250 festgesetzt worden
ist. Die Erhöhung des Umfangs des Unterrichtsmoduls, das auch
Erkrankungen des Auges und des Hals- und Nasenbereichs erfasst,
bezieht sich mithin nicht auf die MKG-Chirurgie (vgl. hierzu die
Stellungnahme des Kapazitätsbeauftragten der Antragsgegnerin v.
27.5.2013, wonach die Abteilung Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie an
dem Unterrichtsmodul 4.4 [früher 4.6] wie auch früher in dem Umfang von
3 LVS Vorlesungen, 2 LVS Praktika und 4 LVS Seminar beteiligt sei).
Auch wenn sich der Umfang der auf die MKG-Chirurgie entfallenden
24
25
26
27
28
Unterrichtsstunden nicht unmittelbar aus der Studienordnung ergibt, geht
es hier in der Feinabstimmung um Größenordnungen, welche - soweit im
Verfahren nach § 570 Abs. 3 ZPO überschaubar - kaum die
Wahrnehmbarkeitsschwelle überschreiten dürften.
Entgegen der Darstellung des Antragstellers und anders als in den
zitierten Urteilen (VG Freiburg v. 14.2.2012 - NC 6 K 2025/09 -, juris Rdnr.
79 ff, VGH Mannheim, Beschl. v. 13. 6.2008 - NC 9 S 241/08 -, juris)
ermangelt es nicht grundsätzlich der von dem Antragsteller für notwendig
gehaltenen Normierung der Gruppengrößen für den
Dienstleistungsexport (vgl. hierzu allg. Zimmerling/Brehm,
Hochschulkapazitätsrecht, Bd. 2, 2013, Rdnr. 449 ff.). § 3 der
Studienordnung Humanmedizin 2012 („Begriffsbestimmungen“) enthält
vielmehr in Absatz 2 Begrenzungen unter anderem für Kurse und
Praktika („maximal 15 Studierende“) und in Absatz 3 für Seminare
(„maximal 20 Teilnehmer“, vgl. auch § 2 Abs. 4 Satz 5 ÄApprO). Hier
ergibt sich aus der von dem Verwaltungsgericht zitierten Anlage 1
(Kapazitätsberechnung der Antragsgegnerin), dass für
„Praktikum/Kurs/UaK“ und für Seminare Gruppengrößen von jeweils 15
angesetzt worden sind. Lediglich für Seminare schöpft dies den
Maximalwert von 20 nicht aus. Jedenfalls im Rahmen der hier nach § 570
Abs. 3 ZPO zu treffenden Entscheidung geht der Senat nicht davon aus,
dass die gewählte Normierungstechnik mit Maximalwerten, die im
Einzelfall die Festsetzung auch einer - wie hier - moderat geringeren
Gruppengröße erlaubt, unzureichend ist. Was die Gruppengröße von
180 für Vorlesungen betrifft, steht der angegriffene Beschluss (S. 20
unten) in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats und
anderer Obergerichte.
Eine Normierungsbedürftigkeit ergibt sich möglicherweise überhaupt nur
für Fälle, in welchen - etwa mit Rücksicht auf besondere fachliche
Erfordernisse - deutlich von den üblichen Standards abgewichen wird,
wie sie zum Beispiel im ZVS-Beispielstudienplan (oder für Bachelor- und
Masterstudiengänge in der Entschließung des 204. Plenum der
Hochschulrektorenkonferenz vom 14.6.2005, „Empfehlungen zur
Sicherung der Qualität von Studium und Lehre in Bachelor- und
Masterstudiengängen“, Abschnitt III B, Typologie von
Lehrveranstaltungen) angesprochen sind. Dieser übliche Rahmen ist hier
aller Voraussicht nach nicht verlassen.
Soweit der Antragsteller beanstandet, das Verwaltungsgericht habe beim
Dienstleistungsexport den Schwund zu Unrecht außer Acht gelassen,
setzt es sich nicht mit den tatsächlichen Erwägungen des angegriffenen
Beschlusses auseinander.“
Hieran wird nach erneuter Prüfung festgehalten. Das nach Ergehen der
genannten Beschlüsse vom 15. und 29. Mai 2013 von dem Antragsteller
vorgetragene vertiefende kompensatorische Beschwerdevorbringen gibt dem
Senat keine Veranlassung, von seiner Auffassung abzugehen. Dabei kann
offen bleiben, ob die Antragsgegnerin bei der Berechnung des
Dienstleistungsexports (bzgl. der MKG) verpflichtet ist, für die Seminare den
Maximalwert von 20 Teilnehmern statt wie geschehen nur 15 (vgl. Kap-
Berechnung E1) anzusetzen; denn selbst wenn der Maximalwert in die
Berechnungen einzusetzen wäre, ergäben sich - wovon auch der Antragsteller
ausgeht (vgl. Schriftsatz v. 20.6.2013, S. 3, 4) - nicht mehr als 41
Studienplätze. Soweit der Antragsteller pauschal anzweifelt, dass das aus der
Lehreinheit Zahnmedizin in die Lehreinheit Humanmedizin exportierte
Lehrangebot dort auch „ankommt“, sieht der Senat keinen Anlass, an den
entsprechenden Erklärungen der Antragsgegnerin zu zweifeln.
Daher ergibt sich die jeweilige Zulassungszahl für jedes höhere Semester
29
nach den normativ festgelegten Vorgaben des § 2 Satz 2 ZZ-VO 2012/2013
aus der Differenz zwischen der Zulassungszahl für Studienanfänger
(Wintersemester 2012/2013 oder Sommersemester 2013) und der Zahl der
Studierenden nach Ablauf der Rückmeldefrist für das entsprechende höhere
Semester, sofern - wie hier - in Anlage 1 Abschnitt II nichts anderes bestimmt
ist. Mit Beschluss vom heutigen Tage hat der Senat die auf die
Studienplatzkapazität für das 1. Fachsemester im Studiengang Zahnmedizin in
dem hier streitgegenständlichen Sommersemester 2013 bezogenen
Beschwerden mit der Begründung zurückgewiesen, das Verwaltungsgericht
habe die Kapazität zutreffend mit 41 Studienplätzen ermittelt. Daher stehen
auch im 5. Fachsemester, in dem nach unbestrittenen Angaben der
Antragsgegnerin 41 Studierende immatrikuliert sind, keine weiteren
Studienplätze zur Verfügung.
2. Die in erster Instanz gestellten Hilfsanträge des Antragstellers auf Zulassung
auf einen Vollstudienplatz im 4., 3., 2. bzw. 1. Fachsemester dringen ebenfalls
nicht durch, weil ausweislich der Ausführungen des Verwaltungsgerichts in
diesen Fachsemestern jeweils 41 und mehr Studierende eingeschrieben sind
und ein weiterer außerkapazitärer Studienplatz mithin nicht zur Verfügung
steht. Hinzu kommt, dass Einiges dafür spricht, dass ein Studienbewerber mit -
wie hier - anrechenbaren Studienleistungen die Zulassung außerhalb der
festgesetzten Kapazität grundsätzlich nur für dasjenige höhere Semester
erhalten kann, das seinem Ausbildungsstand entspricht. Dies gilt jedenfalls
dann, wenn die Immatrikulationsordnung - wie hier in § 1 Abs. 4 Satz 2 der
Immatrikulationsordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 13. April
2011 (veröffentlicht in den Amtlichen Mitteilungen Nr. 06 vom 14.04.2011 S.
321) - dies vorsieht (vgl. hierzu Sächsisches OVG, Beschl. v. 30.4.2009 - 2 B
309/09 -, NVwZ-RR 2009, 683 m. w. N.).