Urteil des OVG Niedersachsen vom 13.02.2013
OVG Lüneburg: satzung, unterhaltung, erlass, gewässer, grundstück, beseitigungsverfügung, genehmigung, legitimation, niedersachsen, erleichterung
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Umsetzung von satzungsrechtlichen Ge- und Verboten
durch einen Wasser- und Bodenverband
§ 68 Abs. 1 WVG stellt eine eigenständige und den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von
Beseitigungsanordnungen dar, mit denen auf § 33 Abs. 2 WVG beruhende
satzungsrechtliche Ge- und Verbote zur Freihaltung von Räumstreifen an
Gewässern umgesetzt werden sollen.
OVG Lüneburg 13. Senat, Urteil vom 13.02.2013, 13 LB 214/11
§ 33 Abs 2 WasVerbG, § 68 Abs 1 WasVerbG
Tatbestand
Der Kläger ist Eigentümer eines im Verbandsgebiet der Beklagten gelegenen
Grundstücks und wendet sich gegen deren Anordnung zur Freimachung eines
Räumstreifens von sämtlichen baulichen Anlagen. Die Beklagte ist ein schon vor
Inkrafttreten des Niedersächsischen Wassergesetzes gegründeter Wasser- und
Bodenverband, der für die Unterhaltung von Gewässern zweiter Ordnung
ausgedehnt wurde.
Entlang des klägerischen Grundstücks F. G. in H. (Flur I., Flurstück J. der
Gemarkung H.) verläuft das Gewässer zweiter Ordnung Nr. 66 "Reiher Tief".
1998 erhielt der Kläger von der Beklagten eine mündliche
Ausnahmegenehmigung für die Errichtung einer bis zu 8 m an die
Böschungsoberkante des Gewässers heranreichenden Hausauffahrt. Dabei
wurden ihm Auflagen erteilt; u.a. wurde ihm aufgegeben, dass der Räumstreifen
in einer Breite von 5 m ab der Böschungsoberkante von jeglicher Bepflanzung
und Bebauung freizuhalten sei und eine eventuelle Pflasterung im Bereich von 5
bis 10 m Entfernung von der Böschungsoberkante zugelassen werden könne,
wenn diese auf Schwerlast ausgelegt sei. Der Kläger errichtete ohne
weitergehende Genehmigung der Beklagten zusätzlich zu der Auffahrt ein
Pflanzbeet mit steinerner Einfassung, das innerhalb eines Bereichs von 5 m ab
der Böschungsoberkante liegt. Das Beet ist innerhalb der Einfassung mit niedrig
wachsenden Pflanzen, Stauden und Büschen bepflanzt. Die Einfassung besteht
aus nebeneinanderstehenden, ca. 21 cm hohen, 10 cm breiten und 5 cm dicken
Klinkersteinen mit ca. 10 cm Feuchtmörtel darunter. Ob das Beet darüber hinaus
noch über ein Fundament verfügt oder die Pflanzen allein aus dem Mutterboden
wachsen, ist zwischen den Beteiligten streitig. Die Steine sind in den Boden
eingegraben und stehen bis zu 5 cm aus dem Erdreich hervor. Das Gelände fällt
vom Rand des Beetes bis zur Böschungsoberkante mit einem Gefälle von etwa
1:7 geneigt ab. Auch Teile der Grundstücksauffahrt ragen in einen Bereich von 5
m ab der Böschungsoberkante hinein, wobei der Kläger aber meint, der Verlauf
der Böschungsoberkante sei unklar.
Auf der dem Grundstück des Klägers gegenüberliegenden Seite des "Reiher
Tiefs" befinden sich genehmigte Gebäude im Randstreifen; das Gelände davor
ist weitgehend eben. Auf der anderen Seite der das Gewässer beim
klägerischen Grundstück kreuzenden Straße befinden sich ebenfalls zwei
bebaute Grundstücke entlang des Gewässers. Auf demjenigen, das am Ufer
des Klägers gelegen ist, befindet sich ein mit einer Betoneinfassung versehenes
Hochbeet innerhalb des 10 m breiten Räumstreifens; das Gelände zwischen der
Einfassung und der Böschungsoberkante ist dort eben. Gegenüber reicht eine
gepflasterte Hoffläche bis fast an die Böschungsoberkante heran. Am
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Grabenlauf unterhalb des klägerischen Grundstücks befindet sich ca. 5 m von
der Böschungsoberkante ein Maschendrahtzaun mit dahinter liegendem
Gebüsch; am Zaun steht auch eine einzelne Birke. Das Gelände zwischen Zaun
und Böschungsoberkante wurde dort vertieft und geebnet.
Die Beklagte fasste die Errichtung des Pflanzbeets als Antrag auf Erteilung einer
weitergehenden Ausnahmegenehmigung auf und lehnte deren Erteilung mit
Bescheid vom 28. November 2003 ab. In dem Bescheid wurde dem Kläger
unter Fristsetzung aufgegeben, einen Streifen von 10 m ab der
Böschungsoberkante für die schweren Einsatzfahrzeuge hindernisfrei
zugänglich zu machen und dafür alle erforderlichen Arbeiten zu veranlassen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, dass durch die Veränderungen des
Randstreifens eine ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung nicht mehr
gewährleistet sei. Dies liege u.a. daran, dass der Räumstreifen im Bereich bis
ca. 5 m ab Böschungsoberkante ein starkes Gefälle zum Wasser habe. Ein
sicheres Arbeiten für die Räumfahrzeuge sei nicht mehr möglich. Der Bescheid
der Beklagten wurde dem Beigeladenen als unterer Wasserbehörde zur
Kenntnis gegeben. Der Vorstand der Beklagten hatte den Erlass des
Bescheides in seiner Sitzung am 31. Oktober 2003 beschlossen. Zu dem
entsprechenden Tagesordnungspunkt der Sitzung war ausgeführt worden, dass
der Kläger trotz eindeutiger vorheriger Aufklärung über die nach der Satzung der
Beklagten erforderlichen Abstände vom Gewässer bauliche Anlagen geschaffen
habe; auch nach mehrfacher Beratung durch die Beklagte vor Ort und durch die
untere Wasserbehörde des Landkreises Wittmund habe der Kläger auf der
Nichtversetzung der befestigten Anlage beharrt.
Widerspruch und Klage gegen die Versagung der Ausnahmegenehmigung
blieben erfolglos; demgegenüber wurde die Verfügung der Beklagten zur
Beseitigung des vom Kläger errichteten Pflanzbeetes mangels (ausdrücklicher)
satzungsrechtlicher Anordnungsbefugnis in Bezug auf bauliche Anlagen
aufgehoben (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 17.04.2007 - 1 A 691/05 -; nachgehend
Urt. d. erkennenden Senats v. 10.12.2008 - 13 LC 112/07). Die Beklagte fügte
daraufhin mit Änderungssatzung vom 26. März 2009 in § 6 Nr. 7 ihrer
Verbandssatzung - VS - eine ausdrückliche Ermächtigung für den Erlass von
Verfügungen zur Beseitigung von baulichen Anlagen ein, die näher als 10 m von
der Böschungsoberkante ab gesehen an einem Verbandsgewässer errichtet
worden sind.
Mit Bescheid vom 15. Juli 2009 gab die Beklagte dem Kläger in Ausführung
eines entsprechenden Vorstandsbeschlusses vom 10. Juli 2009 auf der
Grundlage des neuen Satzungsrechts auf, bis zum 2. September 2009 einen
Bereich von 5 m landeinwärts ab Böschungsoberkante des Gewässers "Reiher
Tief" auf der ganzen Länge des klägerischen Grundstücks frei von sämtlichen
baulichen Anlagen zu räumen. Zu den im fraglichen Bereich zu entfernenden
Anlagen zähle das dort befindliche Pflanzbeet samt Steineinfassung und
streitigem Betonunterbau, die schräge Erdaufschüttung zwischen Beet und
Böschungsoberkante sowie etwaige Teile der Hausauffahrt, die sich näher als 5
m an der Böschungsoberkante des Gewässers befinden. Die dabei betroffene
Fläche sei auf die Geländehöhe der Böschungsoberkante waagerecht
abzutragen und einzuebnen. Für den Fall der Nichtvornahme der angeordneten
Handlungen drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an, deren voraussichtliche
Kosten sie auf 2.700 EUR bezifferte. Zur Begründung wies die Beklagte darauf
hin, dass der rechtswidrige Zustand auf dem klägerischen Grundstück nicht
länger hingenommen werden könne. Eine geregelte Unterhaltung des
Gewässers sei bei Existenz der betreffenden Anlagen nicht möglich, da kein
Platz für ein sicheres und ordnungsgemäßes Arbeiten mit den entsprechenden
Gerätschaften vorhanden sei. Die Durchführung der Unterhaltungsarbeiten sei
aber zur Abwehr von Überschwemmungs- und Vernässungsgefahren
erforderlich. Die Beklagte achte zudem auf waagerechte Räumstreifen, so dass
auszuschließen sei, dass vor der Anlage des Pflanzbeetes ein schräger
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Räumstreifen vorgelegen hätte.
Der Kläger hat am 10. August 2009 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, dass er
keine Erdaufschüttung zwischen Beet und Böschungsoberkante vorgenommen
habe. Die Geländeoberfläche im Gewässerrandstreifen sei in den vergangenen
45 Jahren nicht verändert worden. Zudem seien die Randstreifen auf anderen,
umliegenden Grundstücken wesentlich schwieriger zugänglich als bei seinem
Gewässerrandstreifen, zum Teil seien diese sogar unbefahrbar. Die
Unterhaltungsarbeiten seien bei den gegebenen Verhältnissen sehr wohl
möglich, zumindest, wenn die Beklagte mit ein wenig mehr Vorsicht vorgehe. Für
etwaige Baggerarbeiten habe er auch angeboten, die Pflanzen
herauszunehmen und eine Abdeckung mit Matten zu dulden. Seine
Heranziehung verletze den Gleichheitsgrundsatz und grenze an Willkür.
Jedenfalls sei der Bescheid der Beklagten unverhältnismäßig, da sie als
Eigentümerin des gegenüberliegenden Grundstückes von dort aus eine
Sanierung des Ufers vornehmen könne. Zudem sei der Bescheid zu
unbestimmt. Weder sei der Verlauf der Böschungsoberkante ersichtlich noch,
welche Teile der Grundstücksauffahrt genau beseitigt werden sollen. Nicht
zuletzt sei es sehr zweifelhaft, ob die Beklagte in ihrer Satzung überhaupt eine
Beseitigungsanordnung aufnehmen dürfe.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts haben die
Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache teilweise für erledigt erklärt,
nachdem die Beklagte den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben hat,
als ursprünglich auch die Planierung einer Erdaufschüttung zwischen der
Böschungsoberkante und der Begrenzung des Pflanzenbeets gefordert worden
war.
Im Übrigen hat der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2009 aufzuheben, soweit er sich
nicht erledigt hat,
und für den Fall der möglichen Klageabweisung, Beweis durch
Zeugenvernehmung entsprechend seinen Angaben im Schriftsatz vom 10.
August 2009 zu erheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Das Ufer des "Reiher Tiefs" am Grundstück des Klägers
befinde sich in einem problematischen Zustand, der auf Böschungsrisse
zurückzuführen sei. Bei bestimmten Witterungssituationen könne es jederzeit zu
einem plötzlichen Abbruch des Ufers in das Gewässer mit einem daraus
folgenden Rückstau des Wassers in oberhalb liegende Gebiete kommen. In
solchen Fällen sei es notwendig, dass das Gewässer schnell mit schwerem
Gerät frei geräumt werde, was durch die Anlagen des Klägers im
Gewässerrandstreifen behindert werde. Daneben werde aber auch die normale
Arbeit mit Schmalspurfahrzeugen behindert, da durch die schräge
Erdaufschüttung eine erhöhte Kippgefahr bestünde, die die Arbeitssicherheit der
Fahrzeugführer gefährde. Die behauptete Ungleichbehandlung liege nicht vor,
da die Beklagte mit den anderen Grundstücksanliegern Absprachen getroffen
habe, nach denen bei Notwendigkeit von Unterhaltungsarbeiten die
betreffenden Anlagen kurzfristig zurückgebaut werden können. Zudem sei der
Bedarf an Unterhaltungsarbeiten für die vom Kläger angeführten anderen
umliegenden Grundstücke deutlich geringer als beim klägerischen Grundstück.
Die angeordnete Maßnahme sei verhältnismäßig, da dem Kläger bei Entfernung
der Anlagen aus dem 5 m breiten Räumstreifen und einer Verschiebung des
Pflanzbeets landeinwärts noch eine 3,20 m breite Auffahrt verbleibe, welche
breiter als viele Gemeindestraßen sei.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28. April 2010 das Verfahren
hinsichtlich des erledigten Teils eingestellt. Es hat ferner den Bescheid der
Beklagten vom 15. Juli 2009 aufgehoben, soweit für die unterhalb des
Pflanzenbeets und der betroffenen Teile der Hausauffahrt befindliche Fläche
auch gefordert wurde, diese auf die Geländehöhe der Böschungsoberkante des
dort verlaufenden Gewässers zweiter Ordnung "Reiher Tief" waagerecht
abzutragen und einzuebnen. Im Übrigen ist die Klage abgewiesen worden. Der
Bescheid sei hinreichend bestimmt. Zur Ermittlung der betroffenen Teile der
Hausauffahrt könne der Kläger etwa Schnüre von 5 m landeinwärts spannen.
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Beseitigungsverfügung sei die
satzungsrechtliche Bestimmung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1, 3 VS, die ihrerseits
auf § 33 Abs. 2 WVG beruhe. Die Voraussetzungen lägen hinsichtlich des
Pflanzbeets und der gepflasterten Hausauffahrt vor. Die Ermessensausübung
der Beklagten sei nicht zu beanstanden. Die Zustände auf dem klägerischen
Grundstück stellten eine erhebliche Beeinträchtigung der ungestörten
Gewässerunterhaltung dar. Die alleinige Entfernung des Pflanzenbeets würde
nicht ausreichen, um ungestört Räumarbeiten mit schwerem Gerät durchführen
zu können. Das Interesse des Klägers an einer ungestörten Ausübung seiner
Grundstückseigentümerrechte müsse hinter dem Interesse der Beklagten an
einer ungestörten Gewässerunterhaltung zurücktreten. Die Beklagte begegne
Hochwasser- und Überschwemmungsgefahren, während dem Kläger auch
nach einer Verschiebung des Beets immer noch eine genügend breite Auffahrt
verbliebe. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liege nicht vor, weil mit
anderen Eigentümern Rückbauabsprachen bestünden. Der Teilerfolg der Klage
beruhe darauf, dass die Beklagte nicht substantiiert bestritten habe, dass das
unter dem Beet und der Hausauffahrt befindliche Erdreich nicht aufgeschüttet
wurde.
Der Senat hat auf Antrag des Klägers mit Beschluss vom 6. Oktober 2011 die
Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der
Frage zugelassen, ob und gegebenenfalls inwieweit ein Wasser- und
Bodenverband eine eigene spezifische Anordnungskompetenz (insbesondere)
zur Beseitigung von Gebäuden und baulichen Anlagen im Interesse der
Ermöglichung einer ordnungsgemäßen Unterhaltung von Gewässern
satzungsrechtlich verankern darf, oder ob die Durchsetzung der den
Verbandsmitgliedern satzungsrechtlich auferlegten Bewirtschaftungspflichten
durch den Erlass von Verwaltungsakten in den Zuständigkeitsbereich der
Wasserbehörden fällt.
Zur Begründung der zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend:
Wasser- und Bodenverbände seien weder zuständig für die Erteilung von
Baugenehmigungen oder wasserbehördlichen Genehmigungen für bauliche
Anlagen an Gewässern (§ 91 NWG a. F.) oder im Bereich des
Gewässerrandstreifens (§ 91a NWG a. F.) noch für die Aufhebung einer solchen
Genehmigung und könnten daher auch nicht für den Erlass einer
Beseitigungsanordnung zuständig sein. Die Neufassung der Satzung beziehe
sich hinsichtlich der dort vorgesehenen und von der Beklagten zu erteilenden
Ausnahmegenehmigungen allerdings in unzulässiger Weise nunmehr auch auf
den originären Bereich des Gewässerrandstreifens. Die niedersächsischen
Zuständigkeitszuweisungen schränkten die in § 6 Abs. 1 WVG geregelte
Satzungsautonomie ein, so dass die Neufassung von § 6 Abs. 1 Nr. 7 VS
mangels Satzungsermächtigung unwirksam sei.
Abgesehen davon müsse berücksichtigt werden, dass früher ein befahrbarer
Räumstreifen aufgrund des dortigen Bewuchses, der erst vom Kläger entfernt
worden sei, überhaupt nicht vorhanden gewesen sei. § 38 Abs. 2 WHG
bestimme im Übrigen, dass sich der Gewässerrandstreifen ab der Linie des
Mittelwasserstandes und nur bei Gewässern mit ausgeprägter
Böschungsoberkante ab dieser bestimme. An einer ausgeprägten
Böschungsoberkante fehle es, so dass näher hätte ermittelt werden müssen,
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welche Teile der Auffahrt betroffen seien, weil es insoweit um Zentimeter gehe.
Im Rahmen der Überprüfung der Ermessenserwägungen der Beklagten habe
das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt, dass die Beklagte auf der
gegenüberliegenden Uferseite über ein eigenes Grundstück verfüge und von
dort die Unterhaltungsarbeiten vornehmen könne, die schweres Gerät
erforderten.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 28. April 2010 zu
ändern und den Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2009 aufzuheben,
soweit er nicht bereits aufgehoben worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte führt aus:
Sie sei als Selbstverwaltungskörperschaft nicht nur zu satzungsrechtlichen
Beschränkungen des Grundeigentums der Mitglieder berechtigt, sondern auch
dazu, Regelungen zur Durchsetzung der Ge- und Verbote in der Satzung
vorzusehen. Diese Berechtigung schöpfe sie allein aus dem
Wasserverbandsgesetz, namentlich aus §§ 6 Abs. 1, 2 Nr. 5, 33 Abs. 2, 68 Abs.
1 WVG. Eines Rückgriffs auf die Fachgesetze bedürfe es insoweit nicht. Das auf
dem Wasserverbandsgesetz als speziellem Organisationsgesetz beruhende
besondere Rechtsverhältnis zwischen dem Verband und seinen Mitgliedern
könne nicht dadurch ausgehebelt werden, dass durch ein Fachgesetz den
Unterhaltungspflichtigen bestimmte Minimalrechte und den Eigentümern
bestimmte minimale Duldungspflichten auferlegt würden. Die Neufassung des §
6 Nr. 7 VS habe die eigene Zuständigkeit der Beklagten auch betont und
enthalte die frühere - für Wasser- und Bodenverbände ungewöhnliche -
Kompetenzverweisung auf die Wasserbehörde nicht mehr. Zur Durchsetzung
von Satzungsverboten sei die Beklagte im Rahmen ihrer hoheitlichen
Angelegenheiten und Ordnungsgewalt gegenüber den Mitgliedern aufgrund
ihres Binnenrechts selbst berufen; ohne eigene Erzwingungsmöglichkeiten
wären die Verbote Makulatur. Zwischen Verband und Mitglied bestehe eine
besondere Rechts- und Treuebeziehung im Rahmen des
Selbstverwaltungsrechts. Nur ein Verband selbst habe die hinreichende
Sachnähe, es dürfe nicht sein, dass die Beklagte auf die Ermessensausübung
einer Wasserbehörde angewiesen ist. Andere Fachbehörden seien davon
abgesehen zur Durchsetzung der Satzungsverbote schon gar nicht berechtigt
oder verpflichtet; eine Wasserbehörde würde vielmehr in den Kompetenzbereich
der Rechtsaufsichtsbehörde des Verbandes eingreifen. An einer ausdrücklichen
Zuständigkeit der Wasser- und Baubehörden für die Durchsetzung
satzungsrechtlicher Ge- und Verbote fehle es sowohl im Bundes- als auch im
Landesrecht. Hingegen habe der Landesgesetzgeber 1960 auf die
bestehenden Wasser- und Bodenverbände zurückgegriffen, weil ihm bekannt
gewesen sei, dass diese ihre Angelegenheiten selbst regeln und durchsetzen
könnten. Eine Abkehr von diesem Prinzip würde zu Störungen in der
Wasserwirtschaft führen und bei den Kommunen entgegen des
Konnexitätsprinzips ohne finanziellen Ausgleich zu neuen Aufgaben führen.
Die Zuständigkeit der Verbände auch zur Durchsetzung von Ge- und Verboten
führe auch nicht zu einem Konflikt mit dem Fachrecht bzw. den Zuständigkeiten
der Fachbehörden. Bezüglich des Verhältnisses zur Baubehörde und einer
etwaig erteilten Baugenehmigung - an der es hier ohnehin fehle - sei die
Situation der Beklagten mit derjenigen der Wasserbehörde identisch, wenn man
diese für zuständig hielte. Die Zuständigkeiten und Eingriffsbefugnisse der
Wasserbehörden für Gewässerrandstreifen und der Verbände für Räumstreifen
hätten völlig unterschiedliche Zielrichtungen. Der Gewässerrandstreifen diene
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ökologischen, der Räumstreifen vorrangig ökonomischen und
verwaltungspraktischen Zwecken. Die Verbände besäßen gegenüber ihren
Mitgliedern eigenständige Hoheitsrechte und erließen eigentumsbeschränkende
Regelungen und Verfügungen nicht nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder
dem Niedersächsischen Wassergesetz; diese könnten auch weit über die nach
dem Wasserrecht möglichen Beschränkungen hinausgehen. Bei Annahme
einer Zuständigkeit der Wasserbehörden würde die verbandliche
Aufgabenerfüllung stark behindert. Es sei einem Verband nicht zumutbar, zur
Durchsetzung seiner Hoheitsrechte auf das Ermessen einer anderen Behörde
angewiesen zu sein. Eine Alleinzuständigkeit der Wasserbehörde könne schon
deshalb nicht angenommen werden, weil Unterhaltungsmaßnahmen von den
Beschränkungen im Gewässerrandstreifen weitgehend freigestellt seien. Es
wäre auch seltsam, wenn der Gewässerrandstreifen etwas mit der
Gewässerunterhaltung zu tun hätte, denn die ca. 130.000 km Gewässer dritter
Ordnung - an denen kein Gewässerrandstreifen bestehe - würden nach
denselben Regeln unterhalten wie die ca. 28.000 km Gewässer zweiter
Ordnung. Auch die Regeln zum Gewässerausbau hätten keine Auswirkungen
auf die Zuständigkeiten im Rahmen der Unterhaltung, denn der Ausbau als
planungsbedürftiges Verfahren sei von der Unterhaltung bewusst abgekoppelt.
Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung komme nach wie vor nicht in
Betracht; die Entfernung des klägerischen Pflanzbeetes an der jetzigen Stelle
sei unumgänglich. Bei Entfernung der bisherigen Schräge verbliebe ansonsten
eine 40 bis 50 cm hohe Wand in nur ca. 3,50 m Entfernung vom Gewässer, was
das Befahren mit Baggern unmöglich mache.
Der mit Beschluss vom 7. Dezember 2011 beigeladene Landkreis Wittmund
führt aus: Das klägerische Pflanzbeet hätte durchaus auch nach Wasserrecht
beurteilt werden können. Eine Ausnahmegenehmigung für den
Gewässerrandstreifen (§ 91a NWG a. F.) und eine Genehmigung für eine
bauliche Anlage an einem Gewässer (§ 91 NWG a. F.) hätte nicht erteilt und
eine Beseitigungsverfügung bezüglich des ungenehmigten Beets erlassen
werden können. Die Beklagte habe allerdings bereits eine eigene
rechtsmittelfähige Entscheidung zur Beseitigung der Anlage getroffen, so dass
eine Verfolgung des Falles durch die untere Wasserbehörde nicht mehr zur
Debatte gestanden habe. Dieses berechtigte Vorgehen sei sinnvoll und
praktikabel. Ohne Alternative sei eine entsprechende Vorgehensweise auf Basis
der stichhaltigen Verbandssatzungen in allen Fällen, in denen eine behördliche
Genehmigung gar nicht erforderlich sei, etwa bei der Anpflanzung von Bäumen
oder Hecken in Gewässernähe. Andernfalls käme auf die unteren
Wasserbehörden ein Wust an Arbeit zu, da Anordnungen der Verbände sehr
häufig - zumeist mündlich an Ort und Stelle - getroffen werden müssten. Diese
müssten ihre ureigenen Interessen sinnvollerweise selbst durchsetzen können,
am zur Verfügung stehenden Rechtsweg ändere sich dadurch ja nichts.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2009, soweit über diesen
noch streitig zu entscheiden war und nicht eine Teilaufhebung zu Gunsten des
Klägers erfolgt ist, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die dem Kläger (noch)
aufgegebene Freiräumung des Bereichs von 5 m landeinwärts ab
Böschungsoberkante des Gewässers "Reiher Tief" auf der Länge des
klägerischen Grundstücks von sämtlichen baulichen Anlagen (Pflanzbeet, Teile
der Hausauffahrt) stellt sich als rechtmäßig dar und verletzt den Kläger daher
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nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Beklagte durfte die Beseitigungsanordnung auf § 68 Abs. 1 WVG stützen,
ohne dass es eines Rückgriffs auf die (geänderte) Bestimmung in § 6 Abs. 1 Nr.
7 Satz 3 VS bedurfte.
Die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit ein Wasser- und Bodenverband
eine eigene spezifische Anordnungskompetenz (insbesondere) zur Beseitigung
von Gebäuden und baulichen Anlagen im Interesse der Ermöglichung einer
ordnungsgemäßen Unterhaltung von Gewässern direkt auf § 68 Abs. 1 WVG
stützen oder auf Grundlage dieser Norm i. V. m. § 33 Abs. 2 WVG
satzungsrechtlich verankern darf, oder ob die Durchsetzung der den
Verbandsmitgliedern satzungsrechtlich auferlegten Bewirtschaftungspflichten
durch den Erlass von Verwaltungsakten ("VA-Befugnis") in den ausschließlichen
Zuständigkeitsbereich der (unteren) Wasserbehörden fällt, ist in der
Rechtsprechung bislang noch nicht abschließend geklärt. Der Senat hatte diese
Frage bereits in den Entscheidungsgründen des Urteils vom 10. Dezember
2008 - 13 LC 112/07 - (juris) angesprochen, sie seinerzeit aber mangels
Entscheidungserheblichkeit offen gelassen. Die Entscheidung betraf den Erlass
einer Beseitigungsanordnung gegenüber dem Kläger des vorliegenden
Verfahrens auf der Grundlage des alten Satzungsrechts der Beklagten, das der
Senat dahingehend interpretiert hatte, dass der Satzungsgeber eine
Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Beseitigung von Gebäuden und
baulichen Anlagen gerade nicht hat schaffen wollen und sich deshalb auch ein
Rückgriff auf die den § 68 Abs. 1 WVG wiederholende Regelung in § 35 Abs. 1
VS verbot. Die Beklagte hatte sich nämlich in § 6 Nr. 6 VS ausdrücklich (nur)
ermächtigt, die Beseitigung insbesondere von Zäunen, Hecken, Bäumen und
Leitungsmasten verlangen zu können, während sie sich einer entsprechenden
Regelung in Bezug auf "Gebäude und sonstige bauliche Anlagen" in § 6 Nr. 7
VS gerade enthielt. Aus der Zusammenschau dieser speziellen Bestimmungen
hatte der Senat eine satzungsrechtliche Selbstbeschränkung der Beklagten
abgeleitet, die den Rückgriff auf die allgemeineren Regelungen in § 35 Abs. 1
VS bzw. letztlich auch auf § 68 Abs. 1 WVG von vornherein gesperrt hat.
Deshalb hatte der Senat sich nicht vertieft mit der Frage befassen müssen, ob §
68 Abs. 1 WVG an sich schon eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für
den Erlass von den Räumstreifen betreffenden Beseitigungsanordnungen oder
aber zumindest - im Zusammenspiel mit § 33 Abs. 2 WVG - eine
Rechtsgrundlage für die Schaffung einer entsprechenden satzungsrechtlichen
Ermächtigungsgrundlage darstellt. Insoweit hatte der Senat lediglich Bedenken
geäußert, weil es in § 68 Abs. 1 WVG dem Wortlaut nach zunächst um eine
(bloße) Befolgungspflicht und eine grundsätzliche Zuordnung der
Anordnungsbefugnis zum Vorstand des Verbandes gehe. Eine ausdrückliche
Beantwortung der Fragestellung war damit nicht verbunden. Gleichwohl ist das
genannte Senatsurteil auch dahingehend interpretiert worden, dass das Recht
eines Verbands, Anordnungen gegenüber seinen Mitgliedern notfalls auch
gegen deren Willen durchzusetzen, in der Verbandssatzung explizit
niedergelegt sein müsse (vgl. insbesondere Reinhardt/Hasche: WVG-
Kommentar, § 68 Rdnr. 3). Demgegenüber wird im Zusammenhang mit einer
älteren - noch vor Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes getroffenen -
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und
Schleswig-Holstein (Urt. v. 14.12.1983 - 3 OVG A 25/82 -, V. n. b.) die
Auffassung vertreten, dass für die Durchsetzung der Pflichten zur
unterhaltungsfreundlichen Bewirtschaftung die Wasserbehörden und nicht die
Träger der Gewässerunterhaltung zuständig seien (Czychowski/Reinhardt:
WHG-Kommentar, 10. Aufl., § 41 Rdnr. 38 a. E.). Auch diese Entscheidung hatte
indessen die hier zu erörternde Fragestellung (zu § 96 Abs. 1 der
Wasserverbandsverordnung - WVVO - als Vorgängervorschrift des § 68 Abs. 1
WVG) nicht beantwortet, sondern die vom Verband erlassene Anordnung schon
mangels einer wirksamen satzungsrechtlichen Bewirtschaftungsverpflichtung -
also eines konkreten Verbotstatbestandes - aufgehoben. Inhaltlich wenig
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problematisiert, wohl aber im Ergebnis bejaht wurde die "VA-Befugnis" eines
Verbandes nach §§ 96 ff. WVVO in der älteren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 08.05.1958 - IV C 108/57 -, BVerwGE 7, 17).
Jüngere Rechtsprechung existiert - soweit ersichtlich - nicht. Der Senat
beantwortet die mithin klärungsbedürftige Fragestellung nunmehr - unter
Zurückstellung von Bedenken - dahingehend, dass sich für einen Wasser- und
Bodenverband eine Befugnis zum Erlass belastender Verwaltungsakte zur
Durchsetzung satzungsrechtlicher Ge- und Verbote, die der Ermöglichung bzw.
Erleichterung der Unterhaltung eines Gewässers dienen und ihrerseits auf § 33
Abs. 2 WVG beruhen, direkt aus der gesetzlichen Regelung des § 68 Abs. 1
WVG ergibt. § 68 Abs. 1 WVG kann aufgrund folgender Erwägungen als
Ermächtigungsgrundlage angesehen werden:
a) Die Betrachtung der Entstehungsgeschichte des § 68 Abs. 1 WVG lässt kaum
Zweifel daran zu, dass den Verbänden mit dieser Bestimmung gerade auch eine
"VA-Befugnis" zur Durchsetzung gesetzlicher und satzungsrechtlicher Ge- und
Verbote eingeräumt werden sollte, ohne dass auf an anderer Stelle explizit
geregelte Ermächtigungsgrundlagen zurückgegriffen werden müsste.
aa) § 68 WVG geht letztlich zurück auf § 96 WVVO in der Fassung der
Verordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I, S. 933). § 96 Abs. 1 Satz 1 WVVO
hatte folgenden Wortlaut:
"Die Mitglieder des Wasser- und Bodenverbandes, die Besitzer der zu ihm
gehörenden Grundstücke, Bergwerke und Anlagen (§ 3 Nr. 1) und die
Besitzer des Vorlandes der Deiche (§ 23) haben die auf Gesetz oder
Satzung beruhenden Anordnungen des Vorstehers, insbesondere die
Anordnungen zum Schutz des Verbandunternehmens (§ 17), zu
befolgen."
Der Wortlaut ist mit demjenigen des § 68 Abs. 1 WVG in seinen Kernelementen
identisch und enthält eine Pflicht zur Befolgung der auf Gesetz oder Satzung
"beruhenden" Anordnungen. Die Anordnungskompetenz wurde in der
Ursprungsfassung dem Vorsteher, in § 68 Abs. 1 WVG grundsätzlich dem
(mehrköpfigen) Vorstand zugeordnet. Es liegt auf der Hand, dass zur Ermittlung
des Willens des historischen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers im Jahre 1937
die nach heutigem rechtsstaatlichen Verständnis zu fordernde
Ausdifferenzierung einer Ermächtigungsgrundlage nach klarem
Eingriffstatbestand und spezifischer Rechtsfolge kaum zugrunde gelegt werden
kann. Schon von daher erschiene die Annahme verfehlt, in der
Ursprungsfassung des § 96 WVVO hätte - durch die Verwendung des Begriffs
"beruhen" - lediglich auf an anderer Stelle näher ausdifferenzierte spezifische
Ermächtigungsgrundlagen verwiesen werden sollen. Es drängt sich vielmehr die
gegenteilige Annahme auf, nämlich dass dem Vorsteher schlicht die
Durchsetzung gesetzlicher oder satzungsrechtlicher Ge- und Verbote ermöglicht
werden sollte. Das "Beruhen" der Anordnungen auf Gesetz oder Satzung war
mithin in einem bloß mittelbaren Sinne gemeint, nicht aber als rechtstechnische
Verweisung auf andere Ermächtigungsgrundlagen. Die Überschrift des § 96
WVVO mit "Ordnungsgewalt" und die Flankierung der Bestimmung mit
Vorschriften über Zwangs- und Rechtsmittel sprechen insoweit eine ebenso
klare Sprache, wie die Präambel der Ursprungsversion der
Wasserverbandsverordnung von 1937, in der neben der Erhaltung der
Selbstverwaltung der Verbände von der Ermöglichung einer "straffen Führung"
gesprochen wurde. Auch in dem zum Erlass der Wasserverbandsverordnung
ermächtigenden Blankettgesetz der Reichsregierung (Wasserverbandsgesetz
vom 10. Februar 1937, RGBl. I S. 188) wird in § 1 neben der Selbstverwaltung
der Verbände sogleich u. a. von deren "Ordnungs- und Polizeigewalt"
gesprochen, die durch Verordnung "nach den Grundsätzen des
nationalsozialistischen Staates neu zu gestalten" sein sollte.
bb) Nach 1945 sind in der als Bundesrecht fortgeltenden
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Wasserverbandsverordnung (vgl. dazu: BVerwG, Urt. v. 25.08.1955 - IV C 18/54
-, juris) die Vorschriften über Zwangs- und Rechtsmittel entfallen, weil andere
bundes- oder landesrechtliche Vorschriften an deren Stelle getreten sind (vgl.
dazu im Einzelnen die Ausführungen etwa bei Rapsch, WVVO-Kommentar, §§
98-100). Allein daraus kann allerdings nicht ableitet werden, § 96 Abs. 1 WVVO
habe den Charakter einer unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage zum Erlass
belastender Verwaltungsakte verlieren sollen. Die Beklagte weist in diesem
Zusammenhang wohl zutreffend darauf hin, dass § 96 WVVO auch stets in
diesem Sinne verstanden worden sei, also die Verbände von einem Recht zur
Durchsetzung ihrer Satzungsregelungen ausgegangen waren. Die
"Durchsetzungsmacht" wurde den Wasser- und Bodenverbänden auch nicht
abgesprochen, als die Wasserverbandsverordnung schließlich 1991 durch das
Wasserverbandsgesetz (WVG, BGBl. I S. 405) abgelöst wurde. Im Gegenteil
wird in der Begründung des Gesetzentwurfs zum neuen § 68 WVG, der § 96
WVVO bis auf einige redaktionelle Anpassungen übernahm, ausgeführt (BT-Drs.
11/6764, S. 33 f.):
"Absatz 1 regelt die Ordnungsgewalt des Vorstands. Sie ist grundsätzlich
beschränkt auf den Kreis der Verbandsmitglieder und muss sich im
Rahmen des Gesetzes und der Satzung halten. Außerhalb des Kreises
der Verbandsmitglieder erstreckt sie sich auch auf
Deichvorlandeigentümer und Nutzungsberechtigte. Die ergehenden
Anordnungen sind Verwaltungsakte, die nach den
Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder durchgesetzt werden
können. Absatz 2 lässt aus Zweckmäßigkeitsgründen eine Delegation der
Anordnungsbefugnis durch die Satzung auf einzelne Personen zu."
Nach dieser Begründung wird sehr deutlich, dass der Gesetzgeber auch 1991
die "auf Gesetz oder Satzung beruhenden Anordnungen" keineswegs als
Verweisung auf spezifizierte Ermächtigungsgrundlagen an anderer Stelle
verstanden wissen wollte, da sich die Ordnungsgewalt lediglich im Rahmen des
Gesetzes und der Satzung halten soll. Auch werden die Anordnungen explizit
als Verwaltungsakte qualifiziert, womit jedenfalls nach dem gesetzgeberischen
Willen die Einräumung einer "VA-Befugnis" außer Frage steht. Der Verweis auf
die Vollstreckungsmöglichkeit nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der
Länder, was regelmäßig in den Verbandssatzungen im jeweiligen Absatz 2 der §
68 Abs. 1 wiederholenden Regelungen aufgenommen worden ist - so auch § 35
Abs. 2 VS der Beklagten - rundet den (deutlichen) Befund ab.
b) Gesetzessystematische Erwägungen stehen dem aus der Betrachtung der
Entstehungsgeschichte gewonnenen Befund im Ergebnis nicht entgegen. Eine
Beschränkung der sich jedenfalls nach der Entstehungsgeschichte aus § 68
Abs. 1 WVG ergebenden Anordnungsbefugnis des Verbands bzw. des
Verbandsvorstands zur Durchsetzung von auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden
satzungsrechtlichen Ge- und Verboten folgt weder aus den Regelungen des
Niedersächsischen Wassergesetzes noch aus anderen fachgesetzlichen
Bestimmungen - etwa des Bauordnungs- oder des Naturschutzrechts -. Es
kommt zwar bei Annahme einer Anordnungskompetenz der Verbände zu -
durchaus nicht unproblematisch erscheinenden - Mehrfachzuständigkeiten; den
sich aus Landesrecht ergebenden Zuständigkeiten insbesondere der
Wasserbehörden und der Baubehörden kann aber keine Sperrwirkung
gegenüber § 68 Abs. 1 WVG bzw. gegenüber den diese Bestimmung
wiederholenden Satzungsregelungen der Wasser- und Bodenverbände
beigemessen werden.
aa) Entgegen der Auffassung der Beklagten steht im Landesrecht gerade den
unteren Wasserbehörden durchaus ein gesetzliches Eingriffsinstrumentarium
zur Durchsetzung besonderer Pflichten im Interesse der Unterhaltung zur
Verfügung. Diesbezüglich hat der Senat in seinem Urteil vom 10. Dezember
2008 - 13 LC 112/07 - (juris Rdnrn. 67-69) ausgeführt:
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"§ 6 der Satzung der Beklagten enthält der Sache nach lediglich
Regelbeispiele für das Gebot, Ufergrundstücke nur so zu bewirtschaften,
dass die Unterhaltung des Gewässers nicht beeinträchtigt wird. Dieses
Gebot ist - ohne explizite Regelbeispiele zu nennen - bereits in § 115 Abs.
2 Satz 2 NWG enthalten. […] Liegt eine konkretisierte Verpflichtung der
Anlieger vor - die hier in § 6 der Satzung der Beklagten unter
Inanspruchnahme der entsprechenden Satzungskompetenz nach § 33
Abs. 2 WVG zu sehen ist - führt ein Verstoß gegen die konkretisierte
Verpflichtung auch zu einem Verstoß gegen § 115 Satz 2 NWG, dem nach
§ 169 Satz 2 NWG wasserbehördlich begegnet werden kann."
Diese Ausführungen sind aber nicht etwa so zu verstehen, dass den unteren
Wasserbehörden quasi ein "blindes Exekutieren" der Satzungsbestimmungen
ermöglicht wird bzw. seitens der Verbände verlangt werden könnte. Vielmehr
müssten die Behörden jeweils die Inzidentprüfung vornehmen, ob die
Satzungsbestimmungen generell und insbesondere auch ihre Anwendung im
Einzelfall tatsächlich eine "besondere Pflicht im Interesse der Unterhaltung"
darstellen und im konkreten Fall auch einen Eingriff rechtfertigen. Es handelt
sich dann auch keineswegs - wie es die Beklagte darstellt - um eine unzulässige
Anwendung von auf Bundesrecht beruhendem Satzungsrecht durch
Länderbehörden, sondern um eine originäre Anwendung des
Landeswasserrechts. Neben den bereits genannten Vorschriften des
Niedersächsischen Wassergesetzes ist zusätzlich auf § 118 Abs. 1 NWG a. F.
bzw. auf § 79 NWG 2010 zu verweisen, wonach die Wasserbehörde im Streitfall
bestimmen kann, wem und in welchem Umfang u. a. eine besondere Pflicht im
Interesse der Unterhaltung obliegt.
Eine originäre fachgesetzliche Zuständigkeit der unteren Wasserbehörden bzw.
auch der Baubehörden ergibt sich weiterhin aufgrund der regelmäßigen
räumlichen Deckungsgleichheit oder zumindest Überschneidung des
verbandlichen "Räumstreifens" einerseits und des primär ökologischen
Zwecken dienenden "Gewässerrandstreifens" (§ 91a NWG a. F.; §§ 38 WHG
2009, 58 NWG 2010) andererseits, der allerdings nicht an Gewässern dritter
Ordnung existiert. Die Behörden haben hier im Streitfall auch über die
Rechtmäßigkeit baulicher Anlagen (die nach § 91a NWG a. F. nur bei
Standortbezogenheit bejaht werden konnte) sowie darüber zu befinden, ob
Bäume und Sträucher beseitigt werden dürfen, wenn dies insbesondere auch für
die Unterhaltung der Gewässer erforderlich ist. Die Zuständigkeitsfrage im
Bereich des Räumstreifens als zumindest ufernaher Bereich kann sich
schließlich auch im Hinblick auf die Regelungen zu den Anlagen in und an
Gewässern (§§ 91, 109 NWG a. F. bzw. §§ 36 WHG 2009, 57, 71 NWG) und
zum Gewässerausbau (§ 119 NWG a. F. bzw. §§ 68 WHG 2009, 108 NWG
2010) stellen. Insoweit sind für verbindliche Entscheidungen von vornherein nur
die Wasserbehörden zuständig.
Im Falle der illegalen Errichtung baulicher Anlagen ergibt sich eine
Eingriffsbefugnis der Baubehörden aus § 89 NBauO. Schließlich können sich
hinsichtlich des Räumstreifens auch Zuständigkeiten und Handlungsbefugnisse
der Naturschutzschutzbehörden ergeben.
bb) Nimmt man ein Nebeneinander der fachgesetzlichen und der
verbandsrechtlichen Befugnisse an, bleibt unklar, ob eine Regelung durch eine
Fachbehörde oder einen Wasser- und Bodenverband erfolgen kann bzw. darf
und welche Kriterien dafür gelten. Klar dürfte eigentlich nur sein, dass ein
Verband etwaige durch Fachbehörden für konkrete "Räumhindernisse" erteilte
Genehmigungen bei seiner Entscheidung berücksichtigen muss und nicht die
Beseitigung einer derart formal legalisierten Anlage anordnen darf.
Entsprechendes gilt für etwaige im Bereich des Räumstreifens geltende
Restriktionen etwa naturschutzrechtlicher Art. Ein Verband wird nicht ohne
weiteres die Beseitigung etwa von Gehölzen verlangen können, die unter
besonderem Schutz stehen und für deren Entfernung zunächst eine
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Genehmigung einzuholen ist, ohne die Genehmigungsfähigkeit abzuklären.
Geht es indessen nicht um formelle Genehmigungen oder die bezeichneten
Restriktionen, sondern nur um die schlichte Frage, ob ein Hindernis im Interesse
der Unterhaltung beseitigt werden muss, sind durchaus divergierende
Entscheidungen vorstellbar, je nachdem, ob ein Verband den Weg der
Selbstdurchsetzung wählt oder die Baubehörde (im Falle baulicher Anlagen)
oder die Wasserbehörde (im Falle sonstiger Räumhindernisse) um ein
Einschreiten bittet.
Allein diese Mehrfachzuständigkeiten und die daraus möglicherweise im
Einzelfall resultierenden Probleme vermögen indessen keine Sperrwirkung für
die Anwendung des § 68 Abs. 1 WVG zu begründen. Entgegen der Auffassung
des Klägers folgt eine solche Sperrwirkung nicht aus § 6 Abs. 1 WVG, wonach
die Rechtsverhältnisse des Verbandes und die Rechtsbeziehungen zu den
Verbandsmitgliedern durch eine Satzung geregelt werden, soweit nicht u. a.
Rechtsvorschriften der Länder etwas anderes bestimmen. Rechtsvorschriften
der Länder können von vornherein nichts anderes bestimmen, weil es
hinsichtlich der Eingriffsermächtigung nach § 68 Abs. 1 WVG um eine
bundesrechtliche Bestimmung geht, die in den Verbandssatzungen nicht als
originäres Recht, sondern lediglich wiederholend aufgenommen wird.
Landesrecht kann gegenüber (in den Satzungen wiederholtem) Bundesrecht
schon aus Erwägungen der Gesetzgebungszuständigkeiten (Art. 31, 70 ff. GG)
grundsätzlich keine Sperrwirkung entfalten. Die möglichen Verwerfungen im
Einzelfall aufgrund von Mehrfachzuständigkeiten sind daher hinzunehmen. Von
einem Nebeneinander des Verbands- und des Fachrechts, das auch die
Beklagte stets hervorhebt, wird im Übrigen auch in der schon eingangs
genannten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für die Länder
Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urt. v. 14.12.1983 - 3 OVG A 25/82 -, V.
n. b.) ausgegangen, wobei die dem § 33 WVG entsprechende Bestimmung der
Wasserverbandsverordnung sogar als "vorrangige Spezialvorschrift" eingestuft
wurde, ohne freilich eine Aussage zu treffen, ob das Spezialitätsverhältnis auch
in Bezug auf die jeweiligen Eingriffsbefugnisse Geltung beanspruchen soll.
c) Nicht unerhebliche Bedenken gegen die Durchsetzung der auf §§ 33 Abs. 2,
6 Abs. 1, 2 Nr. 5 WVG beruhenden satzungsrechtlichen Ge- und Verbote auf der
Grundlage des § 68 Abs. 1 WVG als Ermächtigungsgrundlage ergeben sich
allerdings aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den sich
aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergebenden Anforderungen an
die "funktionale Selbstverwaltung" (BVerfG, Beschl. v. 05.12.2002 - 2 BvL 5/98
und 2 BvL 6/98 -, juris). Das Bundesverfassungsgericht hat zum nordrhein-
westfälischen Lippeverbandsgesetz und zum Emschergenossenschaftsgesetz
entschieden, dass zwar das Demokratieprinzip außerhalb der unmittelbaren
Staatsverwaltung und der gemeindlichen Selbstverwaltung (="funktionale
Selbstverwaltung") für Formen der Organisation und Ausübung von
Staatsgewalt offen ist, die vom Erfordernis lückenloser personeller
demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen kann,
wobei dies letztlich sogar als Ergänzung und Stärkung des demokratischen
Prinzips anzusehen ist. Verbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter ist
den Organen von Trägern funktionaler Selbstverwaltung aus
verfassungsrechtlicher Sicht indessen nur gestattet, weil und soweit das Volk
auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht wahrt, was erfordert, dass die
Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der
Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind und
ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter
unterliegt.
aa) An diesen Maßstäben sind auch die Vorschriften des
Wasserverbandsgesetzes zu messen, aus denen die Verbände - wie auch die
Beklagte - konkrete Handlungsbefugnisse schöpfen wollen. Während insoweit
hinsichtlich der Frage der umfassend im Wasserverbandsgesetz geregelten
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Aufsicht keine Bedenken bestehen, ergeben sich solche aber hinsichtlich der
hinreichenden gesetzlichen Determiniertheit der Eingriffsbefugnisse zum einen
in Bezug § 68 Abs. 1 WVG selbst, zum anderen in Bezug auf § 33 Abs. 2 WVG:
Bereits § 68 Abs. 1 WVG lässt unter gesetzgebungstechnischen
Gesichtspunkten die Ausdifferenzierung nach klarem Eingriffstatbestand und
spezifischer Rechtsfolge vermissen. Die konkreten tatbestandlichen
Voraussetzungen erschließen sich auch nicht mit Blick auf § 33 Abs. 2 WVG,
sondern erst im Zusammenspiel mit den auf letztgenannter Bestimmung
beruhenden Satzungsbestimmungen. Der Gesetzgeber enthält sich somit
gerade einer genaueren Beschreibung der Eingriffsvoraussetzungen. Die
Rechtsfolgenseite für den anordnenden Vorstand bleibt nach dem Wortlaut
ebenfalls offen, vielmehr muss in die Norm quasi hineininterpretiert werden, dass
sie dem Vorstand (wohl) eine Ermessensentscheidung einräumt bzw.
abverlangt.
Der Zusammenhang mit § 33 Abs. 2 WVG führt zu keinem höheren Maß
gesetzlicher Vorherbestimmtheit der Eingriffsbefugnisse des Verbands. § 33
Abs. 2 WVG geht mit nur unwesentlichen redaktionellen Änderungen auf die
Ursprungsfassung von § 22 Abs. 3 WVVO aus dem Jahre 1937 zurück, die
folgenden Wortlaut hatte:
"In der Satzung können weitere Beschränkungen des Grundeigentumes
und der vom Eigentümer hergeleiteten Rechte zur Erleichterung der
Aufgabe des Verbandes vorgeschrieben werden."
§ 33 Abs. 2 WVG lässt in Anknüpfung an die weitgehend gleichlautende
Vorgängerbestimmung in § 22 Abs. 3 WVVO relativ undifferenziert weitere
Beschränkungen des Grundeigentums zur leichteren Durchführung der
Verbandsaufgaben zu, ohne näher zu spezifizieren, um welche
Beschränkungen es sich nach Art und Umfang handeln soll. Auch wird nicht
näher ausgeführt, ob und welche Grenzen für die "Erleichterung der Aufgabe
des Verbandes" gelten sollen. Vielmehr wird dies dem Grunde nach allein der
Satzungsgewalt überlassen (vgl. auch § 6 Abs. 2 Nr. 5 WVG). Wie weitgehend
diese Satzungsermächtigung ausgelegt wird, zeigt etwa, dass vertreten wird,
Verbände könnten in ihre Satzung ohne weiteres auch Einschränkungen zum
Zwecke des Natur- und Landschaftsschutzes und zum Schutz der ökologischen
Verhältnisse aufnehmen (vgl. etwa Reinhardt/Hasche: WVG-Kommentar, § 33
Rdnr. 14; Rapsch: Wasserverbandsrecht, Rdnr. 352), obwohl dies gerade der
originäre Regelungsbereich des bundes- und landesgesetzlich geregelten
Rechtsregimes zum Gewässerrandstreifen ist.
Auch wenn § 33 Abs. 2 WVG von seiner (geringen) Regelungsdichte mit den
skizzierten landesrechtlichen Vorschriften vergleichbar ist, die den
Wasserbehörden ein Eingriffe zur Durchsetzung besonderer Pflichten im
Interesse der Unterhaltung ermöglichen, bedeutet dies nicht sogleich, dass auch
§ 33 Abs. 2 WVG eine ausreichende gesetzliche Vorherbestimmung der
Aufgaben und Handlungsbefugnisse eines Wasser- und Bodenverbandes
beinhaltet. Für die Wasserbehörden, deren Amtswalter als durch eine
ununterbrochene Legitimationskette demokratisch legitimiert angesehen werden
können, ist keine so hohe Regelungsdichte erforderlich, wie für Organe der
funktionalen Selbstverwaltung, wenn diese im Wesentlichen durch die Mitglieder
legitimiert werden. Je weniger personelle Legitimation ein Amtswalter oder ein
Organ hat, desto mehr Determiniertheit der Handlungsbefugnisse durch ein
staatliches Gesetz ist zu fordern, weil das "Weniger" an personeller
demokratischer Legitimation nur durch ein "Mehr" an sachlich-inhaltlicher
demokratischer Legitimation ausgeglichen werden kann. Umgekehrt gilt
dasselbe. Solange die (zwangsweise) Durchsetzung konkretisierender
Satzungsbestimmungen im Einzelfall demokratisch legitimierten Amtswaltern
mittels einer Inzidentprüfung innerhalb der wasserrechtlichen Eingriffsbefugnisse
vorbehalten bleibt, ergeben sich ersichtlich keine Probleme. Bei einer
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Durchsetzung der auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden Satzungsregelungen
unmittelbar durch den Verband liegt eine gegenteilige Wertung nahe, da es
gerade keinen Ausgleich des Handelns von nicht personell demokratisch
legitimierten Organen der funktionalen Selbstverwaltung durch eine stärkere
inhaltliche gesetzliche Determiniertheit gibt.
bb) Gegenüber diesen Bedenken - wie die Beklagte - auf eine "besondere
Rechts- und Treuebeziehung" zwischen dem Verband als öffentlich-rechtlicher
Körperschaft und seinen Mitgliedern zu rekurrieren, überzeugt nach Auffassung
des Senats nicht. Die Annahme einer "VA-Befugnis" trotz nicht hinreichend
klarer gesetzlicher Determination einer Eingriffsbefugnis liefe letztlich auf die
Wiederbelebung des in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits
lange überwundenen "besonderen Gewaltverhältnisses" hinaus. Früher -
insbesondere vor Geltung des Grundgesetzes - ging man davon aus, dass bei
besonders engen Beziehungen zwischen Staat und Bürger (z. B. bei Beamten,
Schülern, Strafgefangenen) Eingriffe keiner gesetzlichen Grundlage bedürfen.
Dem hat das Bundesverfassungsgericht indessen eine klare Absage erteilt (vgl.
etwa BVerfG, Entsch. v. 14.03.1972 - 2 BvR 41/71 -, juris). Für Wasser- und
Bodenverbände kann nichts anderes gelten.
cc) Letztlich stellt der Senat die skizzierten Bedenken allerdings deshalb zurück,
weil die im Wasserverbandsgesetz geregelte Aufsicht über die Wasser- und
Bodenverbände das geringe Maß an gesetzlicher Determiniertheit der
gesetzlichen Eingriffsbefugnisse und die fehlende demokratische Legitimation
der Amtswalter des Verbandes auszugleichen vermag. Eine dem
Demokratieprinzip noch genügende Rückkopplung kann deshalb angenommen
werden, weil die auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden Satzungsregelungen nicht
nur der präventiven Kontrolle durch umfassende aufsichtsbehördliche
Genehmigungsvorbehalte unterliegen (§§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 58 Abs. 2 Satz
1 WVG), sondern auch ansonsten die Verbandstätigkeit im Einzelfall - also
gerade auch die Durchsetzung der Satzungsregelungen nach § 68 Abs. 1 WVG
- einer behördlichen Rechtsaufsicht unterliegt, die eine hinreichende Einbindung
des Sachverstandes der Fachbehörden - insbesondere auch der
Wasserbehörden - gewährleistet. In Niedersachsen nehmen die Landkreise,
kreisfreien Städte und großen selbständigen Städte sowohl die
Aufsichtsaufgaben (§ 1 Abs. 1 Nds. AGWVG) als auch die Aufgaben der unteren
Wasserbehörden (§ 168 Abs. 3 NWG a. F., § 127 Abs. 2 NWG 2010) wahr.
Die präventive aufsichtsbehördliche Kontrolle beschränkt sich dabei nicht nur
auf die Genehmigungsvorbehalte bei Schaffung und Änderung einer Satzung,
sondern ermöglicht der Aufsichtsbehörde sogar, im öffentlichen Interesse
Satzungsänderungen zu fordern oder im Falle der Weigerung des Verbands
selbst vorzunehmen (§ 59 WVG). Wegen der darüber hinaus auch
einzelfallbezogenen Rechtsaufsicht (§§ 72 ff. WVG) durch die Kommunen, bei
denen auch die unteren Wasserbehörden und andere Fachbehörden verankert
sind, werden Wasser- und Bodenverbände auch stets darauf achten, sich nicht
in Widerspruch zu fachbehördlichen Entscheidungen zu setzen. Sollte ein
Verband eine ordnungsgemäße Verwaltung nicht gewährleisten, kann seitens
der Aufsicht im Extremfall sogar ein die Verbandsgeschäfte führender
Beauftragter bestellt werden (§ 77 WVG). Diese enge Einbindung der Verbände
in ein differenziertes "Aufsichtsgeflecht" kann nach Auffassung des Senats die
weniger differenzierten Bestimmungen der §§ 68 Abs. 1, 33 Abs. 2 WVG (noch)
ausgleichen, so dass dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (noch) genügt
wird.
Dass dadurch im Einzelfall Klärungen in ein Rechtsmittelverfahren verschoben
werden - wie etwa die im Parallelverfahren 13 LC 128/10 vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Vernehmung des zuständigen Mitarbeiters
der unteren Wasserbehörde als sachverständiger Zeuge zeigt -, die bei einem
originären Handeln der unteren Wasserbehörde nicht erforderlich wären, ist
dann hinzunehmen. Bei dieser Sichtweise bleibt den mit den Verhältnissen vor
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Ort bestens vertrauten Verbänden ein effektives Handeln möglich, bei dem
jedenfalls in der Mehrzahl der denkbaren Fälle auch keine Konflikte mit
anderweitig begründeten Zuständigkeiten kommunaler oder staatlicher
Behörden drohen dürften.
d) Eines Rückgriffs auf die durch Satzungsänderung eingefügte Bestimmung
des § 6 Nr. 7 Satz 3 VS als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene
Beseitigungsverfügung bedarf es mithin nicht; aus den geänderten Regelungen
und deren Normzusammenhang ergibt sich auch keine "satzungsrechtliche
Selbstbeschränkung" mehr, die der Senat in Bezug auf die Anordnung zur
Beseitigung baulicher Anlagen nach dem alten Satzungsrecht in seinem Urteil
vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07- (juris) entscheidungstragend
angenommen hatte.
§ 6 Nr. 7 VS hat in der Fassung der Änderungssatzung vom 26. März 2009
folgenden Wortlaut:
"Gebäude und sonstige bauliche Anlagen jeglicher Art wie z. B.
Freileitungsmasten, Kleinkläranlagen, Leitungen aller Art, Wege und Plätze
usw. einschließlich Abgrabungen oder Aufschüttungen dürfen an einem
Verbandsgewässer nicht näher als 10 m von der oberen Böschungskante
ab gesehen errichtet werden. Ausnahmegenehmigungen von diesem
Verbot kann der Vorstand erteilen, wenn dadurch die
Gewässerunterhaltung nur unwesentlich beeinflusst wird. Bei Verstößen
gegen Verbote des Satzes 1 kann der Vorstand die Beseitigung oder
Änderung der Anlage anordnen, um die ungestörte Gewässerunterhaltung
zu ermöglichen. Kommt das Mitglied der Anordnung nicht in der gesetzten
Frist nach, kann der Verband die Anordnung entsprechend den Vorgaben
des Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes durchsetzen."
Vorbehalte für und Verweisungen auf Entscheidungen anderer Fachbehörden
sind mithin aus der Satzung "getilgt" worden. Der Sache nach wird im
Wesentlichen § 35 VS bzw. § 68 Abs. 1 WVG wiederholt, so dass die
dargestellte Sperrwirkung nicht mehr angenommen werden kann.
2. Der Kläger kann mit seiner Argumentation, die Beseitigungsverfügung sei aus
verschiedenen Gründen im Einzelfall zu Unrecht ergangen, schon aus
prozessualen Gründen nicht durchdringen, soweit diese darauf hinausläuft, dass
das formell illegal errichtete Pflanzbeet zu genehmigen sei. Die Ablehnung der
Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die Beklagte ist nämlich mit dem
Urteil des Senats vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07- rechtskräftig
geworden. Dies betrifft insbesondere auch die nunmehr wiederholten
Einwendungen in Bezug auf eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung
gegenüber anderen Grundstückseigentümern. Der Sachverhalt hat sich seit
Ergehen des genannten Senatsurteils nicht wesentlich verändert. Kommt eine
Ausnahmegenehmigung mithin auch jetzt nicht in Betracht, muss die Beklagte
auch die Beseitigung der formell illegalen und auch als nicht legalisierbar
anzusehenden baulichen Anlagen verlangen können. Ein Ermessensfehler der
Beklagten unter diesem Aspekt scheidet aus, im Übrigen kann insoweit auf die
umfangreichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Der
Beklagten ist auch nicht zuzumuten, die Unterhaltungsarbeiten stets nur auf der
dem klägerischen Grundstück gegenüberliegenden Uferseite des "Reiher Tiefs"
auszuführen. Wenn der Kläger die Argumentation des Verwaltungsgerichts zum
"jährlichen Seitenwechsel" zum Zwecke der gerechten Lastenverteilung mit dem
Hinweis angreift, das Grundstück auf der gegenüberliegenden Seite stehe im
Eigentum der Beklagten, überzeugt dies nicht. Der Kläger beschränkt dabei den
Blick auf die Unterhaltung des Gewässers allein auf Höhe seines Grundstücks
und berücksichtigt nicht die Unterhaltungsarbeiten am weiteren Gewässerverlauf
oberhalb und unterhalb seines Grundstücks. Der Beklagten ist ersichtlich nicht
zuzumuten, nur aufgrund der Vorstellungen und Wünsche einzelner Anlieger
einen "Zickzackkurs" zu wählen, um durch mehrfachen Wechsel der Uferseite
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Hindernisse zu umgehen. Aus Gründen der Erleichterung der Unterhaltung
besteht der Räumstreifen gerade auf beiden Seiten des Gewässers. Es ist nicht
verfehlt, wenn dann die Beklagte auch auf eine beiderseitige Freihaltung drängt,
zumal sie ja mit geforderten "freien" 5 m ohnehin auf einen Teil ihres
satzungsrechtlich verankerten Räumstreifens von 10 m verzichtet und dem
Kläger noch ein genügend breiter Raum für eine Hausauffahrt verbleibt. Für den
Kläger streitet eigentlich nur der Umstand, dass die baulichen Anlagen nun
schon vor Ort vorhanden sind und eine Verlegung des Beets und eine
Schmälerung der Auffahrt Kosten verursacht. Diese hat sich der Kläger aber
aufgrund seines Vorgehens, ungeachtet der jeweils klaren Position der
Beklagten Fakten geschaffen zu haben, letztlich selbst zuzuschreiben.
Soweit sich erst nach Erlass der nur das Pflanzbeet betreffenden ersten
(gerichtlich aufgehobenen) Beseitigungsverfügung vom 28. November 2003
herausgestellt hat, dass innerhalb des Streifens von 5 m ab der
Böschungsoberkante auch Teile der vom Kläger errichteten Hausauffahrt
betroffen sind, gelten zunächst die sachlichen Erwägungen, die der Senat im
vorbezeichneten Urteil bereits für das Pflanzbeet angestellt hat, entsprechend.
Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg einwenden, es sei gar nicht klar, welche
Teile der Hausauffahrt letztlich von der aktuellen Beseitigungsverfügung
betroffen seien, weil der Verlauf der Böschungsoberkante unklar sei und
zunächst die ursprünglichen Dimensionierungen des "Reiher Tiefs" ermittelt
werden müssten, die dann für die Bemessung des Räumstreifens maßgeblich
seien. Diese Betrachtungsweise teilt der Senat nicht. Maßgeblich ist vielmehr die
zum Zeitpunkt der Errichtung der Hausauffahrt (bzw. die gegenwärtig) am
weitesten landeinwärts gelegene Linie, die keine Uferabbrüche mehr aufweist.
Sinn und Zweck des Räumstreifens bzw. einer Beseitigungsverfügung ist es
gerade, der Beklagten ausreichenden Arbeitsraum am Gewässer zu
verschaffen. Eine "theoretische" Linie kann allenfalls dann maßgeblich sein,
wenn das Gewässer nicht nur unterhalten, sondern in seinen Abmessungen
bzw. in seinem Querschnitt ausgeweitet worden ist und den Verband eine
Verpflichtung zur Herstellung des (planfestgestellten) ursprünglichen
Ausbauzustands treffen würde. Dafür ist - abgesehen von einer mit dem
Wunsch einer weiteren Sachverhaltsaufklärung verbundenen bloßen
Behauptung des Klägers - schon nichts ersichtlich. Davon abgesehen war es
gerade der Kläger, der mit seinen baulichen Anlagen in jüngerer Zeit an das
Gewässer "herangerückt" ist. Ihm hätte es zum Zeitpunkt der Herstellung
oblegen, den gebotenen Abstand von der bei Unklarheiten vorsorglich weiter
landeinwärts zu verortenden Böschungsoberkante einzuhalten. Auf den
ursprünglichen Gewässerquerschnitt vor vielen Jahrzehnten kann es in einer
solchen Situation nicht entscheidend ankommen. Der Verweis des Klägers auf
die Regelung des § 38 Abs. 2 WHG 2010, wonach sich der
Gewässerrandstreifen ab der Linie des Mittelwasserstandes und nur bei
ausgeprägter Böschungsoberkante ab dieser bemisst, hilft ihm nicht weiter.
Diese (neue) Regelung mag sinnvoll sein, gilt aber gerade nicht nach den auf §
33 Abs. 2 WVG beruhenden satzungsrechtlichen Bestimmungen der Beklagten
für den Räumstreifen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162
Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht
erstattungsfähig, weil dieser im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und
sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.
V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Der Senat hat wegen grundsätzlicher Bedeutung der unter 1. behandelten
Fragestellung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision zugelassen.