Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 1 ME 176/13

OVG Lüneburg: gemeinde, bebauungsplan, formelle beschwer, bauvorschrift, beiladung, rechtsnatur, planungsrecht, sorte, upr, niedersachsen
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Verteidigung einer Gestaltungssatzung
Eine niedersächsische Gemeinde kann in der Regel nicht kraft eigenen
Rechts einfordern, dass die Bauaufsichtsbehörde oder Verwaltungsgerichte
ihre Gestaltungssatzung/örtliche Bauvorschrift richtig anwenden (gegen
OVG Koblenz NVwZ RR 1994, 429).
OVG Lüneburg 1. Senat, Beschluss vom 28.01.2014, 1 ME 176/13
§ 9 Abs 4 BauGB, § 84 BauO ND 2012, § 66 Abs 5 BauO ND 2012, § 98 BauO ND, §
65 Abs 1 VwGO
Tenor
Die Beschwerde der Beigeladenen gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 2. September 2013 wird
zurückgewiesen.
Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens; ihre
außergerichtlichen Kosten sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 13.860,-- € festgesetzt.
Gründe
Die Beigeladene sucht mit der Beschwerde ihre Baugestaltungsvorschriften zu
verteidigen.
Mit dem angegriffenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht dem Eilantrag
gegen eine mit Sofortvollzug versehene Stilllegungsanordnung stattgegeben.
Diese hatte die Antragsgegnerin durch Bescheid vom 2. August 2013 für den
Weiterbau eines L-förmigen Komplexes ausgesprochen, dessen Nordteil eine
eingeschossige Lagerhalle und der quer, d. h. westöstlich dazu aufzustellende
Teil vor allem Wohn-, aber auch Büroräume aufnehmen soll. Diese
Stilllegungsverfügung hatte sie im nachfolgenden Bescheid vom 8. August
2013 hinsichtlich des Lagertraktes zurückgenommen und hinsichtlich des
Wohnkomplexes aufrechterhalten. Dieser soll für sich genommen zwei
Vollgeschosse umfassen und flach geneigte, versetzte Pultdächer aufweisen.
Zur Begründung hatte die Antragsgegnerin angeführt, die Traufhöhe des
Wohn- und Bürotraktes überschreite mit 5,74 m die 4, 50 m über der
Bezugsebene (Oberkante der Erschließungsfläche), welche die Beigeladene
in § 2 Abs. 2 der örtlichen Bauvorschrift als Maximalhöhe für den Schnittpunkt
der Außenwände mit der Dachhaut festgesetzt habe; diese
Gestaltungsvorschrift hatte die Beigeladene in ihren am 2. März 2000
beschlossenen und am 8. Juni 2000 bekanntgemachten Bebauungsplan Nr.
F. „G. - Teil II“ aufgenommen.
Zur Begründung seiner Entscheidung, auf deren Einzelheiten Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:
Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der örtlichen Bauvorschrift werde im
vereinfachten Verfahren (§ 63 NBauO) nicht geprüft; der Bauschein, den die
Antragsgegnerin für das Vorhaben am 9. April 2013 erteilt habe, legalisiere die
beanstandete Bauweise mithin nicht. Die Antragsgegnerin sei wegen der
insoweit klaren Gesetzeslage auch nicht verpflichtet gewesen, die
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Antragsteller auf weitere für das Vorhaben maßgebliche Vorschriften
aufmerksam zu machen. Gleichwohl sei die Anordnung zu beanstanden, weil
§ 2 Abs. 2 der örtlichen Bauvorschrift unwirksam sei. Er sei ungeeignet, das
Gestaltungsziel zu erreichen, in Mischgebieten vorstellbare extrem hohe
Lagerhallen und Regallager zu vermeiden. Dabei handele es sich zwar um ein
grundsätzlich geeignetes Gestaltungsziel. Dieses sei hier jedoch nicht
zureichend mit den konkurrierenden Interessen der Eigentümer abgewogen
worden, welche ihr Grundstück lediglich zu Wohnzwecken nutzen wollten.
Insoweit stelle bereits die festgesetzte Vollgeschosszahl (I) sicher, dass die
maximale Höhe begrenzt sei. Zudem sei für das vorgegebene Ziel die
Gebäudegesamthöhe, nicht jedoch die Traufhöhe von ausschlaggebender
Bedeutung. Jene trage den konkurrierenden Nutzungsinteressen der
Eigentümer zureichend Rechnung, ohne den gemeindlichen Gestaltungswillen
zu stark hintanzustellen. Wolle der Eigentümer auskömmliche Fläche erhalten,
zwinge ihn die gedeckelte Traufhöhe u. U. sogar in sinnwidriger Weise dazu,
das Satteldach zum Ausgleich noch höher zu ziehen. Die Vermeidung
zweigeschossigen Erscheinungsbildes sei nach der Begründung nicht Ziel der
Gestaltungsvorschriften gewesen.
Hiergegen führt die Beigeladene Beschwerde, welcher die Antragsteller
entgegentreten.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Beigeladene ist nicht beschwert. Ihr
fehlt die Rechtsmacht, ihre eigene Gestaltungssatzung mit einem Rechtsmittel
zu verteidigen; denn diese erlässt sie im übertragenen Wirkungskreis. Dass sie
gem. § 9 Abs. 4 BauGB in einen Bebauungsplan aufgenommen worden war,
ändert nichts an ihrem Rechtscharakter und damit auch nicht an den -
fehlenden - Möglichkeiten, ihre Durchsetzung zu verteidigen.
Beigeladene dürfen Rechtsmittel nur dann führen, wenn sie durch die
angegriffene Entscheidung materiell beschwert sind war (vgl. BVerwG, Urt. v.
11.01.2001 - 7 C 10.00 -, BVerwGE 112, 335 = BayVBl. 2001, 634 unter
Hinweis auf Urteil vom 28. Oktober 1999 - 7 C 32.98 -, BVerwGE 110, 17,19;
OVG Hamburg, B. v. 08.11.2011 - 2 Bs 163/11 -, BauR 2012, 629; BW-VGH,
B. v. 17.1.1997 - 5 S 2812/96 -, NVwZ-RR 1998, 388, JURIS-Rdnr. 2 f.). Die
formelle Beschwer kann bei Beigeladenen nicht ausreichen, weil diese nicht
gehalten sind, einen Sachantrag zu stellen (vgl. Sodan/ Ziekow-Blanke, VwGO
3. Aufl., Vorb. § 124 Rdnr. 67). Es reicht nicht aus, dass die
Rechtsmittelführerin Beigeladene ist und diese Beteiligtenstellung bei
Einlegung des Rechtsmittels noch nicht zurückgenommen worden war
(BVerwG, Urt. v. 31.1.1969 - IV C 83.66 -, BVerwGE 31, 233, 234 f.). Die
Beteiligtenstellung (§ 63 Nr. 3 VwGO) ist lediglich Voraussetzung dafür, dass
nach „verlorener erster Instanz“ das Rechtsmittelgericht überhaupt angerufen
werden kann. Sie ersetzt aber nicht die Voraussetzungen, unter denen allein
ein Rechtsmittel zulässigerweise geführt werden kann.
Dazu zählt für den Beigeladenen die Pflicht darzutun, er führe das
Rechtsmittel, um das Recht zu verteidigen, das er durch die angegriffene
Entscheidung beeinträchtigt sieht und das ihm zusteht (vgl. BGH, Urt. v.
9.5.1990 - VIII ZR 237/89 -, NJW 1990, 2683). Ein solches Recht steht der
Beigeladenen nicht zur Seite. Sie kann auch sonst keine Interessen geltend
machen, welche eine einfache Beiladung gerechtfertigt hätten und daher
geeignet sein könnten, die für das Rechtsmittel nötige Beschwer zu begründen
(vgl. BVerwGE 31, 233, 235). Das ergibt sich daraus, dass nach
ausdrücklicher Anordnung des niedersächsischen Gesetzgebers örtliche
Bauvorschriften des hier interessierenden Inhalts im übertragenen
Wirkungskreis erlassen wurden und noch immer erlassen werden. Zum
Zeitpunkt, da die Beigeladene den Bebauungsplan Nr. F. mit der örtlichen
Bauvorschrift beschloss, ergab sich dies aus § 97 Abs. 1 Satz 1 NBauO a. F..
Die Neufassung der Niedersächsischen Bauordnung durch das Gesetz vom
3. April 2012 (GVBl. Nr. 5 vom 12. April 2012, S. 46) hat daran nur hinsichtlich
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anderer als hier maßgeblicher Gestaltungsabsichten/-inhalte etwas geändert.
Allein die nach § 84 Abs. 1 und 2 NBauO 2012 erlassenen örtlichen
Bauvorschriften werden nach § 84 Abs. 4 Satz 1 NBauO 2012 im eigenen
Wirkungskreis erlassen. Die hier in Rede stehenden Regelungen unterfallen
indes § 84 Abs. 3 NBauO 2012; hierfür bleibt es nach dem (in seiner
Formulierung vom Ausschuss für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und
Integration, LT-Drs. 16/45487, S. 81, LT-Drs. 16/4621, S. 40 f. zur Klarstellung
eigens veränderten) § 84 Abs. 4 Satz 2 NBauO 2012 bei der bisherigen
Regelung, dass die Gemeinde insoweit im übertragenen Wirkungskreis
handelt. Daher kommt es in diesem Verfahren nicht auf die Frage an, ob § 84
Abs. 4 Satz 1 NBauO 2012 überhaupt für die Einordnung örtlicher
Bauvorschriften von Belang ist/sein kann, welche - wie hier - unter der Geltung
alten Rechts (§§ 56, 97 NBauO a.F.) erlassen worden waren.
Aus der Anordnung, Gemeinden handelten im übertragenen
Wirkungskreis, werden unterschiedliche Folgerungen gezogen. Gierke (in:
Brügelmann, BauGB, Komm., Stand Februar 2005, § 9 Rdnr. 599) und
Wiechert (in: Große-Suchsdorf/Lindorf/ Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl.
2006, § 98 Rdnr. 6 ff.) folgern daraus, die Gemeinde erlasse zwar die örtliche
Bauvorschrift, werde aber vom Gesetzgeber gehindert, Genehmigungen
anzugreifen, welche unter ihrer (möglichen/behaupteten) Verletzung erteilt
worden sind. Gleicher Ansicht war der 6. Senat des Nds.
Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 16. September 1986 (- 6
OVG B 71/86 -, NdsRpfl. 1987, 136, 137). W. Schrödter (BauGB, Komm., 7.
Aufl. 2006, § 9 Rdnrn. 175, 177) und das OVG Koblenz (Urt. v. 5.8.1993 - 1 A
11772/92 -, NVwZ-RR 1994, 429 = BRS 55 Nr. 130, dort insoweit allerdings
nicht abgedruckt; JURIS-Rdnr. 19) betonen zwar den Charakter einer örtlichen
Bauvorschrift als Akt, in dem sich die Gemeinde („nur“) im übertragenen
Wirkungskreis bewegt, sehen gleichwohl keine durchgreifenden
Zulässigkeitsbedenken dagegen, dass die Gemeinde gegen Genehmigungen
und Gerichtsentscheidungen zu Felde zieht, in denen sie „ihre“ örtliche
Bauvorschrift unzutreffend angewandt sieht.
Der Senat hält die erstgenannte Handhabung für richtig. Sie allein zieht
(vollständig) die Konsequenzen aus der Anordnung, welche der Gesetzgeber
mit der ausdrücklichen, durch Erlass der NBauO 2012 hinsichtlich der hier
interessierenden Gestaltungsvorschriften bekräftigten Bestimmung getroffen
hat, Gemeinden handelten insoweit „nur“ im übertragenen Wirkungskreis. Die
Erwägungen des OVG Koblenz (aaO), örtliche Bauvorschriften seien zwar
materiell Rechtsverordnungen in der Gestalt von Satzungen (so auch Senat,
Urteil vom 12.4.2000 - 1 K 5694/98 -, NdsRpfl. 2000, 301 = BRS 63 Nr. 39,
JURIS-Rdnr. 13 unter Hinweis auf Nds. OVG, Urteil vom 21.8.1992 - 6 L
119/90 -, NdsRpfl. 1992, 297 = NVwZ 1993, 1216 = BRS 54 Nr. 88; beides zu
niedersächsischem Recht), dienten aber nun einmal nicht allgemeinen
öffentlichen, sondern speziell den Interessen dieser Gemeinde, in ihrem Gebiet
positive Baugestaltungspflege zu treiben und das Erscheinungsbild ihrer
Straße, Plätze oder Ortsteile zu gestalten, begründen nicht einmal die
Interessen, welche nach der oben zitierten Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 1969 (- IV C 83.66 -, BVerwGE
31, 233, 235 f.). eine einfache Beiladung und damit (u. U.) die für die Führung
eines Rechtsmittels erforderliche materielle Beschwer zu begründen
vermöchten. Einen solchen „Zwitter“ hat der Gesetzgeber nicht schaffen
wollen. Wenn er, wie mit der Niedersächsischen Bauordnung vom 3. April
2012 (GVBl. Nr. 5 vom 12. April 2012, S. 46) durch Differenzierung sogar noch
unterstrichen, jedenfalls für die hier interessierende Art von
Gestaltungsvorschriften anordnet, es solle bei diesem Rechtscharakter
bleiben, dann hat er damit hinsichtlich der Altfassung bekräftigt, die Gemeinde
solle zwar örtliche Bauvorschriften erlassen, diese aber eben nicht eigenen
Namens verteidigen dürfen. Es ist mit der Anordnung, nur im Bereich
fachaufsichtsbehördlicher Weisungsbefugnis agieren zu dürfen, nicht zu
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vereinbaren, der Gemeinde dann doch eigene Verteidigungsmöglichkeiten
verleihen zu wollen. Dementsprechend hatte der 6. Senat des Nds. OVG im
zitierten Beschluss vom 16. September 1986 (- 6 OVG B 71/86 -, aaO, S. 137,
mit Hinweis auf Senatsurteil vom 24.10.1975 - I A 12/73 -, Die Gemeinde [S-H]
1976, 229) die Annahme abgelehnt, die inhaltliche Nähe gestalterischer
Vorschriften zu den Bestimmungen, welche die Gemeinde in einem
Bebauungsplan treffe, rechtfertigten ein eigenes Anfechtungsrecht gegen eine
Baugenehmigung, welche im Widerspruch zu einer gemeindlichen
Gestaltungssatzung stehe.
Die Erwägungen des OVG Koblenz finden eine gewisse Entsprechung zwar in
den Ausführungen des Senatsurteils vom 14. September 1990 (- 1 C 12/88 -,
BRS 50 Nr. 11, S. 34). Mit den Darlegungen, Gestaltungsvorschriften wiesen
eine sachliche Nähe oder Verwandtschaft zu den nach § 9 Abs. 1
BBauG/BauGB möglichen planungsrechtlichen Inhalten auf, wollte der Senat
aber nicht einer Auffassung das Wort reden, welche der Gemeinde ein eigenes
Abwehrrecht trotz Handelns im übertragenen Wirkungskreis zubilligte.
Zielrichtung dieser Ausführungen war lediglich darzutun,
Gestaltungsvorschriften seien in besonderer Weise dazu geeignet, in
Anwendung von § 9 Abs. 4 BauGB in den Bebauungsplan aufgenommen zu
werden. Zudem erging diese Entscheidung nicht zu niedersächsischem,
sondern zu schleswig-holsteinischem Recht.
Die Richtigkeit dieser Auffassung zeigt sich angesichts der Neufassung der
Vorschriften zur Abweichung, früher Ausnahmen und Befreiungen. Während §
56 Abs. 2 NBauO a. F. (unter bestimmten Voraussetzungen) die
Bauaufsichtsbehörde zu Ausnahmen ermächtigte, ohne ihr eine Beteiligung
der Gemeinde abzuverlangen (allenfalls nobile officium, s. Große-
Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, Komm. 8. Auflage 2006, § 56 Rdnr. 41),
kann sie zwar nach § 66 Abs. 5 NBauO 2012 eine Abweichung von örtlichen
Bauvorschriften nur im Einvernehmen mit der Gemeinde zulassen. Diese
Einschränkung gilt aber nur, wenn es sich um die Abweichung von einer
Gestaltungsvorschrift handelt, welche nach § 84 Abs. 1 oder 2 NBauO 2012
erlassen worden war. Die hier in Rede stehende, unter Absatz 3 dieser
Vorschrift fallende Sorte gestalterischer Anordnungen wird auch in der NBauO
2012 nicht durch das Einvernehmenserfordernis flankiert.
An dem hieraus folgenden Ergebnis, die beschwerdeführende Beigeladene sei
einer unzutreffenden Handhabung ihrer Gestaltungsvorschriften durch
Bauaufsichtsbehörde oder Verwaltungsgericht schutzlos ausgeliefert, ändert
sich nichts angesichts des Umstandes, dass die Gestaltungsvorschrift in den
Bebauungsplan der Beigeladenen Nr. F. „G. - Teil II“ aufgenommen worden
war. § 9 Abs. 4 BauGB lautet:
Die Länder können durch Rechtsvorschriften bestimmen, dass auf
Landesrecht beruhende Regelungen in den Bebauungsplan als
Festsetzungen aufgenommen werden können und inwieweit auf diese
Festsetzungen die Vorschriften dieses Gesetzbuchs Anwendung finden.
Schon der Wortlaut zeigt:
Ob und mit welchen Wirkungen eine Gestaltungsvorschrift „in den
Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden“ kann, richtet sich
nach Landesrecht, seinerzeit also nach § 97 NBauO. Mit der Aufnahme ändert
sich der Charakter der Gestaltungsvorschrift nicht. Sie bleibt Landesrecht und
wird dadurch kein Planungsrecht etwa dergestalt, dass sich die Gemeinde auf
§ 36 BauGB berufen könnte. Insofern konsequent hat es das OVG Koblenz
(Urt. v. 5.8.1993 - 1 A 11772/92 -, NVwZ-RR 1994, 429 = BRS 55 Nr. 130;
JURIS-Rdnr. 19) abgelehnt, der Gemeinde rücksichts der
Gestaltungsvorschrift die Befugnis zuzusprechen, sich auf ihre Planungshoheit
berufen zu können. Man mag nun über die Tragweite und die Rechtsnatur
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dieses Aufnahmeaktes streiten können (nur äußerliche Verbindung mit dem
Bebauungsplan: Wiechert, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert,
NBauO, Komm. 8. Aufl. 2006, § 98 Rdnr. 6; Gierke, Brügelmann/BauGB, § 9
Rdnr. 593; Verschmelzung zu einem Plan, sodass [und sei es: formelle]
Unwirksamkeit der bauplanungsrechtlichen Festsetzungen Unwirksamkeit der
Baugestaltungssatzung nach sich zieht: Senatsurteil vom 14.9.1990 - 1 C
12/88 -, BRS 50 Nr. 11; Gaentzsch,BK-BauGB, August 2002, § 9 Rdnr. 81; so
wohl auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Januar 2005, § 9
Rdnr. 260, S. 194). Er ändert jedenfalls nichts daran, dass die integrierten
Vorschriften materiell-rechtlich ihren Charakter als Normen des Landes-
Bauordnungsrecht behalten (BVerwG, Urt. v. 16.12.1993 - 4 C 22.92 -, ZfBR
1994, 148 = UPR 1994, 228 = NVwZ 1994, 1010), JURIS-Rdnr. 13). Urt. v.
16.3.1995 - 4 C 3.94 -, DVBl. 1995, 754 = NVwZ 1995, 899 = BRS 57 Nr. 175,
JURIS-Rdnr. 21; Gaentzsch,BK-BauGB, August 2002, § 9 Rdnr. 77; Söfker, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Januar 2005, § 9 Rdnr. 264). Das
Landesrecht bleibt damit materiell-rechtliche Grundlage für Festsetzungen
nach § 9 Abs. 4 BauGB. Inhalt und Tragweite gestalterischer Bestimmungen
werden allein durch das Landessrecht bestimmt. Dieses ist nicht nur dafür
maßgeblich, ob und welche der für die Aufstellung eines Bebauungsplanes
geltenden Verfahrensvorschriften auch für die Gestaltungsvorschriften gelten
sollen. Es gibt auch den Ausschlag, ob Vorschriften über die Fehlerheilung
und das Abwägungsgebot (entsprechend) gelten sollen (BVerwG, Urt. v.
16.3.1995, aaO, JURIS-Rdnr. 22). Schließlich verändert sich auch ihr
Rechtscharakter nicht. Sie bleiben Vorschriften aus dem übertragenen
Wirkungskreis, deren richtige Anwendung sie weder kraft eines
Einvernehmenserfordernisses noch durch eigenes Beschwerderechts
einfordern können.
Auf die materielle Rechtslage kommt es mithin nicht an. Nur hinzuweisen ist
daher darauf, dass die Antragsteller mit dem Weiterbau auf eigenes
finanzielles Risiko handeln.
Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO,
52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.