Urteil des OVG Niedersachsen vom 28.01.2014, 1 ME 176/13

Entschieden
28.01.2014
Schlagworte
Gemeinde, Bebauungsplan, Formelle beschwer, Bauvorschrift, Beiladung, Rechtsnatur, Planungsrecht, Sorte, Upr, Niedersachsen
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Verteidigung einer Gestaltungssatzung

Eine niedersächsische Gemeinde kann in der Regel nicht kraft eigenen Rechts einfordern, dass die Bauaufsichtsbehörde oder Verwaltungsgerichte ihre Gestaltungssatzung/örtliche Bauvorschrift richtig anwenden (gegen OVG Koblenz NVwZ RR 1994, 429).

OVG Lüneburg 1. Senat, Beschluss vom 28.01.2014, 1 ME 176/13

§ 9 Abs 4 BauGB, § 84 BauO ND 2012, § 66 Abs 5 BauO ND 2012, § 98 BauO ND, § 65 Abs 1 VwGO

Tenor

Die Beschwerde der Beigeladenen gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 2. September 2013 wird zurückgewiesen.

Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens; ihre außergerichtlichen Kosten sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 13.860,-- festgesetzt.

Gründe

1

2Mit dem angegriffenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht dem Eilantrag gegen eine mit Sofortvollzug versehene Stilllegungsanordnung stattgegeben. Diese hatte die Antragsgegnerin durch Bescheid vom 2. August 2013 für den Weiterbau eines L-förmigen Komplexes ausgesprochen, dessen Nordteil eine eingeschossige Lagerhalle und der quer, d. h. westöstlich dazu aufzustellende Teil vor allem Wohn-, aber auch Büroräume aufnehmen soll. Diese Stilllegungsverfügung hatte sie im nachfolgenden Bescheid vom 8. August 2013 hinsichtlich des Lagertraktes zurückgenommen und hinsichtlich des Wohnkomplexes aufrechterhalten. Dieser soll für sich genommen zwei Vollgeschosse umfassen und flach geneigte, versetzte Pultdächer aufweisen. Zur Begründung hatte die Antragsgegnerin angeführt, die Traufhöhe des Wohn- und Bürotraktes überschreite mit 5,74 m die 4, 50 m über der Bezugsebene (Oberkante der Erschließungsfläche), welche die Beigeladene in § 2 Abs. 2 der örtlichen Bauvorschrift als Maximalhöhe für den Schnittpunkt der Außenwände mit der Dachhaut festgesetzt habe; diese Gestaltungsvorschrift hatte die Beigeladene in ihren am 2. März 2000 beschlossenen und am 8. Juni 2000 bekanntgemachten Bebauungsplan Nr. F. „G. - Teil II“ aufgenommen.

3Zur Begründung seiner Entscheidung, auf deren Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

4 Die Beigeladene sucht mit der Beschwerde ihre Baugestaltungsvorschriften zu verteidigen.

Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der örtlichen Bauvorschrift werde im vereinfachten Verfahren 63 NBauO) nicht geprüft; der Bauschein, den die Antragsgegnerin für das Vorhaben am 9. April 2013 erteilt habe, legalisiere die beanstandete Bauweise mithin nicht. Die Antragsgegnerin sei wegen der insoweit klaren Gesetzeslage auch nicht verpflichtet gewesen, die

Antragsteller auf weitere für das Vorhaben maßgebliche Vorschriften aufmerksam zu machen. Gleichwohl sei die Anordnung zu beanstanden, weil § 2 Abs. 2 der örtlichen Bauvorschrift unwirksam sei. Er sei ungeeignet, das Gestaltungsziel zu erreichen, in Mischgebieten vorstellbare extrem hohe Lagerhallen und Regallager zu vermeiden. Dabei handele es sich zwar um ein grundsätzlich geeignetes Gestaltungsziel. Dieses sei hier jedoch nicht zureichend mit den konkurrierenden Interessen der Eigentümer abgewogen worden, welche ihr Grundstück lediglich zu Wohnzwecken nutzen wollten. Insoweit stelle bereits die festgesetzte Vollgeschosszahl (I) sicher, dass die maximale Höhe begrenzt sei. Zudem sei für das vorgegebene Ziel die Gebäudegesamthöhe, nicht jedoch die Traufhöhe von ausschlaggebender Bedeutung. Jene trage den konkurrierenden Nutzungsinteressen der Eigentümer zureichend Rechnung, ohne den gemeindlichen Gestaltungswillen zu stark hintanzustellen. Wolle der Eigentümer auskömmliche Fläche erhalten, zwinge ihn die gedeckelte Traufhöhe u. U. sogar in sinnwidriger Weise dazu, das Satteldach zum Ausgleich noch höher zu ziehen. Die Vermeidung zweigeschossigen Erscheinungsbildes sei nach der Begründung nicht Ziel der Gestaltungsvorschriften gewesen.

5

6Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Beigeladene ist nicht beschwert. Ihr fehlt die Rechtsmacht, ihre eigene Gestaltungssatzung mit einem Rechtsmittel zu verteidigen; denn diese erlässt sie im übertragenen Wirkungskreis. Dass sie gem. § 9 Abs. 4 BauGB in einen Bebauungsplan aufgenommen worden war, ändert nichts an ihrem Rechtscharakter und damit auch nicht an den - fehlenden - Möglichkeiten, ihre Durchsetzung zu verteidigen.

7Beigeladene dürfen Rechtsmittel nur dann führen, wenn sie durch die angegriffene Entscheidung materiell beschwert sind war (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.01.2001 - 7 C 10.00 -, BVerwGE 112, 335 = BayVBl. 2001, 634 unter Hinweis auf Urteil vom 28. Oktober 1999 - 7 C 32.98 -, BVerwGE 110, 17,19; OVG Hamburg, B. v. 08.11.2011 - 2 Bs 163/11 -, BauR 2012, 629; BW-VGH, B. v. 17.1.1997 - 5 S 2812/96 -, NVwZ-RR 1998, 388, JURIS-Rdnr. 2 f.). Die formelle Beschwer kann bei Beigeladenen nicht ausreichen, weil diese nicht gehalten sind, einen Sachantrag zu stellen (vgl. Sodan/ Ziekow-Blanke, VwGO 3. Aufl., Vorb. § 124 Rdnr. 67). Es reicht nicht aus, dass die Rechtsmittelführerin Beigeladene ist und diese Beteiligtenstellung bei Einlegung des Rechtsmittels noch nicht zurückgenommen worden war (BVerwG, Urt. v. 31.1.1969 - IV C 83.66 -, BVerwGE 31, 233, 234 f.). Die Beteiligtenstellung 63 Nr. 3 VwGO) ist lediglich Voraussetzung dafür, dass nach „verlorener erster Instanz“ das Rechtsmittelgericht überhaupt angerufen werden kann. Sie ersetzt aber nicht die Voraussetzungen, unter denen allein ein Rechtsmittel zulässigerweise geführt werden kann.

8 Hiergegen führt die Beigeladene Beschwerde, welcher die Antragsteller entgegentreten.

Dazu zählt für den Beigeladenen die Pflicht darzutun, er führe das Rechtsmittel, um das Recht zu verteidigen, das er durch die angegriffene Entscheidung beeinträchtigt sieht und das ihm zusteht (vgl. BGH, Urt. v. 9.5.1990 - VIII ZR 237/89 -, NJW 1990, 2683). Ein solches Recht steht der Beigeladenen nicht zur Seite. Sie kann auch sonst keine Interessen geltend machen, welche eine einfache Beiladung gerechtfertigt hätten und daher geeignet sein könnten, die für das Rechtsmittel nötige Beschwer zu begründen (vgl. BVerwGE 31, 233, 235). Das ergibt sich daraus, dass nach ausdrücklicher Anordnung des niedersächsischen Gesetzgebers örtliche Bauvorschriften des hier interessierenden Inhalts im übertragenen Wirkungskreis erlassen wurden und noch immer erlassen werden. Zum Zeitpunkt, da die Beigeladene den Bebauungsplan Nr. F. mit der örtlichen Bauvorschrift beschloss, ergab sich dies aus § 97 Abs. 1 Satz 1 NBauO a. F.. Die Neufassung der Niedersächsischen Bauordnung durch das Gesetz vom 3. April 2012 (GVBl. Nr. 5 vom 12. April 2012, S. 46) hat daran nur hinsichtlich

anderer als hier maßgeblicher Gestaltungsabsichten/-inhalte etwas geändert. Allein die nach § 84 Abs. 1 und 2 NBauO 2012 erlassenen örtlichen Bauvorschriften werden nach § 84 Abs. 4 Satz 1 NBauO 2012 im eigenen Wirkungskreis erlassen. Die hier in Rede stehenden Regelungen unterfallen indes § 84 Abs. 3 NBauO 2012; hierfür bleibt es nach dem (in seiner Formulierung vom Ausschuss für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Integration, LT-Drs. 16/45487, S. 81, LT-Drs. 16/4621, S. 40 f. zur Klarstellung eigens veränderten) § 84 Abs. 4 Satz 2 NBauO 2012 bei der bisherigen Regelung, dass die Gemeinde insoweit im übertragenen Wirkungskreis handelt. Daher kommt es in diesem Verfahren nicht auf die Frage an, ob § 84 Abs. 4 Satz 1 NBauO 2012 überhaupt für die Einordnung örtlicher Bauvorschriften von Belang ist/sein kann, welche - wie hier - unter der Geltung alten Rechts (§§ 56, 97 NBauO a.F.) erlassen worden waren.

9Aus der Anordnung, Gemeinden handelten im übertragenen Wirkungskreis, werden unterschiedliche Folgerungen gezogen. Gierke (in: Brügelmann, BauGB, Komm., Stand Februar 2005, § 9 Rdnr. 599) und Wiechert (in: Große-Suchsdorf/Lindorf/ Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl. 2006, § 98 Rdnr. 6 ff.) folgern daraus, die Gemeinde erlasse zwar die örtliche Bauvorschrift, werde aber vom Gesetzgeber gehindert, Genehmigungen anzugreifen, welche unter ihrer (möglichen/behaupteten) Verletzung erteilt worden sind. Gleicher Ansicht war der 6. Senat des Nds. Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 16. September 1986 (- 6 OVG B 71/86 -, NdsRpfl. 1987, 136, 137). W. Schrödter (BauGB, Komm., 7. Aufl. 2006, § 9 Rdnrn. 175, 177) und das OVG Koblenz (Urt. v. 5.8.1993 - 1 A 11772/92 -, NVwZ-RR 1994, 429 = BRS 55 Nr. 130, dort insoweit allerdings nicht abgedruckt; JURIS-Rdnr. 19) betonen zwar den Charakter einer örtlichen Bauvorschrift als Akt, in dem sich die Gemeinde („nur“) im übertragenen Wirkungskreis bewegt, sehen gleichwohl keine durchgreifenden Zulässigkeitsbedenken dagegen, dass die Gemeinde gegen Genehmigungen und Gerichtsentscheidungen zu Felde zieht, in denen sie „ihre“ örtliche Bauvorschrift unzutreffend angewandt sieht.

10Der Senat hält die erstgenannte Handhabung für richtig. Sie allein zieht (vollständig) die Konsequenzen aus der Anordnung, welche der Gesetzgeber mit der ausdrücklichen, durch Erlass der NBauO 2012 hinsichtlich der hier interessierenden Gestaltungsvorschriften bekräftigten Bestimmung getroffen hat, Gemeinden handelten insoweit „nur“ im übertragenen Wirkungskreis. Die Erwägungen des OVG Koblenz (aaO), örtliche Bauvorschriften seien zwar materiell Rechtsverordnungen in der Gestalt von Satzungen (so auch Senat, Urteil vom 12.4.2000 - 1 K 5694/98 -, NdsRpfl. 2000, 301 = BRS 63 Nr. 39, JURIS-Rdnr. 13 unter Hinweis auf Nds. OVG, Urteil vom 21.8.1992 - 6 L 119/90 -, NdsRpfl. 1992, 297 = NVwZ 1993, 1216 = BRS 54 Nr. 88; beides zu niedersächsischem Recht), dienten aber nun einmal nicht allgemeinen öffentlichen, sondern speziell den Interessen dieser Gemeinde, in ihrem Gebiet positive Baugestaltungspflege zu treiben und das Erscheinungsbild ihrer Straße, Plätze oder Ortsteile zu gestalten, begründen nicht einmal die Interessen, welche nach der oben zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 1969 (- IV C 83.66 -, BVerwGE 31, 233, 235 f.). eine einfache Beiladung und damit (u. U.) die für die Führung eines Rechtsmittels erforderliche materielle Beschwer zu begründen vermöchten. Einen solchen „Zwitter“ hat der Gesetzgeber nicht schaffen wollen. Wenn er, wie mit der Niedersächsischen Bauordnung vom 3. April 2012 (GVBl. Nr. 5 vom 12. April 2012, S. 46) durch Differenzierung sogar noch unterstrichen, jedenfalls für die hier interessierende Art von Gestaltungsvorschriften anordnet, es solle bei diesem Rechtscharakter bleiben, dann hat er damit hinsichtlich der Altfassung bekräftigt, die Gemeinde solle zwar örtliche Bauvorschriften erlassen, diese aber eben nicht eigenen Namens verteidigen dürfen. Es ist mit der Anordnung, nur im Bereich fachaufsichtsbehördlicher Weisungsbefugnis agieren zu dürfen, nicht zu

vereinbaren, der Gemeinde dann doch eigene Verteidigungsmöglichkeiten verleihen zu wollen. Dementsprechend hatte der 6. Senat des Nds. OVG im zitierten Beschluss vom 16. September 1986 (- 6 OVG B 71/86 -, aaO, S. 137, mit Hinweis auf Senatsurteil vom 24.10.1975 - I A 12/73 -, Die Gemeinde [S-H] 1976, 229) die Annahme abgelehnt, die inhaltliche Nähe gestalterischer Vorschriften zu den Bestimmungen, welche die Gemeinde in einem Bebauungsplan treffe, rechtfertigten ein eigenes Anfechtungsrecht gegen eine Baugenehmigung, welche im Widerspruch zu einer gemeindlichen Gestaltungssatzung stehe.

11

12Die Richtigkeit dieser Auffassung zeigt sich angesichts der Neufassung der Vorschriften zur Abweichung, früher Ausnahmen und Befreiungen. Während § 56 Abs. 2 NBauO a. F. (unter bestimmten Voraussetzungen) die Bauaufsichtsbehörde zu Ausnahmen ermächtigte, ohne ihr eine Beteiligung der Gemeinde abzuverlangen (allenfalls nobile officium, s. Große- Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, Komm. 8. Auflage 2006, § 56 Rdnr. 41), kann sie zwar nach § 66 Abs. 5 NBauO 2012 eine Abweichung von örtlichen Bauvorschriften nur im Einvernehmen mit der Gemeinde zulassen. Diese Einschränkung gilt aber nur, wenn es sich um die Abweichung von einer Gestaltungsvorschrift handelt, welche nach § 84 Abs. 1 oder 2 NBauO 2012 erlassen worden war. Die hier in Rede stehende, unter Absatz 3 dieser Vorschrift fallende Sorte gestalterischer Anordnungen wird auch in der NBauO 2012 nicht durch das Einvernehmenserfordernis flankiert.

13An dem hieraus folgenden Ergebnis, die beschwerdeführende Beigeladene sei einer unzutreffenden Handhabung ihrer Gestaltungsvorschriften durch Bauaufsichtsbehörde oder Verwaltungsgericht schutzlos ausgeliefert, ändert sich nichts angesichts des Umstandes, dass die Gestaltungsvorschrift in den Bebauungsplan der Beigeladenen Nr. F. „G. - Teil II“ aufgenommen worden war. § 9 Abs. 4 BauGB lautet:

14Die Länder können durch Rechtsvorschriften bestimmen, dass auf Landesrecht beruhende Regelungen in den Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden können und inwieweit auf diese Festsetzungen die Vorschriften dieses Gesetzbuchs Anwendung finden.

15Schon der Wortlaut zeigt:

16 Die Erwägungen des OVG Koblenz finden eine gewisse Entsprechung zwar in den Ausführungen des Senatsurteils vom 14. September 1990 (- 1 C 12/88 -, BRS 50 Nr. 11, S. 34). Mit den Darlegungen, Gestaltungsvorschriften wiesen eine sachliche Nähe oder Verwandtschaft zu den nach § 9 Abs. 1 BBauG/BauGB möglichen planungsrechtlichen Inhalten auf, wollte der Senat aber nicht einer Auffassung das Wort reden, welche der Gemeinde ein eigenes Abwehrrecht trotz Handelns im übertragenen Wirkungskreis zubilligte. Zielrichtung dieser Ausführungen war lediglich darzutun, Gestaltungsvorschriften seien in besonderer Weise dazu geeignet, in Anwendung von § 9 Abs. 4 BauGB in den Bebauungsplan aufgenommen zu werden. Zudem erging diese Entscheidung nicht zu niedersächsischem, sondern zu schleswig-holsteinischem Recht.

Ob und mit welchen Wirkungen eine Gestaltungsvorschrift „in den Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden“ kann, richtet sich nach Landesrecht, seinerzeit also nach § 97 NBauO. Mit der Aufnahme ändert sich der Charakter der Gestaltungsvorschrift nicht. Sie bleibt Landesrecht und wird dadurch kein Planungsrecht etwa dergestalt, dass sich die Gemeinde auf § 36 BauGB berufen könnte. Insofern konsequent hat es das OVG Koblenz (Urt. v. 5.8.1993 - 1 A 11772/92 -, NVwZ-RR 1994, 429 = BRS 55 Nr. 130; JURIS-Rdnr. 19) abgelehnt, der Gemeinde rücksichts der Gestaltungsvorschrift die Befugnis zuzusprechen, sich auf ihre Planungshoheit berufen zu können. Man mag nun über die Tragweite und die Rechtsnatur

dieses Aufnahmeaktes streiten können (nur äußerliche Verbindung mit dem Bebauungsplan: Wiechert, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, Komm. 8. Aufl. 2006, § 98 Rdnr. 6; Gierke, Brügelmann/BauGB, § 9 Rdnr. 593; Verschmelzung zu einem Plan, sodass [und sei es: formelle] Unwirksamkeit der bauplanungsrechtlichen Festsetzungen Unwirksamkeit der Baugestaltungssatzung nach sich zieht: Senatsurteil vom 14.9.1990 - 1 C 12/88 -, BRS 50 Nr. 11; Gaentzsch,BK-BauGB, August 2002, § 9 Rdnr. 81; so wohl auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Januar 2005, § 9 Rdnr. 260, S. 194). Er ändert jedenfalls nichts daran, dass die integrierten Vorschriften materiell-rechtlich ihren Charakter als Normen des Landes- Bauordnungsrecht behalten (BVerwG, Urt. v. 16.12.1993 - 4 C 22.92 -, ZfBR 1994, 148 = UPR 1994, 228 = NVwZ 1994, 1010), JURIS-Rdnr. 13). Urt. v. 16.3.1995 - 4 C 3.94 -, DVBl. 1995, 754 = NVwZ 1995, 899 = BRS 57 Nr. 175, JURIS-Rdnr. 21; Gaentzsch,BK-BauGB, August 2002, § 9 Rdnr. 77; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Januar 2005, § 9 Rdnr. 264). Das Landesrecht bleibt damit materiell-rechtliche Grundlage für Festsetzungen nach § 9 Abs. 4 BauGB. Inhalt und Tragweite gestalterischer Bestimmungen werden allein durch das Landessrecht bestimmt. Dieses ist nicht nur dafür maßgeblich, ob und welche der für die Aufstellung eines Bebauungsplanes geltenden Verfahrensvorschriften auch für die Gestaltungsvorschriften gelten sollen. Es gibt auch den Ausschlag, ob Vorschriften über die Fehlerheilung und das Abwägungsgebot (entsprechend) gelten sollen (BVerwG, Urt. v. 16.3.1995, aaO, JURIS-Rdnr. 22). Schließlich verändert sich auch ihr Rechtscharakter nicht. Sie bleiben Vorschriften aus dem übertragenen Wirkungskreis, deren richtige Anwendung sie weder kraft eines Einvernehmenserfordernisses noch durch eigenes Beschwerderechts einfordern können.

17Auf die materielle Rechtslage kommt es mithin nicht an. Nur hinzuweisen ist daher darauf, dass die Antragsteller mit dem Weiterbau auf eigenes finanzielles Risiko handeln.

18Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

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Anmerkungen zum Urteil