Urteil des OVG Niedersachsen vom 08.11.2013
OVG Lüneburg: strafbare handlung, rechtsgrundlage, bahnhof, megaphon, sicherheit, kontrolle, ermittlungsverfahren, gefahr, thüringen, genehmigung
1
2
3
4
Rechtsweg bei doppelfunktionalen Maßnahmen der
Polizei
Bei doppelfunktionalen Maßnahmen der Polizei, die sowohl der
Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung gedient haben könnten, ist
der Verwaltungsrechtsweg für eine Fortsetzungsfeststellungsklage eröffnet,
wenn der Grund für das polizeiliche Einschreiten bzw. dessen Schwerpunkt
nach objektiver Betrachtung für den Betroffenen nicht zweifelsfrei zu
erkennen war, aber (zumindest auch) eine präventiv polizeiliche
Rechtsgrundlage in Betracht kam.
OVG Lüneburg 11. Senat, Beschluss vom 08.11.2013, 11 OB 263/13
§ 23 Abs 1 BGSG 1994, § 23 Abs 1 GVGEG, § 17 Abs 2 S 1 GVG, § 163b StPO, §
98 Abs 2 StPO, § 40 Abs 1 S 1 VwGO
Gründe
Die Beschwerde der Klägerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts
hat Erfolg.
Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Feststellung, dass eine am 2. Juni
2012 durchgeführte Feststellung ihrer Personalien und ihre
erkennungsdienstliche Behandlung in Form des individuellen Abfilmens ihrer
Person rechtswidrig waren. Am 2. Juni 2012 fanden in Hamburg die
rechtsgerichtete Versammlung „Tag der deutschen Zukunft“ sowie
Gegenveranstaltungen statt. Die Klägerin befand sich zusammen mit anderen
Versammlungsteilnehmern auf der Rückreise von einer Gegenveranstaltung.
Die streitgegenständlichen Maßnahmen wurden im Bahnhof in Uelzen durch
Beamte der Bundespolizei durchgeführt.
Das Verwaltungsgericht hat den Rechtsstreit mit dem angefochtenen
Beschluss zu Unrecht an das Amtsgericht Lüneburg verwiesen. Denn für den
vorliegenden Rechtsstreit ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der
Verwaltungsrechtsweg eröffnet, weil der Streitgegenstand (auch) dem
öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Nach der genannten Vorschrift ist der
Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten
nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch
Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Wird die
Polizei zur Gefahrenabwehr tätig, ist danach der Verwaltungsrechtsweg
eröffnet. Dagegen sind die Strafgerichte für die Überprüfung von
Strafverfolgungsmaßnahmen, die sich als Justizverwaltungsakte darstellen,
nach § 23 Abs. 1 EGGVG bzw. § 98 Abs. 2 StPO analog zuständig.
Die hier streitigen polizeilichen Maßnahmen gehören zu den sogenannten
doppelfunktionalen Maßnahmen der Polizei. Darunter werden Handlungen
verstanden, die sich nicht ohne weiteres als Maßnahmen der Gefahrenabwehr
oder Strafverfolgung einordnen lassen, weil sie nach Maßgabe
entsprechender Befugnisnormen sowohl nach Polizeirecht als auch nach der
Strafprozessordnung vorgenommen worden sein könnten. Bei diesen
Maßnahmen ist nach der überwiegenden Rechtsprechung der Rechtsweg
danach zu bestimmen, ob der Grund oder das Ziel des polizeilichen
Einschreitens und gegebenenfalls dessen Schwerpunkt der Gefahrenabwehr
oder der Strafverfolgung dienten. Für die Abgrenzung der beiden
Aufgabengebiete ist maßgebend, wie sich der konkrete Sachverhalt einem
verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher
5
6
7
Betrachtungsweise darstellt (BVerwG, Urt. v. 3.12.1974 - BVerwG I C 11.73 -,
DVBl. 1975, 581, juris, Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.12.2010 - 1
S 338/10 -, NVwZ-RR 2011, 231, juris, Rn. 16; Bayerischer VGH, Urt. v.
5.11.2009 - 10 C 09.2122 -, BayVBl. 2010, 220, juris, Rn. 12). Dabei muss der
Sachverhalt im Allgemeinen einheitlich betrachtet werden, es sei denn, dass
einzelne Teile des Geschehens-ablaufs objektiv abtrennbar sind. Hat die
Polizei die Ermittlungen an die Staatsanwaltschaft oder das Amtsgericht
weitergeleitet oder auf Weisung der Staatsanwaltschaft gehandelt, so kann an
der strafprozessualen Natur ihres Einschreitens kein vernünftiger Zweifel
bestehen. Eine Maßnahme, die nach dem Gesamteindruck darauf gerichtet ist,
eine strafbare Handlung zu erforschen oder sonst zu verfolgen, ist der
Kontrolle der ordentlichen Gerichte nach §§ 23 ff. EGGVG nicht etwa deshalb
entzogen, weil durch die polizeilichen Ermittlungen möglicherweise zugleich
auch künftigen Verletzungen der öffentlichen Sicherheit vorgebeugt wurde
(BVerwG, Urt. v. 3.12.1974 - BVerwG I C 11.73 -, a.a.O.).
Im vorliegenden Fall lässt sich nach diesen Kriterien nicht eindeutig
bestimmen, ob die Polizei repressiv oder präventiv tätig geworden ist.
Die Klägerin hat vorgetragen, dass ihr keine Rechtsgrundlage für das
polizeiliche Handeln genannt worden sei, und sich die Gruppe, in der sie sich
befunden habe, friedlich verhalten habe. Das gesamte polizeiliche Handeln am
Bahnsteig in Uelzen habe sich für sie von Beginn der Umschließung bis zum
Platzverweis als gefahrenabwehrrechtliches Maßnahmenbündel dargestellt.
Nach dem Vorbringen der Beklagten hat die Polizei die Identitätsfeststellung
und deren Filmen sowohl auf § 163 b StPO als auch auf § 23 Abs. 1 BPolG
gestützt. Dies ergibt sich aus dem Bericht des EPHK B. vom 11. Juli 2012, der
den Einsatz geleitet und die Personalienfeststellung der 41 auf dem Bahnsteig
verbliebenen linken Versammlungsteilnehmer einschließlich der Klägerin
angeordnet hat. Darin führt er zu dem doppelfunktionalen Charakter der
Maßnahmen aus, dass nach § 163 b StPO der oder die Täter zum
Flaschenwurf und weiterer Straftaten in Hamburg festgestellt werden sollten
und nach § 23 Abs. 1 BPolG vor dem Hintergrund der Gefahr des erneuten
Aufeinandertreffens der linken und rechten Versammlungsteilnehmer und
weiterer zu erwartender Straftaten diese verhindert werden sollten. Dies sei der
Gruppe über Megaphon durch PHK C. auch mehrfach mitgeteilt worden. Dass
PHK D. in seiner Stellungnahme vom 14. Juni 2012 demgegenüber
angegeben hat, bei 41 separierten Personen sei eine repressive
Identitätsfeststellung wegen des Verdachts der Begehung von Straftaten nach
§§ 125, 224 StGB durchgeführt worden, ist im Hinblick auf den Bericht des
Einsatzführers EPHK B., der die streitige Anordnung getroffen hat, zumindest
als unvollständig anzusehen und kann für die erforderliche Zuordnung der
Maßnahmen aus der objektiven Sicht eines Betroffenen nicht maßgeblich sein.
Soweit die Beklagte geltend gemacht hat, der Schwerpunkt des polizeilichen
Handelns dürfte im repressiven Bereich gelegen haben, ist dies aus Sicht der
Klägerin bei verständiger Würdigung des Sachverhalts nicht eindeutig
erkennbar gewesen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Polizei ihre
Maßnahmen auf verschiedene Rechtsgrundlagen stützen kann und sich nicht
am Einsatzort entscheiden muss, ob sie ausschließlich oder
schwerpunktmäßig präventiv oder repressiv handelt. Hier liegen keine
konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass der Klägerin von den vor Ort
anwesenden Polizeibeamten der Eindruck vermittelt worden ist, die
Durchführung der polizeilich angeordneten Maßnahmen diene allein oder
vorrangig Zwecken der Strafverfolgung. Auch sonst ist nicht ersichtlich, aus
welchen Umständen die Klägerin diesen Schluss hätte ziehen sollen. Gegen
die Klägerin ist offenbar kein strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet
worden. Dass aus objektiver Sicht nach Abfahrt der rechten
Versammlungsteilnehmer ein präventiv-polizeilicher Zweck der Maßnahme
nicht mehr in Betracht kommen konnte, ist ebenfalls nicht festzustellen. So sind
8
gegen die 41 auf dem Gleis befindlichen Personen noch befristete
Platzverweise für den Bahnhof Uelzen und damit Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr angeordnet worden. Die Platzverweise dienten nach dem
Bericht des Einsatzführers EPHK B. dem Zweck, im Bahnhof eine Nachsuche
nach möglicherweise dort verbliebenen rechten Versammlungsteilnehmern
vornehmen zu können. Wie der Vertreter der Beklagten nach dem
unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärt haben soll, diente die
Identitätsfeststellung ebenfalls dazu, die Einhaltung der Platzverweise zu
gewährleisten, und stand somit (auch) in unmittelbarem Zusammenhang mit
einer Maßnahme zur Gefahrenabwehr. Dass für die Klägerin aus ihrer Sicht
eindeutig die Strafverfolgung im Vordergrund stehen musste, kann daher nicht
angenommen werden.
In einem solchen Fall, in dem der Grund für das polizeiliche Einschreiten bzw.
dessen Schwerpunkt nach objektiver Betrachtung für den Betroffenen nicht
zweifelsfrei zu erkennen ist, für die polizeiliche Maßnahme aber (zumindest
auch) eine präventiv-polizeiliche Rechtsgrundlage in Betracht kommt, ist der
Verwaltungsrechtsweg eröffnet (so auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v.
9.1.2012 - 5 E 251/11 -, juris, Rn. 16; im Ergebnis ebenso: OVG Nordrhein-
Westfalen, Beschl. v. 7.7.2006 - 5 E 585/06 -, juris, Rn. 4; OVG Thüringen,
Beschl. v. 5.9.2013 - 1 K 121/12 -, V.n.b.). Das angerufene Verwaltungsgericht
entscheidet den Rechtsstreit nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG unter allen in
Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten. Die dadurch angeordnete
umfassende Prüfung erstreckt sich somit auch auf rechtliche Gesichtspunkte,
für die an sich ein anderer Rechtsweg gegeben wäre.