Urteil des OVG Niedersachsen vom 15.08.2013

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Aufforderung zur Vorlage eines flugpsychologischen

Gutachtens

1. Die Anordnung der Überprüfung der Tauglichkeit oder Zuverlässigkeit

eines Bewerbers um eine Fluglizenz oder eines Inhabers einer Fluglizenz

stellt keine Maßnahme dar, die in die Rechte des Betroffenen regelnd eingreift.

2. Verfehlungen, die im Straßenverkehr gegangen werden, können Bedeutung

bei der Aufsicht über das Luftfahrtpersonal erlangen und Zweifel an der

Zuverlässigkeit eines Erlaubnisinhabers begründen.

OVG Lüneburg 7. Senat, Beschluss vom 15.08.2013, 7 LA 88/11

§ 24 Abs 2 S 2 Nr 2 LuftVZO, § 24c Abs 2 LuftVZO, § 44a VwGO

Gründe

Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung über die Untersuchung seiner

Zuverlässigkeit als Luftfahrzeugführer.

Der Kläger ist Inhaber einer Privatpilotenlizenz PPL(A), die ihm zuletzt am 19.

Oktober 2009 mit einer Geltungsdauer bis zum 27. Oktober 2014 verlängert

wurde. Mit Schreiben vom 3. November 2009 forderte das Luftfahrt-Bundesamt

den Kläger auf, zum Nachweis seiner Zuverlässigkeit als Luftfahrzeugführer bis

zum 30. April 2010 ein flugpsychologisches Gutachten des flugmedizinischen

Zentrums B. beizubringen. Der Anordnung lag zugrunde, dass der Kläger laut

Mitteilung des Kraftfahrt-Bundesamts im Straßenverkehr als Führer eines PKW

durch fünf in dem Zeitraum vom 22. Februar 2005 bis zum 12. Juni 2009

begangenen Überschreitungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit (um 22

km/h, 21 km/h, 25 km/h, 28 km/h und 50 km/h) sowie durch einen am 23. August

2007 begangenen Rotlichtverstoß verkehrsauffällig geworden war. Zur weiteren

Begründung der Untersuchungsanordnung führte das Luftfahrt-Bundesamt aus,

die genannten Verkehrsauffälligkeiten hätten gezeigt, dass der Kläger sich

beharrlich über Rechtsvorschriften hinwegsetze, die der Sicherheit im

Straßenverkehr dienten. Die Verhaltensweisen des Klägers im Umgang mit

Verkehrsvorschriften begründeten aufklärungsbedürftige Zweifel an dessen

Zuverlässigkeit im Luftverkehr.

Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hat der Kläger bei

dem Verwaltungsgericht Klage erhoben und die Aufhebung der Anordnung vom

3. November 2009 und des entsprechenden Widerspruchsbescheids vom 26.

März 2010 sowie hilfsweise die Feststellung begehrt, dass die Anordnung über

die Beibringung des Gutachtens unzulässig gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem im Tenor bezeichneten Urteil

abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Anordnung vom 3.

November 2009 sei als behördliche Verfahrenshandlung gemäß § 44a VwGO

nicht isoliert anfechtbar. Der dem § 44a VwGO zugrunde liegende

Rechtsgedanke schließe es auch aus, statt einer Anfechtungsklage eine

Feststellungsklage mit dem gleichen Ziel zu erheben. Die Klage sei darüber

hinaus aber auch unbegründet, weil die angefochtene Anordnung über die

Beibringung eines flugpsychologischen Gutachtens nicht zu beanstanden sei.

Das Luftfahrt-Bundesamt habe zu Recht Zweifel an der Zuverlässigkeit des

Klägers als Luftfahrzeugführer geäußert. Die Zweifel hätten sich aus den dem

Kläger zur Last gelegten Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr ergeben. Das

Begehen von Verkehrsverstößen im Straßenverkehr könne im Rahmen des §

24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVZO Bedeutung erlangen.

II.

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts

zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die vom Kläger in Anspruch genommenen

Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124

Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§

124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs.

4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargetan bzw. liegen in der Sache nicht vor.

Für die Darlegung des Zulassungsgrundes nach §124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist als

Mindestvoraussetzung zu verlangen, dass geltend gemacht wird, dass die

verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist, und die

Sachgründe hierfür bezeichnet und erläutert werden. Ernstliche Zweifel an der

Richtigkeit des Urteils sind insbesondere dann begründet, wenn ein einzelner

tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit

schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Um ernstliche Zweifel an der

Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der

Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung

auseinandersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -,

BVerfGE 110, 77).

Der Zulassungsantrag des Klägers genügt diesen Anforderungen nicht.

Entgegen dem Vorbringen des Klägers unterliegt es keinen ernstlichen

Richtigkeitszweifeln, dass die auf § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 i.V.m. § 24c Abs. 2

LuftVZO gestützte Anordnung des Luftfahrt-Bundesamts vom 3. November 2009

über die Anforderung eines Gutachtens zum Nachweis der Zuverlässigkeit des

Klägers als Luftfahrzeugführer gem. § 44a VwGO nicht selbständig anfechtbar

ist. Ebenso wie die Anordnung einer Fahrerlaubnisbehörde, die dem Inhaber

einer Fahrerlaubnis aufgibt, ein medizinisch-psychologisches Gutachten über

seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen (vgl. dazu

BVerwG, Urteil vom 28.11.1969 - VII C 18.69 -, BVerwGE 34, 248), ist die

Anordnung zur Überprüfung der Tauglichkeit oder Zuverlässigkeit eines

Bewerbers um eine Fluglizenz oder eines Inhabers einer Fluglizenz keine

Maßnahme, die in die Rechte des Betroffenen regelnd eingreift (vgl. auch zum

Prüfungsrecht: BVerwG, Beschl. vom 27.8.1992 - 6 B 33.92 -, NVwZ - RR 1993,

252). Sie kann nicht selbständig durchgesetzt werden. Sie dient allein der

Vorbereitung einer Entscheidung über die Erteilung, Verlängerung oder

Erneuerung einer Lizenz nach §§ 26, 26a LuftVZO oder einer Entscheidung

über den Widerruf, der Anordnung des Ruhens oder der Beschränkung einer

Lizenz nach § 29 LuftVZO bzw. im Falle der Tauglichkeitsüberprüfung gemäß §

24d LuftVZO auch einer Entscheidung über die Erteilung oder Beschränkung

eines Tauglichkeitszeugnisses. Allein diese Maßnahmen sind mit der

Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO angreifbar, so

dass dem Verwaltungsgericht darin zu folgen ist, dass die vom Kläger erhobene

Anfechtungsklage gegen die angegriffene Untersuchungsanordnung unzulässig

ist. Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass das Verwaltungsgericht

sowohl das mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsbegehren als auch den

hilfsweise gestellten Feststellungsantrag zwar für unzulässig gehalten hat, wobei

es in Bezug auf den Feststellungsantrag ausgeführt hat, der dem § 44a VwGO

zugrundeliegende Rechtsgedanke schließe es aus, statt einer

Anfechtungsklage eine Feststellungsklage mit dem gleichen Ziel zu erheben.

Das Verwaltungsgericht hat es mit seinen Ausführungen zur Zulässigkeit der

Klage aber nicht bewenden lassen. Vielmehr hat es die Klage auch (insgesamt)

für unbegründet erachtet, weil das Luftfahrt-Bundesamt den Kläger zu Recht

aufgefordert habe, Zweifel an seiner Zuverlässigkeit durch Vorlage eines

flugpsychologischen Gutachtens auszuräumen. Im Hinblick auf diese

zusätzlichen Ausführungen der Vorinstanz erübrigen sich weitere Ausführungen

zur Zulässigkeit der Klage und dabei insbesondere zu der Frage, ob in der hier

gegebenen Konstellation, dass sich an das vom Lizenzinhaber geforderte und

von ihm auch beigebrachte Gutachten eine mit einer Anfechtungs- oder

Verpflichtungsklage angreifbare Entscheidung in der Sache nicht

angeschlossen hat, als Rechtschutzmöglichkeit vor dem Verwaltungsgericht

ausnahmsweise eine gegen die vorbereitende Untersuchungsanordnung

gerichtete Feststellungsklage statthaft sein könnte. Die gegen die materiell-

rechtlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts vorgebrachten Einwände des

Klägers greifen jedenfalls nicht durch.

Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Anordnung nach § 24c Abs. 2

LuftVZO beziehe sich nur auf Bewerber um eine Lizenz und diene

ausschließlich der Überprüfung seiner Tauglichkeit. § 24c Abs. 2 LuftVZO

bestimmt vielmehr ausdrücklich, dass dann, wenn Tatsachen bekannt werden,

die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit oder Tauglichkeit eines Bewerbers um

eine Lizenz oder eines Inhabers einer Lizenz begründen, die für die Lizenz

zuständige Behörde anordnen kann, dass der Betroffene seine Zuverlässigkeit

oder Tauglichkeit durch eine Begutachtung durch ein von ihr bestimmtes

flugmedizinisches Zentrum nach § 24e Abs. 4 oder eines von ihr bestimmten

flugmedizinischen Sachverständigen nach § 24e Abs. 2 oder 3 nachweist. Der

Wortlaut der Vorschrift lässt keinen Zweifel daran, dass die

Untersuchungsanordnung nicht nur in der Ausbildung von Luftfahrtpersonal,

sondern auch gegenüber dem Inhaber einer Lizenz getroffen werden kann.

Darüber hinaus ist nach dem Wortlaut eindeutig, dass neben der Tauglichkeit

auch die Zuverlässigkeit des Betroffenen Gegenstand der Untersuchung sein

kann. Insoweit liegt auch das weitere Vorbringen des Klägers neben der Sache,

das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der Frage, ob das Luftfahrt-

Bundesamt die streitige Anordnung auf eine hinreichende Rechtsgrundlage

gestützt habe, den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Das

Verwaltungsgericht hat die Rechtsgrundlage für die streitige Anordnung zur

Recht in § 24c Abs. 2 LuftVZO gesehen. Dass es den dagegen vorgebrachten

Argumenten des Klägers im Ergebnis nicht gefolgt ist, lässt nicht darauf

schließen, dass die Vorinstanz entscheidungserheblichen Vortrag des Klägers

nicht zur Kenntnis genommen haben könnte.

Der Kläger macht weiterhin geltend, die ihm zur Last gelegten Verkehrsverstöße

rechtfertigten es nicht, Zweifel an seiner Zuverlässigkeit i.S.d. § 24 Abs. 1 Nr. 3,

Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 i.V.m. § 24c Abs. 2 LuftVZO zu begründen. Auch damit dringt

er nicht durch. Entgegen seiner Annahme können Verfehlungen, die im

Straßenverkehr begangen werden, Bedeutung bei der Aufsicht über das

Luftfahrtpersonal erlangen. Der seinerzeit für das Luftverkehrsrecht zuständige

12. Senat des erkennenden Gerichts hat bereits zur Regelung in § 24 Abs. 2

LuftVZO in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Änderung

luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 10.

Februar 2003 (BGBl. I S. 182), in der auf „bestandskräftige, unanfechtbare oder

sofort vollziehbare Entscheidungen der Verwaltungsbehörden, rechtskräftige

Entscheidungen der Gerichte nach § 66 Abs. 2 Nr. 2 und 3 des

Luftverkehrsgesetzes“ abgestellt wurde, ausgeführt (vgl. Beschl. vom 22.3.2007

- 12 ME 137/07 -, NVwZ-RR 2007, 526), für die Beurteilung der Zuverlässigkeit

von Personen für den Umgang mit Luftfahrzeugen könnten wiederholte und

erhebliche Verstöße gegen elementare, der Sicherheit im Straßenverkehr

dienende straßenverkehrsrechtliche Vorschriften, die darauf hindeuten, dass der

Erlaubnisinhaber nicht die erforderlichen charakterlichen Eigenschaften besitzt,

die nach den erkennbaren Zielen des Gesetzes von einem Luftfahrer zu

erwarten sind, von Bedeutung sein. Unter diesen Voraussetzungen dürften bei

der zuständigen Behörde jedenfalls Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des

Erlaubnisinhabers entstehen. An dieser Beurteilung hat der 12. Senat in der

Folgezeit festgehalten (vgl. Beschl. vom 16.9.2008 - 12 LA 292/07 -; vgl. auch

Bay.VGH, Beschl. vom 27.12.2006 - 8 CS 06.2084 -, NVwZ-RR 2007, 207) und

sie entspricht auch der nunmehr geltenden Rechtslage. Durch die Neufassung

des § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVZO durch die Zweite Verordnung zur

Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen

vom 13. Juni 2007 (BGBl. I S. 1048) ist klargestellt, dass Verstöße gegen

Vorschriften des Straßenverkehrs zur luftverkehrsrechtlichen Unzuverlässigkeit

führen können, wenn es sich um erhebliche oder wiederholte Verstöße handelt

und diese für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen im Umgang mit

Luftfahrzeugen von Bedeutung sind. Ein direkter Zusammenhang des

Verstoßes mit dem Luftverkehr ist nicht erforderlich (vgl. BR-Drucks. 127/07, S.

32; Bay.VGH, Urteil vom 31.7.2007 - 8 B 06.953 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz,

Beschl. vom 29.1.2010 - 8 A 11008/09 -, NVwZ-RR 2010, 379; Sennhenn, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juli 2012, § 4 StVG Rn. 70;

Schmid/van Schyndel, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, Stand:

Sept. 2011, § 24 LuftVZO Rn. 8).

Die vom Kläger im Straßenverkehr begangenen Verkehrsordnungswidrigkeiten

wiegen i.S.d. vorgenannten Maßstäbe schwer. Ausweislich der Mitteilung des

Kraftfahrt-Bundesamts vom 21. Oktober 2009 hat der Kläger in dem Zeitraum

vom 22. Februar 2005 bis zum 12. Juni 2009 in fünf Fällen die zulässige

Höchstgeschwindigkeit um 22 km/h, 21 km/h, 25 km/h, 28 km/h und zuletzt 50

km/h überschritten. Am 23. August 2007 hat er außerdem mit einem PKW einen

Rotlichtverstoß begangen. Sowohl die erheblichen

Geschwindigkeitsüberschreitungen als auch der Rotlichtverstoß stellen

schwerwiegende und die Verkehrssicherheit tangierende Zuwiderhandlungen

dar, die darauf hingedeutet haben, dass der Kläger eine besondere

Gleichgültigkeit gegenüber den Verkehrsregeln im Straßenverkehr an den Tag

gelegt und eigene Interessen über die Belange der Verkehrssicherheit gestellt

hat. Wie das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Anordnung vom 3. November 2009

zu Recht und entgegen der Annahme des Klägers nicht nur schematisch

ausgeführt hat, hat der Kläger sich durch die wiederholte Festsetzung von

Geldbußen nicht davon abhalten lassen, erneut und, wie sich bei dem Vorfall am

12. Juni 2009 gezeigt hat, gegenüber vorherigen Zuwiderhandlungen sogar

noch erheblich schwerwiegender verkehrsauffällig zu werden. Die

Verkehrsverfehlungen des Klägers haben auf charakterliche Mängel

hingewiesen, die zugleich seine Zuverlässigkeit als Luftfahrzeugführer in Frage

gestellt haben. Es unterliegt deshalb keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln,

dass das Luftfahrt-Bundesamt den Kläger auf der Grundlage dieser

Erkenntnisse zur Beibringung eines flugpsychologischen Gutachtens auffordern

durfte.

Der Einwand des Klägers, die in Rede stehenden Verkehrsordnungswidrigkeiten

seien dem Luftfahrt-Bundesamt bereits vor der dem 19. Oktober 2009 verfügten

Verlängerung seiner Lizenz bekannt gewesen, ist unbegründet. Wie sich dem

beigezogenen Verwaltungsvorgang des Luftfahrt-Bundesamts entnehmen lässt

(BA B Bl. 209ff), stammt die Mitteilung des Kraftfahrt-Bundesamts über die vom

Kläger begangenen Verkehrsverstöße vom 21. Oktober 2009 und ist am 28.

Oktober 2009 beim Luftfahrt-Bundesamt eingegangen. Mithin hat die Mitteilung

das Luftfahrt-Bundesamt erst nach der Verlängerung der Fluglizenz des Klägers

erreicht.

Ohne Erfolg wendet der Kläger weiterhin ein, das Luftfahrt-Bundesamt habe ihn

nicht an ein bestimmtes flugmedizinisches Zentrum verweisen dürfen, vielmehr

sei die Behörde verpflichtet gewesen, ihm die Wahl des Gutachters freizustellen.

Auch diese Annahme geht fehl. Nach § 24c Abs. 2 LuftVZO bestimmt die

Behörde und nicht der Betroffene das zu beauftragende flugmedizinische

Zentrum oder den flugmedizinischen Sachverständigen. Soweit der Kläger

vorliegend Bedenken gegen die vom Luftfahrt-Bundesamt vorgenommene

Bestimmung des flugmedizinischen Zentrums B. gehabt haben sollte, hätte es

ihm allerdings frei gestanden, im Verwaltungsverfahren dahingehende

Bedenken zu äußern und gegebenenfalls auf eine Begutachtung durch eine

andere für die Begutachtung geeignete Stelle hinzuwirken. Dass der Kläger so

verfahren wäre, lässt sich dem Verwaltungsvorgang des Luftfahrt-Bundesamts

nicht entnehmen und behauptet der Kläger auch selbst nicht. Insoweit bestand

für das Luftfahrt-Bundesamt kein Anlass, eine andere als die gewählte

Begutachtungsstelle zu bestimmen.

Soweit der Kläger mit seinem Zulassungsvortrag die Eignung des

flugmedizinischen Zentrums Fürstenfeldbruck in Zweifel zieht, ist sein

dahingehender Vortrag unsubstantiiert. Sein pauschal gebliebener Einwand,

das flugmedizinische Zentrum führe die in Rede stehenden Begutachtungen

nicht mehr durch, gibt nichts dafür her, dass die Begutachtungsstelle die

Untersuchung des Klägers bereits seinerzeit nicht oder nicht mehr fachgerecht

durchführen konnte oder durfte. Das flugmedizinische Zentrum hat das

Gutachten auch unter den 12. Mai 2010 mit einer für den Kläger positiven

Zuverlässigkeitsprognose erstellt. Das Luftfahrt-Bundesamt hat daraufhin von

einem weiteren Einschreiten gegen den Kläger abgesehen. Dagegen ist nichts

zu erinnern.

Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache i.S.d.

§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine solche grundsätzliche Bedeutung

hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine höchstrichterlich oder

obergerichtlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich

bislang ungeklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich

im Rechtsmittelverfahren stellen würde und im Interesse der Einheit der

Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer

fallübergreifenden Klärung durch das Berufungsgericht bedarf (vgl. Meyer-

Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: August 2012, § 124

Rn. 30f m.w.N.). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i.S.d. §

124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für

fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren, sowie näher zu begründen,

weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein

allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie

entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten

steht (vgl. Nds. OVG, Beschl. vom 17.2.2010 - 5 LA 342/08 -, juris). Diesen

Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen des Klägers nicht. Die von

ihm gestellten Fragen, „ob und inwieweit die Anordnungen der

Verwaltungsbehörde nach § 24c LuftVZO Maßnahmen im Sinne des § 44a

VwGO sind oder aber isoliert anfechtbare und überprüfbare Verwaltungsakte“,

und weiterhin „welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um entsprechende

Anordnungen treffen zu dürfen“, lassen sich ohne Weiteres auf der Grundlage

der in Bezug genommenen gesetzlichen Regelungen und der dazu ergangenen

Rechtsprechung beantworten und bedürfen einer grundsätzlichen Klärung in

einem Berufungsverfahren nicht.