Urteil des OVG Niedersachsen vom 27.03.2014
OVG Lüneburg: kategorie, zuwendung, kontrolle, verordnung, auszahlung, durchführung des gemeinschaftsrechts, rückforderung, sanktion, auflage, dienstanweisung
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Niedersächsisches und Bremer Agrar-
Umweltprogramm - Verpflichtung zur Führung einer
Schlagkartei
Das Nichtführen einer Schlagkartei rechtfertigt bei den
handlungsorientierten Fördermaßnahmen des Niedersächsischen und
Bremer Agrar-Umweltprogramms grundsätzlich eine Sanktion der Kategorie
3 i.S.d. Förderrichtlinie, d.h. eine Verweigerung der Auszahlung bzw.
Rückforderung der Zuwendung in Höhe von 100%.
OVG Lüneburg 10. Senat, Beschluss vom 27.03.2014, 10 LB 94/12
Art 18 EGV 1975/2006
Tenor
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade
- 6. Kammer - vom 3. Februar 2011 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110% des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten um die Zahlung von Zuwendungen im Rahmen der
Agrar- und Umweltförderung für die Jahre 2008 und 2009.
Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in A. -B. im
Landkreis Verden. Im Verpflichtungszeitraum vom 01. Januar 2005 bis 31.
Dezember 2009 nahm er an den Niedersächsischen Agrar- und
Umweltprogrammen (NAU) 2004 - Maßnahme B („Extensive
Grünlandnutzung“) - teil.
Ab dem Jahr 2007 beteiligte er sich zusätzlich am Niedersächsischen und
Bremer Agrar- und Umweltprogramm (NAU/BAU) 2007 - Maßnahme B1
(„Extensive Grünlandnutzung auf Einzelflächen durch die Verringerung der
Betriebsmittelanwendung - FM 121“). In seinem Antrag vom 14. Mai 2007
verpflichtete sich der Kläger unter anderem, Aufzeichnungen über Art,
Zeitpunkt und gegebenenfalls Aufwandmengen der auf den betreffenden
Flächen durchgeführten Maßnahmen nach einem vorgegebenen Muster
(Schlagkartei) zu führen und bereitzuhalten, wobei die Aufzeichnungen
unverzüglich nach der Durchführung der Maßnahme (noch am selben Tag)
vorgenommen werden müssen.
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Mit Bescheid vom 06. Dezember 2007 in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 03. April 2008 bewilligte die Beklagte dem Kläger
für die Teilnahme an der Maßnahme B1 im Rahmen des NAU/BAU 2007 für
den Verpflichtungszeitraum vom 01. Januar 2008 bis 31. Dezember 2012 für
die Fläche von 21,12 ha Zuwendungen in Höhe von jährlich maximal 1.900,80
€. Der Bescheid enthält unter anderem eine Nebenbestimmung, nach der die
Allgemeinen Bestimmungen sowie die Besonderen Bestimmungen der
Maßnahme B1 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen und für
das NAU/BAU 2007 vom 15. November 2007 (Nds. MBl. 2008, 14; im
Folgenden: Förderrichtlinie NAU/BAU 2007) zum Gegenstand des Bescheides
gemacht wurden. Diese enthalten unter anderem Regelungen zur Ahndung
von Verstößen (Ziffer I. 6.5) sowie besondere Zuwendungsbestimmungen
(Ziffer II. 35). Dazu gehört die Verpflichtung des Antragstellers, über die
durchgeführten Maßnahmen aktuelle Aufzeichnungen nach dem
vorgegebenen Muster der Schlagkartei bereitzuhalten (Ziffer II. 35.7).
Mit Auszahlungsmitteilung vom 13. Februar 2009 teilte die Beklagte dem
Kläger mit, dass sie ihm für die Teilnahme an den Maßnahmen B und B1 für
das Jahr 2008 einen Gesamtbetrag von 2.072,53 € auszahle (1.360,63 € für
die Teilnahme an der Maßnahme B und 711,90 € für die Teilnahme an der
Maßnahme B1). Die Zahlung erfolge unter dem Vorbehalt, dass die
Bedingungen und Auflagen des Zuwendungsbescheides eingehalten worden
seien.
Im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle am 22. Juli 2009 stellte die Beklagte fest,
dass der Kläger keine Schlagkartei geführt hatte. Die Prüfer protokollierten,
dass es keine Hinweise gebe, dass gegen andere Verpflichtungen verstoßen
worden sei.
Nach vorangegangener Anhörung stellte die Beklagte unter dem 12. Oktober
2009 für die Verpflichtungsjahre 2008 und 2009 einen Verstoß der Kategorie 3
gemäß Ziffer I. 6.5.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 fest, nahm die
Auszahlungsmitteilung vom 13. Februar 2009 teilweise zurück, soweit für die
Maßnahme B1 eine Zuwendung gewährt worden ist, forderte die insoweit für
das Jahr 2008 ausgezahlte Zuwendung in Höhe von 711,90 € nebst Zinsen
zurück und lehnte den Antrag auf Auszahlung der Zuwendung für die
Maßnahme B1 für das Verpflichtungsjahr 2009 ab. Zur Begründung führte sie
aus: Der Kläger habe gegen die Ziffer II. 35.7 der Förderrichtlinie NAU/BAU
2007 verstoßen, indem er keine Schlagkartei geführt habe. Aufgrund der
fehlenden Schlagkartei könne die richtliniengemäße Bewirtschaftung der
Antragsflächen nicht nachgewiesen werden. Da damit die Sicherstellung der
ordnungsgemäßen Durchführung der Maßnahme B1 insgesamt betroffen sei,
könne der Verstoß nur als schwerwiegend angesehen und der Kategorie 3
nach Ziffer I. 6.5.3 i.V.m. Anlage 4 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007
zugeordnet werden. Als Folge dessen seien der Auszahlungsbetrag für das
Jahr 2008 zurückzufordern und der Antrag für das Jahr 2009 abzulehnen. Bei
der Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens sei zu berücksichtigen, dass
das durch die Einwirkung des Gemeinschaftsrechts gesteigerte
Rückforderungsinteresse grundsätzlich gegenüber dem gegenteiligen
Interesse des Begünstigten überwiege. Besondere außergewöhnliche
Umstände, welche die Aufrechterhaltung der ursprünglichen
Bewilligungsbescheide rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Auf
Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen. Außerdem verfügte die
Beklagte, dass der Kläger die Kosten des Verfahrens in Höhe von 118,50 € zu
tragen habe.
Der Kläger hat am 11. November 2009 Klage erhoben, mit der er sich gegen
die Einordnung des festgestellten Verstoßes in die Kategorie 3 und die damit
verbundenen Rechtsfolgen gewendet hat. Zur Begründung hat er ausgeführt:
Er leite den Betriebsteil Baumschule, während der Betriebsteil
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Grünlandwirtschaft von seinen Eltern geführt werde. Bei der Übergabe bzw.
Abstimmung sei die Notwendigkeit, eine Schlagkartei zu führen, vergessen
worden. Er habe die Hinweise über die Führung und Bedeutung der
Schlagkartei zwar erhalten, habe allerdings den Eindruck gehabt, dass diese
für ihn nicht (mehr) von Bedeutung seien. Aus dem Protokoll der Vor-Ort-
Kontrolle, der Rechnung des Maschinenrings Rotenburg-Verden e.V. vom 23.
Oktober 2008 und den nachträglich erstellten Schlagkarteien ergebe sich aber,
dass die Flächen in der geforderten Weise genutzt bzw. bewirtschaftet worden
seien. Es gehe um eine „nicht bewirtschaftete“ Fläche; eine der Maßnahme
entgegenstehende Nutzung wäre daher jederzeit erkennbar. Er habe weder
einen Verstoß gegen die Flächengröße noch gegen die
Bewirtschaftungsbedingungen begangen. Der Zweck des Programms sei
daher vollständig erfüllt worden. Der von ihm begangene Verstoß betreffe
lediglich die „Buchführung“, die lediglich der leichteren oder besseren
Beweisführung und Überprüfung diene, und damit eine Nebenpflicht. Die
Einstufung in die Kategorie 3 sei unangemessen und unverhältnismäßig, weil
er dadurch so gestellt werde, als hätte er an dem Programm zwei Jahre lang
gar nicht teilgenommen. Die Beklagte habe die Einstufung als schweren Fehler
auch nicht begründet. Lediglich aus einer Fußnote im Verwaltungsvorgang
ergebe sich, dass sie den Fehler nach „B-3-04 der Anlage 9 zur BDA-AUM“
als schwer eingestuft habe. Dies zugrunde zu legen sei ermessensfehlerhaft,
da sich der maßgebliche „Beurteilungsspielraum“ aus der Förderrichtlinie
ergebe. Eine solche Festlegung stehe auch nicht im Einklang mit den Zielen
und Zwecken des Programms, sondern diene lediglich der
Arbeitserleichterung der Behörde. Schließlich habe die Beklagte ihr
Rücknahmeermessen nicht ausgeübt. Es sei auch nicht zutreffend, dass eine
Ermessensausübung nur bei „außergewöhnlichen Umständen“ erforderlich
sei.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 12. Oktober 2009 aufzuheben,
soweit darin für die Verpflichtungsjahre 2008 und 2009 ein Verstoß der
Kategorie 3 festgestellt wird, die Auszahlungsmitteilung 2008 vom 13.
Februar 2009 im Umfang eines Betrages von mehr als 213,57 €
zurückgenommen wird, die NAU/BAU B1-Zuwendung für das Jahr
2008 in Höhe von mehr als 213,57 € zurückgefordert wird und
insoweit Zinsen verlangt und Kosten festgesetzt werden und soweit
der Antrag auf Auszahlung der Zuwendung für das Verpflichtungsjahr
2009 in vollem Umfang abgelehnt wird, und die Beklagte zu
verpflichten, ihm für das Jahr 2009 eine NAU/BAU B1-Zuwendung in
Höhe von 498,33 € zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat geltend gemacht: Die Schlagkartei stelle den subventionsrechtlichen
Verwendungsnachweis für die richtliniengemäße Bewirtschaftung der
Antragsflächen dar. Wegen dieser herausragenden Funktion sei die
Aufzeichnungspflicht mindestens genauso wichtig wie die tatsächliche
Einhaltung der Bewirtschaftungsbestimmungen. Im Verfahren der
Fördermaßnahme B1 des NAU/BAU sei es ausnahmsweise zulässig, dass der
Subventionsempfänger den Verwendungsnachweis selbst führe. Deshalb
oblägen ihm erhöhte Sorgfalts- und Mitwirkungspflichten. Bei den Vor-Ort-
Kontrollen könne nur beurteilt werden, welchen Zustand die Flächen am Tag
der Überprüfung hätten. Deshalb sei es unerlässlich, dass die Eintragungen in
der Schlagkartei pünktlich und vollständig gemacht würden. Darauf sei der
Kläger zumindest bei der Antragstellung und der Bescheiderteilung
hingewiesen worden. Sein Versäumnis sei daher eine sehr grobe
Pflichtverletzung. Die Schlagkartei, die der Kläger im Klageverfahren
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eingereicht habe, sei unvollständig. Schlagkarteien, die nach einer
Überprüfung erstellt würden, seien aber ohnehin nicht berücksichtigungsfähig.
Das Nichtführen einer Schlagkartei müsse zwingend als schwerer Verstoß der
Kategorie 3 bewertet werden. Für diesen Fall sehe Nummer II. 6.5.3 der
Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 eine „Kürzung“ der Zuwendung um 100 % bzw.
die Rückforderung der Zuwendung in Höhe von 100 % für die betroffenen
Auszahlungsjahre vor. Sie, die Beklagte, habe ihr pflichtgemäßes Ermessen
unter Berücksichtigung des Unionsrechts und der diesbezüglichen
Rechtsprechung ausgeübt. Vertrauensschutz stehe dem Kläger nicht zu, da er
eine sehr grobe Pflichtverletzung begangen habe. Mit der Erstantragstellung
2007 und mit den Antragstellungen für 2008 und 2009 habe er versichert, allen
Verpflichtungen nachgekommen zu sein. Dies treffe nachweislich nicht zu. Er
habe daher auch noch falsche Angaben gemacht.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 03. Februar 2011 den Bescheid
vom 12. Oktober 2009 aufgehoben, soweit die Beklagte einen Verstoß der
Kategorie 3 für die Jahre 2008 und 2009 festgestellt, die
Auszahlungsmitteilung vom 13. Februar 2009 über mehr als 213,57 €
aufgehoben, vom Kläger einen Betrag von mehr als 213,57 € zurückgefordert,
Zinsen auf einen höheren Betrag als 213,57 € verlangt, Verfahrenskosten für
eine Rückforderung von mehr als 213,57 € festgesetzt und die Auszahlung der
Zuwendung für 2009 zu mehr als 213,57 € abgelehnt hat, und die Beklagte
verpflichtet, dem Kläger für das Jahr 2009 eine Zuwendung in Höhe von
498,33 € zu bewilligen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die (Teil-)Aufhebung der Auszahlungsmitteilung sei im Umfang von mehr als
213,57 € ermessenfehlerhaft erfolgt, weil die Beklagte zu Unrecht einen
Verstoß der Kategorie 3 nach Ziffer 6.5.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007
angenommen habe. Die Auswahl der richtigen Sanktion sei Teil der Ausübung
des Ermessens. Die Sanktionen seien nicht gesetzlich geregelt. Bei der
Ermessensausübung seien die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für die
Sanktion zu berücksichtigen. Nach Art. 18 Abs. 2 Verordnung (EG)
Nr. 1975/2006 setze der Mitgliedstaat den Betrag, um den die Beihilfe gekürzt
werde, insbesondere auf der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des
festgestellten Verstoßes fest. Die Beurteilung der Schwere eines Verstoßes
hänge insbesondere davon ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des
Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Kriterien
beizumessen sei. Das Ausmaß des Verstoßes werde insbesondere anhand
seiner Auswirkungen auf das Vorhaben insgesamt beurteilt. Vorhaben sei hier
die extensive Grünlandbewirtschaftung im Sinne des Abschnitts B1 NAU/BAU
2007, da nur diese dazu diene, die Ziele des Art. 4 Verordnung (EG)
Nr. 1698/2005, d.h. die Förderung des ländlichen Raums, zu erreichen. Das
Führen der Schlagkartei diene dagegen nur der Verwirklichung der Ziele der
Art. 6 ff. Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 mit den Regelungen über die
Verwaltungs- und Kontrollvorschriften. Die Beklagte habe bei ihrer
Ermessensausübung nicht erwogen, welche Auswirkungen der Verstoß auf
das Vorhaben insgesamt habe, obwohl hierzu konkrete Feststellungen
getroffen worden seien. Die Prüfer hätten in dem Protokoll vom 22. Juli 2009
allein das Fehlen der Schlagkartei beanstandet und protokolliert, dass keine
Hinweise dafür bestünden, dass Bewirtschaftungsauflagen nicht eingehalten
worden seien. Die Beklagte könne sich bei ihrer Ermessensausübung nicht
darauf berufen, die Vor-Ort-Kontrolle zeige nur einen Augenblickszustand und
lasse nicht erkennen, wie sich die Flächen entwickelt hätten. Für die Prüfer sei
im Regelfall zumindest für die gesamte Bewirtschaftungsperiode erkennbar, ob
Dauergrünland extensiv bewirtschaftet werde. Die Besonderheit des
Vorhabens bestehe darin, dass die Flächen zwar mindestens einmal im Jahr
für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzt würden, eine Bewirtschaftung im
Übrigen aber gerade nicht stattfinden solle. Eine Schlagkartei sei bei einem
solchen Vorhaben dadurch gekennzeichnet, dass im Wesentlichen gerade
keine Eintragungen vorzunehmen seien. Zweifel bestünden auch an der
Vollständigkeit der Erwägungen der Beklagten zur Schwere des Verstoßes.
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Sie habe nicht berücksichtigt, inwieweit das Fehlen der Schlagkartei die
Kontrolle erschwert oder vereitelt habe, sondern sich auf die Erwägung
beschränkt, dass ohne Schlagkartei überprüfbare Aufzeichnungen nicht
vorhanden seien. Gleichwohl habe sie festgestellt, dass keine Hinweise auf
Verstöße gegen Bewirtschaftungsbedingungen oder das Fehlen anderer
Förderungsvoraussetzungen bestünden. Die festgestellten Umstände
rechtfertigten nicht eine Sanktion der Kategorie 3. Dass die Schlagkartei für
zwei aufeinanderfolgende Jahre nicht geführt worden sei, ändere an der
Bewertung des Verstoßes nichts, weil es sich um eine „andauernde
Unregelmäßigkeit“ und nicht um einen „erneuten Verstoß“ im Sinne der
ermessenslenkenden Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 handele. Die Sanktion
nach der nächstniedrigeren Kategorie 2, eine Kürzung der Auszahlung um
30 %, werde vom Kläger akzeptiert.
Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 16. August 2012
(Az.: 10 LA 39/11) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit zugelassen.
Die Beklagte macht zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen geltend:
Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Feststellungen der Vor-Ort-
Kontrolleure im Prüfprotokoll nur eine Momentaufnahme darstellten und sich
die ohne Schlagkartei getroffene Aussage, es gebe keine Hinweise auf
Verstöße, demgemäß nur auf den Moment beziehen könne. Im Rahmen einer
Prüfung werde immer zunächst die Schlagkartei auf Mängel oder
Bewirtschaftungsverstöße überprüft und erst in einem zweiten Schritt erfolge
eine Sichtkontrolle auf den Flächen. Nur in diesem Zusammenspiel könne eine
unionskonforme Bewertung der durchgeführten Maßnahme erfolgen. Zudem
reduziere das Verwaltungsgericht die Maßnahme auf eine extensive
Bewirtschaftung von Grünland mit einmaliger Nutzung, obwohl die konkreten
Auflagen agronomische Auswirkungen auf die Prämienhöhe hätten. Die
Aussage des Gerichts, die Prüfer könnten erkennen, ob das Grünland extensiv
bewirtschaftet worden sei, sei insoweit falsch, als gerade im Herbst nicht
erkennbar sei, ob eine Bewirtschaftung im Sinne der Bedingungen erfolgt sei.
Die aktuelle (taggenaue) Führung der Schlagkartei sei für die Klärung
erforderlich, ob eine mineralische oder organische Düngung oder der Einsatz
chemischer Pflanzenschutzmittel erfolgt sei, wie und in welcher Weise die
Fläche konkret genutzt und ob der vorgeschriebene Mahdzeitpunkt
eingehalten worden sei. Diese Fragen ließen sich im Rahmen einer
rückschauenden Prüfung nur anhand der geführten Schlagkartei verlässlich
nachprüfen. Das Verwaltungsgericht messe diesen Aufzeichnungen daher
eine viel zu geringe Bedeutung bei. Zu beachten sei, dass nach Art. 23 Abs. 2
Verordnung (EG) Nr. 796/2004 die Gewährung von Beihilfen abgelehnt werden
müsse, wenn ein Antragsteller eine Vor-Ort-Kontrolle unmöglich mache. Dies
sei hier zwar nicht vollständig geschehen, treffe jedoch auf einen nicht
unerheblichen Teil der Kontrolle zu. Der Kläger habe keine Schlagkartei
geführt, obwohl ihm diese Pflicht mehrfach mitgeteilt worden sei. Auch wenn
die Schlagkartei im konkreten Programm zu bestimmten Punkten nicht viele
Eintragungen enthalte, weise der Förderungsempfänger durch ihre
vollständige Führung nach, dass er jederzeit in der Lage sei, eine Kontrolle zu
ermöglichen. Das Führen der Schlagkartei diene nicht den (reinen)
Verwaltungs- und Überwachungsvorgaben, sondern auch der Überprüfung
des Vorliegens der fachlichen Vorgaben des jeweiligen Förderprogramms.
Weil der Kläger die Schlagkartei über einen so langen Zeitraum hinweg nicht
geführt habe, sei ein mögliches Ermessen schon von vornherein „auf Null“
reduziert und sei eine Sanktion der Kategorie 3 auszusprechen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 03. Februar 2011
aufzuheben, als dass damit der Bescheid vom 12. Oktober 2009
insoweit aufgehoben worden ist, soweit die Feststellung eines
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Verstoßes gegen die Kategorie 3 für die Jahre 2008 und 2009
aufgehoben worden ist, soweit die Auszahlungsmitteilung vom 13.
Februar 2009 über mehr als 213,57 € aufgehoben worden ist, soweit
die Rückforderung über mehr als 213,57 € aufgehoben worden ist,
soweit die Zinsforderung auf einen höheren Betrag als 213,57 €
aufgehoben worden ist, soweit die Festsetzung der Verfahrenskosten
für die Rückforderung von mehr als 213,57 € aufgehoben worden ist
und soweit die Ablehnung der Auszahlung der Zuwendung für 2009
zu mehr als 213,57 € aufgehoben worden ist und die Verpflichtung der
Beklagten aufzuheben, dem Kläger für das Jahr 2009 eine
Zuwendung von 498,33 € zu bewilligen, und die Klage insoweit
abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er erwidert: Selbstverständlich sei der Führung der Schlagkartei besonderer
indizieller Wert beizumessen. Die Schlagkartei habe eine Kontrollfunktion. Ihre
Bedeutung sei jedoch im Verhältnis zum zweiten Kontrollinstrument, der Vor-
Ort-Kontrolle, zu betrachten. Die Schlagkartei sei aus sich heraus wertlos, da
sie vorsätzlichen Täuschungsversuchen offenstehe. Es bedürfe also stets
eines Abgleichs mit der Wirklichkeit in Form der Vor-Ort-Kontrolle. Eine nicht
geführte Schlagkartei gebe im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle besonderen
Anlass für Nachfragen und Überprüfungen. Die Vor-Ort-Kontrolle sei geeignet,
mangelhafte oder gar fehlende Angaben in der Schlagkartei vor Ort ohne
nennenswerten Aufwand zu überprüfen bzw. zu ergänzen. Dies führe zu einer
erheblichen Relativierung der Bedeutung der Schlagkartei. Im Rahmen der
Vor-Ort-Kontrolle am 22. Juli 2009 sei eine solche Überprüfung möglich
gewesen. Da eine Mahd noch nicht erfolgt gewesen sei, sei eindeutig zu
erkennen gewesen, ob intensiv gewirtschaftet und/oder gedüngt wurde oder
Pflanzenschutzmittel angewandt wurden. Das protokollierte Ergebnis der Vor-
Ort-Kontrolle müsse im internen Entscheidungsprozess der Verwaltung
berücksichtigt werden. Das Fehlen der Schlagkartei sei nicht gleichzustellen
mit der Unmöglichmachung einer Vor-Ort-Kontrolle. Die Vor-Ort-Kontrolle
werde allenfalls erschwert. Es sei falsch, dass durch die Schlagkartei die
Prüfungsmöglichkeiten erst geschaffen würden. Die Schlagkartei habe
lediglich eine dienende Funktion zur besseren und sicheren Verfolgung der
Programmziele im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle. Damit verstoße die
Einstufung des Verstoßes in die Kategorie 3 gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten des vorliegenden
Verfahrens sowie der Verfahren 10 LB 95/12 und 10 LB 105/12 verwiesen.
II.
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage
zu Unrecht stattgegeben.
Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch
Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für
begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Der Bescheid der Beklagten vom 12. Oktober 2009 ist rechtmäßig und verletzt
den Kläger nicht in seinen Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 5 Satz 1 VwGO). Zu Recht hat die Beklagte die
Auszahlungsmitteilung 2008 vom 13. Februar 2009 aufgehoben, soweit für die
Maßnahme B1 eine Zuwendung gewährt worden ist, und insoweit die für das
Jahr 2008 ausgezahlte Zuwendung in Höhe von 711,90 € nebst Zinsen
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zurückgefordert (dazu unter 1.). Zu Recht hat die Beklagte auch den Antrag
des Klägers auf Auszahlung der Zuwendung für die Maßnahme B1 für das
Verpflichtungsjahr 2009 abgelehnt (dazu unter 2.). Schließlich hat die Beklagte
zu Recht Kosten in Höhe von 118,50 € festgesetzt (dazu unter 3.).
1. Die (Teil-)Aufhebung und Rückforderung der Zuwendung nebst Zinsen für
das Jahr 2008 ist rechtmäßig.
a) Rechtsgrundlage für die (Teil-)Aufhebung der Auszahlungsmitteilung 2008
vom 13. Februar 2009 in Höhe von 711,90 € ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG.
Bei der Auszahlungsmitteilung handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d.
§ 35 VwVfG. Während die Bewilligungsbehörde mit dem Bewilligungsbescheid
lediglich den Höchstbetrag der jährlichen Zuwendung bestimmt, konkretisiert
sie mit den jeweiligen Auszahlungsmitteilungen die Höhe der Zuwendung für
das jeweilige Kalenderjahr (vgl. Beschluss des Senats vom 23.07.2009 - 10 LA
278/07 -, AUR 2009, 362).
Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, welche die Befugnis
der Behörde regeln, gegenüber dem Beihilfeempfänger Bewilligungsbescheide
über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und
Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen (vgl. BVerwG, Urteil vom
10.12.2003 - 3 C 22/02 -, RdL 2004, 132 = NVwZ-RR 2004, 413 = AUR 2004,
263). Die dem Kläger gewährte Förderung geht zurück auf die Verordnung
(EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. Septem-ber 2005 über die Förderung
der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums - ELER - (ABl.
L 277, S. 1) i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom
07. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG)
Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung
anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung
des ländlichen Raums (ABl. L 368, S. 74). Diese Verordnungen enthalten
keine Bestimmungen über die Aufhebung von Bewilligungsbescheiden. Daher
richtet sich die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und deren Folgen
nach nationalem Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a. a. O.).
Das Bundesrecht enthält keine einschlägigen Bestimmungen. Die Regelungen
der §§ 48 ff. VwVfG, 1 Nds. VwVfG treten nicht hinter § 10 des Gesetzes zur
Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der
Direktzahlungen - MOG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni
2005 (BGBl. I S. 1847) zurück. § 10 MOG regelt die Rücknahme und den
Widerruf von begünstigenden Bescheiden (nur) in den Fällen der §§ 6 und 8
MOG. Ein derartiger Fall, insbesondere des § 6 MOG, liegt hier nicht vor.
Anwendbar sind somit die Regelungen in §§ 48 ff. VwVfG, 1 Nds. VwVfG. Zu
Unrecht stützt die Beklagte die (Teil-)Aufhebung der Auszahlungsmitteilung
allerdings auf § 48 VwVfG. § 48 VwVfG regelt die Rücknahme von rechtswidrig
erlassenen Verwaltungsakten. Ein solcher liegt mit der Auszahlungsmitteilung
vom 13. Februar 2009 nicht vor. Vielmehr handelt es sich um einen Fall des
Widerrufs eines rechtmäßigen Verwaltungsakts als Reaktion auf tatsächliche
Änderungen nach Erlass des Verwaltungsakts. Insoweit kommt jedoch eine
Umdeutung in Betracht. Nach § 47 Abs. 1 VwVfG kann ein fehlerhafter
Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er
auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der
geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden
können und wenn die Voraussetzungen für den Erlass erfüllt sind. Diese
Voraussetzungen liegen vor. Die Umdeutung einer Rücknahme in einen
Widerruf ist zulässig (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 14. Auflage
2013, § 47 Rn. 26).
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Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt,
der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur
Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist,
auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit
Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem
Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht
oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Es handelt sich bei der
Auszahlungsmitteilung vom 13. Februar 2009 um einen Verwaltungsakt, der
eine einmalige Geldleistung - Zuwendung für das Jahr 2008 in Höhe von
711,90 € - zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks - Maßnahme B1 des
NAU/BAU 2007 - gewährt. Sie ist des Weiteren mit einer Auflage verbunden,
die der Kläger nicht erfüllt hat.
Zwar enthält die Auszahlungsmitteilung vom 13. Februar 2009 selbst keine
Auflage. Das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist jedoch zweistufig
geregelt: Die grundlegenden Bestimmungen trifft der Bewilligungsbescheid
vom 06. Dezember 2007 in der Fassung des Änderungsbescheides vom
03. April 2008, mit dem die Beklagte dem Kläger für die Teilnahme an der
Maßnahme B1 im Rahmen des NAU/BAU 2007 für den Verpflichtungszeitraum
vom 01. Januar 2008 bis 31. Dezember 2012 Zuwendungen in Höhe von
jährlich maximal 1.900,80 € gewährt hat. Die Auszahlungsmitteilungen sind
sodann der Rechtsgrund für die Zuwendung in den einzelnen Kalenderjahren
des Programms. Während die Beklagte mit dem Bewilligungsbescheid
lediglich den Höchstbetrag der jährlichen Zuwendung bestimmt, konkretisiert
sie mit der Auszahlungsmitteilung die Höhe der Zuwendung für das jeweilige
Kalenderjahr (vgl. Beschluss des Senats vom 23.07.2009, a. a. O.). Der
Bewilligungsbescheid vom 06. Dezember 2007 enthält unter anderem eine
Nebenbestimmung, nach der die Allgemeinen Bestimmungen sowie die
Besonderen Bestimmungen der Maßnahme B1 der Förderrichtlinie NAU/BAU
2007 zum Gegenstand des Bescheides gemacht werden. Sie gelten direkt und
unmittelbar als Bedingungen und Auflagen. Diese Bedingungen und Auflagen
wurden damit gewissermaßen vor die Klammer der alljährlichen
Auszahlungsmitteilungen gezogen. Sie sind auf diesem Wege mit den
Auszahlungsmitteilungen verbunden und stehen, weil ihre Erfüllung gerade
den Zweck der Zuwendungen darstellt, einer Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 VwVfG gleich (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a. a. O.).
Zudem wurde in der Auszahlungsmitteilung nochmals ausdrücklich auf die im
Antrag eingegangenen Verpflichtungen, die abgegebenen Erklärungen und
Einwilligungen wie die Bedingungen und Auflagen des
Bewilligungsbescheides hingewiesen.
Wie dargelegt, verweist der Bewilligungsbescheid hinsichtlich der
Bedingungen und Auflagen u. a. auf die Besonderen Bestimmungen der
Maßnahme B1 in der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007. Gemäß Ziffer II. 35.7 der
Richtlinie müssen die Unternehmen für die Dauer von fünf Jahren
Aufzeichnungen über Art, Zeitpunkt und gegebenenfalls Aufwandmengen der
auf den betreffenden Flächen durchgeführten Maßnahmen nach einem
vorgegebenen Inhalt (Schlagkartei) führen und bereithalten. Die
Aufzeichnungen müssen unverzüglich nach der Durchführung der Maßnahme
(noch am selben Tag) vorgenommen werden. Dazu hat sich der Kläger in
seinem Antrag vom 14. Mai 2007 auch ausdrücklich verpflichtet. Diese Auflage
hat der Kläger nicht erfüllt. Es ist insoweit unstreitig, dass der Kläger seit
Beginn des Verpflichtungszeitraums im Januar 2008 bis zur Vor-Ort-Kontrolle
im Juli 2009 keine Schlagkartei geführt hat.
Von der Widerrufsmöglichkeit des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG hat die
Beklagte ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht. Insbesondere rechtfertigt
der festgestellte Verstoß des Nichtführens einer Schlagkartei eine Aufhebung
der Zuwendung in Höhe von 100 %, d.h. eine Sanktion der Kategorie 3.
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Die Entscheidung, in welcher Höhe die Aufhebung einer Zuwendung - d.h.
eine Sanktion - erfolgt, ist Bestandteil des Widerrufsermessens der Beklagten.
Dabei ist zu beachten, dass Sanktionen zwar wirksam und abschreckend sein
müssen, aber nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
angewendet werden dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a. a. O.). Die
Ermessensentscheidung der Beklagten verstößt nicht gegen den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit.
Bei der Ermessensentscheidung hatte die Beklagte zunächst die
gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zu berücksichtigen. Art. 18 Verordnung
(EG) Nr. 1975/2006 enthält entsprechende Vorgaben. Nach Absatz 1 der
Vorschrift wird die beantragte Beihilfe gekürzt oder verweigert, wenn mit der
Beihilfegewährung verbundene Verpflichtungen, ausgenommen
Verpflichtungen in Zusammenhang mit der angegebenen Fläche bzw. der
angegebenen Zahl von Tieren, nicht erfüllt werden. Der Mitgliedstaat setzt
nach Absatz 2 den Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, insbesondere auf
der Grundlage von Schwere, Ausmaß und Dauer des festgestellten Verstoßes
fest. Die Beurteilung der Schwere des Verstoßes hängt insbesondere davon
ab, welche Bedeutung den Auswirkungen des Verstoßes unter
Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Kriterien beizumessen ist.
Das Ausmaß des Verstoßes wird insbesondere anhand der Auswirkungen des
Verstoßes auf das Vorhaben insgesamt beurteilt. Die Beurteilung der Dauer
eines Verstoßes richtet sich insbesondere danach, wie lange die
Auswirkungen des Verstoßes andauern oder welche Möglichkeiten bestehen,
diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen. Beruhen die
Verstöße auf absichtlichen Falschangaben, so wird der Begünstigte nach
Absatz 3 in dem betreffenden ELER-Jahr und im darauf folgenden ELER-Jahr
von der jeweiligen Maßnahme ausgeschlossen. Nach Absatz 4 gelten die in
diesem Artikel vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse unbeschadet
zusätzlicher Sanktionen aufgrund nationaler Vorschriften.
In Niedersachsen sind die europarechtlichen Vorgaben u. a. durch die
Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 umgesetzt worden. Bei der Förderrichtlinie
NAU/BAU 2007 handelt sich um nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine
im Wege eines Runderlasses ergangene Verwaltungsvorschrift. Sie begründet
nicht unmittelbar Rechte und Pflichten für Zuwendungsempfänger. Die
Verwaltungsvorschrift kann deshalb die gesetzlichen Regelungen über die
Aufhebung von Verwaltungsakten - etwa nach §§ 49 ff. VwVfG - weder
verdrängen noch einschränken. Nur soweit diese Bestimmungen der
zuständigen Behörde ein Ermessen einräumen, können
Verwaltungsvorschriften die Ausübung des Ermessens intern reglementieren,
um auf diese Weise eine möglichst einheitliche Verwaltungspraxis zu
erreichen. Ein Zuwendungsempfänger kann also unter Berufung auf den
Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nur beanspruchen, dass die zuständige
Behörde ihr Ermessen entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis
ausübt (vgl. Beschluss des Senats vom 24.08.2009 - 10 LA 58/08 -, juris). Die
Förderrichtlinie selbst stellt ein Indiz für das Vorhandensein einer
entsprechenden Verwaltungspraxis der Beklagten dar (vgl. Niedersächsisches
OVG, Urteil vom 15.04.1992 - 7 L 3790/91 -, juris), zumal eine abweichende
Praxis vom Kläger nicht vorgetragen wurde und auch nicht zu erkennen ist. Sie
führt vorliegend in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des
Ermessens.
Ziffer I. 6.5.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 regelt die Ahndung von
Verstößen, die nicht der Nummer 6.5.1 oder 6.5.2 zuzuordnen sind. Das sind
Verstöße, die - wie hier - nicht auf einer negativen Abweichung zwischen der
beantragten und der tatsächlich festgestellten Fläche beruhen und auch nicht
darin bestehen, dass auf Flächen die vereinbarten
Bewirtschaftungsbedingungen nicht erfüllt sind. Nach Ziffer I. 6.5.3 i.V.m.
Anlage 4 werden Verstöße gegen sonstige maßnahmebezogene
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Verpflichtungen entsprechend der Schwere, der Dauer und/oder des
Ausmaßes der Unregelmäßigkeit nach drei Kategorien geahndet. Kategorie 1
betrifft leichte Verstöße gegen sonstige maßnahmebezogene Verpflichtungen
und führt bei einem erstmaligen Verstoß zu einer schriftlichen Verwarnung
durch die Bewilligungsbehörde. Kategorie 2 betrifft mittlere Verstöße gegen
sonstige maßnahmebezogene Verpflichtungen und führt bei einem ersten
Verstoß zu einer Kürzung der Auszahlung oder Rückforderung der
Zuwendung in Höhe von 30 % für die betroffenen Jahre. Kategorie 3 betrifft
schließlich schwere Verstöße gegen sonstige maßnahmebezogene
Verpflichtungen und führt bei einem ersten Verstoß zu einer Kürzung der
Auszahlung bzw. Rückforderung der Zuwendung in Höhe von 100 % für die
betroffenen Jahre.
Ergänzend dazu sind die „Besondere Dienstanweisung zu den Antrags- und
Prüfverfahren für das Niedersächsische/Bremer Agrar- und Umweltprogramm
(NAU/BAU)“ des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum,
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 21. August 2007 und
nachfolgend die „Besondere Dienstanweisung zu den Antrags- und
Prüfverfahren für die Agrarumweltmaßnahmen nach Art. 2 der VO (EWG) Nr.
2078/1992, nach Art. 22 ff. der VO (EG) Nr. 1257/1999 und nach Art. 39 der
VO (EG) Nr. 1698/2005 - (BDA-AUM)“ des Niedersächsischen Ministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung und
des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz vom 20. Mai
2009 zu beachten. Auch diese - die Regelungen der Förderrichtlinie NAU/BAU
2007 konkretisierenden - Verwaltungsvorschriften stellen ein Indiz für das
Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis der Beklagten dar
und führen i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens.
Die Dienstanweisung vom 21. August 2007, die am 01. Januar 2007 in Kraft
getreten ist, regelt nach ihrer Einleitung verbindlich die verwaltungsmäßige
Umsetzung sowie die Verfahren zur Bewilligung und Auszahlung für das
NAU/BAU. Nach Ziffer 9.3 der Dienstanweisung ist bei flächenunabhängigen
Verstößen unter Beachtung der in Anlage 4 genannten Beispiele und unter
Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls eine Einstufung in die
Sanktionskategorien vorzunehmen. Die Anlage 4 zur Dienstanweisung enthält
Beispiele zur Sanktionierung, d.h. zur Einordnung von Verstößen in die
Kategorien zu Ziffer I. 6.5.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU. Bei der Maßnahme
B1 („Verringerung der Betriebsmittelanwendung“) soll eine Ahndung nach der
Kategorie 1 erfolgen, wenn die Schlagkartei nicht aktuell geführt wird. Ist die
Schlagkartei in prämienrelevanten Punkten unvollständig, soll eine Ahndung
nach der Kategorie 2 erfolgen. Ist eine Schlagkartei nicht vorhanden, soll eine
Ahndung nach der Kategorie 3 erfolgen. Demgegenüber soll bei der
Maßnahme B2 („ergebnisorientierte Honorierung“) lediglich eine Ahndung
nach der Kategorie 1 erfolgen, wenn keine Schlagkartei vorhanden ist.
Die Dienstanweisung vom 20. Mai 2009, die am 01. Januar 2009 in Kraft
getreten ist, ergeht nach Teil A O. in Ergänzung u.a. der Förderrichtlinien
NAU/BAU und regelt verbindlich die verwaltungsmäßige Umsetzung sowie die
Verfahren zur Bewilligung und zur Auszahlung. Bei flächenunabhängigen
Verstößen nach Art. 18 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 ist für die Einstufung
in die einzelnen Sanktionskategorien grundsätzlich in allen Fällen der als
Anlage 9 beigefügte Sanktionskatalog anzuwenden. Eine Abweichung von
dem vorgegebenen Sanktionskatalog ist nur dann zulässig, wenn die nach
diesem Katalog anzuwendende Sanktion nicht wirksam, verhältnismäßig oder
abschreckend wäre. Die Abweichung von den vorgegebenen Einstufungen ist
ausführlich zu dokumentieren (vgl. Teil A 10.3). Der Sanktionskatalog, welcher
der genannten Dienstanweisung als Anlage beigefügt ist, ist nach seinen
einleitenden Bestimmungen bei flächenunabhängigen Verstößen für die
Einstufung in die einzelnen Sanktionskategorien grundsätzlich in allen Fällen
anzuwenden, wobei die Ahndung unter Beachtung der Dauer, des Ausmaßes
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und der Schwere dieser Verstöße erfolgt. Teil B Ziffer 3. des
Sanktionskataloges enthält Regelungen zu Verstößen gegen
Aufzeichnungspflichten/Buchhaltung. Insoweit wird zwischen
ergebnisorientierten und handlungsorientierten Fördermaßnahmen
unterschieden. Nr. 03 erfasst den Bereich „Grünland ergebnisorientiert“ (FM
122 und 411) und stuft einen Verstoß gegen die Auflage „Führung einer
aktuellen Schlagkartei“ in die Kategorie 1 ein. Nr. 04 erfasst hingegen die
handlungsorientierten Fördermaßnahmen (FM 121, 412, u.a.) und differenziert
hinsichtlich der Einstufung in die Sanktionskategorien sowohl nach der Art des
Verstoßes gegen die Auflage „Führung einer aktuellen Schlagkartei,
Eintragungen müssen unverzüglich erfolgen“ als auch nach der Anzahl der
betroffenen Schläge in der Fördermaßnahme. Wurde die Schlagkartei nicht
aktuell geführt, sind aber alle prämienrelevanten Punkte vollständig, erfolgt
eine Einstufung in die Kategorie 1, wenn lediglich bis zu 50 % der Schläge
betroffen sind, und in die Kategorie 2, wenn über 50 % der Schläge betroffen
sind. Ist die Schlagkartei in prämienrelevanten Punkten (z. B. Mahd, Düngung,
PSM) unvollständig, erfolgt eine Einstufung in die Kategorie 2, wenn lediglich
bis zu 50 % der Schläge betroffen sind, und in die Kategorie 3, wenn über 50
% der Schläge betroffen sind. Ist die Schlagkartei schließlich nicht vorhanden,
erfolgt eine Einstufung in die Kategorie 2, wenn lediglich bis zu 20 % der
Schläge betroffen sind, und in die Kategorie 3, wenn über 20 % der Schläge
betroffen sind. Durch dieses abgestufte System, das Ausmaß und Schwere
des Verstoßes berücksichtigt, wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Rechnung getragen.
Art. 18 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006, Ziffer I. 6.5.3 der Förderrichtlinie
NAU/BAU 2007 und die Besonderen Dienstanweisungen i.V.m. den
Bestimmungen der Sanktionskataloge bauen aufeinander auf und bilden ein in
sich schlüssiges System zur Bewertung von Verstößen gegen Auflagen in
Fördermaßnahmen. Durch die Regelungen wird zum einen dem
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und zum anderen - durch
differenzierte Regelungen - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung
getragen. Die Ermessensentscheidung der Beklagten, den Verstoß des
Klägers in die Kategorie 3 einzustufen, was mit einer Rückforderung der
Zuwendung in Höhe von 100 % verbunden ist, erweist sich vor dem
Hintergrund dieser Vorschriften und der Verwaltungspraxis der Beklagten
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG als fehlerfrei. Der Kläger hat im Jahr 2008 keine
Schlagkartei geführt, es handelte sich um eine handlungsorientierte
Fördermaßnahme und es waren 100 % der Schläge der Fördermaßnahme
betroffen.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass vorliegend aus Gründen der
Verhältnismäßigkeit im Einzelfall ein Abweichen von dem Sanktionskatalog
angezeigt wäre.
Das Führen einer aktuellen Schlagkartei hat bei den handlungsorientierten
Fördermaßnahmen, zu denen die FM 121 „Extensive Grünlandnutzung auf
Einzelflächen durch die Verringerung der Betriebsmittelanwendung“ gehört,
eine besonders wichtige Funktion. Im Gegensatz zu den ergebnisorientierten
Fördermaßnahmen ist es nämlich bei den handlungsorientierten
Fördermaßnahmen nicht möglich, durch eine Vor-Ort-Kontrolle die Einhaltung
der handlungsorientierten Auflagen vollständig zu überprüfen. Eine Vor-Ort-
Kontrolle, die überdies unter normalen Umständen aufgrund des hohen
Verwaltungsaufwandes höchstens einmal jährlich, wenn nicht sogar in noch
geringerem Umfang stattfindet, kann lediglich den Zustand im Zeitpunkt der
Vor-Ort-Kontrolle, d.h. das Ergebnis, überprüfen. Bei den handlungsorientierten
Fördermaßnahmen kommt es jedoch gerade auch auf eine Überprüfung der
Einhaltung bestimmter Termine an, z. B. der vereinbarten Mahdzeiten („nicht
vor einem Termin, der nach dem phänologischen Ablauf dem 25. Mai
entspricht“). Dies ist im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle nicht nachvollziehbar.
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Des Weiteren kann durch die Vor-Ort-Kontrolle nicht überprüft werden, ob die
vorgesehene Nutzung der Fläche („mindestens einmal jährlich für die
landwirtschaftliche Erzeugung, z. B. durch Grünfutterwerbung oder
Beweidung“) stattgefunden hat. Regelmäßig wird es auch nicht möglich sein
zu erkennen, ob, wann und aus welchem Grund eine mineralische oder
organische Düngung oder der Einsatz chemischer Pflanzenschutzmittel erfolgt
ist oder ob eine Beregnungs- oder Meliorationsmaßnahme stattgefunden hat.
Aus diesem Grund kommt der Führung einer aktuellen Schlagkartei bei den
handlungsorientierten Fördermaßnahmen eine besondere Bedeutung zu. Nur
durch die ordnungsgemäß geführte Schlagkartei wird der Beklagten die
Möglichkeit gegeben, die Einhaltung der einzelnen handlungsorientierten
Auflagen zu überprüfen. Daher steht die Verpflichtung zur Führung einer
Schlagkartei in Ziffer II. 35 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 gleichberechtigt
neben den sonstigen Zuwendungsbestimmungen, die sich mit der
tatsächlichen Bewirtschaftung der Fläche befassen. Die besondere Wertigkeit
der Schlagkartei bei den handlungsorientierten Fördermaßnahmen findet sich
zudem in dem Sanktionskatalog wieder, wo bei Verstößen betreffend die
Schlagkartei ausdrücklich zwischen ergebnis- und handlungsorientierten
Fördermaßnahmen differenziert wird.
Das Argument des Klägers, die Schlagkartei sei aus sich heraus wertlos und
bedürfe stets des Abgleichs mit der Wirklichkeit in Form einer Vor-Ort-Kontrolle,
gilt jedenfalls nicht im Bereich der handlungsorientierten Fördermaßnahmen.
Dort ist es - wie dargelegt - gerade nicht möglich, jede einzelne Handlung
durch eine Vor-Ort-Kontrolle zu überprüfen. Deshalb werden dem jeweiligen
Subventionsempfänger bei den handlungsorientierten Fördermaßnahmen
besondere Sorgfalts- und Mitwirkungspflichten durch die Führung einer
aktuellen Schlagkartei auferlegt. Dass die Führung einer Schlagkartei
vorsätzlichen Täuschungsversuchen offensteht, ist dem System immanent
und gilt gleichermaßen bei vergleichbaren Auflagen, z. B. bei der Führung
eines Fahrtenbuchs. Es ist jedoch der Regelfall des gesetzestreuen Bürgers
zugrunde zu legen.
Der Kläger kann sich zur Begründung eines Abweichens von der im
Sanktionskatalog vorgesehenen Regelsanktion auch nicht darauf berufen,
dass er die Bewirtschaftungsbedingungen im Jahr 2008 tatsächlich
eingehalten habe. Denn gerade dies kann nicht verlässlich festgestellt werden.
Zwar hat er nachträglich eine Rechnung des Maschinenrings Rotenburg-
Verden e.V. sowie - für den Zeitraum ab Sommer 2009 - Schlagkarteien
eingereicht. Insoweit lässt sich aber nicht feststellen, ob er im Jahr 2008 die
gesamten Förderauflagen eingehalten hat. Daraus, dass die Prüfer in ihrem
Kontrollbericht angekreuzt haben, es gebe keine Hinweise dafür, dass gegen
die näher bezeichneten Bewirtschaftungsbedingungen verstoßen worden sei,
lässt sich ebenfalls nicht schließen, dass die Beklagte damit die Einhaltung der
Bewirtschaftungsbedingungen durch den Kläger anerkannt hat. Es handelt
sich hierbei nicht um ein abschließendes Prüfungsergebnis, sondern nur um
eine Einschätzung aus Sicht der Prüfer auf der Grundlage der ihnen zur
Verfügung stehenden Mittel, zu denen die streitgegenständlichen
Schlagkarteien hier gerade nicht gehörten.
Hinzu kommt, dass es für die Sanktion eines Verstoßes gegen das Führen der
Schlagkartei nicht darauf ankommt, ob auch gegen
Bewirtschaftungsbedingungen verstoßen wurde. In Ziffer I. 6.5 der
Förderrichtlinie NAU/BAU 2007, welche die Ahndung von Verstößen regelt,
werden in Ziffer I. 6.5.1 flächenbezogene Verstöße, in Ziffer I. 6.5.2 Verstöße
gegen vereinbarte Bewirtschaftungsbedingungen und in Ziffer I. 6.5.3 Verstöße
gegen sonstige maßnahmenbezogene Verpflichtungen geregelt. Die Ahndung
der Verstöße erfolgt unabhängig voneinander.
Schließlich zwingen die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit bei Vorliegen von Aufhebungsgründen im Regelfall zur
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Aufhebung einer Subvention. In diesem Fall bedarf es besonderer
Ermessenserwägungen nicht, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des
Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, sog.
intendiertes Ermessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a. a. O.;
Beschluss des Senats vom 23.07.2009, a. a. O.). Außergewöhnliche
Umstände in diesem Sinne liegen hier nicht vor.
Einem (Teil-)Widerruf steht ferner nicht ein Ablauf der Jahresfrist nach § 49
Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG entgegen. Die Beklagte hat im
Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 22. Juli 2009 Kenntnis von dem Verstoß des
Klägers erhalten. Mit Bescheid vom 12. Oktober 2009 ist die (Teil-)Aufhebung
erfolgt.
b) Zu Recht fordert die Beklagte von dem Kläger die Erstattung eines Betrages
in Höhe von 711,90 €.
Die Rückforderung beruht auf Art. 73 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004
i.V.m. Art. 2 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 und § 49a Abs. 1 VwVfG. Nach
Art. 73 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu
Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet.
Nach § 49a Abs. 1 VwVfG sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die
Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts
einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte
Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen
Verwaltungsakt festzusetzen. Ein Ermessen ist der Beklagten insoweit nicht
eingeräumt.
c) Zu Recht fordert die Beklagte von dem Kläger zudem eine Verzinsung der
Erstattungsforderung in Höhe von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz für
den Zeitraum vom Zugang des Bescheides bis zur Rückzahlung der zu
Unrecht erhaltenen Zuwendung.
Der Zinsanspruch ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1, 3 Verordnung (EG) Nr.
796/2004 i.V.m. Art. 2 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 und § 49a Abs. 3 Satz 1
VwVfG. Nach Art. 73 Abs. 1, 3 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ist der
Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen neben der Rückzahlung
dieser Beträge zudem zur Zahlung von Zinsen verpflichtet. Die Zinsen werden
für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an
den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug
berechnet. Der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der
einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf jedoch nicht
niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach
einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Nach § 49a Abs. 3 VwVfG ist
der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des
Verwaltungsaktes an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich
zu verzinsen.
2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Auszahlung der Zuwendung für die
Maßnahme B1 für das Verpflichtungsjahr 2009.
Gemäß Ziffer I. 6.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 wird die Zuwendung
von der Zahlstelle jährlich auf das von dem Antragsteller bestimmte Konto
gezahlt, sofern er zuvor gegenüber der Bewilligungsbehörde schriftlich die
Auszahlung beantragt und versichert hat, dass die
Bewilligungsvoraussetzungen eingehalten sind und weiterhin vorliegen.
Der Kläger hat auch im Jahr 2009 gegen die Auflage gemäß Ziffer II. 35.7 der
Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 verstoßen, indem er - jedenfalls bis zum Juli
2009 - eine Schlagkartei nicht geführt hat. Die Bewilligungsvoraussetzungen
lagen damit nicht vor. Dieser Verstoß rechtfertigt nach Art. 18 Verordnung (EG)
Nr. 1975/2006, Ziffer I. 6.5.3 der Förderrichtlinie NAU/BAU 2007 und der
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Besonderen Dienstanweisung zu den Antrags- und Prüfverfahren für die
Agrarumweltmaßnahmen vom 20. Mai 2009 i.V.m. Teil B Ziffer 3. Nr. 04 des
Sanktionskataloges eine Verweigerung der Auszahlung in Höhe von 100 %,
d.h. eine Sanktion der Kategorie 3. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen
verwiesen.
3. Die Kostenfestsetzung in Höhe von 118,50 € ist nicht zu beanstanden. Sie
beruht auf den §§ 1, 3 und 5 NVwKostG in Verbindung mit den Nummern 75
und 110.5.2 der Anlage zu § 1 AllGO a. F..
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht
vor.