Urteil des OVG Niedersachsen vom 17.01.2013
OVG Lüneburg: vorrang des bundesrechts, verfassungskonforme auslegung, verwaltungsverfahren, verkehr, erlass, kompetenz, gegenleistung, genehmigung, verordnung, ausnahme
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Zur landesrechtlichen Kompetenz, von
bundesrechtlichen Regelungen über die
Gebührenerhebung für Verwaltungsleistungen
abzuweichen.
Die gesetzgeberische Regelungsbefugnis zur Gebührenerhebung für die
Inanspruchnahme von Verwaltungsleistungen folgt aus der jeweiligen
Sachgesetzgebungskompetenz des Grundgesetzes (für den Bund
insbesondere aus den Art. 72 - 74 GG). Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet daher
keine Zuständigkeit für die Länder, von entsprechenden bundesrechtlichen
Regelungen abzuweichen.
OVG Lüneburg 7. Senat, Urteil vom 17.01.2013, 7 KN 178/12
StGebO 2011, Art 100 Abs 1 GG, Art 31 GG, Art 70 GG, Art 74 Abs 1 Nr 22 GG, Art
84 Abs 1 S 1 GG, Art 84 Abs 1 S 2 GG, § 3 Abs 4 VwKostG ND
Tatbestand
Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Wirksamkeit der vom Antragsgegner
auf Grundlage des § 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, Abs. 5 S. 2 des
Niedersächsischen Verwaltungs-kostengesetzes erlassenen Gebührenordnung
für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmi-gungen für übermäßige
Straßennutzungen vom 14.02.2012.
Die Antragstellerin betreibt ein Transport- und Speditionsunternehmen, das die
Durchführung von Schwerlast- und Großraumtransporten auf öffentlichen
Straßen anbietet und die hierfür erforderlichen Genehmigungen bei den
Straßenverkehrsbehörden einholt.
Die Benutzung öffentlicher Straßen mit besonders großen oder schweren
Fahrzeugen ist nach der Straßenverkehrsordnung - StVO - (§§ 29 Abs. 3, 46
Abs. 1 Nr. 5 StVO) erlaubnispflichtig. Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden
sind in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen
Gebietskörperschaften. Im Zuge der Antragsbearbeitung holen sie rglm.
Stellungnahmen der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und
Verkehr (NLStBV) gem. Ziff. V Nr. 2 VwV StVO zu § 29 Abs. 3 StVO und Ziff. III
Nr. 2 VwV StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO ein. Die NLStBV prüft als
Verkehrsbehörde für die Autobahnen sowie als Straßenbaulastträger für die
Autobahnen, die Bundes- und Landesstraßen, ob der Transport den
beantragten Fahrweg ohne Beeinträchtigung der Verkehrsbauwerke befahren
kann. Sie gibt ggf. Empfehlungen zu Alternativrouten. Für diese Dienste hält sie
in einem eigenen Dezernat Personal und Sachmittel vor. Die von den Erlaubnis-
und Genehmigungsbehörden erhobenen Gebühren wurden bis zum
Inkrafttreten der streitgegenständlichen Gebührenordnung in vollem Umfang
dem Haushalt der Rechtsträger dieser Behörden gutgeschrieben; eine
Beteiligung der NLStBV an den Gebührenaufkommen erfolgte nicht.
Der Niedersächsische Landesrechnungshof gab in seinem Jahresbericht 2009
die Empfehlung ab: "Der Landesrechnungshof empfiehlt zu prüfen, ob dem
Land für seine Amtshandlungen Gebühren zustehen. Sollte dies bei der
derzeitigen Zuständigkeitsregelung nicht möglich sein, wäre zu prüfen, ob die
Eigenschaft als EGB (d.h. Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden) für über die
Landesgrenzen Niedersachsens hinausgehende Sondertransporte auf die
NLStBV übertragen werden kann."
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Auf Vorschlag des Landtagsausschusses für Haushalt und Finanzen vom
21.10.2009 beauftragte der Niedersächsische Landtag mit Beschluss vom
29.10.2009 das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr
einen Vorschlag zu unterbreiten, wie dem Land Gebühren für seine
Amtshandlungen zufließen könnten. Dem schloss sich eine längere Diskussion
auf ministerieller Ebene über die Frage der Umsetzung dieser Empfehlungen an.
Da das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz - NVwKostG - für eine
derartige Gebührenordnung keine Ermächtigungsgrundlage enthielt, wurde § 3
NVwKostG durch Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 geändert. Danach
kann, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den durchschnittlichen
Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen deckt oder für eine
Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist,
durch Gebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung
getroffen werden. Hierdurch sollte das NVwKostG "… um eine allgemeine
Ermächtigungsnorm zur Regelung von Bundesrecht abweichenden
Landeskostenrechts ergänzt werden" (S. 7 der Entwurfsbegründung, LT-Drucks.
16/3916).
Das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr erließ auf
Grundlage des neugefassten § 3 Abs. 4 NVwKostG nach Beteiligung und
Anhörung des Niedersächsischen Städte- und Gemeindetages sowie einzelner
Gemeinden und der Verbände der Transportunternehmen die am 01.04.2012 in
Kraft getretene streitgegenständliche Gebührenordnung. Die Verordnung (GVBl.
3/2012, S. 17, 22) hat folgenden Wortlaut:
§ 1
(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige
Straßenbenutzung nach § 29 Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die
Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den
Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung (§
46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der
Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend;
es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1
Absätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend.
Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der
Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3
berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und
Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.
(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden die Gebühren-
Nummern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen
im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBl. I S. 98) keine Anwendung.
(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das
Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.
§ 2
Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung
einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mitgewirkt, so ist das Land an der
vereinnahmten Gebühr mit 30 Euro zu beteiligen.
§ 3
Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrem Normenkontrollantrag vom
23.10.2012, eingegangen bei Gericht am 30.10.2012. Sie trägt vor, als
Speditionsunternehmen, das Adressat von auf der Grundlage der streitigen
Gebührenordnung erlassener Gebührenbescheide sei, sei sie antragsbefugt.
Die Gebührenordnung sei rechtswidrig. Dem Antragsgegner fehle die
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Ermächtigungsgrundlage für ihren Erlass. Die von der Gebührenregelung des
Landes erfassten Gebührentatbestände seien bereits durch das Bundesrecht,
die Ziffern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im
Straßenverkehr abgedeckt. Damit seien die Voraussetzungen für eine
Anwendung des § 3 Abs. 4 NVwKostG nicht erfüllt, der voraussetze, dass eine
vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden könne.
Die Antragstellerin beantragt schriftsätzlich,
die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen
für übermäßige Straßenbenutzung vom 14.02.2012 (bekanntgemacht
durch Veröffentlichung im Niedersächsischen Gesetz- und
Verordnungsblatt vom 06.03.2012, S. 17, 22) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er erwidert, § 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, 5 S. 2 NVwKostG sei eine gültige
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen
Gebührenverordnung. Der Landesgesetzgeber sei für den Erlass dieser Norm
zuständig gewesen. Dies ergebe sich aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG iVm Art. 43
Abs. 1 S. 2 NVerf. Die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für die
Erhebung von Gebühren im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr beziehe
sich allein auf die Benutzung von Straßen. Die streitgegenständliche Gebühr
falle jedoch im Vorfeld und unabhängig von einer tatsächlich erfolgenden
Nutzung an. Das Grundgesetz sehe in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eine
einschränkungslose Abweichungsbefugnis zugunsten der Länder vor.
Maßgeblich sei die zuletzt erlassene Norm. Dies sei im Vergleich zur
bundesrechtlichen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr die
Gebührenordnung des Landes Niedersachsen. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG sei erst
im Jahre 2006 in das Grundgesetz aufgenommen worden und modifiziere daher
als „lex posterior“ überdies die bisherigen Gesetzgebungsregelungen in Art. 72,
74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts könnten weder der Bund noch die Bundesländer
jeweils gegenüber dem anderen einen Vorrang zur Regelung des
Gebührenrechts beanspruchen, so dass die Gesetzgebungskompetenz für
Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex dem jeweiligen
Verwaltungsverfahrensrecht und dem Ordnungsrecht zu folgen habe. Jedenfalls
dann, wenn die Frage der Gebührenerhebung in so engem Zusammenhang mit
dem Verwaltungsverfahren stehe, dass sie ein notwendiger Bestandteil des
Verfahrens werde, erstrecke sich die Ermächtigung des Bundes in Art. 84 Abs. 1
GG auch auf die Gebühren. Ein Abwägungsdefizit oder ein Verstoß gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei ebenfalls nicht zu erkennen. Eine
„Verdrängungswirkung“ sei ebenso wenig wie eine Existenzgefährdung
gegeben, die Gebühr in ihrer Höhe von 30 EUR moderat.
Wegen der Einzelheiten und des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Antragsgegners Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit dem Ziel, die streitige
Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für
übermäßige Straßennutzungen des Antragsgegners vom 14.02.2012 (GVBl.
3/2012, S. 17, 22) für unwirksam zu erklären, über den der Senat mit
Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101
Abs. 2 VwGO), hat Erfolg (§ 47 VwGO).
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I. Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt. Die
Antragsbefugnis fehlt nur in solchen Fällen, in denen offensichtlich und eindeutig
nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Antragstellerin verletzt
sein können (BVerwG, Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1/11 - Buchholz 310 § 47
VwGO Nr. 183; Urt. v. 17. 01. 2001 - 6 CN 4.00 -, NVwZ 2001, 1038 mwN). Als
Transport- und Speditionsunternehmen, das die Durchführung von Schwerlast-
und Großraumtransporten auf öffentlichen Straßen anbietet und die hierfür
erforderlichen Genehmigungen bei den Straßenverkehrsbehörden einholt, wird
sie beim Vollzug der Gebührenordnung durch belastende Gebührenbescheide
in ihrer rechtlich geschützten gewerblichen Betätigung betroffen.
II. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Die von den Niedersächsischen Ministerien für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr
sowie für Finanzen am 14.02.2012 erlassene Gebührenordnung für Erlaubnisse
und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung, im
Folgenden: GebührenVO, verstößt gegen Bundesrecht - die Ziffern 263 und 264
der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom
25.01.2011 (BGBl. I S. 98), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31.08.2012,
im Folgenden: GebOSt - und ist daher nach Art. 31, 70 GG nichtig. Es besteht
entgegen der Auffassung des Antragsgegners keine Gesetzgebungskompetenz
der Länder zum Erlass einer konkurrierenden Gebührenordnung aus Art. 84
Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG, die es ihm - wie in § 1 Abs. 2 GebührenVO
geregelt - ermöglicht, die Anwendung der Gebührenziffern 263 und 264 der
Anlage der GebOSt bei Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine
übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 StVO und über die Genehmigung
einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO auszuschließen und der
landesrechtlichen Normsetzung den Vorrang in dem mit den genannten
bundesrechtlichen Regelungen identischen Normbereich zu verleihen.
1. Ein Abweichungsrecht des Antragsgegners von bundesrechtlichen
Regelungen besteht zwar im Bereich des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG. Dessen
Voraussetzungen liegen indes hinsichtlich der Gebührenerhebung im
Straßenverkehr nicht vor. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 iVm Satz 1 GG bezieht sich auf
„… die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren“. Die
Kompetenz zur Gebührenerhebung für die Gewährung staatlicher Leistungen
wird in der Norm nicht erwähnt. Nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts sieht das Grundgesetz das Gebührenrecht
allerdings nicht als eigenständige Sachmaterie an, "… sondern als einen
Bestandteil jenes Bereiches, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben
wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren in Betracht kommt
…" (BVerwG, Urt. v. 03. 03. 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 f.). Die
staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, ist aber
nicht dem Verwaltungsverfahren, sondern der jeweiligen
Sachgesetzgebungskompetenz, d.h. insbesondere den Art. 72 - 74 GG,
zuzuordnen. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Urt. v. 20.07.1954 - 1 BvR 459/52 u.a.-
, BVerfGE 4, 7, 13 f.; Urt. v. 10.12.1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274, 297 f.;
Urt. v. 06.11.1984 - 2 BvL 19/83 u.a. -, BVerfGE 67, 256, 274 ff.; Beschl. v.
08.06.1988 - 2 BvL 9/85 u. 2 BvL 3/86 -, BVerfGE 78, 249 266 f.; Beschl. v.
10.03.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 341 f.; Urt. v. 07.05.1998 - 2 BvR
1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, 100 f.; Urt. v. 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -,
BVerfGE 108, 1, 13; Beschl. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108,
186, 213 f.; Beschl. v. 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370, 384;
Urt. v. 26.01.2005 - 2 BvF 1/03 -, BVerfGE 112, 226, 243; kennzeichnend etwa
die Aussage im Urt. v. 08.06.1960 - 1 BvR 580/53 -, BVerfGE 11, 192, 198 zur
Regelung von Gebühren in FGG-Verfahren: "… und die Festsetzung von
Gebühren für … Beurkundungen gehören zu den Rechtsgebieten, auf die sich
gem. Art. 74 Nr. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstreckt“).
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Diese Auffassung wird in der Kommentarliteratur geteilt (Maunz-Dürig, GG,
Stand Okt. 2008, Art. 70 Ziff. 3; Schmidt-Bleibtreu, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 70 Rn.
34a; v. Mangold, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 70 Abs. 1 Rn. 48; Leibholz/Rinck, GG,
Stand Mai 2012, vor Art. 70-82 Rz. 217-221). Die Zuordnung zur
Sachgesetzgebungskompetenz liegt wegen der Verknüpfung von sachlicher
Begünstigung und Gebühr insbesondere dann nahe, wenn man in der Gebühr
ein Entgelt für die staatliche Gewährung iSe Verhältnisses von Leistung und
Gegenleistung sieht (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, aaO, BVerfGE 108, 4, 13:
„Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und
Gegenleistung dem Grunde nach als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei
ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen
Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70ff. GG …“; s. dazu Schiller, NVwZ
2003, 1337 f.: „Synallagma, … wie es aus dem Zivilrecht bekannt ist“). Auch das
Bundesverwaltungsgericht betont in seiner neueren Rechtsprechung, dass "…
die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen … allein als
Annex zur Sachkompetenz vermittelt wird, wobei den Ländern das Kostenrecht
selbst zusteht" (BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 - 8 C 12.05 -, juris Rn. 36; ebenso
BVerwG, Urt. v. 25.08.1999 - 8 C 12.98 -, NVwZ 2000 73, 76: „Annexkompetenz
auch für etwaige Gebührenregelungen … gem. Art. 74 Nr. 24 GG“). Für die
Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprechen
überdies praktische Überlegungen, da sonst für jede materiell-rechtliche
Gesetzgebung, die die Erteilung staatlicher Genehmigungen vorsieht, eine
„Parallelgesetzgebung“ auf Landesebene zur Schaffung eines hierauf
bezogenen Gebührentatbestandes erforderlich würde, die zudem auch immer
schon rechtzeitig mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein
müsste, da sonst nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts eine
Gebührenerhebung nicht zulässig wäre. Bei Fehlen einer bundeseinheitlichen
Gebührensetzung bestünde zudem die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder um
eine entweder möglichst günstige - anlockende - oder auf den gegenteiligen
Effekt zielende „abschreckende“ Gebührenfestsetzung, die in Widerspruch zum
Erfordernis der bundeseinheitlichen Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) treten kann,
die ihrerseits Voraussetzung für die Ausübung einzelner konkurrierender
Gesetzgebungskompetenzen durch den Bund ist.
2. Der Senat weist in diesem Zusammenhang klarstellend darauf hin, dass er die
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus der Sachkompetenzzuweisung
„Straßenverkehr“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG entnimmt, hingegen nicht in der in
dieser Verfassungsbestimmung ebenfalls enthaltenen Zuständigkeit des
Bundes für die "… Erhebung … von Gebühren … für die Benutzung öffentlicher
Straßen mit Kraftfahrzeugen" sieht. Denn diese Formulierung soll nach
Auffassung des Senats lediglich die Kompetenz für den Erlass einer
Straßenbenutzungsgebühr im engeren Sinne, d.h. eines Entgeltes für die
Nutzung der Straße als solcher, schaffen. Die Regelung ist im Zuge des
zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (BGBl. I 1969, 357) in
Art. 74 GG eingefügt worden. Die dazu vorhandenen Gesetzesmaterialien sind
allerdings im Hinblick auf die hier maßgebliche Auslegungsfrage weitgehend
unergiebig (vgl. Entwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD, BT-Drucks.
V/3483; Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drucks. V/3605; Stenographischer
Bericht der 204. Sitzung des Bundestages v. 11.12.1968, 11050; Anrufung des
Vermittlungsausschusses, BT-Drucks. V/3826, Anlage, S. 2 f). Jedoch gibt die
Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes
der Fraktionen CDU/CSU und SPD vom 07.03.2006 (BT-Drucks. 16/813 -
Föderalismusreform I) zur Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG darüber
Aufschluss, dass mit der Einfügung der Worte „oder Entgelten“ in den
Verfassungstext allein die Vorstellung der Erhebung eines Entgeltes für die
Straßenbenutzung verbunden war (vgl. Entwurfsbegründung S. 13, BT-Drucks.
16/813: "... Ebenso wie die öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privat-
rechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung
dar, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße
erbracht werden kann").
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3. Die Auffassung des Antragsgegners, Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex posterior“ und
modifiziere „… die bisherigen Gesetzgebungsregelungen in den Art. 72 und 74
sowie den Grundsatz des Art. 31 GG“ trifft in dieser Form nicht zu. Abgesehen
von der Frage, ob eine Hierarchisierung von Grundgesetznormen nach der lex
posterior-Regel überhaupt möglich erscheint, ist darauf hinzuweisen, dass auch
die Art. 72 und 74 GG im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden sind,
so dass Art. 84 Abs. 1 GG im Verhältnis zu diesen Verfassungsbestimmungen
schon nicht als das spätere Gesetz angesehen werden kann. Darüber hinaus ist
aber auch nicht zu erkennen, dass mit der Neufassung des Art. 84 GG bisher
der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr der
Verfahrensgesetzgebungskompetenz hätten zugeordnet werden sollen.
4. Zu unterscheiden von der Kompetenz zur Setzung von Gebühren als
Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ist das
Verwaltungskostenrecht als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, das -
querschnittsartig - allgemeine Grundsätze für die Erhebung von Gebühren regelt
(vgl. BVerwG, Urt. v. 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, juris Rn. 16; s. auch Schmidt-
Bleibtreu, aaO, Art. 70 Rn. 34a zur Unterscheidung zw. Gebühren, die der allg.
Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnet werden und der Einziehung von
Gebühren, die sich nach der Verwaltungszuständigkeit und damit nach Art. 83ff
GG richtet). Dieser Rechtsbereich fällt originär in die Gesetzgebungshoheit der
Länder (vgl. BVerfG, Urt. v. 09.07.1969 - 2 BvL 25 u. 26/64 -, BVerfGE 26, 281,
297 für eine unzulässige allgemeine Gebührenbefreiungsregelung des Bundes
zu Gunsten von Bahn und Post). In diesem Sinne versteht der Senat auch die
ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die die
Gesetzgebungskompetenz für die GebOSt des Bundes sowohl in Art. 74 Abs. 1
Nr. 22 GG wie in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheint (BVerwG Urt. v.
13.01.1959 - I C 114.57 -, Buchholz 442.10 § 6 StVG Nr. 1; Urt. v. 22.03.1979 -
VII C 65.75 -; Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2; u. Urt. v. 28.09.1979 - 7 C 26.78
-, Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3; ähnlich BadWürttVGH, Urt. v. 08.04.2008 -
10 S 2860/07 -, juris). Die GebOSt enthält neben dem Gebührentarif der Anlage
eine Reihe von allgemeinen Regelungen über die Kostenerhebung in
Verwaltungsverfahren nach den in § 1 Abs. 1 GebOSt genannten Gesetzen, die
Verwaltungskostenrecht darstellen und in den Regelungsbereich des
Verwaltungsverfahrensrechts übergreifen. Für sie ist - anders als für den
Gebührentarif als Regelung der Entgelte für die beantragte staatliche
Gewährung - die Gesetzgebungskompetenz vorzugsweise in der
Gesetzgebungszuständigkeit für das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG)
zu suchen.
Im Übrigen würde es im Ergebnis nichts ändern, wenn man abweichend von der
Auffassung des Senats den Gebührentarif der GebOSt - nur auf ihn kommt es
vorliegend an - nicht allein der Sachkompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
zuordnen wollte, sondern von einer Art "doppelter Kompetenzbegründung"
sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG wie aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge.
Denn die Abweichungsmöglichkeit für den Landesgesetzgeber ist nur im
Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG (für das Verwaltungsverfahren und die
Behördenorganisation) gegeben, nicht aber im Bereich der Sachkompetenzen
der Art. 72 ff. GG, die durch den Bundesgesetzgeber für den Gebührentarif jdfls.
auch in Anspruch genommen sind. Eine abweichende Auffassung würde bei
„doppelgesichtigen“ Normen dazu führen, es den Ländern durch Anwendung
des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG zu ermöglichen, materiell-rechtliche
Bundesgesetzgebungskompetenzen jenseits von Art. 72 Abs. 3 GG zu
beschneiden.
5. Nicht verwechselt werden darf die Frage der Gesetzgebungskompetenz für
die Gebührenerhebung mit der weiteren Frage, ob der Bund als zuständiger
Gesetzgeber in diesem Bereich von seiner Gesetzgebungskompetenz
abschließend Gebrauch gemacht oder Raum für ergänzende landesrechtliche
Regelungen gelassen hat. Die in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks.
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16/3916, S. 7f.) im Zusammenhang mit der Abweichungsbefugnis nach Art. 84
Abs. 1 S. 2 GG (allein) angeführte Kommentierung von Pieroth (Jarass/Pieroth,
GG, 11. Aufl. 2011, Art. 84 Rn. 5) bezieht sich auf Fundstellen aus der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 25.08.1999 -
8 C 12.98 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35; Urt. v. 12.07.2006 -
10 C 9.05 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 47), in denen es
bundesrechtlichen Regelungen - § 52 Abs. 4 BImSchG und § 24 Abs. 1 S. 1
BBodSchG - keine Sperrwirkung gegenüber einer Erhebung von
Verwaltungsgebühren auf landesrechtlicher Grundlage zugesprochen hat.
Dagegen betont das Bundesverwaltungsgericht an dieser wie an anderer Stelle,
dass „… das Landeskostenrecht dem Bundeskostenrecht nachgeordnet ist und
daher nur zum Zuge kommt, soweit das Bundeskostenrecht keine
Bestimmungen trifft. Regelt das Bundesrecht die Gebührenerhebung
abschließend, ist insoweit für die Anwendung landesrechtlicher
Gebührenvorschriften kein Raum. Das folgt aus dem Vorrang des
Bundesrechts“ (BVerwG, Urt.v. 21.06.2006 - 8 C 12.05 -, juris Rn. 23 mwN; Urt.
v. 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, juris).
6. Bei der von Seiten des Landes erhobenen Gebühr handelt es sich - wie die
Mitarbeiter des Beklagten im Gesetzgebungsverfahren zutreffend erkannt haben
- auch nicht um eine Sondernutzungsgebühr, die - vorbehaltlich der Regelung
zu Straßenbenutzungsentgelten in Art. 74 Nr. 22 GG - neben einer
ordnungsrechtlichen Gebührenerhebung im Straßenverkehr zulässig sein
könnte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.01.1988 - 7 B 232/87 -, Buchholz 407.4 § 8
FStrG Nr. 19; a.A. Schiller, aaO). Denn die Gebühr nach der niedersächsischen
Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für
übermäßige Straßenbenutzung vom 14.2.2012 ist kein Entgelt für die - in einer
Straßenbenutzung liegende - Sondernutzung, sondern eine Verwaltungsgebühr
für die Erteilung von Transportgenehmigungen nach der StVO.
7. Ebenso wenig handelt es sich um eine Auslage, deren Erhebung neben der
bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte (vgl. BVerwG, Urt. v.
22.03.1979, aaO, für eine auf landesrechtlicher Grundlage geforderte
Nachnahmegebühr). Hier soll die vom Verordnungsgeber vorgesehene
landesrechtliche Gebühr an die Stelle der vom Bundesgesetzgeber geregelten
Gebühr nach Ziffern 263 und 264 der Anlage der GebOSt der auf der Grundlage
von § 6a StVG erlassenen Gebührenordnung für Maßnahmen im
Straßenverkehr (GebOSt) treten. Dazu wird insoweit die Nichtanwendung von
Bundesrecht angeordnet (§ 1 Abs. 2 GebührenVO). Der Normkonflikt kann
daher hier nicht durch schonende Auslegung, etwa eine Anwendung des
Landesrechts ergänzend neben Bundesrecht, aufgelöst werden.
Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die streitgegenständliche GebührenVO
verfassungswidrig ist (Art. 31, 70 GG). Sie verstößt gegen die Ziffern 263 und
264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr als
vorrangiges Bundesrecht. Eine Abweichungsbefugnis hiervon auf Landesebene
nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG besteht - entgegen der Auffassung der
Antragsgegnerin - nicht. Denn die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
die Regelung der Gebührenerhebung im Straßenverkehr gründet in Art. 74 Abs.
1 Nr. 22 GG (und nicht - jedenfalls nicht allein - in Art. 84 Abs. 1 GG a.F.) und ist
daher abweichungsfest.
III. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht erforderlich.
Eine Vorlage der landesgesetzlichen Norm des § 3 Abs. 4 NVwKostG, auf die
die kompetenzwidrige GebührenVO gestützt ist, an das
Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) nach den Grundsätzen der sog.
mittelbaren Entscheidungserheblichkeit kommt nicht in Betracht. Danach kann
eine Norm, die selbst nicht unmittelbare Grundlage der Entscheidung ist, auch
dann dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt werden, wenn aus ihr nur
Schlüsse für die Auslegung oder den Fortbestand einer unmittelbar
entscheidungserheblichen Norm zu ziehen sind, mit der Folge, dass die zu
treffende Entscheidung bei Ungültigkeit der erstgenannten Norm eine andere
wäre als bei deren Gültigkeit (BVerfG, Beschl. v. 09.05.2006 - 2 BvL 1/02 -,
NStZ-RR 2006, 323f. mwN). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, da die
verfassungsrechtliche Bewertung des § 3 Abs. 4 NVwKostG nicht zugleich über
die Verfassungsmäßigkeit der streitgegenständlichen GebührenVO entscheidet.
§ 3 Abs. 4 NVwKostG selbst ist nicht als verfassungswidrig anzusehen, weil die
Norm einschränkend dahin ausgelegt werden kann, dass sie den
Verordnungsgeber zu einer Abweichung von Bundesrecht nur insoweit
ermächtigt, wie die vom Bundesgesetzgeber getroffene Gebühren- und
Kostenregelung eine abweichende landesrechtliche Normsetzung zulässt.
Diese verfassungskonforme Anwendung des § 3 Abs. 4 NVwKostG bereitet
keine Schwierigkeiten, da dem Verordnungsgeber Spielraum zu einem
verfassungsgemäßen Verhalten verbleibt, so dass sie nicht nach Sinn und
Zweck der konkreten Normenkontrolle als vorgelagerte Gesetzesnorm selbst
einer verfassungsgerichtlichen Prüfung zuzuführen ist (s. dazu BVerfG, Beschl.
v. 14.07.1981 - 1 BvL 24/78 -, BVerfGE 58, 137 143f., „Pflichtexemplar“). Das gilt
auch, wenn berücksichtigt wird, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts im Wege der Auslegung einem nach Wortlaut und
Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der
normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt
oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt
werden darf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.06.1980 - 1 PBvU 1/79 -, BVerfGE 54,
277, 299f. mwN). Denn der Wortlaut der Norm lässt die gebotene
verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zu. Auch der gesetzgeberische
Wille wird hierdurch nicht verfehlt. In den Gesetzgebungsmaterialien heißt es
u.a.: „… Mit der Gesetzesänderung soll das Niedersächsische
Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) um eine allgemeine Ermächtigungsnorm
zur Regelung von Bundesrecht abweichenden Landeskostenrechts ergänzt
werden. Nach Artikel 84 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes können die Länder
Regelungen treffen, die von Bundesgesetzen abweichen, die das
„Verwaltungsverfahren“ regeln. Zu Regelungen über das „Verwaltungsverfahren“
gehören auch Gebührenregelungen (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl.
2011, Artikel 84 Rn. 5). Um künftig nicht in jedem Fall, in dem sich
Abweichungsbedarf herausstellt, eine spezielle gesetzliche Regelung wie in §
16 NVwKostG treffen zu müssen, wird die Verordnungsermächtigung in Absatz
4 ausdrücklich auf Abweichungen vom Bundesrecht erstreckt.
Abweichungsbedarf hat sich bisher ergeben für das Sprengstoffrecht, das
Waffenrecht und das Straßenverkehrsrecht“ (LT-Drucks. 16/3916 v. 31.08.2011,
S. 7f.). Der Landesgesetzgeber mag sich bei den beispielhaft aufgezählten
Materien, zu denen auch der - hier von der Entscheidung betroffene - Bereich
des Straßenverkehrsrechts gehört, der damit verbundenen
kompetenzrechtlichen Probleme nicht völlig bewusst gewesen sein. Die
Gesetzgebungsmaterialien bringen aber klar zum Ausdruck, dass er § 3 Abs. 4
NVwKostG zwar aus Anlass der beabsichtigten Abweichung von der
Bundesgebührenregelung im Straßenverkehrsrecht geschaffen, dessen
Anwendungsbereich aber von vornherein hierauf nicht beschränken, sondern
eine „allgemeine Ermächtigungsnorm“ hat schaffen wollen. Für die Regelung
des § 3 Abs. 4 NVwKostG verbleiben bei der hier vorgenommenen
einschränkenden Auslegung auch relevante Anwendungsbereiche.
Abweichungsmöglichkeiten des Landes von bundesrechtlichen
Gebührenregelungen bestehen jedenfalls in den in Art. 72 Abs. 3 GG
aufgelisteten Gesetzgebungsmaterien, darüber hinaus auch überall dort, wo das
Bundesrecht keine abschließende Bestimmung über Gebühren und Kosten trifft,
insbesondere keine entsprechenden Regelungen enthält (vgl. BVerwG, Urt. v.
12.07.2006, aaO), diese Regelung nicht abschließend ist (vgl. BVerwG, Urt. v.
25.08.1999, aaO) oder die bundesrechtliche Gebührenregelung einer
Ergänzung durch Bestimmungen z.B. über Auslagen auf landesrechtlicher
Ebene nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.1979, aaO).