Urteil des OVG Niedersachsen vom 03.06.2013
OVG Lüneburg: probezeit, erstellung, niedersachsen, ausbildung, gleichbehandlung, vergleich, erhaltung, übereinstimmung, ermächtigung, anfang
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Dienstliche Beurteilung zum 1. September 2008 -
Antrag auf Zulassung der Berufung
Zeiten einer vorangehenden Anlassbeurteilung nach Verleihung des ersten
Amtes in der neuen Laufbahngruppe, die sich mit dem dreijährigen
Regelbeurteilungszeitraum überschneiden, sind in die nachfolgende
Regelbeurteilung einzubeziehen.
Den Beginn des Regelbeurteilungszeitraums an den Stichtag einer
vorangehenden Anlassbeurteilung nach Verleihung des ersten Amtes in der
neuen Laufbahngruppe zu knüpfen und den Regelbeurteilungszeitraum
entsprechend zu verkürzen, findet in den maßgeblichen
Beurteilungsrichtlinien keine Grundlage. Eine entsprechende
Verwaltungspraxis verletzt den Anspruch des Beamten auf
Gleichbehandlung.
OVG Lüneburg 5. Senat, Beschluss vom 03.06.2013, 5 LA 130/12
Ziff 3.1 PolDBeurtRL ND, Ziff 4.2.1 PolDBeurtRL ND, § 44 Abs 1 LbV ND, § 30 Abs 1
PolLbV ND
Gründe
I.
Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1.
September 2008.
Der 19… geborene Kläger steht als Polizeikommissar im Dienste des Landes
Niedersachsen. Er wurde im Oktober 1990 in die Laufbahn des mittleren
Polizeivollzugsdienstes eingestellt. Nachdem er zum Aufstieg in den gehobenen
Polizeivollzugsdienst zugelassen worden war, absolvierte er ab März 2003 die
Einführungszeit in die Aufgaben des gehobenen Dienstes. Nach Bestehen der
Laufbahnprüfung im März 2006 wurde er zum 1. April 2006 zum
Polizeikommissar ernannt. Im September 2006 wurde für ihn zum Stichtag 1.
September 2006 (Beurteilungszeitraum: 1. November 2000 bis 31. August 2006)
eine Anlassbeurteilung nach Verleihung des ersten Amtes in der neuen
Laufbahngruppe erstellt, welche mit dem Gesamturteil „entspricht voll den
Anforderungen (3)“ endete.
Ende November 2008 erhielt der Kläger seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1.
September 2008, die zu dem Gesamturteil „C - entspricht voll den
Anforderungen -, mittlerer Bereich“ gelangte. Bei Erstellung dieser Beurteilung
ging die Beklagte nicht vom Normalfall des dreijährigen Beurteilungszeitraums
aus - dieser hätte den Zeitraum 1. September 2005 bis 31. August 2008 umfasst
-, sondern knüpfte hinsichtlich des Beginns des Beurteilungszeitraums an den
Stichtag der letzten Anlassbeurteilung des Klägers an mit der Folge, dass sie
seiner Regelbeurteilung einen Beurteilungszeitraum vom 1. September 2006 bis
zum 31. August 2008 - also zwei Jahre - zugrunde legte.
Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren hat der Kläger am 9. Juni
2010 Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und
die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu bescheiden. Mit seiner grundsätzlichen Kritik am System der
neuen Beurteilungsrichtlinie sowie seinen weiteren Einwänden hinsichtlich der
Bewertung im Einzelnen dringe der Kläger zwar nicht durch. Die
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streitgegenständliche Beurteilung erweise sich jedoch deshalb als
rechtsfehlerhaft, weil die Beklagte ihr einen zu kurzen Beurteilungszeitraum
zugrunde gelegt habe.
Gemäß § 30 Abs. 1 PolNLVO seien Eignung, Leistung und Befähigung der
Polizeivollzugsbeamten während der Probezeit mindestens einmal und danach
bis zum 55. Lebensjahr regelmäßig alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen,
soweit die maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien nichts anderes bestimmten.
Daneben seien nach Maßgabe der Beurteilungsrichtlinien Beurteilungen aus
besonderem Anlass zu fertigen. Die hier einschlägigen Beurteilungsrichtlinien
sähen unter Ziffer 3.1 lediglich vor, dass die Beschäftigten alle drei Jahre zu
einem Stichtag zu beurteilen seien (Regelbeurteilung), soweit am
Beurteilungsstichtag ein beurteilungsfähiger Zeitraum von mindestens drei
Monaten gegeben sei. Für die Beschäftigen des gehobenen Dienstes seien die
Regelbeurteilungen erstmals zum Stichtag 1. September 2008 und danach
jeweils alle drei Jahre zu fertigen. Damit umfasse der Zeitraum einer
Regelbeurteilung grundsätzlich drei Jahre.
Soweit sich die Beklagte auf eine abweichende allgemeine Verwaltungspraxis
aller von ihr befragten Polizeidirektionen berufe, sei bereits zweifelhaft, ob eine
solche vorliege; jedenfalls aber verstieße sie gegen höherrangiges Recht, was
dem überzeugenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juli 2001 (-
BVerwG 2 C 41.00 -) zu entnehmen sei. Die in dieser Entscheidung
aufgestellten Grundsätze beanspruchten weiterhin Geltung, auch wenn sich
zwischenzeitlich die rechtliche Bewertung von Vorbeurteilungen im Rahmen von
Auswahlentscheidungen geändert habe und diese nunmehr als unmittelbar
leistungsbezogene Kriterien bewertet würden. Die Bedeutung der aktuellen
dienstlichen Beurteilung für den Leistungsvergleich und das Bedürfnis
größtmöglicher Vergleichbarkeit habe sich dadurch nicht relativiert.
Der Beklagten könne auch nicht darin gefolgt werden, dass durch eine
Einbeziehung des Beurteilungszeitraumes der Anlassbeurteilung in den
Beurteilungszeitraum der nachfolgenden Regelbeurteilung keine Verbesserung
der Vergleichbarkeit erreicht würde. In zeitlicher Hinsicht könne zwar
möglicherweise nicht in allen Fällen ein identischer Zeitraum erreicht werden,
aber jedenfalls doch eine größere Übereinstimmung als bei der Ausklammerung.
Auf das von ihr angeführte Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 21. Mai
2008 (3 A 977/07) könne sich die Beklagte ebenfalls nicht stützen, weil dieses
lediglich Praktikabilitätserwägungen angestellt und sich überdies auf eine
Beurteilungsrichtlinie bezogen habe, die einen Beginn des
Regelbeurteilungszeitraumes im Anschluss an den Beurteilungszeitraum der
vorangegangenen dienstlichen Beurteilung (Regel- oder Anlassbeurteilung)
vorgesehen und zwischenzeitlich aufgehoben und ersetzt worden sei durch eine
Beurteilungsrichtlinie, wonach die Regelbeurteilung sich auch dann auf den
vollen Beurteilungszeitraum erstrecke, wenn sie den Beurteilungszeitraum einer
Anlassbeurteilung beinhalte.
Gegen diese Entscheidung wendet sich die Beklagte mit ihrem Antrag auf
Zulassung der Berufung, dem der Kläger entgegentritt.
II.
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von
ihr geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung -
VwGO -) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr.
3 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind nicht entsprechend den Erfordernissen des
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt worden.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des vorinstanzlichen Urteils im Sinne des
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§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im
Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags
und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige,
gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus
denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso
wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein einzelner
tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit
schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden. Die Richtigkeitszweifel
müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also
mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur
Änderung der angefochtenen Entscheidung führt. Um ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der
Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung
auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner
Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die
Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (Nds. OVG,
Beschluss vom 7.4.2011 - 5 LA 28/10 -). Ist das angegriffene Urteil auf mehrere
selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller dieser
Begründungen Zulassungsgründe dargelegt werden (Nds. OVG, Beschluss
vom 24.3.2011 - 5 LA 300/09 -, juris Rn. 6; Beschluss vom 30.8.2011 - 5 LA
214/10 -, juris Rn. 3).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe führt das Vorbringen der Beklagten
nicht zur Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen (Urteilsabdruck - UA -,
S. 5f.), dass dienstliche Beurteilungen nur eingeschränkt überprüfbar sind mit
der Folge, dass sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle
darauf beschränken muss, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder
den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob
sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige
Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa
BVerwG, Beschluss vom 18.6.2009 - BVerwG 2 B 64.08 -, juris Rn. 6; Nds.
OVG, Beschluss vom 28.11.2012 - 5 ME 240/12 -, juris Rn. 26). Wenn der
Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat,
so sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der anzuwendenden Maßstäbe an diese
Richtlinien gebunden (BVerwG, Beschluss vom 18.6.2009, a. a. O., Rn. 6). Das
Gericht hat dann auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden
sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen - speziell denen der
maßgeblichen Laufbahnverordnung - sowie mit sonstigen gesetzlichen
Vorschriften im Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG,
Urteil vom 17.12.2003 - BVerwG 2 A 2.03 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschluss
vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 8).
Ausgehend von diesen Grundsätzen teilt der Senat die Auffassung des
Verwaltungsgerichts (UA, S. 6), dass die angefochtene Regelbeurteilung unter
Verletzung von Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist. Die
Verfahrensweise der Beklagten, den Beginn des Regelbeurteilungszeitraums an
den Stichtag der letzten Anlassbeurteilung zu knüpfen, verletzt den Kläger in
seinem Anspruch auf Gleichbehandlung.
a) Ausgangspunkt insoweit ist § 44 Abs. 1 der Niedersächsischen
Laufbahnverordnung (NLVO) vom 30. März 2009 (Nds. GVBl. S. 118) in
Verbindung mit § 30 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen des
Polizeivollzugsdienstes des Landes Niedersachsen (PolNLVO) in der seit dem
1. Oktober 2007 geltenden Fassung (Nds. GVBl. S. 484). Danach sind
(Polizeivollzugs-)Beamte regelmäßig alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen
(Regelbeurteilung), soweit entsprechende Beurteilungsrichtlinien nichts anderes
vorsehen; Beurteilungen aus besonderem Anlass (Anlassbeurteilungen) sind
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nur nach Maßgabe der entsprechenden Richtlinien zulässig. In Umsetzung
dieser Vorgaben bestimmt Ziffer 3.1 Satz 1 der Beurteilungsrichtlinien für die
Polizei des Landes Niedersachsen (BRLPol) vom 11. Juli 2008 (Nds. MBl. S.
782), dass die Beschäftigten alle drei Jahre zu einem Stichtag zu beurteilen sind
(Regelbeurteilung), soweit am Beurteilungsstichtag ein beurteilungsfähiger
Zeitraum von mindestens drei Monaten gegeben ist; die Regelbeurteilungen
sind für die Beschäftigten des mittleren und gehobenen Dienstes erstmals zum
Stichtag 1. September 2008 (Ziffer 3.1 Satz 2 BRLPol) und danach jeweils alle
drei Jahre zu fertigen (Ziffer 3.1 Satz 3 BRLPol). Daneben regelt Ziffer 4 BRLPol
(„Sonstige Beurteilungen“) eine Beurteilung vor Ablauf der Probezeit (Ziffer 4.1)
sowie unter Ziffer 4.2 „Beurteilungen aus sonstigem Anlass“. Nach Ziffer 4.2.1
BRLPol sind Beschäftigte, soweit für diese keine Regelbeurteilung zu erstellen
ist, zum 1. September des laufenden bzw. des folgenden Jahres zu beurteilen,
- nach Verleihung des ersten Amtes in der neuen Laufbahngruppe bzw.
der ersten Eingruppierung ab der Entgeltgruppe 9,
- nach Beendigung der laufbahnrechtlichen Probezeit,
- anlässlich der Versetzung von einem andern Dienstherrn oder
- anlässlich der Wiederaufnahme des Dienstes nach einer Beurlaubung
oder Freistellung, soweit eine Regelbeurteilung zum letzten
Beurteilungsstichtag oder spätere Anlassbeurteilungen nicht erstellt wurde;
soweit am Beurteilungsstichtag ein beurteilungsfähiger Zeitraum von mindestens
drei Monaten nicht gegeben ist, erfolgt die Beurteilung zum 1. September des
darauffolgenden Jahres. Darüber hinaus ist eine Beurteilung aus besonderem
Anlass anlässlich einer Bewerbung auf einen höherwertigen Dienstposten oder
Arbeitsplatz vorgesehen, wenn keine Regelbeurteilung zum letzten
Beurteilungsstichtag und keine sonstige Anlassbeurteilung für Beschäftigte
vorliegt (Ziffer 4.2.2 BRLPol), und schließlich werden diejenigen der
Regelbeurteilung unterliegenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die
mindestens ein Jahr beschäftigt sind, vor Übernahme aus einem befristeten in
ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis beurteilt, sofern nicht eine
Regelbeurteilung erstellt worden ist; dies gilt auch bei der Übernahme in das
Beamtenverhältnis (Ziffer 4.2.3 BRLPol). Dass - wie die Beklagte meint - der
Regelbeurteilungszeitraum bei vorangegangener Anlassbeurteilung nach Ziffer
4.2 BRLPol entsprechend zu verkürzen ist, lässt sich den Beurteilungsrichtlinien
nicht entnehmen.
Die Beklagte kann ihre Rechtsauffassung insbesondere nicht auf Ziffer 3.1
BRLPol stützen, wonach - wie ausgeführt - die Beschäftigten alle drei Jahre zu
einem Stichtag zu beurteilen sind, soweit am Beurteilungsstichtag ein
beurteilungsfähiger Zeitraum von mindestens drei Monaten gegeben ist. Wenn
die Beklagte aus dem zweiten Satzteil dieser Vorschrift schlussfolgert, der
Regelungsgeber habe darin eine Abweichung vom dreijährigen
Regelbeurteilungszeitraum normiert und damit einen verkürzten
Beurteilungszeitraum zugelassen (Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S.
3 f. und vom 30. August 2012, S. 2), so vermag sich der Senat dieser Sichtweise
nicht anzuschließen. Dem zweiten Satzteil ist vielmehr lediglich zu entnehmen,
dass im Falle eines beurteilungsfähigen Zeitraums von unter drei Monaten die
Erstellung einer Regelbeurteilung ausscheidet. Dem liegt offenkundig die
Erwägung zugrunde, dass - wenn innerhalb des dreijährigen
Beurteilungszeitraums nur ein Zeitraum von unter drei Monaten verbleibt, in dem
der Betreffende die in Ziffer 5 BRPol in Verbindung mit Ziffern 4.1 bis 4.2 der
Anlage 1 benannten Tätigkeiten und Aufgaben ausgeübt hat - die Erstellung
einer aussagekräftigen Regelbeurteilung nicht möglich ist.
b) Das Verwaltungsgericht ist ferner in nicht zu beanstandender Weise unter
Zugrundelegung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu dem Schluss
gelangt, dass die von der Beklagten behauptete Praxis, vorangegangene
Anlassbeurteilungen wie die des Klägers im Rahmen von Regelbeurteilungen
nicht zu berücksichtigen, mit höherrangigem Recht unvereinbar wäre.
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aa) Das Bundesverwaltungsgericht betont in ständiger Rechtsprechung, dass
die dienstliche Beurteilung der Verwirklichung des mit Verfassungsrang
ausgestatteten Grundsatzes dient, Beamte nach Eignung, Befähigung und
fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2
GG). Ziel der Beurteilung ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung
zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung
hoheitlicher Aufgaben (Art. 33 Abs. 4 GG) durch Beamte bestmöglich zu sichern.
Zugleich dient die dienstliche Beurteilung aber auch dem berechtigten Interesse
des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung voranzukommen (beide Aspekte hervorhebend etwa
BVerwG, Urteil vom 26.9.2012 - BVerwG 2 A 2.10 -, juris Rn. 9). Da die
dienstliche Beurteilung den Vergleich mehrerer Beamter miteinander
ermöglichen soll, kommt ihr bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und
der dabei erforderlichen „Klärung einer Wettbewerbssituation“ die entscheidende
Bedeutung zu (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - BVerwG 2 A 7.07 -, juris Rn. 20;
Urteil vom 28.4.2009 - BVerwG 2 A 8.08 -, juris Rn. 21). Dieser Umstand verlangt
die größtmögliche Vergleichbarkeit der erhobenen Daten (BVerwG, Urteil vom
26.8.1993 - BVerwG 2 C 37.91 -, juris Rn. 12; Urteil vom 18.7.2001 - BVerwG 2
C 41.00 -, juris Rn. 14; Urteil vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 20).
Höchstmögliche Vergleichbarkeit von Regelbeurteilungen wird grundsätzlich
durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum
erreicht (BVerwG, Urteil vom 18.7.2001, a. a. O., Rn. 16 m. w. Nw.; Urteil vom
29.9.2012, a. a. O., Rn. 10). Der gemeinsame Stichtag dient vorrangig dazu,
durch Fixierung auf einen bestimmten Zeitpunkt Einheitlichkeit und
Vergleichbarkeit herzustellen (BVerwG, Urteil vom 18.7.2001, a. a. O., Rn. 16).
Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die
Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht
nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer
konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (BVerwG, Urteil vom 18.7.2001, a.
a. O., Rn. 16; Urteil vom 29.9.2012, a. a. O., Rn. 10).
Einschränkungen des Grundsatzes der höchstmöglichen Vergleichbarkeit,
welche sich hinsichtlich des Beurteilungsstichtages etwa aus der großen Zahl
der zu beurteilenden Beamten und hinsichtlich des Beurteilungszeitraums aus
besonderen äußeren Umständen ergeben können, sind nur hinzunehmen,
soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen (BVerwG, Urteil vom 18.7.2001, a.
a. O., Rn. 17; Urteil vom 29.9.2012, a. a. O., Rn. 11). Wie das
Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. Juli 2001 entschieden hat,
ist ein solcher zwingender Grund indes nicht darin zu erblicken, dass der
Beamte innerhalb des Regelbeurteilungszeitraums bereits aus besonderem
Anlass beurteilt worden ist (a. a. O., Rn. 17). Zur Begründung heißt es insoweit:
„Dies ergibt sich schon daraus, dass eine während des
Regelbeurteilungszeitraums abgegebene Anlassbeurteilung gegenüber
der späteren Regelbeurteilung nur eine eingeschränkte Aussage trifft. Ihr
ist nicht zu entnehmen, ob und inwieweit die während des
Anlassbeurteilungszeitraums zutage getretene Eignung, Befähigung und
fachliche Leistung des Beamten für dessen Vergleichbarkeit mit anderen
im Regelbewertungszeitpunkt von Bedeutung ist. Wird eine mehr als
unerhebliche Änderung des Leistungsbildes sichtbar, so kann der für die
Regelbeurteilung zuständige Vorgesetzte sich damit auseinandersetzen
und den Leistungsstand des Beamten so charakterisieren, dass er auch
unter Berücksichtigung der von der Anlassbeurteilung erfassten
Zeitspanne mit den anderen zur Regelbeurteilung anstehenden Beamten
verglichen werden kann. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind die
alte und neue Beurteilung miteinander in Beziehung zu setzen. Hierauf
beschränkt sich freilich die Ermächtigung des Beurteilenden; er ist nicht
befugt, die in der vorangehenden Anlassbeurteilung erfassten Eignungs-
und Leistungsmerkmale abzuändern und damit die Anlassbeurteilung zu
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ersetzen“.
Diesen überzeugenden Ausführungen tritt auch der Senat bei (vgl. auch Nds.
OVG, Beschluss vom 13.12.2010 - 5 ME 232/10 -, juris Rn. 16).
bb) Soweit die Beklagte demgegenüber einwendet, dass das vom
Verwaltungsgericht in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 18. Juli 2001 zeitlich vor dessen Urteil vom 19. Dezember 2002 (BVerwG 2
C 31.01) liege und sich mit der letztgenannten Entscheidung die Bedeutung von
Anlassbeurteilungen und deren Einbeziehung in einen
Regelbeurteilungszeitraum verändert habe (Zulassungsbegründung vom 10.
Juli 2012, S. 5), genügt ihr Vorbringen bereits nicht den
Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Denn die Beklagte
hat hiermit lediglich ihren vorinstanzlichen Vortrag wiederholt, ohne sich mit der
diesbezüglichen ausführlichen Argumentation des Verwaltungsgerichts (UA, S.
9) auseinanderzusetzen.
cc) Auch mit dem bloßen Hinweis, das Verwaltungsgericht habe in der
Vergangenheit sehr wohl akzeptiert, dass es im Einzelfall (meist zu Anfang der
Laufbahn) Abweichungen vom dreijährigen Beurteilungszeitraum geben müsse
(Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 5; Zulassungsbegründung vom
30. August 2012, S. 2 f.), hat die Beklagte den Darlegungsanforderungen des §
124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht hinreichend Rechnung getragen.
dd) Das weitere Vorbringen der Beklagten, die im Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juli 2001 aufgestellten Grundsätze seien
auf den Streitfall nicht zu übertragbar,
weil das Bundesverwaltungsgericht erkennbar auf Anlassbeurteilungen
abstelle, die mit dem Ziel erstellt worden seien, aktuelle Leistungsstände
für Auswahlentscheidungen zu erhalten, während die in Ziffern 4.1 sowie
4.2.1 BRPol vorgesehenen Anlassbeurteilungen nicht zum Zwecke eines
konkreten Leistungsvergleichs im Rahmen der Bestenauslese erstellt
würden, sondern status- und laufbahnrechtlichen Entscheidungen dienten
(Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 5, 8 und vom 30. August
2012, S. 4),
vermag ernstliche Richtigkeitszweifel nicht zu begründen. Es spielt keine Rolle,
ob Anlassbeurteilungen zum Zwecke einer anstehenden Personalentscheidung
erstellt worden sind (eine solche Konstellation liegt etwa dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 22.11.2012 - BVerwG 2 VR 5.12 -, juris,
zugrunde), oder ob sie - wie im Falle des Klägers - nach Verleihung des ersten
Amtes in der neuen Laufbahngruppe angefertigt wurden (vgl. Ziffer 4.2.1, 1.
Spiegelstrich BRLPol bzw. Ziffer 4.2.1, 1. Spiegelstrich der Vorgängerregelung
[Beurteilungsrichtlinie für den Polizeivollzugsdienst vom 29.12.1999, Nds. MBl.
2000 S. 127 - BRLPol
1999
-]). Denn zum einen ist auch die dem Kläger erteilte
Anlassbeurteilung - wie jede dienstliche Beurteilung - im Hinblick auf ggf.
anstehende Auswahlentscheidungen des Dienstherrn potentiell bedeutsam (vgl.
auch Nds. OVG, Beschluss vom 13.12.2010, a. a. O., Rn. 15). Und zum anderen
diente auch die Anlassbeurteilung des Klägers der Feststellung seines aktuellen
Leistungsstandes (vgl. Ziffer 1.2 BRLPol bzw. Ziffer 1.2 BRLPol
1999
). Deutlich
wird dies insbesondere auch in Ziffer 5.1.1, Abs. 2 BRLPol, wo es heißt:
„Die dienstliche Beurteilung soll die Leistung der oder des Beschäftigten in
Bezug auf ihre oder seine Funktion und im Vergleich zu anderen
Beschäftigten derselben BesGr. bzw. EntgeltGr. (Vergleichsgruppe) ihrer
oder seiner Laufbahn objektiv darstellen. Auch bei Anlassbeurteilungen
(Nummer 4.2) ist das Leistungsbild der jeweiligen Vergleichsgruppe zu
beachten“.
ee) Mit ihrem Vorhalt,
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nur aufgrund seines Einstiegs in die neue Laufbahngruppe sei der
Regelbeurteilungszeitraum des Klägers - einmalig - verkürzt worden; nach
dieser ersten Phase befinde er sich nunmehr im dreijährigen
Beurteilungssystem mit dementsprechend optimaler Vergleichbarkeit mit
anderen Bediensteten und habe zum Stichtag 1. September 2011 eine
weitere Regelbeurteilung mit dreijährigem Beurteilungszeitraum erhalten
(Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 6),
vermag die Beklagte die Richtigkeit des angefochtenen Urteils ebenfalls nicht in
Frage zu stellen. Der Umstand, dass mit der Regelbeurteilung zum Stichtag 1.
September 2011 aufgrund der Zugrundelegung eines dreijährigen
Beurteilungszeitraums die höchstmögliche Vergleichbarkeit mit anderen
Beamten seiner Laufbahngruppe erreicht worden ist, ändert nichts daran, dass
eine solche optimale Vergleichbarkeit hinsichtlich der streitgegenständlichen
Regelbeurteilung gerade nicht gegeben ist.
ff) Der weitere Einwand der Beklagten, dass durch die Einbeziehung von
Anlassbeurteilungen in die nachfolgende Regelbeurteilung eine Verbesserung
der Vergleichbarkeit nicht erreicht werde, führt ebenfalls nicht zur Zulassung der
Berufung wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel. Dies ergibt sich bereits daraus,
dass die Beklagte mit ihrem entsprechenden Vorbringen
(Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 6f. und vom 30. August 2012, S.
3) den Darlegungserfordernissen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht genügt
hat. Das Verwaltungsgericht hat hierzu nämlich ausgeführt (UA, S. 9f.):
„Weiterhin kann der Beklagten nicht darin gefolgt werden, dass durch eine
Einbeziehung des Beurteilungszeitraumes der Anlassbeurteilung in den
Beurteilungszeitraum der nachfolgenden Regelbeurteilung keine
Verbesserung der Vergleichbarkeit erreicht würde. In zeitlicher Hinsicht
könnte zwar möglicherweise nicht in allen Fällen ein identischer Zeitraum
erreicht werden, aber jedenfalls doch eine größere Übereinstimmung als
bei der Ausklammerung. Überdies hält es das Gericht auch nicht für
ausgeschlossen, die Zeiten der Aufstiegsausbildung in der
Regelbeurteilung zu berücksichtigen, soweit sie in deren
Dreijahreszeitraum fallen. Zumindest während der praktischen Phasen der
Ausbildung dürften beurteilungsfähige Leistungen erbracht worden sein,
sofern währenddessen eine eigenständige Dienstwahrnehmung
stattgefunden hat. Im Falle des Klägers beträfe dies allerdings lediglich
eine Zeitspanne von einem Monat (September 2005), da er sich vom
01.10.2005 bis zum 31.03.2006 im Abschlussstudium befand (Bl. 94
Beiakte C). Inhaltlich lässt die Aussagekraft der Regelbeurteilung durch die
Einbeziehung der Anlassbeurteilung nicht deshalb nach, weil nicht ohne
weiteres erkennbar ist, wie sich die […] Bewertung der Anlassbeurteilung
in der Regelbeurteilung niedergeschlagen hat. Vielmehr liegt dies in der
Natur der Sache, da die Regelbeurteilung der 'Klärung der
Wettbewerbssituation' innerhalb der Vergleichsgruppe anhand des zum
Stichtag geltenden Maßstabes dient (vgl. in Bezug auf das aufgegebene
sog. Beurteilungssplitting Nds. OVG, Urt. v. 09.02.2010, 5 LB 497/07,
a.a.O. juris Rn. 31f.). Demgegenüber trifft die Anlassbeurteilung - wie vom
Bundesverwaltungsgericht in der oben wiedergegebenen Entscheidung
erörtert - nur eine eingeschränkte Aussage.“
Dem ist die Beklagte nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit sie geltend
macht, das Verwaltungsgericht habe die völlig unterschiedliche Zielsetzung
einer Aufstiegsausbildung einerseits - hier solle der Beamte auch während der
Praxiszeiten „lernen“ - und der Führung der Dienstgeschäfte andererseits
verkannt (Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 7 und vom 30. August
2012, S. 3), übersieht sie, dass das Verwaltungsgericht eine Berücksichtigung
der praktischen Phasen der Ausbildung nur dann für nicht ausgeschlossen
gehalten hat, „sofern währenddessen eine eigenständige Dienstwahrnehmung
stattgefunden hat“ (UA, S. 9).
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gg) Auch mit ihrer Rüge,
wenn das Verwaltungsgericht Zeiten der Aufstiegsfortbildung in den
Regelbeurteilungszeitraum einbezogen habe, dann müsse dies im
Umkehrschluss auch gelten, wenn eine Regelbeurteilung auf eine
Anlassbeurteilung nach 4.1 BRLPol folge, so dass Zeiten der Probezeit in
die Regelbeurteilung einfließen müssten (Zulassungsbegründung vom 10.
Juli 2012, S. 7),
dringt die Beklagte nicht durch. Eine solche Schlussfolgerung hat das
Verwaltungsgericht nicht gezogen. Sie drängt sich schon angesichts der
unterschiedlichen Formulierungen in Ziffer 4.1 BRLPol („Beurteilungen vor
Ablauf der Probezeit“) einerseits und Ziffer 4.2.1 BRLPol („Beurteilungen aus
sonstigem Anlass“) andererseits auch nicht ohne weiteres auf. Jedenfalls aber
wäre diese Frage für den Streitfall nicht entscheidungserheblich, so dass
ernstliche Richtigkeitszweifel hierauf nicht gestützt werden können.
hh) Das Vorbringen der Beklagten schließlich,
das angefochtene Urteil habe sich mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts
Stade vom 21. Mai 2008 (3 A 977/07) nicht auseinandergesetzt
(Zulassungsbegründung vom 10. Juli 2012, S. 8),
entspricht wiederum den maßgeblichen Darlegungsanforderungen nicht. Mit der
bloßen Wiederholung dessen, was bereits Gegenstand ihres erstinstanzlichen
Vortrags war, ist die Beklagte der Argumentation des Verwaltungsgerichts zu
diesem Punkt (UA, S. 10) nicht in substantiierter Weise entgegengetreten.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine
Rechtssache dann, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts-
oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf.
Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im
erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der
Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung
des Rechts geboten erscheint (Nds. OVG, Beschluss vom 1.10.2008 - 5 LA
64/06 -, juris Rn. 14). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es,
wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der
vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (Nds. OVG, Beschluss vom
1.10.2008, a. a. O. Rn. 14). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der
Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren
(Nds. OVG, Beschluss vom 29.2.2008 - 5 LA 167/04 -, juris Rn. 12) sowie näher
zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung
hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist
weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im
Berufungsverfahren zu erwarten steht (Nds. OVG, Beschluss vom 29.2.2008, a.
a. O.; Beschluss vom 3.11.2011 - 10 LA 72/10 -, juris Rn. 24).
Mit den von der Beklagten formulierten Fragen (Zulassungsbegründung vom 10.
Juli 2012, S. 9),
a) Ist eine Beurteilung mit einem zweijährigen Beurteilungszeitraum nur
deshalb rechtswidrig und aufzuheben, weil ein Beurteilungszeitraum von 6
Monaten (ab Ende Aufstiegsausbildung), der bereits von einer
Anlassbeurteilung erfasst ist, keine Berücksichtigung fand?
b) Das Verwaltungsgericht hat fehlerhaft offen gelassen, ob im Falle des
Klägers zwingend ein dreijähriger oder ein kürzerer Beurteilungszeitraum
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berücksichtigt werden muss. Ist völlig unabhängig vom laufbahnrechtlichen
Status immer ein dreijähriger Beurteilungszeitraum zwingend zugrunde zu
legen?
c) Ist es zulässig, hierbei Leistungen während der Aufstiegsausbildung
(Studium (?) / Praktikum) zu berücksichtigen?
hat die Beklagte keine abstrakte, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage
gestellt, deren Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung
oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint,
sondern der Sache nach auf den Einzelfall bezogene ernstliche
Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend gemacht.
Diese sind jedoch nicht gegeben bzw. nicht im Sinne von § 124a Abs. 4 Satz 4
VwGO dargelegt worden (s.o. unter 1.).
Im Übrigen weist der Senat klarstellend darauf hin, dass sich die Fehlerhaftigkeit
der streitgegenständlichen Regelbeurteilung aus der Verkürzung des
dreijährigen Beurteilungszeitraumes ergibt. Davon zu unterscheiden ist die
Frage, ob im Rahmen des grundsätzlich zugrunde zu legenden dreijährigen
Regelbeurteilungszeitraums Zeiten existieren, in denen der Kläger keine
dienstlichen Leistungen erbracht hat, welche Grundlage einer (Regel-
)Beurteilung sein können. Die Beklagte hat also bei der Neuerstellung der
Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 1. September 2008 den Zeitraum 1.
September 2005 bis 31. August 2008 in den Blick zu nehmen, dabei aber zu
berücksichtigen, ob der Kläger über den Zeitraum ab dem 1. April 2006 hinaus
die in Ziffer 5 BRLPol in Verbindung mit Ziffern 4.1 bis 4.2 der Anlage 1
benannten Tätigkeiten und Aufgaben ausgeübt hat.
3. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil
rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).