Urteil des OVG Niedersachsen vom 28.05.2013

OVG Lüneburg: aufschiebende wirkung, in angetrunkenem zustand, fahreignung, überprüfung, gutachter, verdacht, strafurteil, vollziehung, verkehrsunfall, verordnung

Keine Gutachtenanordnung zur Überprüfung der

Fahreingnung "ins Blaue hinein".

Zur Beibehaltung der Formulierung von

Gutachtenfragen.

Amtsärztliche Vermutungen aufgrund von Erkenntnissen nach "Hören-

Sagen" tragen eine Gutachtenanordnung zur Überprüfung der Fahreignung

grundsätzlich nicht. Eine ausreichende vorherige Sachaufklärung der

Tatsachen, die die Möglichkeit fehlender Fahreignung begründen, durch die

Straßenverkehrsbehörde ist unverzichtbar.

Die dem Fahrerlaubnisinhaber mitgeteilten Gutachtenfragen dürfen

gegenüber dem Gutachter nicht sinnverändert formuliert werden

VG Osnabrück 6. Kammer, Beschluss vom 28.05.2013, 6 B 20/13

§ 11 Abs 2 FeV, § 11 Abs 6 S 1 FeV, § 13 S 1 FeV

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 19.04.2013 wird

wiederhergestellt.

Dem Antragsteller wird unter Beiordnung seines Prozessbevollmächtigten

Prozesskostenhilfe gewährt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2500 € festgesetzt.

Tatbestand

Der Antragsteller wehrt sich gegen die unter Anordnung der sofortigen

Vollziehung erfolgte Aberkennung der Berechtigung, von seiner ausländischen

Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen.

Mit Strafurteil vom 13.7.1995 wurde der Antragsteller wegen Einfuhr von

Betäubungsmitteln bestraft und ihm die Fahrerlaubnis entzogen. Damals

bestand bei ihm eine Drogenabhängigkeit (Opiate). Nach gescheiterten

Therapien absolvierte er bis 1999 eine Methadonsubstitution. Ein Gutachten zur

Fahreignung des TÜV F. stellte ihm eine ungünstige Prognose. Deswegen

wurde sein Antrag auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis am 15.3.2000

abgelehnt. Mit Strafurteil vom 28.8.2001 wurde er wegen einer Unfallfahrt unter

Alkohol- und Medikamentenwirkung zu einem Jahr Freiheitsstrafe verurteilt und

eine Sperre für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis für 18 Monate

ausgesprochen.

Am 29.9.2008 wurde dem Antragsteller eine tschechische Fahrerlaubnis (Klasse

B) erteilt. Auf Anfrage des Antragsgegners bzw. des Kraftfahrt-Bundesamts

erteilte die befragte tschechische Behörde nach Aktenlage die Auskunft, die

Erteilung der Fahrerlaubnis habe unter den näher in Bezug genommenen

gesetzlichen Voraussetzungen stattgefunden und der Antragsteller habe alle

gesetzlichen Voraussetzungen belegt. Am 14.6.2010 vermerkte der

Antragsgegner daraufhin, der Führerschein sei anzuerkennen.

Mit Schreiben vom 30.11.2012 (Blatt 181 der Verwaltungsvorgänge) teilte der

Amtsarzt des Antragsgegners dessen Straßenverkehrsabteilung mit, er habe

„aus zuverlässiger Quelle (Mitarbeiter des G. Jobcenters)“ erfahren, dass der

Antragsteller dort „mehrfach in angetrunkenem Zustand tagsüber aufgetreten“

sei. Weiterhin habe er einen Verkehrsunfall am 22.11.2012 verursacht und

„nach seinem Auftreten“ sei „weiterhin von Betäubungsmittelmissbrauch

auszugehen“. Aus amtsärztlicher Sicht gehe er davon aus, dass der

Antragsteller „weiterhin Drogenmissbrauch betreibt und außerdem

alkoholabhängig ist“.

Gestützt auf dieses amtsärztliche Schreiben ordnete der Antragsgegner mit

Bescheid vom 4.12.2012 die Beibringung eines medizinisch-psychologischen

Gutachtens an, auf diesen Bescheid wird Bezug genommen (Blatt 184 - 186 der

Verwaltungsvorgänge). Mit Schreiben vom 18.12.2012 übersandte er seine

Verwaltungsvorgänge einer Gutachtenstelle unter Unterbreitung von zwei auf §

13 Nr. 2 b bis d FeV und § 14 Abs. 1 und 2 FeV bezogene Fragestellungen;

insoweit wird auf diese ebenfalls bei den Verwaltungsvorgängen (Blatt 190 -

192) befindlichen Unterlagen Bezug genommen. Unter Hinweis auf seine

finanziellen Verhältnisse weigerte sich der Antragsteller. Mit Bescheid vom

19.3.2013 erkannte der Antragsgegner dem Antragsteller daraufhin nach

erfolgter Anhörung vom 6.3.2013 die Berechtigung ab, von seiner

ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen wegen

Nichtvorlage des Gutachtens; auf diesen Bescheid wird Bezug genommen (Blatt

212 - 219 der Verwaltungsvorgänge).

Hiergegen hat der Antragsteller am 19.4.2013 Klage erhoben und die

Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes beantragt. Unter näherer Darlegung

im Einzelnen macht er geltend, er habe seine Drogenabhängigkeit nach

mehreren Therapiemaßnahmen in den Jahren 2004/05 überwunden. Zu keiner

Zeit habe er ein Alkoholproblem gehabt und bestreite, bei seiner Vorsprache

beim Antragsgegner unter Alkoholeinfluss gestanden oder nach Alkohol

gerochen zu haben. Anhaltspunkte für ein Fehlen der Fahreignung ergäben sich

auch nicht wegen des Unfalls vom 22.11.2012 und der Unfallakte. Es seien

keine Tatsachen festgestellt, die Zweifel an seiner Fahreignung begründen

würden.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hält an seinem Bescheid fest.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen

des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen

Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer

Klage anordnen oder wiederherstellen. Diese Entscheidung erfolgt aufgrund

einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen

Vollziehung einerseits und dem Interesse des Rechtsschutzsuchenden an der

vorläufigen Aussetzung des angefochtenen Verwaltungsakts andererseits. Im

Rahmen dieser Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten der Klage zu

berücksichtigen. Bei offensichtlicher Rechtmäßigkeit des angefochtenen

Verwaltungsakts überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der

sofortigen Vollziehung, während bei ernstlichen Zweifeln an der Rechtmäßigkeit

des Verwaltungsakts regelmäßig dem Aussetzungsinteresse des

Rechtsschutzsuchenden Vorrang einzuräumen ist. Unter Berücksichtigung

dieser Grundsätze überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse, weil der

angefochtene Bescheid offensichtlich rechtswidrig ist.

Gemäß § 46 Abs. 1 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) hat die

Fahrerlaubnisbehörde dem Inhaber einer Fahrerlaubnis diese zu entziehen,

wenn er sich als ungeeignet erweist (Satz 1); dies gilt insbesondere bei

Erkrankungen und Mängeln nach den Anlagen 4, 5 und 6. Dabei finden nach

Abs. 3 des § 46 FeV die §§ 11 bis 14 FeV Anwendung, wenn Tatsachen

bekannt werden, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer

Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet ist.

Begründen Tatsachen die Annahme eines Eignungsmangels im Sinn der

gesetzlichen Bestimmungen insbesondere der §§ 13 und 14 FeV, so ordnet die

Fahrerlaubnisbehörde an, dass ein ärztliches (§ 11 Abs. 2 FeV) oder

medizinisch-psychologisches (§ 11 Abs. 3 FeV) Gutachten beizubringen ist.

Nach Ziffer 1 dieser Regelung bestimmt die Behörde in der Anordnung, ob das

Gutachten von einem für die Fragestellung entsprechend § 11 Abs. 6 S. 1 FeV

zuständigen Facharzt mit verkehrsmedizinischer Qualifikation bzw. einem

medizinisch-psychologischen Gutachter bzw. Gutachtenstelle erstellt werden

soll. Insoweit legt sie unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls

und unter Beachtung der Anlagen 4 und 5 in der Anordnung zur Beibringung

des Gutachtens fest, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen

zum Führen eines Kraftfahrzeugs zu klären sind (§ 11 Abs. 6 S. 1 FeV). Sie legt

dem Betroffenen die Gründe für die Zweifel an seiner Eignung dar und teilt ihm

die für die Untersuchung in Betracht kommenden Stellen mit (§ 11 Abs. 6 S. 2

FeV); der Betroffene unterrichtet sie darüber, welche Stelle er mit der

Untersuchung beauftragt hat (§ 11 Abs. 6 S. 3 FeV). Daraufhin teilt die Behörde

der untersuchenden Stelle unter Übersendung von Unterlagen mit, welche

Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zu klären sind (§ 11 Abs. 6

S. 4 FeV). Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen, oder bringt

er der Behörde das geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf diese bei

ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen (§ 11 Abs. 8

S. 1 FeV).

Auf letztgenannte Bestimmung hat der Antragsgegner die mit dem

angefochtenen Bescheid ausgesprochene Aberkennung der Fahrberechtigung

gestützt. Dies setzt allerdings voraus, dass die vorhergehende

Gutachtenanordnung rechtmäßig ist. Daran fehlt es vorliegend jedoch, so dass

auch die Aberkennung der Fahrberechtigung keinen Bestand haben kann.

Die vorstehend wiedergegebenen Regelungen der Fahrerlaubnis-Verordnung

tragen bezüglich der Ermittlungen der Fahrerlaubnisbehörde aus Anlass von

Eignungszweifeln hinsichtlich der Kraftfahreignung durch Gutachtenerhebung

dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insbesondere der Angemessenheit

dieser Ermittlungen wie auch dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten

Bestimmtheitsgrundsatz Rechnung. Die der Fahrerlaubnisbehörde mit der

Ermächtigung zur Gutachtenanordnung eingeräumte

Konkretisierungskompetenz wird zugleich in mehrfacher Hinsicht inhaltlich

begrenzt. So bedarf es zunächst hinreichend konkreter tatsächlicher

Anhaltspunkte, die berechtigte Zweifel an der Fahreignung begründen, d.h. die

Eignungszweifel müssen sich aus einem durch erwiesene Tatsachen

begründeten Anfangsverdacht ergeben. Die Anordnung darf nicht auf einen

bloßen Verdacht hin, quasi „ins Blaue hinein“ ergehen (Haus / Zwerger, Das

verkehrsrechtliche Mandat, Band 3, 2. Auflage, § 7 Rn. 48 m.w.N.). Nicht jeder

auf die entfernt liegende Möglichkeit eines Eignungsmangels hindeutende

Umstand kann hinreichender Grund für die Anforderung eines ärztlichen

Gutachtens sein (vgl. Hentschel u.a., Straßenverkehrsrecht, 40. Auflage, § 11

FeV Rn. 8).

Auch gibt die Systematik der Regelungen der Behörde Vorgaben hinsichtlich Art

und Umfang der Gutachten und erlaubt (nur) eine darauf bezogene abstrakte

Eingrenzung der in Betracht kommenden Gutachter (vgl. OVG Hamburg, B. v.

30.3.2000 - 3 Bs 62/00 -, NZV 2000, 348). Art und Umfang des Gutachtens

werden dabei entscheidend durch die von der Behörde in der Anordnung

festzulegenden Fragen bestimmt, die den Gutachtenauftrag nicht nur gegenüber

dem Gutachter, sondern auch gegenüber dem Betroffenen bestimmen

(BayVGH, B. v. 15.5.2008 - 11 Cs 08.616 -, juris Rn. 25 ff m. w. Nachw.;

Hentschel u.a., a.a.O., § 11 FeV Rn. 15). Dabei geben die im Einzelfall

begründeten Eignungszweifel und damit die Tatsachen, die diese in eine

bestimmte Richtung begründen (§ 11 Abs. 2 S. 1 und 2 FeV), inhaltlich die von

der Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Anlagen 4 und 5 zu

formulierende Fragestellung (§ 11 Abs. 2 S. 3 Nr. 1, Abs. 6 S. 1 FeV) prägend

vor, ohne diese von der Verpflichtung zu entheben, auch weitere

Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei ist die Behörde

verpflichtet, dem Betroffenen neben den Gründen für die

Untersuchungsanordnung auch die vorgesehenen Fragestellungen konkret

mitzuteilen. Dies ist notwendig, damit der Betroffene eine eigene Entscheidung

dazu treffen kann, ob er sich unter diesen Voraussetzungen einer Begutachtung

unterziehen will. Die Fragestellung, die der mit der Begutachtung betrauten

Stelle mitgeteilt wird, muss sodann mit derjenigen identisch sein, die in der

Anordnung gegenüber dem Betroffenen festgelegt wurde. Unschädlich sind

dabei nur solche Abweichungen, die sich im rein sprachlichen Bereich bewegen

und ggf. solche, die den Betroffenen schlechthin nicht beeinträchtigen können

(Hentschel u.a., a.a.O., § 11 FeV Rn. 19 m.w.N.).

Zutreffend weist der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 15.5.2008 - 11 Cs

08.616 -, juris Rn. 50 m. w. Nachw.) hinsichtlich der von der

Fahrerlaubnisbehörde in diesem Zusammenhang einzuhaltenden formellen

Anforderungen auf die Erwägung hin, dass gegen derartige Anordnungen nach

Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kein unmittelbarer Rechtsschutz

möglich ist, sondern eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des behördlichen

Verhaltens nur im Rahmen von Rechtsbehelfen stattfindet, die sich gegen

Verwaltungsentscheidungen richtet, die nach verweigerter Vorlage eines

Gutachtens ggf. ergehen, weshalb es mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG

unabdingbar erscheint, dass jedenfalls die formellen Kautelen, die der Wahrung

der Belange des Betroffenen in einem solchen Verwaltungsverfahren dienen,

strikt beachtet werden.

Gegen vorstehende Rechtsgrundsätze hat der Antragsgegner in mehrfacher

Hinsicht verstoßen. Dabei fehlt es bereits an konkreten tatsächlichen

Anhaltspunkten für das Vorliegen eines Eignungsmangels. Vielmehr ist die

Anordnung auf einen bloßen Verdacht des Amtsarztes „ins Blaue hinein“ einem

Ausforschungsbeweis vergleichbar erfolgt. Der Anordnung liegt allein das

Schreiben des Amtsarztes vom 30.11.2012 zugrunde. Danach verfügt der

Amtsarzt über keinerlei eigene Erkenntnisse zum Gesundheitszustand des

Antragstellers. Vielmehr berichtet er lediglich vom Hörensagen davon, was ihm

namentlich nicht benannte Beschäftigte eines Jobcenters mitgeteilt haben

sollen. Seine persönliche Bewertung dieser Quelle als „zuverlässig“ hat sich der

Antragsgegner ausweislich der Verwaltungsvorgänge mit der unmittelbar darauf

erlassenen Gutachtenanordnung ebenso ungeprüft wie uneingeschränkt zu

eigen gemacht. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die

Straßenverkehrsabteilung des Antragsgegners irgendwelche

Aufklärungsmaßnahmen ergriffen hätte. Dies gilt auch hinsichtlich des vom

Amtsarzt in sprachlich unmittelbaren Zusammenhang mit einer Alkoholisierung

des Antragstellers gestellten, von diesem vorgeblich verursachten

Verkehrsunfall. Dem damit suggerierten Zusammenhang wird ausweislich der

Verwaltungsvorgänge nicht nachgegangen. Die weiteren Ausführungen das

Amtsarztes beziehen sich auf erhebliche Zeit zurückliegende Vorkommnisse,

die für sich genommen mangels konkreten aktuellen Bezugs nicht geeignet

sind, die nachfolgende amtsärztliche Annahme, der Antragsteller betreibe

weiterhin Drogen- oder Medikamentenmissbrauch und sei außerdem

alkoholabhängig, nachvollziehbar erscheinen zu lassen. Über Mutmaßungen

hinausgehende tatsächliche Erkenntnisse und belastbare fachliche Aussagen,

die einen konkreten Anhaltspunkt für eine fehlende Fahreignung des

Antragstellers erkennen ließen, sind dem amtsärztlichen Schreiben nicht zu

entnehmen. Die ohne tragfähige Erkenntnisgrundlage geäußerte Meinung eines

Amtsarztes allein stellt indes keine Tatsache dar, die bereits im rechtlichen Sinn

den Verdacht einer fehlenden Fahreignung begründen kann.

Dabei musste sich dem Antragsgegner aufgrund seines die vorhergehende

Überprüfung der ausländischen Fahrerlaubnis abschließenden und in

rechtlicher Hinsicht zutreffenden Vermerks vom 14.6.2010 aufdrängen, dass auf

die vom Amtsarzt in Bezug genommenen Vorgänge aus der Zeit vor der

Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis am 29.9.2008 infolge der Erteilung

dieser Fahrerlaubnis eine Verneinung der Fahreignung grundsätzlich nicht mehr

tragen (zur Rechtslage nach der 3. Führerscheinrichtlinie vgl. insoweit bereits

Beschluss der Kammer vom 14.6.2012 - 6 B 49/12 -). Über spätere Erkenntnisse

verfügte der Amtsarzt ersichtlich nicht; Abweichendes ist seinem Schreiben nicht

zu entnehmen. Allein seine Wertung, der Antragsteller habe im Jahr 2010 eine

Untersuchung zur Frage der Erwerbsfähigkeit „unter Angabe von

fadenscheinigen Gründen“ abgelehnt, gibt dafür nichts her. Irgendwelche

Tatsachen, die einen Missbrauch von Medikamenten oder Konsum von

Betäubungsmitteln annehmen ließen, sind nicht aktenkundig. Auch die

Bescheide des Antragsgegners stellen nicht erkennbar auf die mit der Erteilung

der Fahrerlaubnis am 29.9.2008 verbundene rechtliche Zäsur, sondern zur

Begründung ohne die erforderliche Differenzierung auch auf die vorhergehende

Lebensgeschichte des Antragstellers ab. Die insoweit unreflektierte

Aneinanderreihung von Sachverhaltselementen bildet so eine die getroffenen

Anordnungen tragende argumentative Gemengelage, ohne ansatzweise die aus

Rechtsgründen gebotene differenzierende Gewichtung erkennen zu lassen.

Allein die auf Hörensagen beruhende und nicht näher substantiierte Annahme

eines wiederholt „angetrunkenen Zustands“ trägt auch nicht die Annahme einer

die Fahreignung ausschließenden Alkoholabhängigkeit des Antragstellers i.S.d.

§ 13 S. 1 Nr. 1 und Nr. 2eFeV. Gleiches gilt auch für die der

Gutachtenanordnung vom 4.12.2012 nachfolgende Angabe von Mitarbeitern der

Straßenverkehrsbehörde gemäß Vermerk vom 6.3.2013, wonach man beim

Antragsteller eine „deutliche Alkoholfahne“ wahrgenommen habe. Ausweislich

der Systematik der Regelungen des § 13 FeV begründet der Genuss von

Alkohol als gesellschaftlich immer noch verbreitet akzeptiertes Konsummittel

keineswegs an sich Anhaltspunkte für ein Fehlen der Fahreignung. Auch könnte

dieser Umstand ohnehin nur die Einholung eines ärztlichen Gutachtens

rechtfertigen, nicht aber die Anordnung einer medizinisch-psychologischen

Untersuchung tragen; Feststellungen zu einer früheren Alkoholabhängigkeit

oder einem früheren Alkoholmissbrauch i.S.d. § 13 S. 1 Nr. 2e FeV - erst recht

nicht für die Zeit nach Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis am 29.9.2008 -

sind nicht aktenkundig. Für den Verdacht eines Alkoholmissbrauchs i.S.d. § 13

S. 1 Nr. 2a und 2e FeV fehlt es - insbesondere bezüglich des vom Amtsarzt

angeführten Verkehrsunfalls - an jedem Anhaltspunkt dafür, dass der

Antragsteller unter Alkoholeinwirkung ein Fahrzeug im Straßenverkehr geführt

hätte. Deutliche Indizien für eine weit überdurchschnittliche Alkoholgewöhnung,

die Anlass zur Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung

geben könnten, lassen sich nicht feststellen. Auch fehlen die für eine solche

Anordnung notwendigerweise hinzutretenden weiteren tatsächlichen Umstände,

die die Annahme von Alkoholmissbrauch begründen könnten (vgl. Nds. OVG, B.

v. 29.1.2007 - 12 ME 416/06 - http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de,

m.w.N.). Gleiches gilt für die Annahme eines mit dem beobachteten

Alkoholkonsum einhergehenden Medikamentenmissbrauchs, wie er dem

Antragsteller im Strafurteil vom 28.8.2001 vorgehalten worden war.

Zudem ist die Gutachtenanordnung auch deshalb rechtswidrig, weil der

Antragsgegner der zunächst beauftragten Gutachtenstelle mit Schreiben vom

18.12.2012 eine in wesentlicher Hinsicht von den dem Antragsteller mit der

Anordnung vom 4.12.2012 mitgeteilten Fragestellungen abweichende

Gutachtenfrage unterbreitet hat. Der in der Anordnung bei der zweiten Frage

fehlende Klammerzusatz „(z.B. Arzneimittel, Betäubungsmittel pp.)“ löst die

Frage aus ihrem durch die vorangehende Fragestellung gebildeten Kontext zur

Alkoholproblematik und erstreckt das Gutachten für den Antragsteller aufgrund

der Textfassung in der Anordnung unerkennbar auf Medikamentenmissbrauch

und Betäubungsmittelkonsum. Diese Abweichung bewegt sich - aus der hier

maßgeblichen Sicht des hinsichtlich solcher Fragestellungen nicht bewanderten

Fahrerlaubnisinhabers - keineswegs nur im rein sprachlichen Bereich und ist

schlechthin geeignet, beim Betroffenen einen Irrtum über die Reichweite des

Gutachtens herbeizuführen und ihn bei seiner Entscheidungsfindung dadurch

zu beeinträchtigen.

Die Kammer geht davon aus, dass der Antragsgegner dem Antragsteller seinen

Führerschein entsprechend ständiger Verwaltungspraxis umgehend

aushändigen wird, weshalb für weitergehende Anordnungen keine

Veranlassung besteht.

Dem Antragsteller war aufgrund seiner Bedürftigkeit und der gegebenen

Erfolgsaussichten seines Antrags Prozesskostenhilfe zu bewilligen.