Urteil des OVG Niedersachsen, Az. st seit 01.01.201

OVG Lüneburg: rundfunk, unternehmen, reformatio in peius, sitz im ausland, staatsvertrag, zahl, öffentliche ausschreibung, juristische person, widerspruchsverfahren, beitragspflicht
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Rundfunkbeitrag für Betriebsstätte
1. Der an das Innehaben einer Betriebsstätte anknüpfende Rundfunkbeitrag verstößt
nicht gegen höherrangiges Recht (Berufung zugelassen).
2. In Niedersachsen ist seit 01.01.2013 ein Widerspruchsverfahren auch bei
Verwaltungsakten nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag durchzuführen
(Berufung zugelassen).
VG Hannover 7. Kammer, Urteil vom 24.10.2014, 7 A 6516/13
Art 105 GG, Art 106 GG, Art 19 Abs 3 GG, Art 2 GG, Art 3 GG, § 8 Abs 3 S 1 VwGOAG
ND, § 5 RdFunkBeitrStVtr ND, § 6 RdFunkBeitrStVtr ND, § 8 RdFunkFinStVtr ND, § 68
VwGO
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig
vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des
festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin hat ihren Sitz in C. und unterhielt im streitbefangenen Beitragszeitraum
bundesweit unstreitig 1.660 Betriebsstätten mit einer jeweils unterschiedlichen Anzahl
von Beschäftigten und einer Vielzahl von Kraftfahrzeugen. Nach Mitteilung ihrer
Vertreter in der mündlichen Verhandlung leistete sie bis 31. Dezember 2012 wegen
einer geringen Anzahl von Fernsehgeräten in ihrer Firmenzentrale und einer Vielzahl
von Radiogeräten in ihren Kraftfahrzeugen ca. 35.000 bis 38.000 €
Rundfunkgebühren/jährlich.
Von den Betriebsstätten der Klägerin sind im jeweiligen Sendegebiet des
Bayerischen Rundfunks (BR)
206 Betriebsstätten
Hessischen Rundfunks (HR)
125 Betriebsstätten
Mitteldeutschen Rundfunks (MDR)
208 Betriebsstätten
Norddeutschen Rundfunks (NDR)/Radio Bremen (RB)
458 Betriebsstätten
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Westdeutschen Rundfunks (WDR)
351 Betriebsstätten
Rundfunks Berlin-Brandenburg (RBB)
170 Betriebsstätten
Südwestrundfunks (SWR)/Saarländischen Rundfunks (SR) 142 Betriebsstätten
1.660 Betriebsstätten
gelegen.
Mit dem hier streitbefangenen Bescheid vom 17. Mai 2013 setzte der Beklagte gegen
die Klägerin für den Zeitraum 1-4/13 einen Rundfunkbeitrag für 1.657 Betriebsstätten
in Höhe von 92.672,28 € fest. Der Bescheid enthält eine Rechtsmittelbelehrung, die auf
die Möglichkeit des Widerspruchs hinweist. Die Klägerin leistete den Rundfunkbeitrag
unter Vorbehalt.
Gegen den Bescheid erhob die Klägerin unter dem 17. Juni 2013 Widerspruch und
beantragte die Aussetzung der Vollziehung. Außerdem beantragte sie, ihr die zur
zweckentsprechenden Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten
sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu
erklären.
Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit einem Widerspruchsbescheid vom 16.
August 2013 zurück und änderte den Festsetzungsbescheid vom 17. Mai 2013 im Wege
der „Verböserung“ dahingehend ab, dass der für den Zeitraum 1-4/13 von der Klägerin
zu leistende Rundfunkbeitrag nunmehr für 1.660 Betriebsstätten neu auf 93.103,84 €
festgesetzt wurde. Außerdem wurde der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung
abgelehnt. Der Widerspruchsbescheid ergehe kostenfrei. Kosten würden nicht erstattet.
Der neu festgesetzte Rundfunkbeitrag errechnete sich wie folgt:
644 Betriebsstätten mit < 9 Beschäftigten x 5,99 € x
4 Monate
= 15.430,24
990 Betriebsstätten mit 9 bis < 20 Beschäftigten x 17,98 €
x 4 Monate
= 71.200,80
25 Betriebsstätten mit 20 bis < 50 Beschäftigten x 35,96 €
x 4 Monate
= 3.596,00
1 Betriebsstätte mit 1.000 bis < 5.000 Beschäftigen x 719,20 €
x 4 Monate =
2.876,80 €
1.660 Betriebsstätten
93.103,84
Mit ihrer am 13. September 2013 beim Verwaltungsgericht Hannover erhobenen Klage
wendet sich die Klägerin gegen diesen Rundfunkbeitrag. Zur Begründung führt sie
unter Berücksichtigung ihres einschränkenden Schriftsatzes vom 14.10.2014 (Bl. 287,
289 d.A.) aus: (A) Der Rundfunkbeitrag für Betriebsstätten verstoße gegen
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289 d.A.) aus: (A) Der Rundfunkbeitrag für Betriebsstätten verstoße gegen
höherrangiges Recht. Der Beitrag stelle eine unzulässige Steuer dar, zu deren
Einführung den Bundesländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die
zweckgebundene Verwendung der Beiträge sei unerheblich. Es handele sich nicht um
eine Vorzugslast, sondern um eine Gemeinlast. Die Nutzungsvermutung des öffentlich-
rechtlichen Rundfunks müsse widerleglich ausgestaltet werden. Rundfunkempfang sei
in Betriebsstätten keine Selbstverständlichkeit. Die Grenzen der Typengerechtigkeit
seien überschritten. Der Anteil der Unternehmen mit „Nutzung von Computern“ betrage
nur 88% und der Anteil der Unternehmen mit Zugang zum Internet nur 87%.
Rundfunkempfang sei die Ausnahme und nicht die Regel. In all ihren Verkaufsstellen
sei der Rundfunkempfang im Betrieb mit Rücksicht auf Kunden ausgeschlossen. Das
von ihr in ihren Betriebsstätten verwendete Computersystem sei nur intranetfähig. Auf
eine Nutzung von Rundfunkempfang in den Ruhepausen komme es wegen des damit
verbundenen Freiraums von der Arbeit und der zu respektierenden Privatsphäre der
Beschäftigten nicht an. Außerdem verstoße der Rundfunkbeitrag gegen das
Übermaßgebot und das Kostendeckungsprinzip, weil er nicht auf
Aufkommensneutralität, sondern auf Steigerung des Abgabenaufkommens über den
Bedarf der Rundfunkanstalten hinaus angelegt sei. Den Landesparlamenten hätten bei
der Ratifizierung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages keinerlei Prognosen zum
voraussichtlichen Abgabenaufkommen vorgelegen, wohl aber Warnungen vor einem
erheblichen Zuwachs des gesamten Ertrags an diesen Abgaben. Die Einführung des
Rundfunkbeitrags führe nach dem von ihr vorgelegten Gutachten der D. GmbH zu
Mehreinnahmen für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Höhe von ca. 800
Millionen Euro jährlich. Dies sei vorhersehbar gewesen und hätte berücksichtigt werden
müssen. Spätere Evaluierungen seien unerheblich. Ferner beinhalte der an das
Innehaben einer Betriebsstätte gekoppelte Rundfunkbeitrag einen Verstoß gegen das
Gleichheitsgebot in Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -, weil ihm unzutreffende
Annahmen der Üblichkeit des Rundfunkempfangs in Betriebsstätten, unzutreffende
Annahmen des Nutzens für den Betriebsstätteninhaber und eine sachwidrige Staffelung
zugrunde lägen. Die Abweichungen würden mehr als 10% der von der Regelung
betroffenen Fälle ausmachen. Sie werde als Unternehmen mit zahlreichen Filialen mit
jeweils einer geringen Anzahl von Beschäftigten gegenüber einem Großunternehmen
mit einem Werk und vielen Beschäftigten gleichheitswidrig behandelt. Die gebotene
Gleichheit im Belastungserfolg werde zudem aufgrund eines verfassungsrechtlich nicht
hinnehmbaren strukturellen Vollzugsdefizits sowie infolge inkonsistenter Ermäßigungen
und Befreiungen für einzelne Beitragsschuldner verfehlt. Es sei nicht gesichert, dass
sämtliche Betriebsstätten und die korrekte Zahl der Beschäftigten erfasst werden
könnten. Die Beschränkungen des Rundfunkbeitrags in § 5 Abs. 3 RBStV und die
Ausnahme in § 5 Abs. 6 Nr. 1 für private Rundfunkveranstalter und -anbieter
entbehrten eines sachlichen Grundes. (B) Aus diesem Grund stehe ihr auch ein
Erstattungsanspruch hinsichtlich des von ihr unter Vorbehalt geleisteten
Rundfunkbeitrags nebst Prozesszinsen zu. (C) Selbst im Falle des Nichterfolgs der Klage
habe sie einen Anspruch auf Erstattung ihrer Kosten des Vorverfahrens, weil es eines
Widerspruchsverfahrens entgegen der dem Festsetzungsbescheid beigefügten
Rechtsmittelbelehrung nicht bedurft hätte. Ein Widerspruchsverfahren finde nach § 8a
Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur
Verwaltungsgerichtsordnung - Nds. AG VwGO - nur bei Verwaltungsakten nach dem
früheren Rundfunkgebührenstaatsvertrag, nicht jedoch bei Verwaltungsakten nach dem
hier maßgeblichen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag statt. Ihr sei das kostenträchtige
Widerspruchsverfahren aufgedrängt worden. Gegen eine analoge Anwendung spreche
bereits der Grundsatz der Klarheit und Sicherheit von Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen.
Die Klägerin beantragt,
1. den Rundfunkbeitragsbescheid des Beklagten vom 17. Mai 2013 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 16. August 2013
aufzuheben,
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2. den Beklagten zu verurteilen, an sie 93.103,84 € nebst Zinsen in Höhe von
fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
3. dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen,
4. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch sie im Vorverfahren für
notwendig zu erklären,
5. das Urteil hinsichtlich des Klagantrags zu 2) sowie hinsichtlich der Kosten
für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die Festsetzungen. Die Beitragsfestsetzung verstoße nicht gegen
höherrangiges Recht. Es handele sich nicht um eine Zwecksteuer, sondern um eine
Vorzugslast in Gestalt eines Beitrages, dessen Einführung den Bundesländern zustehe.
Die Gegenleistung bestehe in der Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks. Angeknüpft werde mit der Betriebsstätte an einen neben der Wohnung
typischen Ort der Nutzung. Es sei eine statistisch belegte Tatsache, dass in Deutschland
in nahezu allen Wohnungen und Betriebsstätten die Möglichkeit zum
Rundfunkempfang bestehe. Im nicht privaten Bereich übersteige die Abweichungsquote
die 10% nicht. Neben den zahlreich vorhandenen Radios in Betriebsstätten sei vor allem
in Büros mit einer nahezu 100%igen Ausstattungsquote mit Computern zu rechnen. Der
Zusammenhang zwischen dem Innehaben einer „Raumeinheit“ in Gestalt einer
Wohnung oder Betriebsstätte und dem Konsum von öffentlich-rechtlichem Rundfunk
sei folglich so evident, dass daran eine Beitragspflicht geknüpft werden könne. Auch ein
Verstoß gegen das Übermaßverbot und das Kostendeckungsprinzip sei nicht ersichtlich.
Der Finanzbedarf werde von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF)
überprüft und ermittelt und sei im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt. Der
Gleichheitssatz werde ebenfalls nicht verletzt, weil der Gesetzgeber berechtigt sei,
generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen. Die
degressive Staffelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV genüge diesen Anforderungen, zumal
berücksichtigt werden müsse, dass je Betriebsstätte ein Kraftfahrzeug beitragsfrei sei.
Die Klägerin hatte gegen die von ihr beanstandeten Bestimmungen des
Rundfunkbeitragsstaatsvertrages parallel Popularklage vor dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof erhoben. Dieser hat den Antrag der Klägerin mit Entscheidung
vom 15.5.2014 - Vf. 24-VII-12 u.a. - abgewiesen (u.a. NJW 2014, S. 3215 = DVBl.
2014 S. 848).
Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die dem Gericht zur Einsichtnahme vorgelegen
haben, verwiesen.
Entscheidungsgründe
Der Klage muss der Erfolg versagt bleiben.
A.
Der Bescheid des Beklagten vom 17. Mai 2013 ist in der Gestalt dessen
Widerspruchsbescheides vom 16. August 2013 rechtmäßig.
I. Gemäß § 5 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages vom 15./21.12.2010 (Nds.
GVBl. 2011, S. 186, 187) - RBStV - hat seit 1. Januar 2013 (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des
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GVBl. 2011, S. 186, 187) - RBStV - hat seit 1. Januar 2013 (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des
15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages [Nds. GVBl. 2011, S. 186, 193]) im nicht
privaten Bereich der Inhaber für jede Betriebsstätte vorbehaltlich der in § 5 Abs. 4 bis 6
geregelten Ausnahmen einen Rundfunkbeitrag nach Maßgabe der in Satz 2 der
Vorschrift enthaltenen Staffelung nach Anzahl der in der Betriebsstätte Beschäftigten zu
entrichten. Inhaber der Betriebsstätte ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 RBStV die natürliche
oder juristische Person, die die Betriebsstätte im eigenen Namen nutzt oder in deren
Namen die Betriebsstätte genutzt wird. Als Inhaber wird gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2
RBStV vermutet, wer für diese Betriebsstätte in einem Register, insbesondere Handels-,
Gewerbe-, Vereins- oder Partnerschaftsregister eingetragen ist. Beschäftigte sind gemäß
§ 6 Abs. 4 RBStV alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der
Auszubildenden. Die Ausgangshöhe des Rundfunkbeitrags beträgt gemäß § 8 des
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 1991, S. 311, 336) in der Fassung
ebenfalls des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 2011, S. 186, 192,
193) - RFinStV - vorbehaltlich einer Neufestsetzung im Verfahren nach § 3 RFinStV
monatlich 17,98 €, wobei für Betriebsstätten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV folgende
Staffelung maßgeblich ist:
Nr. 1) mit keinem oder bis 8 Beschäftigten 0,33 x 17,98 € = 5,99 €
Nr. 2) mit 9 bis 19 Beschäftigten
1 x 17,98 € = 17,98 €
Nr. 3) mit 20 bis 49 Beschäftigten
2 x 17,98 € = 35,96 €
Nr. 4) mit 50 bis 249 Beschäftigten
5 x 17,98 € = 89,90 €
Nr. 5) mit 250 bis 499 Beschäftigten
10 x 17,98 € = 179,80 €
Nr. 6) mit 500 bis 999 Beschäftigten
20 x 17,98 € = 359,60 €
Nr. 7) mit 1.000 bis 4.999 Beschäftigten
40 x 17,98 € = 719,20 €
Nr. 8) mit 5.000 bis 9.999 Beschäftigten
80 x 17,98 € = 1.438,40 €
Nr. 9) mit 10.000 bis 19.999 Beschäftigten 120 x 17,98 € = 2.157,60 €
Nr. 10) mit 20.000 oder mehr Beschäftigten 180 x 17,98 € = 3.236,40 €
Außerdem ist nach Maßgabe des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV vom Inhaber jeden
Kraftfahrzeugs für jedes zugelassene Kfz, das zu gewerblichen Zwecken oder einer
anderen selbständigen Erwerbstätigkeit oder zu gemeinnützigen oder öffentlichen
Zwecken des Inhabers genutzt wird, jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu
entrichten. Hiervon ausgenommen ist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeweils ein
Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers.
Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 RBStV ist der Rundfunkbeitrag monatlich geschuldet. Gemäß
Satz 2 der Vorschrift ist er in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei
Monate zu leisten. Diese Regelung galt bezogen auf Rundfunkgebühren auch bereits
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Monate zu leisten. Diese Regelung galt bezogen auf Rundfunkgebühren auch bereits
zuvor bis 31. Dezember 2012 gemäß § 4 Abs. 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages
alter Fassung - RGebStV a.F. -.
Die Klägerin ist unstreitig Inhaberin der im Tatbestand bezeichneten Betriebsstätten und
deshalb seit Januar 2013 verpflichtet, den Rundfunkbeitrag zu leisten.
Der Beklagte ist gemäß § 10 Abs. 5 Satz 2 RBStV berechtigt, die Klägerin auch in
eigenem Namen zu Rundfunkbeiträgen für diejenigen Betriebsstätten heranzuziehen, die
nicht in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich liegen, weil die Klägerin gemäß § 17
ZPO ihren Sitz in C. und damit im Zuständigkeitsbereich des Beklagten hat. Eine
Doppelerhebung durch andere Rundfunkanstalten ist weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich.
Die Anzahl der Betriebsstätten der Klägerin ist ebenso unstreitig wie die Anzahl der in
der jeweiligen Betriebsstätte Beschäftigten. Die Festsetzung der Rundfunkbeiträge für
den Zeitraum 1-4/13 ist rechnerisch richtig.
Auch die Erhöhung des festgesetzten Rundfunkbeitrages im Widerspruchsbescheid
gegenüber dem Ausgangsbescheid verstößt nicht gegen geltendes Recht, weil das
Verbot der „reformatio in peius“ in Widerspruchsverfahren nach dem
Rundfunkbeitragsrecht nicht gilt. Dies folgt bereits aus einer Anwendung des in § 367
Abs. 2 Satz 2 der Abgabenordnung - AO - enthaltenen Rechtsgedankens, der eine
Änderung des Verwaltungsaktes in Abgabensachen zum Nachteil des (dort:)
Einspruchsführers zulässt, wenn dieser auf die Möglichkeit einer verbösernden
Entscheidung unter Angaben von Gründen hingewiesen und ihm Gelegenheit gegeben
worden ist, sich hierzu zu äußern. Hiervon konnte aus den Gründen des
Widerspruchsbescheides (Bescheidabdruck S. 13) gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
abgesehen werden, weil die Klägerin nach Ergehen des Ausgangsbescheides die
zutreffende Anzahl ihrer Betriebsstätten selbst mitgeteilt hatte. Zudem setzen die §§ 68
Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 71 und 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO die Möglichkeit der
„Verböserung“ des Ausgangsbescheides voraus. Wer einen belastenden Verwaltungsakt
anficht, muss grundsätzlich mit der Verschlechterung seiner Position rechnen, weil der
Verwaltungsakt mit dessen Anfechtung nicht mehr Grundlage eines Vertrauensschutzes
sein kann (BVerwG, Urteil vom 15.4.1983 - 8 C 170/81 - BVerwGE 67, S. 139, 137 =
NVwZ 1983, S. 612), jedenfalls solange die „Verböserung“ nicht zu untragbaren
Zuständen führt (BVerwG, Beschluss vom 17.6.1996 - 1 B 100/96 - NVwZ-RR 1997,
S. 26). Dies ist bei einer Erhöhung der Beitragshöhe im Widerspruchsbescheid um 0,5%
im Verhältnis zum ursprünglich festgesetzten Beitrag nicht der Fall.
II. Die Festsetzung eines Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich gegen die Klägerin
als Betriebsstätteninhaberin verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die
Regelungen des § 5 Abs. 1 RBStV in Verbindung mit § 8 RFinStV in der eingangs
dargestellten aktuellen Fassung sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Kammer hat
deshalb auch nicht das Klageverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt, um eine
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den aufgeworfenen Rechtsfragen
einzuholen. Die Kammer schließt sich vielmehr der Rechtsprechung des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofes (Entscheidung vom 15.5.2014 - Vf. 24-VII-12 u.a. - u.a.
NJW 2014, S. 3215 = DVBl. 2014, S. 848) und des Verfassungsgerichtshofes
Rheinland-Pfalz (Urteil vom 13.5.2014 - VGH B 35/12 -, u.a. DVBl. 2014, S. 842)
sowie sämtlicher anderer Verwaltungsgerichte an, die bislang zum Rundfunkbeitrag
entschieden haben.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist
geklärt, dass der Staat die finanziellen Voraussetzungen der Grundversorgung durch den
öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu sichern hat. Dazu gehören ausreichende
Entwicklungsmöglichkeiten. Deshalb steht den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
bereits von Verfassungs wegen ein Anspruch auf ausreichende Finanzierung zu (u.a.
BVerfG, Urteil vom 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, S. 81 = NVwZ
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BVerfG, Urteil vom 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, S. 81 = NVwZ
2007, S. 1287 Rdnrn. 120ff., 123; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 5 Rdnr. 95
mwN). Danach waren in der Vergangenheit gerätebezogene Rundfunkgebühren
zulässig, auch für neuartige Rundfunkempfangsgeräte wie internetfähige Computer
(BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 6 C 12/09 - u.a. NJW 2011, S. 946; Beschluss vom
22.1.2013 - 6 B 48/12 - 6 B 48/12 - u.a. NVwZ-RR 2013, S. 297; BVerfG, Beschluss
vom 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - NJW 2012, S. 3423). In der Gesellschaft hat im
letzten Jahrzehnt eine zunehmende, insbesondere technische Medienkonvergenz
eingesetzt. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk kann nicht mehr nur über Antenne, Satellit
und Kabel, sondern auch über das Internet empfangen werden. Öffentlich-rechtlicher
Rundfunkempfang ist zudem nicht mehr an das Radio oder das Fernsehgerät gebunden,
sondern auch mit dem PC, Notebook und dem Smartphone möglich. Ebenso ist wegen
des für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bestehenden Versorgungsauftrages die
Nutzung des Internet-Verbreitungsweges durch den Rundfunk möglich, wenn nicht gar
geboten. Diese Entwicklung erlaubt dem Gesetzgeber ohne Verstoß gegen das
Grundgesetz eine Umstellung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
von der bislang gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den (hier:) für den nicht privaten
Bereich entscheidungserheblichen betriebsstättenbezogenen und mithin an eine
„Raumeinheit“ (s. §§ 3 und 6 Abs. 1 RBStV) geknüpften Rundfunkbeitrag, der durch
eine Staffelung nach Zahl der Beschäftigten ergänzt wird.
1. Das Zustimmungsgesetz des Landes Niedersachsen zum 15.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 29.6.2011 (Nds. GVBl. S. 186), mit dessen Art.
1 für den nicht privaten Bereich der betriebsstättenbezogene Rundfunkbeitrag eingeführt
wurde, verletzt nicht Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106 GG und
damit auch nicht die durch Art. 19 Abs. 3, 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit der Klägerin, die durch ein formell verfassungswidriges Gesetz in
diesem Fall verletzt würde. Der Rundfunkbeitrag stellt keine Steuer dar, für deren
Einführung dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Er stellt vielmehr eine
Vorzugslast in Gestalt eines Beitrages dar. Die gesetzliche Regelung dieser
nichtsteuerlichen Abgabe fällt als Annexkompetenz unter das Rundfunkrecht, für die
den Ländern gemäß Art. 70 GG die Gesetzgebungszuständigkeit zufällt (BayVerfGH,
aaO, Rdnrn. 70ff; VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S. 843ff.; ebenso die einhellige
Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte: VG Potsdam, Urteil vom 30.7.2013 - VG 11
K 1090/13 -; VG Bremen, Urteile vom 20.12.2013 - 2 K 570/13 u.a. - BeckRS 2014,
46053 und 46054; VG Gera, Urteil vom 19.3.2014 - 3 K 554/13 GE -; VG Osnabrück,
Urteil vom 1.4.2014 - 1 A 182/13 -; VG Hamburg, aaO, Rdnrn. 26ff.; VG Greifswald,
Urteil vom 19.8.2014 - 2 A 621/13 -; VG Stuttgart, Urteil vom 1.10.2014 - 3 K
4897/13 -). Soweit im Schrifttum teilweise die gegenteilige Ansicht vertreten wird, nach
der es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine Zwecksteuer handele (Geuer, VR 2012, S.
378; Degenhart, K&R Beihefter 1/2013 zu Heft 3 und HFR 7/2013, S. 60;
Korioth/Koemm, DStR 2013, S. 833; Koblenzer/Günther, Abgabenrechtliche
Qualifizierung des neuen Rundfunkbeitrags und finanzrechtliche Konsequenzen [2013];
Terschüren, CR 2013, S. 702 und: Die Reform der Rundfunkfinanzierung [2013];
Jacobj/Kappe, Stellungnahme zur verfassungsrechtlichen Bewertung von Normen des
RBStV [2013]; Bölck, NVwZ 2014, S. 266), folgt die Kammer dieser Auffassung
nicht. Der „Rundfunkbeitrag“ ist nicht nur von seiner Bezeichnung her ein Beitrag,
sondern auch als solcher rechtlich einzuordnen (ebenso: Eicher, Media-Perspektiven
2012, S. 614; Schneider, NVwZ 2013, S. 19; Rehbinder in: Festschrift für
Würtenberger, S. 1177; Kirchhof, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks [2010]; Bullinger, Der neue Rundfunkbeitrag - Formell verfassungsgemäß
oder unzulässige Steuer? [2013]; Kube, Der Rundfunkbeitrag - Rundfunk- und
finanzverfassungsrechtliche Einordnung [2013]; Gall/Schneider in: Hahn/Vesting,
Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, Vor RBStV, Rdnrn. 36f.).
Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind alle einmaligen oder laufenden
Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere staatliche Leistung
darstellen, sondern die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen - obschon
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darstellen, sondern die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen - obschon
gegebenenfalls zweckgebunden - zur Erzielung von Einkünften zur Deckung des
allgemeinen Finanzbedarfs allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an
das das Gesetz die Leistungspflicht begründet (BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 - 2
BvR 154/74 - BVerfGE 49, S. 343, 353; s. auch § 3 Abs. 1 AO). Dagegen sind
Gebühren das Entgelt für die tatsächliche Inanspruchnahme besonderer Leistungen der
öffentlichen Hand durch den Einzelnen und Beiträge dessen Beteiligung an den Kosten
einer öffentlichen Einrichtung, die ihm besondere Vorteile gewährt, ohne dass es darauf
ankommt, ob er diese auch tatsächlich wahrnimmt. Gebühren und Beiträge dienen damit
dem Ausgleich besonderer staatlich gewährter Vorteile (Vorzugslasten). Maßgebliches
Abgrenzungskriterium der Steuer von den Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) ist
danach, ob das Ziel der Abgabenfinanzierung und der Belastungsgrund im Verhältnis
von Leistung - in Gestalt der Gewährung eines zumindest potenziellen Vorteils für den
Abgabenpflichtigen - und Gegenleistung stehen oder ob die Geldleistungspflicht
„voraussetzungslos“, d.h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Maßnahme der
öffentlichen Hand, auferlegt wird (u.a. VerfGH Rhld.-Pfalz, S. 844f. mwN).
Der Umstand, dass im nicht privaten Bereich mit Ausnahme der in § 5 Abs. 5 und 6
RBStV geregelten Fälle jeder Betriebsstätteninhaber herangezogen wird, macht den
Beitrag nicht zur Steuer. Denn die besondere Gegenleistung für den Beitragspflichtigen
ist die Möglichkeit, öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf verschiedenen Wegen zu
empfangen. Ein notwendiges Korrektiv besteht in der durch § 5 Abs. 4 RBStV
geregelten Möglichkeit, im Falle einer vorübergehenden Betriebsstilllegung auf Antrag
von der Rundfunkbeitragspflicht freigestellt zu werden. Eine weitere - von der Klägerin
nicht geltend gemachte Ausnahme - wäre von Verfassungs wegen dann anzunehmen,
wenn es einem Rundfunkbeitragsschuldner objektiv unmöglich wäre, zumindest über
einen Übertragungsweg (Terrestrik, Kabel, Satellit, Internet oder Mobilfunk) Rundfunk
zu empfangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 30; vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.2012
- 1 BvR 2550/12 - NVwZ 2013, S. 423, 424). Damit wird der Rundfunkbeitrag nicht
voraussetzungslos erhoben.
Für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung die Möglichkeit
eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke
fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-
)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden; dabei ist naturgemäß die
Nutzungsintensität gegenüber dem privaten Bereich im Regelfall durch die
Unternehmenszwecke beschränkt. Hinzu tritt der strukturelle Vorteil in dem oben
beschriebenen Sinn, der aus dem Wirken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für
den nicht privaten Bereich entsteht (BayVerfGH, aaO Rdnr. 81).
Die Beiträge fließen auch nicht - wie im Falle einer Steuer - in den allgemeinen Haushalt
ein, sondern stehen gemäß § 1 RBStV in Verbindung mit § 12 Abs. 1 des
Rundfunkstaatsvertrages vom 31.8.1991 (Nds. GVBl. S. 311) in der Fassung ebenfalls
des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (Nds. GVBl. 2011, S. 186, 187, 192) -
RStV - mit Ausnahme des in § 10 RFinStV vorgesehenen geringen Anteils für die in §
40 RStV geregelten Aufgaben den Rundfunkanstalten zur Deckung ihres
Finanzierungsbedarfs zu.
Zudem ist der Umfang der Belastung des Rundfunkbeitragspflichtigen - anders als bei
der Steuer - bereits durch den abgabenfinanzierten Zweck bei gleichzeitiger
entsprechender Verwendungsbindung unter dem maßgeblichen Aspekt des Bedarfs der
Rundfunkanstalten für deren verfassungsmäßige und gesetzliche Aufgabenerfüllung
beschränkt (s. §§ 12 bis 14 RStV und §§ 1 bis 7 RFinStV). Hierin unterscheidet sich
der Rundfunkbeitrag insbesondere von der Zwecksteuer, bei welcher lediglich die
Verwendung der Mittel, nicht jedoch zugleich deren Erhebung rechtlich beschränkt
bzw. bedingt ist (vgl. VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S. 844f.).
Eine durch einen Rundfunkbeitrag nicht gerechtfertigte Überfinanzierung des öffentlich-
rechtlichen Rundfunks kann im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin derzeit
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rechtlichen Rundfunks kann im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin derzeit
nicht festgestellt werden, zumal die Ausgangs-Beitragshöhe als Grundlage der für
Betriebsstätten geltenden Staffelung derjenigen der früheren Rundfunkgebühr
(Fernsehgebühr) entspricht. Zudem wird die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks durch die Regelungen des RFinStV und die Protokollerklärung Nr. 2 aller
Bundesländer zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Nds. GVBl. 2011, S. 195)
„Die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels bei der Finanzierung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks werden mit dem 19. KEF-Bericht festgestellt.
Unmittelbar anschließend werden die Länder auf dieser Grundlage eine
Evaluierung durchführen. Die Evaluierung soll unter Mitwirkung einer
unabhängigen Stelle, die durch öffentliche Ausschreibung ermittelt wird, erfolgen.
Die Evaluierung umfasst insbesondere die Entwicklung der Erträge aus dem
Rundfunkbeitrag, die jeweiligen Anteile der privaten Haushalte, der
Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand am Gesamtertrag. Dabei werden auch
die Notwendigkeit und Ausgewogenheit der Anknüpfungstatbestände, darunter
die Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge geprüft.“
ausreichend überwacht. Danach kann keine Rede davon sein, dass die Länder wissend
oder unwissend eine Überfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in
verfassungswidriger Weise hingenommen haben.
Der Landesgesetzgeber hat dabei auch den ihm für die Einführung eines Beitrages
zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die für den nicht privaten
Bereich erfolgte Anknüpfung des Beitrages an die Betriebsstätte hält sich innerhalb des
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber ist von folgenden Motiven
ausgegangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 20 und 31):
„Die Zahlungspflicht zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
knüpft künftig an das Innehaben einer Wohnung (privater Bereich) oder einer
Betriebsstätte (nicht privater Bereich) und nicht mehr an das Bereithalten eines
Rundfunkempfangsgerätes an. (…)
Privater Bereich, Unternehmen und öffentliche Hand sollen mit gleichbleibenden
Anteilen an dem Beitragsaufkommen beteiligt sein. Unter Gewährleistung der
Aufkommensneutralität soll der Modellwechsel auch für Beitragsstabilität sorgen.
Das vereinfachte Erhebungsverfahren und die Vereinheitlichung der Befreiungs-
und Ermäßigungstatbestände machen Kontrollen vor Ort weitgehend überflüssig,
schützen so die Privatsphäre der Bürger und ermöglichen eine Reduzierung des
Beauftragtendienstes.“ (S. 20).
In § 5 Abs. 1 RBStV „wird der Grundsatz der Beitragszahlung für eine
Betriebsstätte im nicht privaten Bereich abgestuft nach der Messgröße
‚Beschäftigte‘ festgelegt. Diese Messgröße wurde gewählt, da es für die Höhe und
Anzahl der Beiträge auf den möglichen kommunikativen Nutzen ankommt,
weshalb die Anzahl der Personen und nicht Kapitaleinsatz und Umsatz
herangezogen werden. In Satz 1 wird der Betriebsstätteninhaber als
Beitragsschuldner legal definiert. Anknüpfungspunkt für die Beitragspflicht ist
das Bestehen einer Betriebsstätte. Die von Teilen der Wirtschaft geforderte
Anknüpfung an einen Unternehmensbegriff wurde nicht übernommen, da zum
einen verschiedene Definitionen des Begriffs ‚Unternehmen‘ im deutschen
Rechtsraum existieren und zum anderen Unternehmen mit Geschäftsräumen im
Inland, aber Sitz im Ausland nicht zur Beitragszahlung herangezogen werden
könnten. Die Bezugsgröße Betriebsstätte hat zudem den Vorteil, dass insoweit der
Datenbestand der GEZ weitgehend übernommen und so Bürokratieaufwand
vermieden werden kann. Auch Betriebsstätten ohne abhängig Beschäftigte werden
von der Definition erfasst. Satz 2 legt als Messgröße die Zahl der Beschäftigten
fest; (…)“ (S. 31).
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Die Anknüpfung an die Betriebsstätte und die Zahl der Beschäftigten ist damit
nachvollziehbar begründet und von der Kammer nicht zu beanstanden. Sie lässt den
Beitrag damit nicht zur Steuer werden.
Der Landesgesetzgeber ist schließlich nicht verpflichtet, eine
Beitragsbefreiungsmöglichkeit für Betriebsstätteninhaber vorzusehen, die von der ihnen
eröffneten Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks keinen Gebrauch
machen. Zutreffend hat der Landesgesetzgeber darauf abgestellt, dass bereits der
strukturelle Vorteil des öffentlich-rechtlichen Rundfunkempfangs eine solche
Befreiungsmöglichkeit ausschließt (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 24f.). Im Übrigen ist der
individuelle Verzicht auf die Nutzungsmöglichkeit wegen der oben dargestellten
Medienkonvergenz nicht mehr überprüfbar. Dass die Klägerin öffentlich-rechtlichen
Rundfunk nutzt, wird bereits aus dem Umstand ersichtlich, dass sie nach den Angaben
ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung bis zum 31. Dezember 2012 nach dem
RGebStV a.F. jährlich bereits einen fünfstelligen Betrag an Rundfunkgebühren für von
ihr zum Empfang bereitgehaltener Geräte zu leisten hatte.
Auch der Vortrag der Klägerin, in all ihren Verkaufsstellen sei der Rundfunkempfang
mit Rücksicht auf Kunden ausgeschlossen, ist vor diesem Hintergrund nicht
entscheidungserheblich. Bereits nach der Rechtsprechung zum früheren
Rundfunkgebührenrecht wurde ein als Arbeitsmittel genutzter internetfähiger PC auch
dann zum Empfang von Rundfunk bereitgehalten, wenn den Mitarbeitern der Empfang
von Radio- und Fernsehsendungen sogar ausdrücklich untersagt war (BayVGH, Urteil
vom 13.11.2011 - 7 BV 11.127 - ZUM-RD 2012, S. 227). Entsprechendes gilt
unabhängig vom Bereithalten der Geräte für die Zurverfügungstellung des öffentlich-
rechtlichen Programmangebots auch für Betriebsstätten bezogen auf den nunmehr
erhobenen Rundfunkbeitrag (VG Würzburg, Urteil vom 24.7.2014 - W 3 K 13.926 -
juris Rdnr. 23). Zudem ist ein solches Verbot jedenfalls gegenüber dem Fahrer des
firmeneigenen Kraftfahrzeugs, das erfahrungsgemäß regelmäßig allein schon zum
Abhören des Verkehrsfunks mit einem Autoradio ausgestattet ist, vom
Betriebsstätteninhaber praktisch nicht durchsetzbar. Der Rundfunkbeitrag für jede
Betriebsstätte schließt jeweils ein solches Kraftfahrzeug nach § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV
ein. Hiermit hat der Gesetzgeber nach seinen Motiven insbesondere auf die
Sondersituation von Unternehmen - wie der Klägerin - mit Filialstruktur Rücksicht
genommen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S. 32) Die Klägerin unterhält einen solchen
Fuhrpark. Der Vortrag der Klägerin, das in ihren Betriebsstätten verwendete
Computersystem sei nur intranetfähig, überzeugt die Kammer vor dem Hintergrund,
dass die Klägerin einen eigenen online-Auftritt, ein eigenes Mobilfunkangebot, eine
digital zugängliche Fotowelt und einen online-shop unterhält, nicht.
Bereits aus diesem Grund ist auch der Vortrag der Klägerin unerheblich, in Deutschland
würden nur in 88% aller Betriebsstätten Computer genutzt und der Anteil der
Unternehmen mit Zugang zum Internet betrage nur 87%, weshalb die in der
Rechtsprechung zur Typengerechtigkeit im Abgabenrecht erwähnte 10%-Grenze bei
Abweichungen vom Regelfall, überschritten werde (vgl. BVerwG, Urteil vom
28.8.2008 - 9 B 40/08 - NVwZ 2009, S. 255). Es kommt nicht auf die Bereithaltung
eines internetfähigen Computers oder das Vorhandensein eines Internetanschlusses an,
wenn öffentlicher Rundfunk auch nach wie vor in Betriebsstätten auch auf anderen
Wegen, z.B. über das (Auto-)Radio und den Mobilfunk empfangen werden kann. Die
Klägerin selbst vertreibt ausweislich ihres Internetauftritts Daten-Flatrates für
Smartphones.
Mithin ist der Rundfunkbeitrag wegen des von Verfassungs und Gesetzes wegen
geschützten Finanzierungszwecks des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie des
gewährten Vorteils als Vorzugslast in Gestalt eines Beitrags und nicht als Steuer zu
qualifizieren. Aus der Einstufung als Beitrag folgt zugleich, dass es nicht darauf
ankommt, ob Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Anspruch genommen
werden oder nicht. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt ist allein die Möglichkeit der
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werden oder nicht. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt ist allein die Möglichkeit der
Rundfunknutzung.
Die Beitragsstaffelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV ist auch nicht unverhältnismäßig.
Der Gesetzgeber ist von folgenden Motiven ausgegangen (Nds. LT-Drs. 16/3437, S.
31):
[§ 5 Abs. 1 Satz 2] „Nummer 1 enthält eine ‚Kleinbetriebsstättenklausel‘. Sind in
einer Betriebsstätte höchstens acht Beschäftigte vorhanden, ist nur der ermäßigte
Beitrag von einem Drittel zu entrichten. In diese Gruppe fallen nach statistischen
Erhebungen ca. 70 vom Hundert der Betriebsstätten in Deutschland. Nummer 2
verpflichtet zur Zahlung eines vollen Beitrags für eine Betriebsstätte mit bis zu 19
Beschäftigten. Ca. 90 vom Hundert aller Betriebsstätten in Deutschland fallen
nach statistischen Erhebungen in die ersten beiden Gruppen (Nummern 1 und 2).
Mit Nummer 3 beginnt die Beitragspflicht für Betriebsstätten, für die aufgrund der
Zahl der Beschäftigten zwei oder mehr Rundfunkbeiträge fällig werden. Die
Stufen verfeinern die Einteilung, die die EU-Kommission generell zwischen
Kleinstunternehmen (weniger als 10 Mitarbeiter), kleinen Unternehmen (weniger
als 50 Mitarbeiter), mittleren Unternehmen (weniger als 250 Mitarbeiter) und
sonstigen Unternehmen vorgenommen hat. Wie im Abgabenrecht üblich, kommt
es mit zunehmender Belastung zu einer Degression. Damit wird zum einen dem
nach Betriebsgröße wachsenden Nutzen aus dem Vorhandensein eines gemeinsam
finanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprochen. Zum anderen wird
zum Ausdruck gebracht, dass dieser Wert für den Betrieb nicht linear steigt. Nach
Nummer 10 sind in keinem Fall mehr als 180 Beiträge pro Betriebsstätte zu
entrichten.“
Diese Motive des Gesetzgebers sind nicht nur realitätsnah. Vielmehr bildet die
Beitragsfestsetzung gegenüber der Klägerin eben diese Gesetzesmotive auch in
tatsächlicher Hinsicht vollständig ab. Bei der Klägerin fallen nicht nur 90% ihrer
Betriebsstätten in die Staffelgruppen 1 und 2, sondern sogar 98,4%, nämlich 1.634 ihrer
1.660 Betriebsstätten. Für 644 Kleinbetriebsstätten der Klägerin (38,8%) wird lediglich
der Drittelbeitrag von 5,99 €/Monat festgesetzt, der - wie ausgeführt - nach § 5 Abs. 2
Satz 2 RBStV ein Kraftfahrzeug je Betriebsstätte einschließt. Für weitere 990 größere
Betriebsstätten (59,6%) wird ein voller Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 €/Monat
festgesetzt, der dem Rundfunkbeitrag einer Privatwohnung entspricht. Lediglich für
1,6% ihrer noch größeren Betriebsstätten muss die Klägerin einen höheren
Rundfunkbeitrag leisten.
Insgesamt lässt die finanzielle Belastung durch die Staffelung, auch wenn sie sich bei
großen Filialbetrieben wie der Klägerin erheblich vervielfachen kann, ein grobes
Missverhältnis zu den verfolgten Zwecken der Kostendeckung und des
Vorteilsausgleichs nicht erkennen (BayVerfGH, aaO, Rdnr. 100).
2. Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags nach Maßgabe der in § 5 Abs. 1 Satz 2
RBStV geregelten Staffelung, beginnend von einem Drittelbeitrag (17,98 € x 0,33 =
5,99 €) und sich degressiv steigernd bis zum 180fachen Beitrag für Betriebsstätten mit
20.000 oder mehr Beschäftigten verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz in Art.
19 Abs. 3, 3 Abs. 1 GG (BayVerfGH, aaO, Rdnrn. 118ff.; VerfGH Rhld.-Pfalz, aaO, S.
847; Entscheidungsabdruck S. 47ff.; a.A. Degenhart, jeweils aaO, S. 20ff. bzw. S.
75ff.). Der Gesetzgeber ist berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende
Regelungen zu treffen. Da die Empfangsmöglichkeiten des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks mit unterschiedlichen Geräten flächendeckend verbreitet sind, widerspricht
es nicht dem Gleichheitssatz, dass die Beitragspflicht unwiderleglich und nicht mehr
gerätebezogen ausgestaltet ist. Hierdurch wird ein im Verhältnis zur Höhe des
Rundfunkbeitrags unangemessener und in der Vergangenheit allgemein kritisierter
Verwaltungsaufwand vermieden. Entsprechendes gilt für die weggefallene frühere
Differenzierung zwischen Grund- und Fernsehgebühr in § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV
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Differenzierung zwischen Grund- und Fernsehgebühr in § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV
a.F. und § 8 RFinStV a.F.. Danach ist unerheblich, ob die Klägerin zum
Rundfunkempfang ein Fernsehgerät, einen internetfähigen Computer oder nur ein
Radio, ggf. in einem Kraftfahrzeug, benutzt.
Rechtfertigungsdruck besteht im Gegenteil für den von Kleinbetriebsstätten lediglich
aufzubringenden Drittelbeitrag im Verhältnis zum vollen Rundfunkbeitrag für eine
Wohnung nach § 2 Abs. 1 RBStV. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass das an der
Betriebsstätte nutzbare öffentlich-rechtliche Rundfunkangebot nur während der
Arbeitszeit erfolgen kann, die regelmäßig nur ein Drittel der Tageszeit ausmacht. Bei
Betriebsstätten mit mehr als neun bis 19 Beschäftigten ist der Rundfunkbeitrag gemäß §
5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 RBStV im Vergleich zu Wohnungsinhabern identisch. Hier wirkt
die höhere Beschäftigtenzahl vorteilsausgleichend.
Zu dem Vorhalt der Klägerin, sie werde als Unternehmen mit einer Vielzahl von Filialen
mit jeweils wenigen Beschäftigten gegenüber einem Unternehmen mit nur einem Werk
und einer Vielzahl von Beschäftigten wegen der degressiven Staffelung sowie der
Deckelung auf den höchstens 180fachen Beitrag gleichheitswidrig behandelt, hat der
Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (aaO, Entscheidungsabdruck S. 59f.; insoweit
in DVBl. nicht abgedruckt) ausgeführt:
„Zwar kann dies zu einer unterschiedlichen Beitragsbelastung von
Betriebsstätteninhabern trotz gleicher Gesamtbeschäftigtenzahl führen, wenn die
Beschäftigten auf eine unterschiedliche Zahl von Betriebsstätten aufgeteilt sind.
Eine solche Ungleichbehandlung begegnet jedoch deshalb keinen
gleichheitsrechtlichen Bedenken, weil damit eine unterschiedliche Belastung von
Filialbetrieben und den mit ihnen vor Ort im Wettbewerb stehenden
Einzelbetrieben verhindert werden soll. Insoweit ist eine Regelung ohne
Ungleichbehandlung ausgeschlossen, da entweder der Mitbewerber vor Ort oder
das Unternehmen mit der größeren Zahl von Betriebsstätten benachteiligt wird.
Angesichts dessen obliegt es dem Ermessen des Gesetzgebers, ob er einer
Gleichbehandlung der Wettbewerber vor Ort oder einer Gleichbehandlung aller
Unternehmen den Vorzug einräumt. Eine weitere Unterscheidung der
Beitragspflicht danach, ob Betriebsstätten tatsächlich in einem solchen
Konkurrenzverhältnis stehen, scheidet angesichts des damit verbundenen
Vollzugsaufwands sowie des Fehlens trennscharfer Abgrenzungskriterien aus.“
Die Kammer folgt dieser Auffassung.
Der weitere Einwand der Klägerin, der Rundfunkbeitrag verletze den Gleichheitssatz,
weil ihm bezogen auf die Erhebung der Zahl der Betriebsstätten und die Feststellung der
Anzahl der jeweils dort Beschäftigten ein strukturelles Vollzugsdefizit anhafte, überzeugt
nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum bisherigen
Rundfunkgebührenrecht ist geklärt, dass ein gleichheitswidriges, gegen Art. 3 Abs. 1
GG verstoßendes Erhebungsdefizit aufgrund struktureller im RGebStV a.F. angelegter
Erhebungsmängel nicht erkennbar ist, weil die im Grundsatz auf einer Anzeige durch
die Rundfunkteilnehmer beruhende Erhebung von Rundfunkgebühren auf Gleichheit
im Belastungserfolg angelegt war. Denn die Nichtanzeige anzeigepflichtiger
Rundfunkempfangsgeräte nach dem RGebStV a.F. war aufgrund der in diesem
Staatsvertrag vorgesehenen Kontrollinstrumente mit einem angemessenen
Entdeckungsrisiko verbunden (BVerfG, Beschluss vom 22.8.2012, aaO, S. 3424 Rdnr.
21; Beschluss vom 17.3.2011 - 1 BvR 3255/08 - NVwZ-RR 2011, S. 465, 466;
Beschluss vom 17.2.2011 - 1 BvR 2480/08 - NVwZ-RR 2011, S. 466). Ebenso enthält
nunmehr der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in § 8 Anzeigepflichten u.a. über das
Innehaben einer Betriebsstätte und eine Änderung der Anzahl der im Jahresdurchschnitt
des vorangegangenen Kalenderjahres sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. § 9
RBStV verleiht dem Beklagten entsprechende Auskunftsrechte. Verstöße gegen die
Anzeigepflichten nach § 8 Abs. 1 und 3 RBStV und nach der Betriebsinhaber
betreffenden Übergangsvorschrift in § 14 Abs. 2 RBStV stellen nach § 12 RBStV
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betreffenden Übergangsvorschrift in § 14 Abs. 2 RBStV stellen nach § 12 RBStV
Ordnungswidrigkeiten dar. Insoweit ist kein Unterschied im Entdeckungsrisiko im
Vergleich zur früheren Rechtslage festzustellen. Dem steht nicht entgegen, dass ein
weiteres erklärtes Ziel des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages war, den nach dem
Rundfunkgebührenstaatsvertrag erforderlichen, jedoch ungeliebten Kontrollaufwand
durch individuelle Feststellung, wer ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang
bereithält, abzuschaffen.
Die von der Klägerin gerügten Ermäßigungs- und Ausnahmetatbestände in § 5 Abs. 3
und Abs. 6 Nr. 1 RBStV verletzen sie ebenfalls nicht in ihrem Grundrecht auf
Gleichbehandlung. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat auf entsprechende
Rügen ausgeführt (aaO, Entscheidungsabdruck S. 60ff.; insoweit nicht in DVBl.
abgedruckt):
„Insbesondere bestehen keine gleichheitsrechtlichen Bedenken, soweit der
Gesetzgeber die Höhe der Abgabenpflicht für bestimmte gemeinnützige
Einrichtungen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 RBStV), für Schulen und
Hochschulen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 RBStV) sowie für Einrichtungen der
Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr und des Zivil- und Katastrophenschutzes (§ 5
Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 RBStV) auf höchstens einen Rundfunkbeitrag begrenzt sowie
öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Landesmedienanstalten, nach
Landesrecht zugelassenen private Rundfunkveranstalter und -anbieter (§ 5 Abs. 6
Nr. 2 RBStV) von der Beitragspflicht befreit hat.
Hinsichtlich der durch § 5 Abs. 3 Satz 1 RBStV privilegierten Einrichtungen fehlt
es bereits an der Vergleichbarkeit mit gewerblichen Betriebsstätten wie
beispielsweise denjenigen der Beschwerdeführerin. Ihnen ist es gemeinsam, dass
sie in hohem Maße dem Gemeinnutz dienen, sie ihre Betriebsstätten mithin nicht
zum Zwecke der Gewinnerzielung betreiben. Dies rechtfertigt, auch ihren
wirtschaftlichen Vorteil einer potenziellen Rundfunknutzung geringer zu bewerten
als denjenigen erwerbs- bzw. gewinnorientierter Einheiten. Daher waren die in § 5
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV genannten Einrichtungen [u.a. gemeinnützige
Einrichtungen der Altenhilfe] bereits im bisherigen Recht dahingehend
privilegiert, dass sie gemäß § 5 Abs. 7 Satz 1 RGebStV auf Antrag von der
Rundfunkgebührenpflicht zu befreien waren. Hiermit sollen auch die vom
jeweiligen Träger verfolgten gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke gefördert
werden. Hinzu kommt, dass sich der in diesen Einrichtungen befindliche
Personenkreis dort regelmäßig und über einen längeren zusammenhängenden
Zeitraum aufhält und während dieser Zeit von der Teilnahme am öffentlichen
sozialen und kulturellen Leben ausgeschlossen ist; in diesen Fällen soll die
Begrenzung der Beitragshöhe dem Anliegen Rechnung tragen, die Betroffenen
vor einer „kulturellen Verödung“ zu bewahren (vgl. BayVGH, Urteile vom
11.7.2001 - 7 B 00.2866 - VGHE 54, S. 166, 170; vom 18.4.2002 - 7 B
01.2383 - juris Rdnr. 15; VGH BW, Urteil vom 15.11.1991 - 14 S 1921/89 -
juris Rdnr. 21; Göhmann/Schneider/Siekmann in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht,
3. Aufl. 2012, § 5 RGebStV Rdnr. 91).
Die Befreiung öffentlich-rechtlicher Rundfunk- und Landesmedienanstalten sowie
privater Rundfunkveranstalter und -anbieter ist gleichfalls durch vernünftige,
einleuchtende Gründe gerechtfertigt, nämlich die Vermeidung einer
Zahlungspflicht zum einen der öffentlich-rechtlichen Anstalten an sich selbst (LT-
Drs. 16/188, S. 26 [= Nds. LT-Drs.16/3437, S. 34]) und zum anderen der
privaten Anbieter an ihre Konkurrenten. Dementsprechend enthielt bereits § 5
Abs. 5 RGebStV eine entsprechende Befreiungsregelung.“
Auch diese Ausführungen macht sich die Kammer zu eigen (s. auch BayVerfGH, aaO,
Rdnr. 123).
III. Der Widerspruchsbescheid vom 16. August 2013 ist auch nicht isoliert aufzuheben.
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III. Der Widerspruchsbescheid vom 16. August 2013 ist auch nicht isoliert aufzuheben.
Der Auffassung der Klägerin, dass seit 1. Januar 2013 das Widerspruchsverfahren in
Niedersachsen für Verwaltungsakte nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag nicht
stattfinde, folgt die Kammer nicht. Zutreffend ist, dass gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
in Verbindung mit § 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) des im Zeitpunkt der gerichtlichen
Entscheidung noch geltenden Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur
Verwaltungsgerichtsordnung vom 1.7.1993 (Nds. GVBl. S. 175) in der Fassung vom
25.11.2009 (Nds. GVBl. S. 437) - Nds. AG VwGO - die Durchführung des
Widerspruchsverfahrens als Rückausnahme von der grundsätzlichen Abschaffung des
Widerspruchsverfahrens nur bei Verwaltungsakten nach dem
Rundfunkgebührenstaatsvertrag stattfindet und dieser - wie ausgeführt - seit 1. Januar
2013 durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag abgelöst ist (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des 15.
Rundfunkänderungsstaatsvertrages, Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des niedersächsischen
Zustimmungsgesetzes). Die Kammer wendet § 8a Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 lit. l) Nds. AG
VwGO jedoch bis zu einer redaktionellen Änderung dieser Vorschrift durch den
niedersächsischen Landesgesetzgeber analog auf Verwaltungsakte nach dem
Rundfunkbeitragsstaatsvertrag an. Deshalb war der Beklagte befugt, in der
Rechtsmittelbelehrung des Ausgangsbescheides auf die Möglichkeit des Widerspruchs
hinzuweisen, den die Klägerin auch erhoben hat und hierauf einen
Widerspruchsbescheid zu erlassen. Nach der Rechtsprechung ist eine Analogie, d.h. die
Übertragung einer gesetzlichen Regelung - hier der Durchführung eines
Widerspruchsverfahrens bei Verwaltungsakten nach dem
Rundfunkgebührenstaatsvertrag - auf einen Sachverhalt, der von der betreffenden
Vorschrift nicht erfasst wird - hier die Durchführung des Widerspruchsverfahrens bei
Verwaltungsakten nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - geboten, wenn dieser
Sachverhalt mit dem geregelten vergleichbar ist und nach dem Grundgedanken der
Norm sowie dem mit ihr verfolgten Zweck dieselbe rechtliche Bewertung erfordert und
eine (unbewusste) planwidrige Regelungslücke vorliegt (u.a. BSG, Urteil vom
30.10.2013 - B 7 AY 2/12 R - NVwZ-RR 2014, S. 351, 353 mwN). Dies ist
vorliegend der Fall. Es besteht kein Anhalt für die Annahme, dass der niedersächsische
Landesgesetzgeber mit dem Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages das
Widerspruchsverfahren, das er auf politische Intervention des Beklagten durch Art. 4 Nr.
1 lit. e) des Gesetzes vom 7.12.2006 (Nds. GVBl. S. 580, 581) bei Verwaltungsakten
nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag nachträglich wieder eingeführt hatte, erneut
abschaffen wollte. Zwischen früherer Rundfunkgebühr und nunmehrigem
Rundfunkbeitrag besteht zudem kein verfahrensrechtlicher Unterschied, der ein Absehen
von dem Vorverfahren rechtfertigen könnte. Es handelt sich vielmehr lediglich um eine
(unbewusste) planwidrige Regelungslücke.
B.
Da der Festsetzungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig ist, steht
der Klägerin auch kein auf § 10 Abs. 3 Satz 1 RBStV gestützter Erstattungsanspruch
nebst Prozesszinsen hinsichtlich des von ihr unter Vorbehalt geleisteten
Rundfunkbeitrags zur Seite.
C.
Wegen Abweisung der Klage bedarf es auch nicht des Ausspruchs gemäß § 162 Abs. 2
Satz 2 VwGO über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch
die Klägerin im Vorverfahren. Da nach Auffassung der Kammer das Vorverfahren auch
zu Recht durchgeführt wurde, ist dieser Ausspruch auch nicht erforderlich, um der
Klägerin unabhängig vom Ausgang des Rechtsstreits in der Hauptsache einen
Kostenerstattungsanspruch für das Vorverfahren zu sichern.
D.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten findet ihre
Rechtsgrundlage in § 167 VwGO In Verbindung mit den §§ 708, 711 ZPO.
Die Berufung war durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr.
3 VwGO zuzulassen, weil die Kammer den Fragen,
- ob dem Land Niedersachsen die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung
eines an die Betriebsstätte und die Anzahl der dort Beschäftigten gekoppelten
Rundfunkbeitrages zusteht,
- ob dieser gleichheitswidrig ausgestaltet ist und
- ob in Niedersachsen ein Widerspruchsverfahren bei Verwaltungsakten nach dem
Rundfunkbeitragsstaatsvertrag unter Geltung des Niedersächsischen
Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist,
grundsätzliche Bedeutung beimisst und dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht
einzelne entsprechende Rechtsfragen bezogen auf die Rundfunkbeitragspflicht einer
Wohnungsinhaberin bereits aufgrund der im Urteil des VG Osnabrück vom 1.4.2014
(aaO) zugelassenen Berufung zur Entscheidung vorliegen (4 LC 126/14).