Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 12 ME 242/13

OVG Lüneburg: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, genehmigung, staatliche aufgabe, raumordnung, bebauungsplan, bindungswirkung, landesplanung, gemeinde, planungspflicht, erlass
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Kommunaler Nachbarantrag gegen
immissionsschutzrechtliche Genehmigung von
Windkraftanlagen
Zur (fehlenden) Antragsbefugnis eines Landkreises in einem Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Genehmigung von zwei
Windenergieanlagen, die auf dem Gebiet der benachbarten selbständigen
Stadt errichtet werden sollen.
OVG Lüneburg 12. Senat, Beschluss vom 12.02.2014, 12 ME 242/13
§ 1 Abs 4 BauGB, § 2 Abs 2 BauGB, § 31 BNatSchGAG ND, § 4 Abs 1 RaumOG, § 7
Abs 3 RaumOG, § 113 Abs 1 S 1 VwGO
Tenor
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 14. November 2013 wird
zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf
30.000,- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Der Antragsteller, ein der Antragsgegnerin benachbarter Landkreis, begehrt
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs
gegen die der Beigeladenen von der Antragsgegnerin erteilte Genehmigung
für zwei (von insgesamt vier als Windpark genehmigten) Windkraftanlagen in
der Gemarkung H..
Die Antragsgegnerin wies im Juli 2012 durch die 53.
Flächennutzungsplanänderung im Bereich der Gemarkung H. ein
Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Windenergieanlagen und Flächen für
die Landwirtschaft“ aus. Parallel nahm sie den betreffenden Bereich durch die
2. Änderungsverordnung zur Landschaftsschutzgebietsverordnung OL-S 49
„Oldenburg-I.“ aus dem Geltungsbereich ihrer Landschaftsschutzverordnung
vom 4. Juni 1975 heraus und stellte einen vorhabenbezogenen
Bebauungsplan (Nr. 34 „Windkraftanlagen nördlich J.weg“) auf. Darin setzte
sie Standorte für die Errichtung von vier Windenergieanlagen des Typs
Enercon E 101 mit einer zulässigen Nabenhöhe von 99,5 m und einer
Gesamthöhe von kleiner 150 m fest. Auf Antrag vom 27. November 2012
erteilte sie der Beigeladenen sodann mit Bescheid vom 2. September 2013 die
Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Windparks, bestehend
aus vier Windenergieanlagen des genannten Typs, in dem betreffenden
Gebiet und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung an.
Der Antragsteller legte am 19. September 2013 Widerspruch gegen die
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Genehmigung der beiden nördlichen Windenergieanlagen ein und beantragte
zugleich bei dem Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt und zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Genehmigung unterliege in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Die in der
Sache gebotene Abwägung von Vollzugsinteresse mit dem
Aussetzungsinteresse gehe zu Lasten des Antragstellers aus. Es fehle an der
Antragbefugnis. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung sei im Falle einer
Drittanfechtung allein die Frage, ob der das Verfahren betreibende Dritte in
eigenen subjektiven Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt
sei. Erhebe eine Gebietskörperschaft Einwendungen, so müsse sie
insbesondere deutlich machen, welche ihrer eigenen Rechtspositionen sie als
gefährdet ansehe und welche Beeinträchtigungen sie befürchte. Eine
Antragsbefugnis des Antragstellers könne sich lediglich aus einer möglichen
Verletzung seines Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
in Verbindung mit Art. 57 der Niedersächsischen Verfassung und § 1 Abs. 1
des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes ergeben. Eine
Verletzung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG, § 2 Abs. 2 Satz 1
BauGB könne der Antragsteller schon deshalb nicht rügen, weil die
Bauleitplanung nach dieser Vorschrift in Verbindung mit § 1 Abs. 1 BauGB
Aufgabe der Gemeinden und nicht der Landkreise sei. Daher komme das
kommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB als Grundlage für das
vom Antragsteller geltend gemachte Abwehrrecht nicht in Betracht. Auch auf
die Ausgestaltung seines Selbstverwaltungsrechts durch sein Regionales
Raumordnungsprogramm (RROP) könne sich der Antragsteller nicht berufen.
Grundsätzlich erzeugten die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nach
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Sperrwirkung erst
dann, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt worden seien.
Ansonsten seien solche Ziele grundsätzlich zwar nach § 4 Abs. 1 und 2 ROG
zu beachten bzw. zu berücksichtigen. Dies gelte aber nur für solche
Raumplanungen, in deren Geltungsbereich die raumbedeutsamen Planungen
oder Maßnahmen erfolgen sollten. Das RROP des Antragstellers erfasse aber
das Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht, sondern finde seine Grenze an der
gemeinsamen Grenze von Antragsteller und Antragsgegnerin. Die
Bindungswirkung eines Raumordnungsprogrammes nach § 4 Abs. 1 ROG
beschränke sich auf den räumlichen Geltungsbereichs des Plans. Für
benachbarte Planungsräume sehe das ROG nur eine Abstimmungspflicht auf
raumordnerischer Ebene vor, wobei die Berücksichtigung der Belange in der
Abwägung als ausreichend angesehen werde. Ein Einwendungsrecht auf
fachgesetzlicher Ebene sähen weder das ROG noch das BauGB vor. Zudem
bestehe eine Bindungswirkung eines Regionalen Raumordnungsprogrammes
nur nach Maßgabe der einschlägigen fachgesetzlichen Vorschriften. Werde
eine Genehmigung in einem Bebauungsplangebiet erteilt, sei diese nach den
bauordnungsrechtlichen (hier immissionsschutzrechtlichen) Vorschriften zu
erteilen, weshalb keine Berücksichtigungspflicht bestehe. Soweit der
Antragsteller die tatsächliche Einflussnahme der genehmigten
Windenergieanlage auf sein Landschaftsschutzgebiet im Hinblick auf das
Landschaftsbild, die besondere natürliche Eigenart der geschützten
Landschaft sowie die Flora und Fauna rüge, stehe ihm ebenfalls kein eigenes
Recht zur Seite. Vermeintliche Rechtsverletzungen, die nicht dem eigenen,
sondern dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen seien, könne er nicht
mit Erfolg rügen. Eine prägende Einwirkung auf das Landschaftsbild
(Verunstaltungsverbot nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB) berühre nicht den
Rechtskreis des Antragstellers als Selbstverwaltungskörperschaft. Dies gelte
ebenso für die Einwendungen zum Natur- und Artenschutz, der gleichermaßen
eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises sei. Das Gemeinschaftsrecht
lasse naturschutzrechtliche Bestimmungen nicht zu eigenen Rechten des
Antragstellers werden. Auch das Europäische Naturschutzrecht, insbesondere
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die Vogelschutzrichtlinie oder die FFH-Richtlinie seien nicht von der
Planungshoheit einer Gebietskörperschaft umfasst. Daher werde der
Widerspruch des Antragstellers aller Voraussicht nach erfolglos bleiben.
II.
Die Beschwerde des Antragsstellers gegen diesen Beschluss des
Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller macht geltend, die der Genehmigung der beiden
Windenergieanlagen zugrundeliegende Planung sei rechtswidrig. Der Abstand
der Anlagen zu seinem Kreisgebiet betrage nur 60 m. Dieser an das Vorhaben
angrenzende Bereich sei in seinem (des Antragstellers) RROP als
Vorsorgegebiet für Natur- und Landschaft dargestellt und damit vor
Beeinträchtigungen zu schützen. Der raumordnerischen Zielvorgabe
entsprechend habe er 2007 den „I.“ als Landschaftsschutzgebiet
ausgewiesen. An dieser Zielvorgabe werde er, wenn die Anlagen errichtet
würden, wegen der massiven Landschaftsbildveränderungen nicht mehr
festhalten können. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht unter
Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 -
4 C 15.92 -, NVwZ 1994, 285) angenommen, Ziele der Raumordnung und
Landesplanung erzeugten eine Sperrwirkung erst, wenn sie durch einen
Bebauungsplan umgesetzt seien. Diese zu § 34 BauGB ergangene
Entscheidung sei auf den Fall, dass das Vorhaben - wie hier - im Bereich eines
Bebauungsplans verwirklicht werden solle, nicht übertragbar. Die
Bauleitplanung sei über § 1 Abs. 4 BauGB schon immer den Vorgaben der
Raumordnung unterworfen gewesen. Ferner könne er (der Antragsteller)
wegen der vorhersehbaren Überfrachtung des Raums durch Windparks in
einer Entfernung der 15-fachen Anlagenhöhe um die zwei
streitgegenständlichen Windenergieanlagen keine eigenen Vorranggebiete für
Windenergie mehr festlegen. Das Verwaltungsgericht habe zudem übersehen,
dass die Antragsgegnerin ihre Planung raumordnerisch mit ihm (dem
Antragsteller) habe abstimmen müssen. Zwar habe die Antragsgegnerin kein
RROP aufgestellt und sei dazu auch nicht verpflichtet. Es könne jedoch nicht
an das formale Kriterium „RROP“ angeknüpft werden, sondern angesichts des
Zwecks der Regelung des § 7 Abs. 3 ROG hätte jedenfalls eine Abstimmung
bei der 53. Änderung des Flächennutzungsplans stattfinden müssen. Auch
wegen der im Bereich der Windenergie stark gestiegenen Bedeutung der
Raumordnung bei der Vorhabenplanung sei eine Analogie zu § 2 Abs. 2
BauGB vorzunehmen, damit Landkreise nicht im Gegensatz zu Gemeinden
völlig schutzlos daständen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
könne er sich ferner auch auf eine Beeinträchtigung des von ihm
ausgewiesenen, nur 60 m von den zwei geplanten Anlagen entfernt gelegenen
Landschaftsschutzgebiets berufen. Es komme nicht darauf an, ob es sich
insoweit um eine Aufgabe des eigenen oder des übertragenen
Wirkungskreises handele. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung
(BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, NVwZ-RR 1994, 285) sei schon
deshalb nicht einschlägig, weil in der dortigen Konstellation sich eine
Gemeinde gegen eine überörtliche Fachplanung der höheren
Verwaltungsbehörde zur Wehr gesetzt habe. Vorliegend gehe es jedoch um
einen Konflikt auf gleicher Ebene unter raumwirksam planenden Nachbarn. Da
er (der Antragsteller) bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung mit
eigenem Personal, in eigener Verantwortung und weitgehend auch mit
eigenem Haftungsrisiko handele und zudem Ermessenerwägungen
vornehme, könne nicht nach formaler Zuständigkeit und materieller
Verantwortung differenziert werden. Es sei absurd, wenn er bei einem Angriff
gegen seine Landschaftsschutzgebietsverordnung zwar Antragsgegner sei,
sich aber gegen eine Gefährdung der darin ausgewiesenen Schutzziele durch
eine andere Kommune nicht wehren könne. Die avisierte Windenergienutzung
beeinträchtige die Schutzziele seines Landschaftsschutzgebietes.
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Diese vom Senat allein zu prüfenden dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO) geben keinen Anlass, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern.
Eine Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich nicht aus einem Verstoß
gegen § 7 Abs. 3 ROG. Danach sind Raumordnungspläne benachbarter
Planungsräume aufeinander abzustimmen. Die Antragsgegnerin hat kein
RROP aufgestellt und war dazu als kreisfreie Stadt auch nicht verpflichtet (vgl.
§ 5 Abs. 2 NROG). § 7 Abs. 3 ROG ist daher - jedenfalls direkt - nicht
einschlägig. Es kann offenbleiben, ob - wie der Antragsteller geltend macht - §
2 Abs. 2 BauGB analog anwendbar bzw. die zur gemeindenachbarlichen
Abstimmung nach § 2 Abs. 2 BauGB ergangene Rechtsprechung auf die
interregionale Abstimmungspflicht des § 7 Abs. 3 ROG übertragbar ist
(jedenfalls teilweise bejahend: Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG,
§ 7 Rn. 47). Selbst wenn man dieses annähme, könnte dies eine
Antragsbefugnis im vorliegenden Fall nicht begründen. Es ist umstritten, ob § 2
Abs. 2 BauGB entgegen seinem Wortlaut auch auf die - hier in Rede stehende
- Zulassung von Vorhaben anwendbar ist. Dieses wird allenfalls in Fällen
angenommen, in denen eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
besteht (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1.8.2013; § 2
Rn. 103 m. w. N.) bzw. die Gemeinde dem Bauinteressenten unter
Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB einen Zulassungsanspruch verschafft (vgl.
Nds. OVG, Beschl. v. 30.11.2005 - 1 ME 172/05 -, NVwZ-RR 2007, 7). Beides
ist hier nach summarischer Prüfung nicht anzunehmen.
Das Erfordernis einer vorhergehenden Bauleitplanung besteht nur, wenn ein
Koordinierungsbedarf ausgelöst wird, dem nicht das Konditionalprogramm des
§ 35 BauGB, sondern nur eine Abwägung im Rahmen einer förmlichen
Planung angemessen Rechnung zu tragen vermag (vgl. BVerwG, Beschl. v.
11.8.2004 - 4 B 55.04 -, BauR 2005, 832). Ein solcher Koordinierungsbedarf
wird bei der Errichtung von (auch mehreren) raumbedeutsamen
Windenergieanlagen in der Regel mit der Begründung verneint, dass bei im
Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert zulässigen Vorhaben das
Prüfprogramm des § 35 BauGB in aller Regel ausreicht, um eventuelle
Konflikte zwischen privaten und auch öffentlichen Belangen adäquat zu lösen
mit der Folge, dass die betreffenden Genehmigungen von der
Nachbargemeinde nicht unter Berufung auf § 2 Abs. 2 BauGB angefochten
werden können (vgl. VG Saarl., Beschl. v. 20.9.2013 - 5 L 891/13 -, I+E 2013,
273; Bay. VGH, Beschl. v. 3.2.2009 - 22 CS 08.3194 -, BayVBl. 2010, 112;
OVG LSA, Beschl. v. 5.7.2004 - 2 M 867/03 -, juris; VG Osnabrück, Beschl. v.
18.12.2003 - 2 B 72/03 -, NuR 2004, 269; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg,
a. a. O:, § 2 Rn. 104 m. w. N.). Besonderheiten, die vorliegend eine andere
Bewertung rechtfertigten, sind bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen.
Solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem Einwand des Antragstellers,
er sei durch die Realisierung des streitgegenständlichen Vorhabens gehindert,
seinerseits im Grenzgebiet Windenergieanlagen zu errichten. Der Antragsteller
hat schon nicht substantiiert geltend gemacht, dass er in diesem Bereich
Anlagen tatsächlich geplant hat oder in absehbarer Zukunft plant. Darauf
deutet, da er das dort in seinem RROP ausgewiesene
Landschaftsschutzgebiet durch Windkraftanlagen beeinträchtigt sieht und zu
verteidigen sucht, auch nichts hin. Darüber hinaus ist bei summarischer
Prüfung der von ihm gezogene Schluss, im Umkreis von ca. 2.250 m seien
weitere Anlagen unzulässig, auch keinesfalls zwingend. Es erscheint vielmehr
denkbar, dass bei Errichtung von weiteren - an die auf dem Gebiet der
Antragsgegnerin genehmigten Anlagen angrenzenden - Anlagen auf dem
Gebiet des Antragstellers dem optischen Eindruck nach ein
(gemeindeübergreifender) Windpark entstände. Bei Anlegung des für § 2 Abs.
2 BauGB geltenden Maßstabes käme man im vorliegenden Fall demnach
nicht zu einer Planungspflicht, die über § 2 Abs. 2 BauGB eine
Antragsbefugnis der Nachbargemeinde begründen könnte. Wenn aber unter
dem Gesichtspunkt des Koordinierungsbedürfnisses schon keine Pflicht zur
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Aufstellung eines Bebauungsplans bestand, so ist die Antragsgegnerin (auch)
nicht - entgegen der sich aus § 5 Abs. 2 NROG ergebenden Befreiung -
verpflichtet gewesen, wegen eines angeblichen Koordinierungsbedarfs ein
Raumordnungsprogramm aufzustellen. Mithin ergibt sich im
streitgegenständlichen die Genehmigung von Windenergieanlagen
betreffenden Verfahren aus § 7 Abs. 3 ROG (analog) eine Antragsbefugnis
des Antragstellers nicht.
Der Umstand, dass im vorliegenden Fall das Vorhaben nicht nach § 35 Abs. 1
Nr. 5 BauGB zu beurteilen ist, sondern die Antragsgegnerin einen
vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufgestellt hat, ändert daran nichts.
Vielmehr hatten die an die Antragsgegnerin angrenzende Gemeinde K. und
auch der Antragsteller, die als Nachbargemeinde (§ 2 Abs. 2 BauGB) bzw.
Träger öffentlicher Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 BauGB in dem
Aufstellungsverfahren beteiligt worden sind, durch die - wohl nicht gebotene -
Aufstellung des Bebauungsplans die Möglichkeit, ihre Belange geltend zu
machen. Mit den von dem Antragsteller in dem Verfahren erhobenen
Einwendungen hat sich der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 24.
September 2012 im Einzelnen auseinandergesetzt und ihm mit Schreiben vom
2. Oktober 2012 auch das diesbezügliche Ergebnis mitgeteilt.
Es kann offenbleiben, ob die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 15.92 -, NVwZ 1994,
285), die zu einem an § 34 BauGB zu messenden Vorhaben ergangen ist,
wonach Ziele der Raumordnung und Landesplanung erst dann eine
Sperrwirkung entfalten, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt sind,
auf den vorliegenden Fall übertragen werden kann. Der Antragsteller verneint
dies mit der Begründung, dass der angefochtenen Genehmigung ein
Bebauungsplan zugrunde liege und dieser über § 1 Abs. 4 BauGB schon
immer den Vorgaben der Raumordnung unterworfen gewesen sei. Daraus
kann er aber für sich nichts herleiten. Weil die bei der Aufstellung von
Bauleitplänen geltende Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB erkennbar
nur für das in dem Plangebiet Geltung beanspruchende RROP (vgl. Runkel, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 44 f., 60), nicht aber für das
benachbarter Kreise besteht, könnte ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 ROG eine
Rechtsverletzung des Antragstellers als Nachbarlandkreis nicht begründen.
Wie schon vom Verwaltungsgericht ausgeführt, betrifft auch die sich aus § 4
Abs. 1 ROG ergebende Bindungswirkung nur den räumlichen Geltungsbereich
des Plans (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Bielenberg, ROG, § 7 Rn. 45).
Eine Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich entgegen seiner
Auffassung auch nicht aus dem Umstand, dass die beiden
streitgegenständlichen Windenergieanlagen in nur etwa 60 m Entfernung von
der von ihm erlassenen Landschaftsschutzgebietsverordnung „I.“ (LSG WST
78) errichtet werden sollen. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend
darauf hingewiesen, dass sich eine Verletzung in eigenen Rechten daraus
schon deshalb nicht ergeben kann, weil der Antragsteller mit dem Erlass dieser
Verordnung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 4 NAGBNatSchG eine Aufgabe des
übertragenen Wirkungskreises wahrgenommen hat. Es handelt sich insoweit
nicht um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, sondern um eine staatliche
Aufgabe (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333). Im
Bereich des übertragenen Wirkungskreises kommen den Kommunen
„wehrfähige Rechte“ i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO, die ihnen einen
Abwehranspruch vermitteln könnten, in der Regel nicht zu. Aus diesem Grund
haben sie auch keine Möglichkeit, eine Genehmigung mit der Begründung
anzugreifen, diese sei unter Verletzung einer von ihnen im übertragenen
Wirkungskreis erlassenen Norm erteilt worden (vgl. sogar für den Fall einer
Gestaltungssatzung: Nds. OVG, Beschl. v. 28.1.2014 - 1 ME 176/13 -, juris
m. w. N.). Dass die Kommunen auch im übertragenen Wirkungskreis die
Aufgaben mit eigenem Personal und im eigenen Namen erfüllen, ändert daran
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nichts. Insbesondere macht dieser Umstand aus den „übertragenen“ Aufgaben
nicht etwa „eigene“ mit der Folge, dass ihnen insoweit auch eigene Rechte im
Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO erwachsen würden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig,
weil dieser einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt
hat.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und
Nr. 19.3 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit
2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, §
66 Abs. 3 Satz 3 GKG).