Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 12 ME 242/13

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Kommunaler Nachbarantrag gegen

immissionsschutzrechtliche Genehmigung von

Windkraftanlagen

Zur (fehlenden) Antragsbefugnis eines Landkreises in einem Verfahren des

einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Genehmigung von zwei

Windenergieanlagen, die auf dem Gebiet der benachbarten selbständigen

Stadt errichtet werden sollen.

OVG Lüneburg 12. Senat, Beschluss vom 12.02.2014, 12 ME 242/13

§ 1 Abs 4 BauGB, § 2 Abs 2 BauGB, § 31 BNatSchGAG ND, § 4 Abs 1 RaumOG, § 7

Abs 3 RaumOG, § 113 Abs 1 S 1 VwGO

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des

Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 14. November 2013 wird

zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf

30.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antragsteller, ein der Antragsgegnerin benachbarter Landkreis, begehrt

die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs

gegen die der Beigeladenen von der Antragsgegnerin erteilte Genehmigung

für zwei (von insgesamt vier als Windpark genehmigten) Windkraftanlagen in

der Gemarkung H..

Die Antragsgegnerin wies im Juli 2012 durch die 53.

Flächennutzungsplanänderung im Bereich der Gemarkung H. ein

Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Windenergieanlagen und Flächen für

die Landwirtschaft“ aus. Parallel nahm sie den betreffenden Bereich durch die

2. Änderungsverordnung zur Landschaftsschutzgebietsverordnung OL-S 49

„Oldenburg-I.“ aus dem Geltungsbereich ihrer Landschaftsschutzverordnung

vom 4. Juni 1975 heraus und stellte einen vorhabenbezogenen

Bebauungsplan (Nr. 34 „Windkraftanlagen nördlich J.weg“) auf. Darin setzte

sie Standorte für die Errichtung von vier Windenergieanlagen des Typs

Enercon E 101 mit einer zulässigen Nabenhöhe von 99,5 m und einer

Gesamthöhe von kleiner 150 m fest. Auf Antrag vom 27. November 2012

erteilte sie der Beigeladenen sodann mit Bescheid vom 2. September 2013 die

Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Windparks, bestehend

aus vier Windenergieanlagen des genannten Typs, in dem betreffenden

Gebiet und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung an.

Der Antragsteller legte am 19. September 2013 Widerspruch gegen die

Genehmigung der beiden nördlichen Windenergieanlagen ein und beantragte

zugleich bei dem Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt und zur Begründung im

Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der

Genehmigung unterliege in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Die in der

Sache gebotene Abwägung von Vollzugsinteresse mit dem

Aussetzungsinteresse gehe zu Lasten des Antragstellers aus. Es fehle an der

Antragbefugnis. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung sei im Falle einer

Drittanfechtung allein die Frage, ob der das Verfahren betreibende Dritte in

eigenen subjektiven Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt

sei. Erhebe eine Gebietskörperschaft Einwendungen, so müsse sie

insbesondere deutlich machen, welche ihrer eigenen Rechtspositionen sie als

gefährdet ansehe und welche Beeinträchtigungen sie befürchte. Eine

Antragsbefugnis des Antragstellers könne sich lediglich aus einer möglichen

Verletzung seines Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG

in Verbindung mit Art. 57 der Niedersächsischen Verfassung und § 1 Abs. 1

des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes ergeben. Eine

Verletzung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG, § 2 Abs. 2 Satz 1

BauGB könne der Antragsteller schon deshalb nicht rügen, weil die

Bauleitplanung nach dieser Vorschrift in Verbindung mit § 1 Abs. 1 BauGB

Aufgabe der Gemeinden und nicht der Landkreise sei. Daher komme das

kommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB als Grundlage für das

vom Antragsteller geltend gemachte Abwehrrecht nicht in Betracht. Auch auf

die Ausgestaltung seines Selbstverwaltungsrechts durch sein Regionales

Raumordnungsprogramm (RROP) könne sich der Antragsteller nicht berufen.

Grundsätzlich erzeugten die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nach

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Sperrwirkung erst

dann, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt worden seien.

Ansonsten seien solche Ziele grundsätzlich zwar nach § 4 Abs. 1 und 2 ROG

zu beachten bzw. zu berücksichtigen. Dies gelte aber nur für solche

Raumplanungen, in deren Geltungsbereich die raumbedeutsamen Planungen

oder Maßnahmen erfolgen sollten. Das RROP des Antragstellers erfasse aber

das Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht, sondern finde seine Grenze an der

gemeinsamen Grenze von Antragsteller und Antragsgegnerin. Die

Bindungswirkung eines Raumordnungsprogrammes nach § 4 Abs. 1 ROG

beschränke sich auf den räumlichen Geltungsbereichs des Plans. Für

benachbarte Planungsräume sehe das ROG nur eine Abstimmungspflicht auf

raumordnerischer Ebene vor, wobei die Berücksichtigung der Belange in der

Abwägung als ausreichend angesehen werde. Ein Einwendungsrecht auf

fachgesetzlicher Ebene sähen weder das ROG noch das BauGB vor. Zudem

bestehe eine Bindungswirkung eines Regionalen Raumordnungsprogrammes

nur nach Maßgabe der einschlägigen fachgesetzlichen Vorschriften. Werde

eine Genehmigung in einem Bebauungsplangebiet erteilt, sei diese nach den

bauordnungsrechtlichen (hier immissionsschutzrechtlichen) Vorschriften zu

erteilen, weshalb keine Berücksichtigungspflicht bestehe. Soweit der

Antragsteller die tatsächliche Einflussnahme der genehmigten

Windenergieanlage auf sein Landschaftsschutzgebiet im Hinblick auf das

Landschaftsbild, die besondere natürliche Eigenart der geschützten

Landschaft sowie die Flora und Fauna rüge, stehe ihm ebenfalls kein eigenes

Recht zur Seite. Vermeintliche Rechtsverletzungen, die nicht dem eigenen,

sondern dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen seien, könne er nicht

mit Erfolg rügen. Eine prägende Einwirkung auf das Landschaftsbild

(Verunstaltungsverbot nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB) berühre nicht den

Rechtskreis des Antragstellers als Selbstverwaltungskörperschaft. Dies gelte

ebenso für die Einwendungen zum Natur- und Artenschutz, der gleichermaßen

eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises sei. Das Gemeinschaftsrecht

lasse naturschutzrechtliche Bestimmungen nicht zu eigenen Rechten des

Antragstellers werden. Auch das Europäische Naturschutzrecht, insbesondere

die Vogelschutzrichtlinie oder die FFH-Richtlinie seien nicht von der

Planungshoheit einer Gebietskörperschaft umfasst. Daher werde der

Widerspruch des Antragstellers aller Voraussicht nach erfolglos bleiben.

II.

Die Beschwerde des Antragsstellers gegen diesen Beschluss des

Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

Der Antragsteller macht geltend, die der Genehmigung der beiden

Windenergieanlagen zugrundeliegende Planung sei rechtswidrig. Der Abstand

der Anlagen zu seinem Kreisgebiet betrage nur 60 m. Dieser an das Vorhaben

angrenzende Bereich sei in seinem (des Antragstellers) RROP als

Vorsorgegebiet für Natur- und Landschaft dargestellt und damit vor

Beeinträchtigungen zu schützen. Der raumordnerischen Zielvorgabe

entsprechend habe er 2007 den „I.“ als Landschaftsschutzgebiet

ausgewiesen. An dieser Zielvorgabe werde er, wenn die Anlagen errichtet

würden, wegen der massiven Landschaftsbildveränderungen nicht mehr

festhalten können. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht unter

Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 -

4 C 15.92 -, NVwZ 1994, 285) angenommen, Ziele der Raumordnung und

Landesplanung erzeugten eine Sperrwirkung erst, wenn sie durch einen

Bebauungsplan umgesetzt seien. Diese zu § 34 BauGB ergangene

Entscheidung sei auf den Fall, dass das Vorhaben - wie hier - im Bereich eines

Bebauungsplans verwirklicht werden solle, nicht übertragbar. Die

Bauleitplanung sei über § 1 Abs. 4 BauGB schon immer den Vorgaben der

Raumordnung unterworfen gewesen. Ferner könne er (der Antragsteller)

wegen der vorhersehbaren Überfrachtung des Raums durch Windparks in

einer Entfernung der 15-fachen Anlagenhöhe um die zwei

streitgegenständlichen Windenergieanlagen keine eigenen Vorranggebiete für

Windenergie mehr festlegen. Das Verwaltungsgericht habe zudem übersehen,

dass die Antragsgegnerin ihre Planung raumordnerisch mit ihm (dem

Antragsteller) habe abstimmen müssen. Zwar habe die Antragsgegnerin kein

RROP aufgestellt und sei dazu auch nicht verpflichtet. Es könne jedoch nicht

an das formale Kriterium „RROP“ angeknüpft werden, sondern angesichts des

Zwecks der Regelung des § 7 Abs. 3 ROG hätte jedenfalls eine Abstimmung

bei der 53. Änderung des Flächennutzungsplans stattfinden müssen. Auch

wegen der im Bereich der Windenergie stark gestiegenen Bedeutung der

Raumordnung bei der Vorhabenplanung sei eine Analogie zu § 2 Abs. 2

BauGB vorzunehmen, damit Landkreise nicht im Gegensatz zu Gemeinden

völlig schutzlos daständen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts

könne er sich ferner auch auf eine Beeinträchtigung des von ihm

ausgewiesenen, nur 60 m von den zwei geplanten Anlagen entfernt gelegenen

Landschaftsschutzgebiets berufen. Es komme nicht darauf an, ob es sich

insoweit um eine Aufgabe des eigenen oder des übertragenen

Wirkungskreises handele. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung

(BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, NVwZ-RR 1994, 285) sei schon

deshalb nicht einschlägig, weil in der dortigen Konstellation sich eine

Gemeinde gegen eine überörtliche Fachplanung der höheren

Verwaltungsbehörde zur Wehr gesetzt habe. Vorliegend gehe es jedoch um

einen Konflikt auf gleicher Ebene unter raumwirksam planenden Nachbarn. Da

er (der Antragsteller) bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung mit

eigenem Personal, in eigener Verantwortung und weitgehend auch mit

eigenem Haftungsrisiko handele und zudem Ermessenerwägungen

vornehme, könne nicht nach formaler Zuständigkeit und materieller

Verantwortung differenziert werden. Es sei absurd, wenn er bei einem Angriff

gegen seine Landschaftsschutzgebietsverordnung zwar Antragsgegner sei,

sich aber gegen eine Gefährdung der darin ausgewiesenen Schutzziele durch

eine andere Kommune nicht wehren könne. Die avisierte Windenergienutzung

beeinträchtige die Schutzziele seines Landschaftsschutzgebietes.

Diese vom Senat allein zu prüfenden dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6

VwGO) geben keinen Anlass, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern.

Eine Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich nicht aus einem Verstoß

gegen § 7 Abs. 3 ROG. Danach sind Raumordnungspläne benachbarter

Planungsräume aufeinander abzustimmen. Die Antragsgegnerin hat kein

RROP aufgestellt und war dazu als kreisfreie Stadt auch nicht verpflichtet (vgl.

§ 5 Abs. 2 NROG). § 7 Abs. 3 ROG ist daher - jedenfalls direkt - nicht

einschlägig. Es kann offenbleiben, ob - wie der Antragsteller geltend macht - §

2 Abs. 2 BauGB analog anwendbar bzw. die zur gemeindenachbarlichen

Abstimmung nach § 2 Abs. 2 BauGB ergangene Rechtsprechung auf die

interregionale Abstimmungspflicht des § 7 Abs. 3 ROG übertragbar ist

(jedenfalls teilweise bejahend: Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG,

§ 7 Rn. 47). Selbst wenn man dieses annähme, könnte dies eine

Antragsbefugnis im vorliegenden Fall nicht begründen. Es ist umstritten, ob § 2

Abs. 2 BauGB entgegen seinem Wortlaut auch auf die - hier in Rede stehende

- Zulassung von Vorhaben anwendbar ist. Dieses wird allenfalls in Fällen

angenommen, in denen eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB

besteht (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1.8.2013; § 2

Rn. 103 m. w. N.) bzw. die Gemeinde dem Bauinteressenten unter

Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB einen Zulassungsanspruch verschafft (vgl.

Nds. OVG, Beschl. v. 30.11.2005 - 1 ME 172/05 -, NVwZ-RR 2007, 7). Beides

ist hier nach summarischer Prüfung nicht anzunehmen.

Das Erfordernis einer vorhergehenden Bauleitplanung besteht nur, wenn ein

Koordinierungsbedarf ausgelöst wird, dem nicht das Konditionalprogramm des

§ 35 BauGB, sondern nur eine Abwägung im Rahmen einer förmlichen

Planung angemessen Rechnung zu tragen vermag (vgl. BVerwG, Beschl. v.

11.8.2004 - 4 B 55.04 -, BauR 2005, 832). Ein solcher Koordinierungsbedarf

wird bei der Errichtung von (auch mehreren) raumbedeutsamen

Windenergieanlagen in der Regel mit der Begründung verneint, dass bei im

Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert zulässigen Vorhaben das

Prüfprogramm des § 35 BauGB in aller Regel ausreicht, um eventuelle

Konflikte zwischen privaten und auch öffentlichen Belangen adäquat zu lösen

mit der Folge, dass die betreffenden Genehmigungen von der

Nachbargemeinde nicht unter Berufung auf § 2 Abs. 2 BauGB angefochten

werden können (vgl. VG Saarl., Beschl. v. 20.9.2013 - 5 L 891/13 -, I+E 2013,

273; Bay. VGH, Beschl. v. 3.2.2009 - 22 CS 08.3194 -, BayVBl. 2010, 112;

OVG LSA, Beschl. v. 5.7.2004 - 2 M 867/03 -, juris; VG Osnabrück, Beschl. v.

18.12.2003 - 2 B 72/03 -, NuR 2004, 269; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg,

a. a. O:, § 2 Rn. 104 m. w. N.). Besonderheiten, die vorliegend eine andere

Bewertung rechtfertigten, sind bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen.

Solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem Einwand des Antragstellers,

er sei durch die Realisierung des streitgegenständlichen Vorhabens gehindert,

seinerseits im Grenzgebiet Windenergieanlagen zu errichten. Der Antragsteller

hat schon nicht substantiiert geltend gemacht, dass er in diesem Bereich

Anlagen tatsächlich geplant hat oder in absehbarer Zukunft plant. Darauf

deutet, da er das dort in seinem RROP ausgewiesene

Landschaftsschutzgebiet durch Windkraftanlagen beeinträchtigt sieht und zu

verteidigen sucht, auch nichts hin. Darüber hinaus ist bei summarischer

Prüfung der von ihm gezogene Schluss, im Umkreis von ca. 2.250 m seien

weitere Anlagen unzulässig, auch keinesfalls zwingend. Es erscheint vielmehr

denkbar, dass bei Errichtung von weiteren - an die auf dem Gebiet der

Antragsgegnerin genehmigten Anlagen angrenzenden - Anlagen auf dem

Gebiet des Antragstellers dem optischen Eindruck nach ein

(gemeindeübergreifender) Windpark entstände. Bei Anlegung des für § 2 Abs.

2 BauGB geltenden Maßstabes käme man im vorliegenden Fall demnach

nicht zu einer Planungspflicht, die über § 2 Abs. 2 BauGB eine

Antragsbefugnis der Nachbargemeinde begründen könnte. Wenn aber unter

dem Gesichtspunkt des Koordinierungsbedürfnisses schon keine Pflicht zur

Aufstellung eines Bebauungsplans bestand, so ist die Antragsgegnerin (auch)

nicht - entgegen der sich aus § 5 Abs. 2 NROG ergebenden Befreiung -

verpflichtet gewesen, wegen eines angeblichen Koordinierungsbedarfs ein

Raumordnungsprogramm aufzustellen. Mithin ergibt sich im

streitgegenständlichen die Genehmigung von Windenergieanlagen

betreffenden Verfahren aus § 7 Abs. 3 ROG (analog) eine Antragsbefugnis

des Antragstellers nicht.

Der Umstand, dass im vorliegenden Fall das Vorhaben nicht nach § 35 Abs. 1

Nr. 5 BauGB zu beurteilen ist, sondern die Antragsgegnerin einen

vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufgestellt hat, ändert daran nichts.

Vielmehr hatten die an die Antragsgegnerin angrenzende Gemeinde K. und

auch der Antragsteller, die als Nachbargemeinde (§ 2 Abs. 2 BauGB) bzw.

Träger öffentlicher Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 BauGB in dem

Aufstellungsverfahren beteiligt worden sind, durch die - wohl nicht gebotene -

Aufstellung des Bebauungsplans die Möglichkeit, ihre Belange geltend zu

machen. Mit den von dem Antragsteller in dem Verfahren erhobenen

Einwendungen hat sich der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 24.

September 2012 im Einzelnen auseinandergesetzt und ihm mit Schreiben vom

2. Oktober 2012 auch das diesbezügliche Ergebnis mitgeteilt.

Es kann offenbleiben, ob die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung

des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 15.92 -, NVwZ 1994,

285), die zu einem an § 34 BauGB zu messenden Vorhaben ergangen ist,

wonach Ziele der Raumordnung und Landesplanung erst dann eine

Sperrwirkung entfalten, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt sind,

auf den vorliegenden Fall übertragen werden kann. Der Antragsteller verneint

dies mit der Begründung, dass der angefochtenen Genehmigung ein

Bebauungsplan zugrunde liege und dieser über § 1 Abs. 4 BauGB schon

immer den Vorgaben der Raumordnung unterworfen gewesen sei. Daraus

kann er aber für sich nichts herleiten. Weil die bei der Aufstellung von

Bauleitplänen geltende Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB erkennbar

nur für das in dem Plangebiet Geltung beanspruchende RROP (vgl. Runkel, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 44 f., 60), nicht aber für das

benachbarter Kreise besteht, könnte ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 ROG eine

Rechtsverletzung des Antragstellers als Nachbarlandkreis nicht begründen.

Wie schon vom Verwaltungsgericht ausgeführt, betrifft auch die sich aus § 4

Abs. 1 ROG ergebende Bindungswirkung nur den räumlichen Geltungsbereich

des Plans (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Bielenberg, ROG, § 7 Rn. 45).

Eine Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich entgegen seiner

Auffassung auch nicht aus dem Umstand, dass die beiden

streitgegenständlichen Windenergieanlagen in nur etwa 60 m Entfernung von

der von ihm erlassenen Landschaftsschutzgebietsverordnung „I.“ (LSG WST

78) errichtet werden sollen. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend

darauf hingewiesen, dass sich eine Verletzung in eigenen Rechten daraus

schon deshalb nicht ergeben kann, weil der Antragsteller mit dem Erlass dieser

Verordnung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 4 NAGBNatSchG eine Aufgabe des

übertragenen Wirkungskreises wahrgenommen hat. Es handelt sich insoweit

nicht um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, sondern um eine staatliche

Aufgabe (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333). Im

Bereich des übertragenen Wirkungskreises kommen den Kommunen

„wehrfähige Rechte“ i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO, die ihnen einen

Abwehranspruch vermitteln könnten, in der Regel nicht zu. Aus diesem Grund

haben sie auch keine Möglichkeit, eine Genehmigung mit der Begründung

anzugreifen, diese sei unter Verletzung einer von ihnen im übertragenen

Wirkungskreis erlassenen Norm erteilt worden (vgl. sogar für den Fall einer

Gestaltungssatzung: Nds. OVG, Beschl. v. 28.1.2014 - 1 ME 176/13 -, juris

m. w. N.). Dass die Kommunen auch im übertragenen Wirkungskreis die

Aufgaben mit eigenem Personal und im eigenen Namen erfüllen, ändert daran

nichts. Insbesondere macht dieser Umstand aus den „übertragenen“ Aufgaben

nicht etwa „eigene“ mit der Folge, dass ihnen insoweit auch eigene Rechte im

Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO erwachsen würden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen

Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig,

weil dieser einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt

hat.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und

Nr. 19.3 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit

2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, §

66 Abs. 3 Satz 3 GKG).