Urteil des OVG Niedersachsen vom 29.10.2013
OVG Lüneburg: nbg, dienstzeit, verwaltung, leiter, begriff, personalentwicklung, erstellung, beamtenverhältnis, überprüfung, konzept
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Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand
1. Zum Begriff des entgegenstehenden dienstlichen Interesses im Sinne des
§ 36 Abs. 1 Satz 1 NBG.
2. Umstände, die mit dem Hinausschieben des Ruhestandes typischerweise
verbunden sind, kommen als entgegenstehende dienstliche Interessen im
Sinne des § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG jedenfalls im Grundsatz nicht in Betracht.
3. Um eine strukturelle Veränderungsabsicht zu dokumentieren, ist eine
generelle d. h. unabhängig vom Einzelfall bestehende Planung erforderlich,
die etwa in einem Strukturplan, einer konzeptionellen Stellenplanung, einem
personalwirtschaftlichen Konzept oder einer ähnlichen allgemeinen
Erklärung ihren Niederschlag finden kann.
OVG Lüneburg 5. Senat, Beschluss vom 29.10.2013, 5 ME 220/13
§ 36 Abs 1 S 1 BG ND
Gründe
I.
Der Antragsteller begehrt das Hinausschieben seines Eintritts in den
Ruhestand.
Der am …. Juli 19… geborene Antragsteller ist im Statusamt eines A.
(Besoldungsgruppe A 14) bei der Antragsgegnerin als Leiter der
Bewilligungsstelle D. tätig. Er beantragte unter dem 9. Januar 2013, seinen mit
Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze zum 1. Oktober 2013 eintretenden
Ruhestand um ein Jahr, also bis zum 30. September 2014, hinauszuschieben.
Diesen Antrag lehnte die Antragsgegnerin mit (vorläufigem) Bescheid vom 12.
Juli 2013 sowie mit (endgültigem) Bescheid vom 29. August 2013 ab, weil dem
Hinausschiebungsbegehren dienstliche Interessen entgegenstünden. So
würden, weil der Dienstposten des Antragstellers zum 1. Oktober 2013 neu
besetzt werden solle, geplante Personalentwicklungsmöglichkeiten um ein
Jahr verschoben. Zudem sei dem Ausschreibungstext für die Neubesetzung
seines Dienstpostens zu entnehmen, dass sich nicht nur Angehörige des
ehemals höheren landwirtschaftlichen Dienstes bzw. Personen mit einem
gleichwertigen Verwaltungs- oder juristischen Abschluss bewerben könnten,
sondern - bei Vorliegen langjähriger Berufserfahrung - auch Angehörige des
ehemals gehobenen landwirtschaftlichen Dienstes/allgemeinen
Verwaltungsdienstes bzw. Personen mit gleichwertigen Kenntnissen. Und
schließlich sei unter dem Aspekt der Beschränktheit von Haushaltsmitteln zu
berücksichtigen, dass der Antragsteller ohne die Verlängerung seiner aktiven
Dienstzeit nicht die maximal möglichen Versorgungsbezüge erhielte und dass
sich zudem Einspareffekte ergäben, wenn der Dienstposten des Antragstellers
zum 1. Oktober 2013 mit einem Bewerber besetzt werde, der einer niedrigeren
Entgelt- bzw. Besoldungsgruppe als der Antragsteller angehöre.
Der Antragsteller hatte bereits am 2. August 2013 Klage erhoben und zugleich
um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Das
Verwaltungsgericht hat dem Eilantrag mit Beschluss vom 12. September 2013
stattgegeben und die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung
verpflichtet, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zur
Bestandskraft des Bescheides vom 29. August 2013, längstens indes bis zum
Ablauf des 30. September 2014, hinauszuschieben. Hiergegen wendet sich
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die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde.
II.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von der Antragsgegnerin dargelegten
Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO), rechtfertigen eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
1. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG)
in der seit dem 1. Dezember 2011 geltenden Fassung (Nds. GVBl. S. 422) ist
auf Antrag eines Beamten der Eintritt in den Ruhestand um bis zu ein Jahr
hinauszuschieben, wenn dienstliche Interessen nicht entgegenstehen.
Bei dem Begriff des (entgegenstehenden) dienstlichen Interesses, der das
Interesse des Dienstherrn an einer sachgerechten und reibungslosen
Aufgabenerfüllung bezeichnet, handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff (Nds. OVG, Beschluss vom 16.3.2011 - 5 ME 43/11 -, juris Rn.
11), der als solcher grundsätzlich der vollen gerichtlichen Überprüfung
unterliegt, ohne dass dem Dienstherrn insoweit ein Beurteilungsspielraum
zukommt. Allerdings hängt das Interesse des Dienstherrn an einer
sachgerechten und reibungslosen Aufgabenerfüllung in erheblichem Maße
von vorausgegangenen organisatorischen und personellen Entscheidungen
seinerseits ab und richtet sich nach den gesetzlichen Aufgaben der
Dienststelle sowie den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und
organisatorischen Möglichkeiten. Da es in erster Linie Aufgabe des
Dienstherrn ist, in Ausübung des ihm zugewiesenen Personal- und
Organisationsrechts zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die
Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf
die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch den
bestmöglichen Einsatz von Personal und Sachmitteln sicherzustellen, gewährt
die Voraussetzung des § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG, dass dienstliche Interessen
dem Hinausschieben des Ruhestandes nicht entgegenstehen dürfen, dem
Dienstherrn eine Entscheidungsprärogative dahingehend, dass er seine
dienstlichen Interessen und Aufgaben nach den Gesetzen definieren und sie
durch einen ihm als geeignet erscheinenden Einsatz von Personal- und
Sachmitteln umsetzen kann. Die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen
ist auf die Prüfung beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des
Organisationsermessens überschritten sind und ob von diesem in
unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist (Nds. OVG, Beschluss vom
16.3.2011, a. a. O., Rn. 11; vgl. auch OVG M.-V., Beschluss vom 19.8.2008 - 2
M 91/08 -, juris Rn. 7; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 28.3.2013 - 4 S 648/13 -,
juris Rn. 5; OVG NRW, Beschluss vom 29.5.2013 - 6 B 443/13 -, juris Rn. 11).
Das (negative) Tatbestandsmerkmal der entgegenstehenden dienstlichen
Interessen hindert das Entstehen des Anspruchs in der Art einer Einwendung
(vgl. VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 28.3.2013, a. a. O., Rn. 6). Da die Frage,
ob „entgegenstehende dienstliche Interessen“ gegeben sind, wesentlich von
den Festlegungen des Dienstherrn abhängt, trifft diesen die Darlegungs- und
ggf. auch Beweislast für das Vorliegen solcher Umstände (vgl. OVG NRW,
Beschluss vom 6.6.2012 - 6 B 522/12 -, juris Rn. 20; VGH Ba.-Wü., Beschluss
vom 28.3.2013, a. a. O., Rn. 6). Die dienstlichen Interessen müssen darüber
hinaus so gewichtig sein, dass sie dem grundsätzlich eingeräumten
Rechtsanspruch „entgegenstehen“. Das erfordert - nicht zuletzt im Hinblick auf
das Erfordernis der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4
des Grundgesetzes - GG -) - eine entsprechende Konkretisierung, Festlegung
und Dokumentation. Nicht jede vage und frei veränderbare Personalplanung
oder Absichtserklärung genügt daher zur Annahme eines entgegenstehenden
dienstlichen Interesses, denn das würde die Überprüfung des Regelanspruchs
auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand weitgehend leerlaufen
lassen (vgl. VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 28.3.2013, a. a. O., Rn. 6, 8).
Erforderlich ist vielmehr eine verfestigte organisatorische und personelle
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Entscheidung des Dienstherrn (Nds. OVG, Beschluss vom 26.9.2013
- 5 ME 198/13 -).
Von diesen Rechtsgrundsätzen ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen
(Beschlussabdruck - BA -, S. 7f.). Seine Anwendung dieser Maßstäbe auf den
Streitfall begegnet - auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens
- keinen rechtlichen Bedenken.
a) Soweit die Antragsgegnerin geltend macht (Beschwerdebegründung - BB -,
S. 3), dass der Antragsteller bei einer Verlängerung seiner Dienstzeit einen
höheren Versorgungsanspruch erhielte und dass die Nachbesetzung seines
Dienstpostens mit dem in Aussicht genommenen - einer niedrigeren
Besoldungsgruppe (A 12) angehörenden -Nachfolger mit einer
Kostenersparnis verbunden sei, ist das Verwaltungsgericht dieser
Argumentation zu Recht nicht gefolgt (BA, S. 9).
Wie sich aus Sinn und Zweck des § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG unter
Berücksichtigung seiner Entstehungsgeschichte ergibt, kommen als
entgegenstehende dienstliche Interessen im Sinne des § 36 Abs. 1 Satz 1
NBG nur solche Gegebenheiten in Betracht, die mit dem Hinausschieben des
Eintritts in den Ruhestand nicht stets oder regelmäßig verbunden sind. Denn
im Gegensatz zu der als Ermessensvorschrift ausgestalteten
Vorgängerregelung - § 36 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NBG in der vom 1. April 2009
(Nds. GVBl. S. 72) bis zum 30. November 2011 geltenden Fassung sah vor,
dass der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei
Jahre hinausgeschoben werden konnte, wenn dienstliche Interessen nicht
entgegenstanden - hat der Gesetzgeber mit § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG in der seit
dem 1. Dezember 2011 geltenden Fassung im Interesse einer wirksamen
Flexibilisierung des Ruhestandseintritts (vgl. LT-Drs. 16/3207, S. 138) einen
gebundenen Anspruch geschaffen. Damit sollte die Rechtsposition von
Beamtinnen und Beamten, die ihre Dienstzeit insbesondere aus persönlichen
Gründen verlängern möchten, gestärkt werden (LT-Drs. 16/3207, S. 138).
Dadurch, dass der Gesetzgeber dem Beamten einen Rechtsanspruch auf
Verlängerung seiner Dienstzeit für den Fall eingeräumt hat, dass dienstliche
Interessen nicht entgegenstehen, hat er die antragsgemäße Hinausschiebung
des Ruhestandes zum Regelfall erklärt (vgl. auch VGH Ba.-Wü., Beschluss
vom 28.3.2013, a. a. O., Rn. 4). Dieser Rechtsanspruch liefe faktisch leer und
das gesetzgeberische Ziel der Flexibilisierung des Eintritts in den Ruhestand
auch nach der Vorstellung des Beamten würde unterlaufen, wenn Folgen,
welche typischerweise mit dem Hinausschieben des Ruhestandes verbunden
sind, ein dienstliches Interesse zu begründen vermöchten (vgl. auch OVG
NRW, Beschluss vom 6.6.2012, a.a.O., Rn. 20; Beschluss vom 22.4.2013
- 6 B 277/13 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 29.5.2013, a. a. O., Rn. 13).
Da die Höhe des Ruhegehalts an die ruhegehaltfähige Dienstzeit anknüpft (§
16 Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtenversorgungsgesetzes - NBeamtVG
-) und die ruhegehaltfähige Dienstzeit diejenige Zeitspanne umfasst, die der
Beamte vom Tag der ersten Berufung in das Beamtenverhältnis an im Dienst
eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 NBeamtVG), liegt es in der Natur der Verlängerung der
aktiven Dienstzeit durch Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand, dass
damit ggf. auch eine Erhöhung der Bemessungsgrundlage der
Versorgungsbezüge einhergeht. Auch der Effekt der fehlenden
Kostenersparnis durch Neubesetzung des entsprechenden Dienstpostens mit
einem jüngeren, ggf. einer niedrigeren Besoldungsgruppe angehörenden
Beamten ist die regelmäßige Folge der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit
der Dienstzeitverlängerung über die Regelaltersgrenze hinaus. Der Umstand,
dass der Antragsteller mit einer derzeit vollzeitbeschäftigten Beamtin im
Niedersächsischen Landesdienst (Besoldungsgruppe A 12) verheiratet ist,
spielt - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin (BB, S. 3) - in diesem
Zusammenhang keine Rolle.
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b) Im Hinblick auf das von der Antragsgegnerin geltend gemachte Interesse,
den Altersdurchschnitt bei den Leiterinnen/Leitern der Bewilligungsstellen zu
senken, genügt ihr entsprechendes Vorbringen (BB, S. 3) bereits nicht den
Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 VwGO.
Der Begriff des „Darlegens“ im Sinne von § 146 Abs. 4 Satz 3 und Satz 6
VwGO ist durch das Darlegungserfordernis im (Berufungs-)Zulassungsrecht (§
124a Abs. 4 VwGO) vorgeprägt (vgl. VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 1.7.2002 -
11 S 1293/02 -, juris Rn. 5). Das Darlegungserfordernis verlangt von dem
Beschwerdeführer, dass die Beschwerdebegründung auf die rechtlichen oder
tatsächlichen Erwägungen eingeht, auf die das Verwaltungsgericht seine
Entscheidung gestützt hat. Erforderlich ist, dass die Beschwerdebegründung
an die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts anknüpft und aufzeigt,
weshalb sich diese aus der Sicht des Beschwerdeführers nicht als tragfähig
erweisen bzw. aus welchen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen der
Ausgangsbeschluss unrichtig sein soll und geändert werden muss (OVG M.-
V., Beschluss vom 7.9.2010 - 1 M 210/09 -, juris Rn. 8). Dies erfordert eine
Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit
eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen
Beschlusses (Nds. OVG, Beschluss vom 31.5.2012 - 5 ME 86/12 -), an denen
es hier fehlt. Denn mit den diesbezüglichen - auch auf obergerichtliche
Rechtsprechung gestützten - Ausführungen des Verwaltungsgerichts (BA, S.
8) setzt sich die Beschwerde nicht ansatzweise auseinander.
Dessen ungeachtet begegnet die verwaltungsgerichtliche Argumentation
keinen rechtlichen Bedenken. Da das (weitere) Ansteigen des
Durchschnittsalters bzw. des Anteils älterer Beamter eine Folge darstellt,
welche mit dem Hinausschieben des Ruhestandes typischerweise verbunden
ist, kommt dieser Aspekt nach den oben angeführten Maßstäben - jedenfalls
im Grundsatz - als entgegenstehendes dienstliches Interesse nicht in Betracht
(vgl. auch Hamb. OVG, Beschluss vom 5.6.2012 - 1 Bs 98/12 -, juris Rn. 10;
OVG NRW, Beschluss vom 6.6.2012, a. a. O., Rn. 22; OVG NRW, Beschluss
vom 29.5.2013, a. a. O., Rn. 20). Das Interesse an einer ausgeglichenen
Altersstruktur kann allenfalls dann das Gewicht eines entgegenstehenden
dienstlichen Interesses erreichen, wenn einer besonders ungünstigen
Altersstruktur entgegengewirkt werden soll (Hamb. OVG, Beschluss vom
5.6.2012, a. a. O., Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 6.6.2012, a. a. O., Rn.
25). Eine solche vermag der Senat indes - ebenso wie das Verwaltungsgericht
- nicht zu erkennen. Denn die Antragsgegnerin hat das derzeitige
Durchschnittsalter der Leiterinnen/Leiter der Bewilligungsstellen mit 53,7
Jahren benannt (Antragserwiderung vom 6. September 2013, S. 2, Bl.
89/Gerichtsakten - GA -).
c) Auch das Begehren der Antragsgegnerin, jungen Nachwuchskräften die
Chance zu geben, eine Führungsposition zu besetzen (BB, S. 3), vermag
ohne Hinzutreten weiterer Umstände ein entgegenstehendes dienstliches
Interesse im Sinne des § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG nicht zu begründen. Denn der
Umstand, dass eine sonst zur Verfügung stehende Beförderungsmöglichkeit
einstweilen blockiert wird bzw. dass sich die berufliche Weiterentwicklung
eines potentiellen (regelmäßig jüngeren) Nachfolgers verzögert, stellt ebenfalls
eine typische Folge des Hinausschieben des Ruhestandes eines älteren
Beamten dar und wird daher vom Gesetzgeber, der die Vorschrift des § 36
Abs. 1 Satz 1 NBG als gebundenen Rechtsanspruch des eine
Hinausschiebung des Ruhestandes beantragenden Beamten ausgestaltet hat,
gerade in Kauf genommen (vgl. auch Hamb. OVG, Beschluss vom 5.6.2012, a.
a. O., Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 6.6.2012, a. a. O., Rn. 22). Dass die
Antragsgegnerin hier einer besonders angespannten Beförderungs- bzw.
Nachbesetzungssituation hat entgegenwirken wollen (vgl. Hamb. OVG,
Beschluss vom 5.6.2012, a. a. O., Rn. 10), wird mit der Beschwerde nicht
dargetan.
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d) Auch das Vorbringen der Antragsgegnerin, sie wolle den Angehörigen des
vormals gehobenen Dienstes die Möglichkeit eröffnen, sich auf (freiwerdende)
Dienstposten der Bewilligungsstellenleiterinnen/-leiter zu bewerben (BB, S. 2),
verhilft ihrer Beschwerde nicht zum Erfolg. Eine organisatorische Entscheidung
des Dienstherrn, im Hinblick auf bestimmte Dienstposten eine höhere
Durchlässigkeit der Verwaltung schaffen zu wollen, ist zwar - unter
Berücksichtigung der insoweit bestehenden Einschätzungsprärogative und der
entsprechend eingeschränkten Überprüfbarkeit durch die Verwaltungsgerichte
- im Grundsatz geeignet, ein entgegenstehendes dienstliches Interesse im
Sinne des § 36 Abs. 1 Satz 1 NBG zu begründen. Ob einer solchen
Entscheidung indes die - für ihre Glaubhaftmachung erforderliche -
Verbindlichkeit bzw. Verfestigung zukommt, ist eine Frage des Einzelfalls und
hier mit großer Wahrscheinlichkeit zu verneinen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin lässt sich das Vorliegen einer
verbindlichen bzw. verfestigten organisatorischen Entscheidung des Inhalts,
die Durchlässigkeit der Verwaltung im Hinblick auf die Dienstposten der
Bewilligungsstellenleiterinnen und -leiter erhöhen zu wollen, nicht mit dem Text
einer konkreten Stellenausschreibung belegen, zumal diese gerade den
Dienstposten des Antragstellers betrifft, der seine aktive Dienstzeit verlängern
will. Um eine strukturelle Veränderungsabsicht zu dokumentieren, ist vielmehr
eine generelle - d. h. unabhängig vom Einzelfall bestehende - Planung
erforderlich, die etwa in einem Strukturplan (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom
26.9.2013 - 5 ME 198/13 -), einer konzeptionellen Stellenplanung (vgl. Nds.
OVG, Beschluss vom 16.3.2011, a. a. O., Rn. 12), einem
personalwirtschaftlichen Konzept (vgl. OVG M.-V., Beschluss vom 19.8.2008,
a. a. O., Rn. 7) oder einer ähnlichen allgemeinen Erklärung ihren Niederschlag
finden kann. Dass die von der Antragsgegnerin geltend gemachte Absicht,
durch Erhöhung der Durchlässigkeit der Verwaltung im Hinblick auf die
Dienstposten der Bewilligungsstellenleiterinnen und -leiter einer strukturelle
Neuausrichtung herbeizuführen, entsprechend dokumentiert wäre, ist indes
nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht eine verfestigte
organisatorische (Grund-)Entscheidung dieses Inhalts nicht festgestellt.
Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, das Vorhalten einer
Personalentwicklungsplanung stoße „bei einer Dienststelle mit derzeit rund
550 Beamten [….] im Sinne einer flexiblen Handhabung an Grenzen“, ist
dieses Vorbringen nicht nachvollziehbar. Warum es nicht möglich sein sollte, in
einer Behörde von der Größe der Antragsgegnerin personalwirtschaftliche
Grundstrukturen - und nur um diese geht es im vorliegenden Zusammenhang -
zu entwickeln und entsprechend zu dokumentieren, erschließt sich dem Senat
nicht. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil die Antragsgegnerin selbst
vorträgt, derzeit ein - Grobstrukturen enthaltendes -
Personalentwicklungskonzept zu erarbeiten (BB, S. 2; vgl. auch Anlage Ag 13,
Bl. 98ff./GA).
Nicht nachvollziehbar - weil widersprüchlich - bleibt auch der weitere Vortrag
der Antragsgegnerin (BB, S. 2), dass es im Rahmen des in Erstellung
befindlichen Personalentwicklungskonzepts angesichts der Vielzahl der bei ihr
bestehenden Dienststellen Vorgaben hinsichtlich der Besetzung einzelner
Dienstposten nicht geben könne und werde; das Ziel des zu erstellenden
Personalentwicklungskonzepts bestehe vielmehr darin, die Qualifizierung der
Mitarbeiter zu standardisieren, um durch Ergänzung der schulischen und
beruflichen Ausbildung um arbeitsplatzspezifische Aus- und
Fortbildungsmaßnahmen ein gleichmäßiges Bildungsniveau zu erreichen;
außerdem sei beabsichtigt, dass die Mitarbeiter künftig „Bildungsbausteine“
erlangen müssten, um ggf. Führungspositionen erlangen zu können. Mit der
Festschreibung innerbehördlicher Voraussetzungen für die Besetzung von
Führungspositionen werden gerade „Vorgaben in Bezug auf die Besetzung
bestimmter Dienstposten“ gemacht. Auch aus der Information der
Antragsgegnerin vom 18. Juli 2012 (Bl. 98ff./GA) über das bei ihr
einzurichtende Sachgebiet „Personalentwicklung“ und dessen Aufgaben, die
u. a. in der Erstellung eines Personalentwicklungskonzepts bestehen sollen,
ergibt sich ohne weiteres, dass der Aspekt der Erhöhung der Durchlässigkeit
der Verwaltung dem dort zugrunde gelegten Begriff der Personalentwicklung
(„Verwendungsplanung und -steuerung“, „Aufstiegsplanung und -steuerung“)
unterfiele.