Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 11 KN 218/13

OVG Lüneburg: verordnung, gefahr, öffentliche sicherheit, wahrscheinlichkeit, gesundheit, ausdehnung, eigentum, bekanntmachung, führer, lebenserfahrung
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Leinenzwang für Hunde - PKH für ein beabsichtigtes
Normenkontrollverfahren
Von unangeleint umherlaufenden Hunden kann eine Gefährdung für die
menschliche Gesundheit und für andere Hunde oder Tiere ausgehen, die
geeignet ist, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs für Hunde in
einem Innenstadtbereich zu rechtfertigen.
OVG Lüneburg 11. Senat, Beschluss vom 07.02.2014, 11 KN 218/13
§ 2 Nr 2 SOG ND, § 55 Abs 1 Nr 1 SOG ND, § 61 SOG ND, § 4 SOG ND, § 2 Nr 1
SOG ND, § 2 Nr 2 TierSchG, § 47 Abs 2 VwGO, § 47 Abs 1 VwGO, § 114 S 1 ZPO
Tenor
Der Antrag des Antragstellers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für ein
beabsichtigtes Normenkontrollverfahren wird abgelehnt.
Gründe
Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für ein beabsichtigtes
Normenkontrollverfahren gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 7 Nds. AGVwGO
gegen § 8 Abs. 3 der Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung im Gebiet der Antragsgegnerin vom 26. März 2001 in
der Fassung der 4. Änderungsverordnung vom 9. Juli 2012 - im Folgenden:
Verordnung - ist auch unter Berücksichtigung des im
Prozesskostenhilfeverfahren abgesenkten Prüfungsmaßstabes mangels
hinreichender Erfolgsaussichten im Sinne der §§ 166 VwGO, 114 Satz 1 ZPO
unbegründet. Der beabsichtigte Normenkontrollantrag wäre zwar zulässig
(dazu I.), in der Sache aber unbegründet (dazu II.).
I. Der Normenkontrollantrag wäre zulässig.
1. Bei der Verordnung handelt es sich um eine im Range unter dem
Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung der Senat
nach § 7 Nds. AGVwGO zuständig ist.
2. Der Zulässigkeit des Antrages steht nicht die Jahresfrist des § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO entgegen. Hiernach muss der Normenkontrollantrag innerhalb
eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Die
Verordnung der Antragsgegnerin datiert in ihrer ursprünglichen Form zwar
bereits vom 26. März 2001 (vgl. seinerzeit § 8 Abs. 2 Satz 2: Leinenzwang für
Hunde), während der Antrag des Antragstellers erst am 29. August 2013 bei
Gericht eingegangen ist. Der Antragsteller hat indes mit Schriftsatz vom 11.
Januar 2014 klargestellt, dass sich sein Antrag gegen den in § 8 Abs. 3 der
Verordnung in der Fassung der 4. Änderungsverordnung vom 9. Juli 2012
angeordneten Leinenzwang richtet. Diese Änderungsverordnung ist im
Amtsblatt für den Landkreis Hildesheim (ein erstes Mal) zwar am 22. August
2012 bekanntgemacht worden. Dieser Bekanntmachung war aber nicht der in
§ 8 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung genannte Kartenausschnitt (Anlage 2) zur
genauen Begrenzung der in Satz 1 dieser Vorschrift lediglich „im
Wesentlichen“ sprachlich gekennzeichneten Grenzen des Gebiets, innerhalb
dessen der Leinenzwang gelten soll, beigefügt worden. Dieser formelle Fehler
ist (erst) durch die erneute Bekanntmachung der Verordnung im Amtsblatt vom
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5. September 2012 geheilt worden.
Im Ergebnis bewegt sich der klarstellend formulierte Antrag des Antragstellers
daher noch im Rahmen der genannten Jahresfrist. Ein anderes Ergebnis ist
nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Verordnung in ihren bisherigen
Fassungen in § 8 Abs. 2 bereits einen Leinenzwang für Hunde regelte und
bezogen auf diese Fassungen die Jahresfrist bereits verstrichen ist. Denn
durch die streitgegenständliche 4. Änderungsverordnung ist das Gebiet, für
das der Leinenzwang für Hunde gilt, räumlich auf einen erweiterten
Innenstadtbereich ausgedehnt worden. Konsequenz dessen ist, dass der
Antragsteller fristgerecht gegen diese Ausdehnung vorgegangen ist. Hingegen
kann der bereits zuvor normierte Bereich nicht mehr Gegenstand eines
Normenkontrollantrages sein (vgl. hierzu Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3.
Aufl. 2010, § 47, Rdnr. 289a m.w.N.).
3. Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Seinem Vortrag lassen sich Umstände entnehmen, die es zumindest als
möglich erscheinen lassen, dass er als Halter und Eigentümer eines Hundes
durch die zur Prüfung gestellte Norm in seinem subjektiven Recht der
allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) unmittelbar betroffen ist.
Unerheblich in diesem Zusammenhang ist, dass er seinen Wohnsitz nicht
innerhalb des erweiterten Gebietes hat, für den der Leinenzwang angeordnet
worden ist. Als Hundehalter ist er Normadressat und gehalten, der
angeordneten Verhaltenspflicht innerhalb des erweiterten Gebietes
nachzukommen.
4. Das Rechtsschutzbedürfnis kann dem Antragsteller ebenfalls nicht
abgesprochen werden. Wie sich aus seinem klarstellenden Schriftsatz vom 11.
Januar 2014 ergibt, geht es ihm nicht in erster Linie um eine räumliche
Ausdehnung des Leinenzwangs, sondern (jedenfalls auch und vorrangig) um
seine Aufhebung, weil er diesen Zwang aus verschiedenen Gründen für
kontraproduktiv hält. Um dieses so definierte Ziel - zumindest bezogen auf das
gegenüber den bisherigen Fassungen der Verordnung erweiterte Gebiet - zu
erreichen, ist die Inanspruchnahme des Gerichts für den Antragsteller nicht
zwecklos.
II. Der beabsichtigte Normenkontrollantrag wäre aber unbegründet. Der in § 8
Abs. 3 der Verordnung für den erweiterten Innenstadtbereich angeordnete
Leinenzwang für Hunde ist rechtmäßig, ein Verstoß gegen höherrangige
Vorschriften ist weder in formeller (dazu 1.) noch in materieller Hinsicht (dazu
2.) ersichtlich.
Die Regelung des § 8 Abs. 3 der Verordnung in der streitgegenständlichen
Fassung findet ihre erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 55
Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG. Hiernach werden die Gemeinden für ihren Bezirk oder
für Teile ihres Bezirkes zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr abstrakter
Gefahren ermächtigt. Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG erlassen die
Gemeinden die Verordnungen nach den für Satzungen geltenden Vorschriften.
1. Mängel im Rechtsetzungsverfahren sind vom Antragsteller weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich. Dass die Verordnung entgegen § 61 Satz
1 Nds. SOG keine Beschränkung ihrer Geltungsdauer regelt, ist unschädlich.
Bei der genannten Bestimmung handelt es sich lediglich um eine Sollvorschrift
mit der Folge, dass nach § 61 Satz 2 Nds. SOG die Verordnungen spätestens
20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft treten.
2. Die Verordnung in der Fassung der 4. Änderungsverordnung begegnet
auch in materiell-rechtlicher Hinsicht keinen durchgreifenden Bedenken.
a) Der Rückgriff auf die als Rechtsgrundlage bezeichneten §§ 1, 55 Nds. SOG
ist nicht durch vorrangige Bestimmungen ausgeschlossen. Weder gibt es in
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Niedersachsen eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage zum Erlass eines
kommunalen Leinenzwangs für Hunde, noch lässt sich etwa den Vorschriften
des Niedersächsischen Hundegesetzes - NHundG - entnehmen, dass ein
allgemeiner Leinenzwang nur nach Maßgabe dieses Gesetzes erlassen
werden kann. Der in § 14 Abs. 3 Satz 1 NHundG angeordnete Leinenzwang
betrifft lediglich gefährliche Hunde im Sinne des § 7 NHundG.
b) Angesichts des räumlichen Umfangs der streitigen Regelung, ihres - wenn
auch gesetzlich befristeten - zeitlichen Geltungsbereiches von bis zu 20
Jahren sowie der Vielzahl der Betroffenen ist es nicht zu beanstanden, dass
der Leinenzwang als Verordnung, d.h. als abstrakt-generelle Regelung, und
nicht als Allgemeinverfügung im Sinne der §§ 35 Satz 2 VwVfG, 1 Abs. 1
NVwVfG erlassen worden ist. Ein spezieller Gesetzesvorbehalt besteht
ebenfalls nicht.
c) Der in § 8 Abs. 3 der Verordnung in der streitgegenständlichen Fassung für
das erweiterte Gebiet angeordnete Leinenzwang für Hunde entspricht den
gesetzlichen Vorgaben der §§ 1, 2, 55 Nds. SOG. Insbesondere liegt die
erforderliche „abstrakte Gefahr“ vor.
§ 2 Nr. 2 Nds. SOG definiert die tatbestandlich vorausgesetzte abstrakte
Gefahr als eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen
fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Falle ihres Eintritts eine Gefahr
nach Nr. 1 darstellt, d.h. als eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die
hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass in absehbarer Zeit ein
Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Die
abstrakte ordnungsrechtliche Gefahr ist dadurch gekennzeichnet, dass aus
gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse
andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden.
Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft nicht nur für die konkrete
Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch
für die sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde liegende abstrakte
Gefahr. Diese unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den
Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den
Bezugspunkt der Gefahrenprognose oder, anders ausgedrückt, durch die
Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu
beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem
Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Eine
abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für
bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt,
dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall
einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-
abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Das hat zur Folge,
dass lediglich auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im
Einzelfall verzichtet werden kann. Auch die Feststellung einer abstrakten
Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte
Prognose. Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende
Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von
Schäden rechtfertigen. Der erforderliche Wahrscheinlichkeitsgrad des
Schadenseintritts hängt dabei von der Bedeutung der gefährdeten
Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Die
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer
der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso geringer sein,
je schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.7.2002
- BVerwG 6 CN 8.01 - NVwZ 2003, 95; Senatsurt. v. 30.11.2012 - 11 KN
187/12 -, NdsVBl. 2013, 64, juris, Rdnr. 64 ff., jeweils m.w.N.). Die demnach zur
Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die
Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen
Kausalverläufe können sich nach der Rechtsprechung des Senats (vgl.
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Senatsurt. v. 30.11.2012 - 11 KN 187/12 -, a.a.O.,juris, Rdnr. 66) neben
wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen
insbesondere auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung ergeben, wie dies §
2 Nr. 2 Nds. SOG ausdrücklich klarstellt und auch in der Rechtsprechung
anderer Obergerichte (vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 27.5.2010 -
OVG 5 A 1.08 -, juris, Rdnr. 28; Thüringer OVG, Urt. v. 26.4.2007 - 3 N 699/05 -
, ThürVBl. 2008, 34, juris, Rdnr. 54 jeweils m.w.N.) und des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.3.2011 - BVerwG 6 BN
2.10 -, juris, Rdnr. 6; Beschl. v. 24.1.2008 - BVerwG 6 BN 2.07 -, juris, Rdnr. 17
jeweils m.w.N.) anerkannt ist.
Hiervon ausgehend ist die Antragsgegnerin zu Recht vom Vorliegen einer
durch unangeleint umherlaufende Hunde (und zwar ohne Differenzierung nach
Hunderassen) ausgehenden abstrakten Gefahr ausgegangen, der sie mit dem
streitgegenständlich in § 8 Abs. 3 der Verordnung angeordneten Leinenzwang
in dem in der Anlage 2 umrissenen Gebiet zu begegnen sucht. Dem
Leinenzwang liegen ersichtlich Erwägungen zu Gefährdungen oder
Belästigungen von Menschen, anderen Hunden oder Tieren durch das
unberechenbare Verhalten frei umherlaufender Hunde zugrunde. Eine
abstrakte Gefahrenlage ist insoweit unter dem Gesichtspunkt einer
Beeinträchtigung unterschiedlicher Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit
anzuerkennen. Das gilt vornehmlich für die Individualrechtsgüter wie Leben,
Gesundheit und Eigentum (insbesondere an anderen Tieren), soweit diese
durch das unberechenbare tierische Verhalten von Hunden - wie
insbesondere durch Beißen, Anspringen, Hetzen, Reißen, Schnappen,
Umherjagen, Beschnüffeln - beeinträchtigt werden können. Nach dem oben
Gesagten bedarf es dazu nicht zusätzlich belastbaren statistischen Materials
zu konkreten Beißvorfällen im Verordnungsgebiet (anders noch: Senatsurt. v.
27.1.2005 - 11 KN 38/04 -, Nds.VBl. 2005, 130, juris, Rdnr. 41). Der Annahme
einer von nicht angeleinten Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr könnte
auch nicht entgegengehalten werden, dass sie auf einem lediglich
undefinierbaren subjektiven Unsicherheitsgefühl der Bürger, das der
tatsächlichen Gefährdung nicht entspreche, beruhe.
Auch der Antragsteller selbst stellt nicht in Abrede, dass es durch freilaufende
Hunde zu Gefährdungen von Menschen oder Tieren kommen kann. Soweit er
demgegenüber darauf abstellt, dass das Schutzbedürfnis gegen derartige
Gefährdungen im gesamten Gebiet der Antragsgegnerin und nicht nur in dem
von § 8 Abs. 3 der Verordnung erfassten erweiterten Innenstadtbereich
besteht, greift er in die der Antragsgegnerin als Normgeber zustehende
Einschätzungsprärogative über die Frage des zu gewichtenden
Gefahrenpotentials und mithin über die Ausdehnung des Schutzgebietes ein.
Sollte die Gefährdungslage außerhalb des festgelegten Gebietes tatsächlich in
gleicher Weise bestehen, bleibt es der Antragsgegnerin unbenommen, den
räumlichen Geltungsbereich der Verordnung zu erweitern.
d) Bedenken gegen die nach § 57 Abs. 1 Nds. SOG erforderliche inhaltliche
Bestimmtheit der Verordnung bestehen wegen der sprachlichen
Grobumschreibung in § 8 Abs. 3 der Verordnung und insbesondere mit Blick
auf den als Anlage 2 bezeichneten Kartenausschnitt, der Teil der Verordnung
ist und der die Grenzen des Gebietes detailliert optisch unzweifelhaft
kennzeichnet, nicht.
e) Der von dem Antragsteller zur beabsichtigten Überprüfung durch den Senat
gestellte Leinenzwang für Hunde in den Grenzen des durch die 4.
Änderungsverordnung erweiterten Gebietes ist verhältnismäßig (§ 4 Nds.
SOG).
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz belässt dem Normgeber bei der
Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele wie bei der
Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser Ziele für geeignet und
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erforderlich halten darf, einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum,
der je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den
Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und den auf dem
Spiel stehenden Rechtsgütern nur in begrenztem Umfang überprüft werden
kann. Insbesondere bei der gerichtlichen Kontrolle der Zwecktauglichkeit einer
Rechtsvorschrift ist Zurückhaltung geboten. Bei der Einschätzung von
Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der
Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen
sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Normgebers erst überschritten, wenn
die Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine
Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (BVerfG, Urt. v.
16.3.2004 - 1 BvR 1778/01 -, juris, Rdnr. 66).
Hiervon ausgehend ist der generelle Leinenzwang geeignet, die in der
Öffentlichkeit von Hunden im Allgemeinen ausgehenden abstrakten Gefahren
vor allem für die Gesundheit und das Leben von Menschen zu verringern.
Gerade durch Anspringen oder Bisse verursachte Verletzungen können so
weitgehend verhindert werden. Soweit der Antragsteller in diesem
Zusammenhang die Geeignetheit sinngemäß deshalb infrage stellt, weil das
Anleinen von Hunden deren Aggressionen letztlich steigern könne, dringt er
nicht durch. Eine derartige Argumentation missachtet den dem
Verordnungsgeber zuzugestehenden Einschätzungs- und
Prognosespielraum, was er zur Verwirklichung der Regelungsziele für geeignet
halten darf (BVerwG, Beschl. v. 24.1.2008 -BVerwG 6 BN 2.07 -, juris,
Rdnr. 10).
Der undifferenzierte Leinenzwang ist zudem erforderlich, weil mildere, gleich
geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung stehen.
Insbesondere ist die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, nach Art, Größe oder
Gefährlichkeit des einzelnen Hundes zu differenzieren. Bei der Hundehaltung
handelt es sich um eine Massenerscheinung, bei der der Verordnungsgeber
insbesondere zur Abwehr erheblicher Gefahren für höchste Rechtsgüter zu
typisierenden Regelungen ermächtigt ist (so auch OVG Berlin-Brandenburg,
Urt. v. 27.5.2010 - OVG 5 A 1.08 -, juris, Rdnr. 36 m.w.N.). Bloße
unverbindliche Belehrungen und Appelle an die Hundehalter und -führer
erzielen nicht in gleicher Weise den gewünschten Erfolg.
Der generelle Leinenzwang ist schließlich angemessen, d.h. verhältnismäßig
im engeren Sinne in Bezug auf den von der Antragsgegnerin als
Verordnungsgeber verfolgten Regelungszweck. Im Hinblick auf den hohen
Rang, der insbesondere den betroffenen Individualrechtsgütern Leben,
Gesundheit, Eigentum und Freiheit von Menschen zukommt, ist die Anordnung
eines Leinenzwangs grundsätzlich als eine angemessene, den betroffenen
Hundehaltern bzw. -führern zumutbare Belastung anzusehen. Trägt der
Leinenzwang der Konfliktträchtigkeit bestimmter Situationen, in denen sich
Hunde, andere Tiere und Menschen begegnen, Rechnung, ist er rechtlich
nicht zu beanstanden, weil damit nur relativ geringfügige, jedenfalls aber im
überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmende Einschränkungen für den
Tierhalter bzw. -führer verbunden sind. Das Grundrecht der Hundehalter auf
freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), also das Grundrecht, von
die Hundehaltung belastenden Vorschriften verschont zu bleiben, muss hinter
die Grundrechte der anderen in der Gemeinde lebenden oder sich
aufhaltenden Menschen aus Art. 2 Abs. 2 GG (Leben und Gesundheit) sowie
aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum an Sachen einschließlich Hunden) und aus
Art. 2 Abs. 1 GG (freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit in Gestalt der Freiheit,
von Hundeattacken, auch wenn sie nicht zu Verletzungen an Leib, Leben oder
Eigentum führen, verschont zu bleiben) zurücktreten (ebenso OVG Berlin-
Brandenburg, Urt. v. 27.5.2010 - OVG 5 A 1.08 -, juris, Rdnr. 38; Thüringer
OVG, Urt. v. 26.4.2007 - 3 N 699/05 -, a.a.O., juris, Rdnr. 70; VGH Bad.-Württ.,
Urt. v. 15.11.2007, juris, Rdnr. 38 f., jeweils m.w.N.).
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Der Einwand des Antragstellers, durch den Leinenzwang werde die
Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt und das
Vertrauensverhältnis zwischen Hund und Halter zerstört, greift nicht durch. Für
beides ist in erster Linie der Hundehalter verantwortlich. Dass die Ausdehnung
des Gebietes, in denen Hunde anzuleinen sind, insgesamt dazu führt, dass
den Hunden nicht genügend Auslauffläche verbleibt und artgemäße
Bewegungsmöglichkeiten (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG) nicht mehr gewährleistet
sind, behauptet der Antragsteller selbst nicht. Das Anleinen von Hunden ist
entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht lediglich als
„Ausbildungsinstrument“ gedacht, sondern dient nach dem oben Gesagten vor
allem der Gefahrenabwehr. Soweit er aus seiner Sicht auf diverse Missstände
im Zusammenhang mit der Hundehaltung im Allgemeinen aufmerksam macht
und zu ihrer Beseitigung verschiedene Vorschläge unterbreitet, sind diese für
das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich.
Das Verfahren ist gerichtsgebührenfrei. Nach §§ 166 VwGO, 118 Abs. 1 Satz 4
ZPO werden außergerichtliche Kosten nicht erstattet.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).