Urteil des HessVGH, Az. 2 A 717/01

VGH Kassel: treu und glauben, kurs, flugsicherung, örtliche zuständigkeit, zahl, ausweisung, rechtsverordnung, feststellungsklage, nacht, gestaltungsspielraum
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 A 717/01
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 27c LuftVG, § 29b LuftVG,
§ 32 Abs 1 LuftVG, § 32 Abs
3 LuftVG
(Flugroutenfestlegung; Lärmlastenausgleich)
Tatbestand
Die Kläger wenden sich gegen die Ausweisung bzw. Beibehaltung bestimmter
Abflugrouten von dem Flughafen Frankfurt am Main in südöstlicher Richtung.
Sie sind Miteigentümer von Grundstücken, die in den Stadtteilen Arheiligen und
Wixhausen der Stadt Darmstadt liegen und mit Wohnhäusern bebaut sind. Die
Anwesen befinden sich im Einwirkungsbereich der Abflugrouten, die auf kurzem
Weg zu dem Funkfeuer KNG (bei Bad König) führen. Genutzt werden diese
Flugrouten hauptsächlich von Flugzeugen, die auf der Startbahn 18 mit
südöstlichem Reiseziel starten, aber auch von Flugzeugen, die auf einer der
Parallelbahnen bei Betriebsrichtung 25 (in westlicher Richtung) starten und danach
einen südöstlichen Kurs aufnehmen.
Diese Flugverfahren, d. h. insbesondere die Flugwege und -höhen, sind in der 177.
Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung - 177. DVO-LuftVO -
(Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln
zum und vom Flughafen Frankfurt am Main) vom 28. Februar 1997 ausgewiesen.
Diese Verordnung ist von dem Direktor des Luftfahrt-Bundesamtes (LBA) -
Verwaltungsstelle Flugsicherung Offenbach - erlassen worden. In § 1 Abs. 1, 3 und
4 der Verordnung werden Melde- und Wegpunkte nach Koordinaten im
geodätischen Bezugssystem WGS 84 definiert. In § 3 Abs. 2 Nr. 1 werden die
Abflugverfahren bei Benutzung der Startbahnen 25 R und 25 L und in Nr. 3 die
Abflugverfahren von der Startbahn 18 festgelegt.
Nachdem Wegepunkte und Funkfeuer durch die 16., 17. und 18.
Änderungsverordnung - ÄndVO - zur 177. DVO-LuftVO vom 5. September, 14.
Dezember 2001 und 22. März 2002 teilweise umbenannt und geändert worden
sind, führen von der Startbahn 18 folgende Flugverfahren auf kurzem Weg zu dem
Funkfeuer KNG:
DKB 1 S, NDG 7 S, ROTEN 9 S und KULOK 1 S
Diese Flugverfahren führen gemeinsam vom Start zunächst in Richtung des
Funkfeuers RID in südlicher Verlängerung der Startbahn 18. Bei dem Abdrehpunkt
12 DME RID (12 Nautische Meilen vor dem Entfernungsmessgerät der
Bodennavigationsanlage RID - Distance Measuring Equipment -) schwenken sie in
einer Linkskurve auf Kurs 120° bis zu der Bodennavigationsanlage KNG, um sich
dann zu verzweigen. Für diese Flugverfahren ist eine Mindestflughöhe von 2.500 ft
bei Überqueren des Radials R 202 FFM (südlich von Mörfelden) vorgeschrieben.
Wenn die Höhenbeschränkung nicht eingehalten werden kann, ist der
Flugverkehrskontrolldienst vor dem Start zu informieren und mit einer anderen
Streckenführung zu rechnen.
Die Abflugstrecken von den Startbahnen 25 R und 25 L
DKB 9 G, NDG 7 G, ROTEN 7 G und KULOK 2 G
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führen zunächst in südwestlicher Richtung und schwenken in einer Linkskurve zu
dem Abdrehpunkt 12 DME RID in die oben beschriebene Routenführung ein.
Der Abdrehpunkt 12 DME RID auf Kurs 120° ist durch § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der
25. ÄndVO zur 64. DVO-LuftVO vom 10. April 1990 eingeführt worden. In der Zeit
vom 3. Februar 1993 (137. DVO-LuftVO vom 29. Dezember 1993) bis zum 2. März
1995 (2. ÄndVO zur 137. DVO-LuftVO vom 17. Januar 1995) war vorübergehend
der Kurs 122° festgesetzt.
Diese Abflugverfahren sind seit vielen Jahren Gegenstand von Anträgen,
Beratungen und Entschließungen in der Kommission zur Abwehr des Fluglärms an
dem Flughafen Frankfurt am Main - Fluglärmkommission - und ihrer
Unterausschüsse gewesen. Teilweise zielten die Anträge auf eine
Rückverschiebung des Abdrehpunktes auf 11 oder 11,5 DME RID oder auf eine
Wiedereinführung des Kurses 122° oder auf die Einführung eines variablen
höhenabhängigen Abdrehpunktes mit der Folge, dass die Luftfahrzeugführer den
Kurs in Richtung RID - jedenfalls in der Nacht - erst bei Erreichen einer Mindesthöhe
von 3.000 oder 3.500 ft verlassen dürfen. Dagegen wurde eingewandt, dass
andere Ortsteile (insbesondere Worfelden) überdurchschnittlich mit Lärm belastet
würden. Im Juni 1991 beschloss die Kommission nach einer Testphase mit
Lärmmessungen, den Abdrehpunkt 12 DME RID beizubehalten. Im Oktober 1996
fasste sie den Beschluss, die Bündelung der Flüge auch im Bereich Darmstadt
sowie den Kurs 120° nicht zu verändern.
Im Januar 2001 beantragte die Stadt Darmstadt (in der 175. Sitzung der
Fluglärmkommission), die Abflüge - ähnlich wie im Raum Wiesbaden - zu streuen.
Daraufhin erstellte die DFS mit Hilfe eines Simulationsmodells (TAAM 48 - Total
Airspace and Airport Modelles) eine Ausarbeitung über die Auswirkungen variabler
Abflugverfahren auf die Verkehrsverteilung im südlichen Nahbereich des
Flughafens Frankfurt am Main (vom 5. Oktober 2001) mit dem Ergebnis, dass zwar
die Ortsteile Wixhausen, Arheiligen und Kranichstein entlastet würden, die übrigen
Ortschaften aber einer erhöhten Anzahl von Flugbewegungen ausgesetzt seien.
Insbesondere würden die Städte Darmstadt und Griesheim durch die Einführung
eines Verfahrens mit variablem Abdrehpunkt bei 3.500 ft negativ betroffen.
Daraufhin beschloss die Fluglärmkommission am 5. Dezember 2001 (ohne
Gegenstimme und Enthaltung), sie sehe sich "in ihrer bisherigen Beschlusslage,
die 'Bündelung' der Abflüge auf der KNG-Route beizubehalten, bestätigt."
Bereits am 9. März 2001 haben die Kläger bei dem Hessischen
Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Sie tragen vor: Sie seien durch den
Flugverkehr auf den Flugrouten 18 KNG und 25 KNG (kurz) einer massiven
Lärmbelastung ausgesetzt. Die Steigerung des Fluglärms beruhe zum einen auf
der zunehmenden Bündelung der Flüge. Infolge der technischen Entwicklung,
insbesondere seit Einführung der Satellitennavigation, finde eine Konzentration der
Flugbewegungen auf die von der Flugsicherung vorgegebene Route statt. Dieser
Bündelungseffekt sei nicht nur Folge der technischen Entwicklung, sondern sei
auch von der Fluglärmkommission gewollt (als sog. MNR - Minimal-Noise-Route -).
Zum anderen habe in den letzten Jahren die Anzahl der Flugbewegungen ständig
zugenommen. Die Lärmbelastung sei in mehreren Gutachten auf Grund von
Berechnungen und Messungen ermittelt worden. Danach seien sie einer
unzumutbaren und gesundheitsgefährdenden Belastung durch Fluglärm
ausgesetzt. Insbesondere die Messungen des Umweltamtes Darmstadt hätten
ergeben, dass ein maximaler Außenpegel von 75 dB(A) mehr als sechsmal in der
Nacht überschritten werde (sog. Jansen-Kriterium). Auch der äquivalente
Dauerschallpegel liege über der Zumutbarkeitsschwelle.
Die Ausweisung der angegriffenen Flugrouten, meinen die Kläger, verletze das
Abwägungsgebot. In formeller Hinsicht sei die Entscheidung schon deshalb
fehlerhaft, weil das LBA als die die Rechtsverordnung erlassende Behörde
überhaupt keine eigene Abwägung getroffen, sondern diese Entscheidung der DFS
Deutsche Flugsicherung GmbH - DFS - überlassen habe. Diese Privatisierung der
Abwägung genüge nicht den Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht für
den Abwägungsvorgang aufgestellt habe. Die angefochtenen Flugverfahren seien
auch materiell abwägungsfehlerhaft. Die Anordnung eines festen Abdrehpunktes
verfolge allein das Ziel, eine möglichst hohe Abflugkapazität zu erreichen. Diese
Planung vernachlässige die Lärmschutzbelange der Betroffenen. Im Übrigen treffe
der Aspekt eines Kapazitätsengpasses ohnehin nur auf bestimmte Tageszeiten zu,
so dass er nicht geeignet sei, das Verfahren zu den sonstigen Tageszeiten und
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so dass er nicht geeignet sei, das Verfahren zu den sonstigen Tageszeiten und
insbesondere während der Nachtstunden zu rechtfertigen. Aus
Lärmschutzgründen sei es geboten, entweder variable Abdrehpunkte zuzulassen
oder mehrere Abdrehpunkte zeitlich zu variieren. Ein solches variables
Abflugverfahren werde im Bereich Wiesbaden seit langem praktiziert. Die
Untersuchung der DFS vom Oktober 2001 sei aus zeitlichen und sachlichen
Gründen nicht geeignet, die streitigen Flugrouten zu rechtfertigen. Darüber hinaus
betrachte das LBA den Zielpunkt KNG zu Unrecht als Zwangspunkt; seit
Einführung der Satellitennavigation könne nämlich jeder beliebige Punkt als
Wegpunkt verwendet werden. Eine gerechte Abwägung aller Belange, tragen die
Kläger weiter vor, sei nur auf der Basis einer Verteilung der Lärmbelastung
möglich. Ein derartiger Lastenausgleich könne und müsse zumindest für
bestimmte Zeitspannen während eines Tages oder eines Jahres vorgenommen
werden.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 177. DVO-LuftVO vom 28.
Februar 1997, zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. Dezember 2001 (17.
ÄndVO zur 177. DVO LuftVO) insoweit rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten
verletzt, als sie die Abflugverfahren
DKB 1 S, NDG 7 S, ROTEN 9 S und KULOK 1 S sowie
DKB 9 G, NDG 7 G, ROTEN 7 G und KULOK 2 G
betrifft.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte erwidert: Die Flugverfahren Richtung KNG seien nicht erst durch die
177. DVO-LuftVO vom 28. Februar 1997 eingeführt worden, sondern bestünden
prinzipiell seit Inbetriebnahme der Startbahn 18 im Jahr 1984. Der Abdrehpunkt 12
DME RID sei bereits 1991 nach einer ca. einjährigen Testphase festgelegt worden,
und zwar von 11,5 auf 12 DME RID, wodurch die Route leicht nach Norden
verschoben worden sei. Die Beibehaltung des festen Abdrehpunktes sei als
gerechter Interessenausgleich anzusehen. Das hätten auch die Erörterungen in
der Fluglärmkommission sowie die Untersuchung der DFS vom Oktober 2001
ergeben. Jede Verschiebung der Route in südlicher Richtung habe zur Folge, dass
nicht nur weitere Gebiete zusätzlich belastet würden, sondern auch die
Lärmbetroffenheit im Hinblick auf die Bevölkerungsdichte insgesamt erhöht werde.
Eine Verteilung nach Zeitabschnitten sei nicht praktikabel. Eine vollständige
Verlagerung des nächtlichen Flugverkehrs auf die südliche Route sei den dort
betroffenen Gebieten nicht zuzumuten. Die Ausrichtung der Routen auf das
Funkfeuer KNG beruhe entgegen der Auffassung der Kläger nicht nur auf
technischen Erwägungen. Die Ausweisung der Flugrouten orientiere sich nicht an
Kapazitätszielen; die Flugsicherung habe die Aufgabe, die tatsächlich vorhandene
Verkehrsmenge sicher, geordnet und flüssig abzuwickeln. Hinsichtlich der
tatsächlichen Flughöhen über den Grundstücken der Kläger lasse sich keine klare
Aussage treffen, eine Schwerpunktbildung sei jedoch im Bereich von 4.000 ft bis
6.000 ft (über Flughafenniveau = 360 ft) festzustellen, wie die vorgelegten
Flugspuraufzeichnungen bestätigten. Hinsichtlich der Zahl der Flugbewegungen
werde auf eine Statistik des Lärmschutzbeauftragten bei dem Hessischen
Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung verwiesen (vgl. Bl. 300
f. d. A.). Danach liege die Zahl der Abflüge von den Startbahnen 25 R und 25 L bei
derzeit vier Flügen am Tag (von insgesamt knapp 200) und zehn Flügen in der
Nacht (von insgesamt 34). Von der Startbahn 18 starteten in Richtung KNG täglich
ca. 130 (von insgesamt ca. 330) Flugzeugen und in der Nacht ca. 15 (von
insgesamt 35) Flugzeugen.
Die Beigeladene trägt vor: Die Klage sei schon unzulässig; insbesondere sei sie
nicht innerhalb der Frist des analog geltenden § 47 Abs. 2 VwGO erhoben worden.
Jedenfalls stehe der Klage der Einwand der Verwirkung entgegen. Die Klage sei
auch unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
komme es hier nicht auf die Zumutbarkeit von Fluglärm, sondern allein auf die
Frage an, ob der infolge der Planfeststellung hinzunehmende Fluglärm nach den
Maßstäben des Abwägungsgebots fehlerfrei verteilt worden sei. Insoweit stehe
dem LBA als Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Hier habe
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dem LBA als Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Hier habe
die Behörde den Sachverhalt zutreffend ermittelt und mit Hilfe des
Simulationsprogramms NIROS mögliche Streckenführungen in Relation zur
Bevölkerungsdichte bewertet; sie habe die gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich des
Lärmschutzes berücksichtigt. Das LBA habe auch eine eigene Abwägung
getroffen; es sei ohne Weiteres in der Lage, Entwürfe zu beanstanden oder
gemeinsam mit der DFS zu ändern oder zu verbessern. Da die Flugrouten im
Wesentlichen unverändert seit 1984 genutzt würden, müssten die Kläger eine
tatsächliche Lärmvorbelastung gegen sich gelten lassen. Sie, die Kläger, seien
auch keiner unzumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt. Auch nach den Messungen
des Umweltamtes Darmstadt werde im Monatsdurchschnitt das sog. Jansen-
Kriterium nicht überschritten. Messungen am Messpunkt 75 (Gräfenhausen-
Bürgerhaus) hätten ergeben, dass die äquivalenten Dauerschallpegel in der Nacht
von 47 dB(A) und am Tag von 52 dB(A) trotz einer Zunahme der Flugbewegungen
seit 1998 nicht gestiegen seien (vgl. Tabelle Bl. 362 d. A.).
Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf
deren Schriftsätze sowie auf die Behördenvorgänge der Beklagten (1 Heft und 1
Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen
sind.
Entscheidungsgründe
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist mit Einschränkungen zulässig.
Das Gericht fasst das Begehren der Kläger dahingehend auf, dass Gegenstand
ihres Feststellungsbegehrens die Flugverfahren in derjenigen Gestalt sind, die sie
durch die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende, aktuelle Fassung
der 177. DVO-LuftVO, also durch die 18. ÄndVO vom 22. März 2002, erhalten
haben, obwohl diese Änderungsverordnung im Klageantrag nicht ausdrücklich
erwähnt ist.
Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs
folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die An- und
Abflugverfahren betreffen den Betrieb des Flughafens; sie stehen in einem engen
räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit dem Flughafen selbst (vgl.
BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, NJW 2000 3584).
Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. § 47 VwGO, der auf
Bundesrechtsverordnungen nicht anwendbar ist, entfaltet keine Sperrwirkung. Der
Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist
verfassungskonform (Art. 19 Abs. 4 GG) weit auszulegen. Die Kläger können sich
darauf berufen, durch die Norm selbst, d. h. ohne weitere hoheitliche
Umsetzungsakte in ihren Rechten verletzt zu sein. Das Rechtsverhältnis wird nicht
allein durch Norm und Normadressat, sondern durch die Rechtsbehauptung
konkretisiert, durch die Norm selbst in subjektiven Rechten verletzt zu sein.
Das Feststellungsinteresse (bzw. allgemeine Rechtsschutzbedürfnis) ist nur
eingeschränkt gegeben. Das ergibt sich daraus, dass die KNG-Routen zumindest
in der tatsächlichen Ausgestaltung nicht erst durch die 177. DVO-LuftVO in der
Fassung der nachfolgenden Änderungsverordnungen eingeführt worden sind,
sondern im Wesentlichen - d. h. nach der Definition des Abdrehpunktes und des
einzuhaltenden Kurses - seit 31. Mai 1990 (25. ÄndVO zur 64. DVO-LuftVO vom 10.
April 1990) bestehen, allerdings mit der Unterbrechung, dass vom 3. Februar 1994
bis 2. März 1995 der Kurs 122° festgelegt war. Wenn also das Gericht die
Rechtswidrigkeit und rechtsverletzende Wirkung der 177. DVO-LuftVO (in der
Fassung der 18. ÄndVO) mit der rechtlichen Konsequenz aussprechen würde, dass
die durch diese Rechtsverordnung festgelegten Flugverfahren nicht mehr
angewendet werden dürfen, würde die frühere Regelung, also die 137. DVO-LuftVO
mit nachfolgenden Änderungsverordnungen, wieder aufleben. Dadurch allein
würde sich weder die rechtliche noch die tatsächliche Situation der Kläger ändern.
Der Senat hat davon abgesehen, eine Erweiterung der Klage dahin anzuregen,
dass die Kläger auch die früheren Rechtsverordnungen in ihr
Feststellungsbegehren einbeziehen. Denn abgesehen davon, dass dann die noch
zu erörternde Frage der Verwirkung in einem ganz anderen Licht zu prüfen wäre,
würde sie auch nicht dem Rechtsschutzbegehren der Kläger gerecht werden. Denn
ein Wiederherstellen der Rechtslage, die bei Inbetriebnahme der Startbahn 18
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ein Wiederherstellen der Rechtslage, die bei Inbetriebnahme der Startbahn 18
bestanden hat, würde die tatsächliche Lärmbetroffenheit der Kläger nicht oder
allenfalls marginal verbessern. Es geht ihnen, wie sie auch in der mündlichen
Verhandlung hervorgehoben haben, nicht um eine Wiederertüchtigung des
früheren Zustandes, sondern sie wenden sich vor allem gegen die aus ihrer Sicht
unzumutbare Steigerung der Lärmbelastung, die insbesondere in den letzten zehn
Jahren durch eine gravierende Erhöhung der Zahl der Flugbewegungen in
Verbindung mit der zunehmenden Bündelung der Flugwege entstanden sei. Sie
sind der Auffassung, dass das LBA spätestens bei Verabschiedung der 177. DVO-
LuftVO diesem Umstand durch eine grundsätzliche Neugestaltung der
streitgegenständlichen Abflugrouten habe Rechnung tragen müssen. Sie begehren
also in der Sache die Feststellung, dass die 177. DVO-LuftVO, soweit sie die
streitigen Flugverfahren betreffe, sie, die Kläger, gerade deshalb in ihren Rechten
verletze, weil das LBA eine gebotene Neugestaltung dieser Flugverfahren
unterlassen habe.
Mit dieser Konkretisierung rückt das Feststellungsbegehren der Kläger zwar in die
sachliche Nähe einer - generell unstatthaften - Klage auf Erlass oder Änderung
einer Rechtsnorm (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2000, a.a.O. S. 3584),
sie ist gleichwohl mit dieser Zielrichtung zulässig, weil das LBA die streitigen
Flugverfahren durch Erlass der 177. DVO-LuftVO neu festgesetzt hat, so dass das
klägerische Begehren in formeller Hinsicht auf die Überprüfung einer erlassenen
Rechtsverordnung - allerdings mit eingeschränktem Prüfungsmaßstab - gerichtet
ist. Eine derartige gerichtliche Feststellung wäre grundsätzlich geeignet, die Kläger
zumindest faktisch zu begünstigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002, NuR
2002, 679).
Die Klagebefugnis, die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch bei der
Feststellungsklage nach § 43 VwGO vorliegen muss (BVerwG, a.a.O.), ist hier
gegeben. Sie folgt aus dem subjektiven Recht der Kläger auf gerechte Abwägung
ihrer Lärmschutzbelange, die ihrerseits verfassungsrechtlich geschützt sind (Art. 2
Abs. 2 und 14 Abs. 1 GG). Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Kläger
einer ihnen nicht zumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt sind (vgl. auch insoweit
BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2000, a.a.O. S. 3585).
Die Klage ist weder verfristet noch verwirkt. Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO
unterliegt keiner gesetzlichen Klagefrist. Es besteht entgegen der Auffassung der
Beigeladenen auch keine Veranlassung, die Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO analog anzuwenden. Denn zum einen hat das Feststellungsbegehren zwar
die Überprüfung einer Rechtsnorm zum Gegenstand, das Verfahren stellt sich aber
nicht als eine prinzipale Normenkontrollklage dar. Denn es zielt letztlich auf die
Feststellung, dass die Kläger unmittelbar durch die Norm in ihren Rechten verletzt
werden; insoweit ist die Streitigkeit kein reines Beanstandungs-, sondern ein
subjektives Rechtsschutzverfahren.
Zum anderen besteht auch kein Bedürfnis für eine analoge Anwendung des § 47
Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn die Feststellungsklage unterliegt wie jeder Rechtsbehelf
der prozessualen Verwirkung mit der Folge, dass die Beklagte und Dritte, die durch
die Norm begünstigt werden, ausreichend gegen eine illoyal verspätete
Klageerhebung geschützt sind.
Hier haben die Kläger ihr Klagerecht jedoch nicht verwirkt. Die Klage ist zwar knapp
vier Jahre nach dem Inkrafttreten der 177. DVO-LuftVO am 27. März 1997 erhoben
worden, allein dieser Zeitablauf begründet aber noch keine Verwirkung. Vielmehr
muss die verspätete Klageerhebung gegen Treu und Glauben verstoßen, d. h. zu
einem Zeitpunkt erfolgen, in dem der Beklagte oder Dritte nicht mehr mit einer
Klage rechnen mussten (vgl. Kopp/Schenke VwGO, 12. Aufl., § 74 Rdnrn. 18 und
19). Allein die Untätigkeit der Kläger hätte aber nur dann aus der Sicht der
Beklagten und der Beigeladenen die Schlussfolgerung zugelassen, dass sie, die
Kläger, von einem Klagerecht überhaupt keinen Gebrauch machen würden, wenn
zu diesem Zeitpunkt eine Klageerhebung überhaupt ernsthaft in Betracht zu
ziehen war. Die Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes
gegenüber Rechtsverordnungen über die Festlegung von Flugrouten ist aber - bei
zumutbarem Prozessrisiko - erst durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 28. Juni 2000 eröffnet worden. Vor dem Bekannt werden dieser Entscheidung
durfte weder die Beklagte noch die Beigeladene mit der Erhebung einer
verwaltungsgerichtlichen Klage rechnen und deshalb auch nicht wegen einer
Untätigkeit bestimmter Betroffener darauf vertrauen, dass diese auch künftig
keinen Gebrauch von einer Klagemöglichkeit machen würden.
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Die nach allem zulässige Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Nach der
unter dem Aspekt des Feststellungsinteresses gebotenen Konkretisierung des
Rechtsschutzziels der Kläger ist ihr Feststellungsbegehren nur begründet, wenn
das LBA bei Erlass der 177. DVO-LuftVO tatsächlich gehalten war, die südöstlichen
Abflugrouten neu - mit der Zielsetzung einer deutlichen Entlastung der Kläger - zu
gestalten. Dazu war das LBA jedoch nicht verpflichtet.
Angesichts der oben dargelegten sachlichen Einschränkung des
Feststellungsbegehrens der Kläger erscheint zweifelhaft, ob ein eventueller
formeller Fehler bei Erlass der Rechtsverordnung - einschließlich eines Fehlers im
Abwägungsvorgang - der Feststellungsklage überhaupt zum Erfolg verhelfen
könnte. Diese Frage bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil die
177. DVO-LuftVO in der Gestalt der 18. ÄndVO auch unter diesem Aspekt rechtlich
nicht zu beanstanden ist.
Die streitigen Rechtsverordnungen sind formell rechtmäßig. Rechtsgrundlage der
angefochtenen Rechtsverordnungen ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG, der das
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen dazu ermächtigt, die
Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis wiederum hat
das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen aufgrund der
gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG durch § 27a Abs. 2 Satz 1
LuftVO auf das LBA delegiert. Diese Rechtsgrundlagen sind in den streitigen
Rechtsverordnungen genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die
Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (vgl. VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 2002 - 8 S 1271/01 -
veröffentlicht in ZUR 2002, 415>, S. 17 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4.
März 2002 - 20 D 120/97.AK - , S. 13
f.).
Die streitgegenständlichen Rechtsverordnungen sind hinreichend bestimmt.
Allerdings ist der Inhalt dieser Verordnungen insgesamt für jemanden, der nicht
mit Fragen der Flugsicherung vertraut ist, nur schwer zu verstehen. Das allein führt
jedoch nicht dazu, dass die Verordnungen als nicht hinreichend bestimmt oder
nicht hinreichend klar anzusehen wären. Eine eindeutige Festlegung der Flugrouten
ist einerseits aus Gründen der Sicherheit des Flugverkehrs zwingend geboten,
andererseits aber ohne Rückgriff auf spezifische vermessungs- und
flugsicherungstechnische Fakten und Begriffe nicht möglich. Die Verordnungen
über die Ausweisung von Flugrouten richten sich an die Flugverkehrskontrolldienste
und die einzelnen Luftfahrzeugführer, also an Personengruppen, die mit diesen
Begriffen und Zusammenhängen hinreichend vertraut sind. Außerdem nehmen
die Verordnungen Bezug auf das Luftfahrthandbuch, in dem die Flugverfahren in
Kartenform dargestellt sind. Aber auch Dritte können - wenn auch mit gewisser
Mühe - die Flugrouten anhand des verwendeten Koordinatensystems räumlich
zuordnen. Insoweit unterscheiden sich die Durchführungsverordnungen nach § 27a
LuftVO nicht von anderen technischen Regelwerken, wie z. B. den zahlreichen
Ausführungsverordnungen zum Bundesimmissionsschutzgesetz, die auch nicht
wegen fehlender Bestimmtheit oder fehlender Rechtsklarheit als nichtig
angesehen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 2002, a. a.
O., S. 19 f.).
Die Kläger rügen einen Anhörungsmangel. Soweit sie sich darauf berufen, dass die
betroffenen Gemeinden vor Erlass der streitigen Rechtsverordnungen hätten
angehört werden müssen, ist ihr Vorbringen rechtlich unerheblich. Denn selbst
wenn ein solcher Verfahrensfehler vorliegen würde, könnte er der Klage nicht zum
Erfolg verhelfen; insoweit können die Kläger durch die Rechtsverordnungen nicht in
eigenen Rechten verletzt sein, was Voraussetzung für einen Erfolg der
vorliegenden Feststellungsklage wäre.
Eine Anhörung der einzelnen Kläger war nicht geboten. Eine Anhörung einzelner
Betroffener bei dem Erlass einer Rechtsverordnung ist nicht in Art. 80 GG
vorgesehen und lässt sich auch nicht aus anderen Vorschriften oder
Rechtsgrundsätzen ableiten. Angesichts der typischen und - bei gleicher Lage zur
Route - auch gleichmäßigen Lärmbetroffenheit durch eine Flugroute ist es weder
geboten noch sinnvoll durchführbar, alle potentiell lärmbetroffenen Bürger vor
Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. Auf Besonderheiten hinsichtlich der
Situation der einzelnen Grundstücke kommt es, wie noch im Einzelnen darzulegen
ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B.
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ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B.
Flugbewegungszahl, Flughöhe, Flugzeugmix und Besiedlungsstruktur) lassen sich
auch ohne Anhörung aller Betroffenen hinreichend sicher und vollständig ermitteln
(vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002, a. a. O., S. 14 f.).
Materieller Maßstab für die Überprüfung der Flugrouten ist das Abwägungsgebot.
Die Geltung des Abwägungsgebots hängt weder von einer fachgesetzlichen
Normierung noch von einer bestimmten Handlungs- oder Verfahrensform ab. Es
folgt vielmehr aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt
dementsprechend allgemein. Es begrenzt die planerische Gestaltungsfreiheit, die
einerseits unerlässlich ist, um widerstreitende private und öffentliche Belange
auszugleichen, andererseits im Rechtsstaat nicht schrankenlos gilt, sondern
rechtlich gebunden und gerichtlich kontrollierbar sein muss (BVerwG, Urteil vom
28. Juni 2000, a. a. O., S. 3585). Die Belange, die bei der Festlegung von An- und
Abflugverfahren in die planerische Abwägung einzustellen sind, lassen sich
unmittelbar aus den gesetzlichen Bestimmungen ableiten. Auf der einen Seite zu
berücksichtigen ist das Interesse an einer sicheren, geordneten und flüssigen
Abwicklung des Luftverkehrs (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Auf der anderen Seite haben
die Luftfahrtbehörden, also auch das LBA, und die für die Flugsicherung
zuständigen Stellen nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor
unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken. Während die Sicherheit des Luftverkehrs
vordringlichstes Ziel der Flugsicherung ist, besteht zwischen den Bezugspunkten
Flüssigkeit des Luftverkehrs einerseits und Lärmschutz der Bevölkerung
andererseits ein Spannungsverhältnis, in dem die Ermächtigung, aber auch die
Verpflichtung des LBA, eine abwägende Entscheidung über die Routenführung zu
treffen, besonderes Gewicht erlangt.
Das Abwägungsgebot gilt für die Ausweisung von Flugrouten zwar grundsätzlich,
aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen, die in der Dogmatik des
Fachplanungsrechts entwickelt worden sind. Das folgt aus der besonderen
sachlichen Eigenart der zur Überprüfung stehenden Entscheidung. Eine erste
Beschränkung ergibt sich daraus, dass das LBA aus kompetenzrechtlichen
Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die
eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können. Aufgrund der
Genehmigung oder Planfeststellung (oder ggf. der Fiktion des § 71 Abs. 2 LuftVG)
des betreffenden Flughafens besteht als Vorgabe ein bestimmtes "Lärmpotenzial",
das - im Rahmen der ebenfalls vorgegebenen Lage der Start- und Landebahnen -
verteilt, aber nicht in seiner Gesamtheit verändert werden kann. Deshalb ist es
rechtlich nicht ausgeschlossen, dass die Ausweisung einer Flugroute den
Anforderungen des Abwägungsgebots genügt, obwohl die betroffene Bevölkerung
einer unzumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt wird. Diese rechtliche Konsequenz
unterliegt im Hinblick auf die Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber der
Planfeststellungsbehörde keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen
Bedenken (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, a. a. O., S. 3586).
Allerdings eröffnet der planerische Gestaltungsspielraum dem LBA die Möglichkeit
und bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen auch die Verpflichtung,
sich für ein lärmminderndes Verfahren zu entscheiden, auch wenn darunter die
Flüssigkeit der Abwicklung des Flugverkehrs leidet und sich dieses Phänomen
mittelbar auf die Kapazität eines Flughafens auswirkt. Die Beklagte trägt zwar zu
Recht vor, dass die Flugsicherung keinen Einfluss auf die aktuell zu bewältigende
Flugmenge hat, langfristig aber spielt das Argument der Flüssigkeit der
Verkehrsabwicklung bei der Festsetzung der Koordinierungseckwerte (Slots), die
die abstrakte Kapazität eines Flughafens bestimmen, eine erhebliche Rolle (vgl. §
27a Abs. 2 Satz 2 LuftVG). Insoweit bedarf die oben getroffene Aussage, die
Flugroutenbestimmung erfülle in Bezug auf den Fluglärm eine reine
Verteilungsfunktion, einer Ergänzung. Unter engen Voraussetzungen, die hier nicht
erörtert werden müssen, kann über lärmmindernde Ab- und vor allem
Anflugverfahren eine Reduzierung des Lärms insgesamt erreicht werden, wenn
auch mit Einbußen bei der Flüssigkeit der Verkehrsabwicklung und damit letztlich
bei der Kapazität des Flughafens.
Eine zweite Abweichung von dem fachplanerischen Abwägungsgebot besteht bei
der Festlegung von Flugrouten darin, dass keine "parzellenscharfe" Ermittlung und
Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende
Betrachtung ausreichend ist. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 28. Juni
2000, a. a. O., S. 3586) leitet diesen Aspekt aus dem Umstand her, dass
Flugrouten im Gegensatz zu Verkehrswegen am Boden nur eine "Ideallinie"
beschreiben würden, denen ein "Flugerwartungsgebiet" zuzuordnen sei.
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beschreiben würden, denen ein "Flugerwartungsgebiet" zuzuordnen sei.
Demgegenüber ist die Flugsicherung aufgrund der neueren Entwicklung der
Navigationstechnik in der Lage, die Fluglinien, wenn es erwünscht ist, auf einen
relativ engen Raum zu bündeln, wie die Flugspuraufzeichnungen der hier streitigen
Flugrouten belegen.
Die generalisierende Betrachtung rechtfertigt sich aber auch aus der Dimension
des durch die Flugroutenbestimmung betroffenen Raumes. Der Überflug eines
Strahlflugzeugs wird auch bei relativ großer Höhe als störendes Schallereignis
empfunden. Wegen der großen Streuwirkung des Fluglärms und des Fehlens
natürlicher Schallhindernisse werden zwar einerseits Lebensräume von erheblicher
Ausdehnung betroffen, andererseits trifft die Belastung die Wohnbevölkerung, die
sich in annähernd gleicher Lage zur Flugroute befindet, auch in annähernd gleicher
und typischer Weise. Ferner kommt es, wie oben dargelegt, für die Überprüfung
der Flugroutenbestimmung grundsätzlich nicht auf die absolute Belastung
(gemessen in bestimmten Mittelungs- oder Maximalpegeln), sondern die relative
Belastung im Verhältnis zu anderen Gebieten und anderen Routenführungen an.
Aus diesen Erwägungen heraus ist es gerechtfertigt, wenn sich der
Verordnungsgeber auf eine generalisierende Betrachtung beschränkt. Das gilt um
so mehr, als die Rahmenbedingungen für die Lärmbelastung, z. B. die Zahl der
Flugbewegungen und die meteorologischen Verhältnisse, einem ständigen
Wechsel unterworfen sind.
Der Einschränkung auf eine generalisierende Betrachtung entspricht ein relativ
weiter - normativer - Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers. Der
erkennende Senat teilt die Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 4.
März 2002, a. a. O., S. 23 ff.), dass es in dem planerischen Ermessen des
Verordnungsgebers liegt, die Grundentscheidungen über die
Lärmverteilungsprinzipien zu treffen, insbesondere die Fragen zu beantworten, ob
Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden sollen, ob die
Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt oder
weniger belastete Gebiete möglichst geschont werden sollen, und ob bei der
Bewertung der Belange mehr Gewicht auf das Ausmaß der Betroffenheit oder
mehr auf die Zahl der betroffenen Bewohner gelegt werden soll. Es gehört zum
Wesensgehalt der planerischen Gestaltungsfreiheit, dass in diesem Geflecht der
für- und gegeneinander streitenden Interesse keinem Belang von vornherein ein
Übergewicht oder Vorrang gegenüber anderen Belangen einzuräumen ist.
Hier sehen die Kläger einen Fehler im Abwägungsvorgang schon darin, dass die
planerische Entscheidung über die Festsetzung der Flugrouten nicht von dem
dafür zuständigen LBA - Verwaltungsstelle Flugsicherung -, sondern in Wirklichkeit
von der DFS getroffen worden sei. Dem vermag sich der Senat im Ergebnis nicht
anzuschließen.
Ob allerdings die Verwaltungspraxis der Beklagten unter diesem Aspekt generell
einer Überprüfung standhält, erscheint sehr zweifelhaft. Diese Frage bedarf
angesichts der besonderen Umstände der Festsetzung der streitigen
Abflugverfahren im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Denn es wurde
bereits dargelegt, dass die von den Klägern angegriffenen Flugverfahren seit vielen
Jahren praktiziert werden. In diesem Zeitraum sind diese Flugrouten immer wieder
Gegenstand von Erörterungen und Anträgen in der Fluglärmkommission gewesen.
Hierauf hat der Verordnungsgeber mit der Erprobung von leicht veränderten
Alternativen reagiert. Unter anderem wurde in den Jahren 1994/95 als Testphase
der Kurs 122° vorgegeben, danach aber wieder in den früheren Kurs 120°
abgeändert. All diese Veränderungen waren von dem Willen getragen, eine
Verbesserung der Gesamtlärmsituation zu erzielen. Auf Grund dieser langjährigen
Flugroutendiskussion mit dem Ziel einer Minderung der Lärmbelastung kann
davon ausgegangen werden, dass sich auch das LBA bei der Umsetzung dieser
Veränderungen durch Rechtsverordnungen der abwägungserheblichen Belange
der Kläger bewusst war und diese in den Entscheidungsprozess einbezogen hat.
Darüber hinaus würde ein Fehler bei dem Abwägungsvorgang, falls er vorliegen
sollte, nach einem im Fachplanungsrecht allgemein geltenden Grundsatz nur dann
zur Beanstandung der planerischen Entscheidung führen, wenn er für diese
ursächlich sein kann (BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002, UPR 2002, 275
<276>). Das ist hier nicht der Fall. Es kann angesichts der langjährigen
Überprüfung der KNG-Routen, angesichts der - zuletzt einstimmigen - Beschlüsse
der Lärmschutzkommission und angesichts der Ermittlungen der DFS vom
Oktober 2001 ausgeschlossen werden, dass das LBA bei einer anderen
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Oktober 2001 ausgeschlossen werden, dass das LBA bei einer anderen
Einschätzung seiner Verantwortlichkeit eine inhaltlich andere Festlegung - z. B.
eine Route mit variablen Abdrehpunkten - getroffen hätte.
Die streitigen Rechtsverordnungen sind auch unter dem Aspekt des
Abwägungsergebnisses nicht zu beanstanden. Es wurde oben dargelegt, dass das
Feststellungsbegehren der Kläger nur unter der Voraussetzung Erfolg haben kann,
dass das LBA anlässlich der Neufestsetzung der Flugrouten durch Erlass der 177.
DVO-LuftVO und der nachfolgenden Änderungsverordnungen gehalten war, die
Abflugverfahren in südöstlicher Richtung im Interesse einer Lärmentlastung der
Kläger neu zu gestalten, etwa durch Einführung variabler Abdrehpunkte (nach dem
Vorbild der Taunus-Routen) oder durch eine nach Zeitabschnitten wechselnde
großräumige Aufteilung der Flugverfahren ("noise sharing").
Eine derartige Verpflichtung des LBA lässt sich jedoch nicht feststellen. Der Senat
vermag sich nicht der Auffassung der Kläger anzuschließen, das LBA habe es
abwägungsfehlerhaft unterlassen, einen variablen Abdrehpunkt einzuführen.
Gerade bei der Auswahl unter mehreren grundsätzlichen Lärmverteilungsprinzipien
wirkt sich der dem Verordnungsgeber eingeräumte Gestaltungsspielraum in
besonderem Maße aus. Es kommt hier nicht darauf an, welche Alternative aus der
Sicht des Gerichts die bessere oder gerechtere ist, sondern allein darauf, ob die
Entscheidung des LBA nach den oben dargelegten Grundsätzen mit dem
Abwägungsgebot vereinbar oder mit anderen Worten vertretbar ist. Hier hat sich
das LBA im Wesentlichen von der Erwägung leiten lassen, dass ein variabler
Abdrehpunkt, der sich nach der Flughöhe (z. B. 3.500 ft.) richtet, zwar die
Bewohner der Stadtteile Wixhausen, Arheiligen und Kranichstein entlasten, aber zu
einer Mehrbelastung der Bewohner der Kernstadt Darmstadt führen und vor allem
ganz erheblich mehr Menschen beeinträchtigen würde. Diese Erwägung ist
rechtlich nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber übt seinen
Gestaltungsspielraum nicht abwägungsfehlerhaft aus, wenn er bei der Festlegung
einer Flugroute das in Relation zu seiner Umgebung relativ dicht besiedelte Gebiet
einer größeren Stadt von erheblichem Fluglärm verschont, auch wenn dadurch die
Bevölkerung in weniger stark besiedelten Gebieten zusätzlich durch Fluglärm
belastet wird. Das entspricht nicht nur dem allgemeinen - freilich nicht
ausnahmslos geltenden - Grundsatz der Bündelung von Verkehrswegen, sondern
führt hier auch insgesamt zu einer Reduzierung der Lärmbelastung, wenn man
Fluglärm als Lärmkontingent betrachtet, indem man ihn in Bezug setzt zu der Zahl
der durch ihn betroffenen Personen. Angesichts der deutlichen Unterschiede in der
Siedlungsstruktur der nördlichen Stadtteile einerseits und der Kernstadt
Darmstadt andererseits bedurfte es entgegen der Auffassung der Kläger hier
keiner näheren Untersuchung der Siedlungsräume. Das gilt um so mehr, als die
Aufgabe des festen Abdrehpunktes 12 DME RID auf Kurs 120° zugunsten eines
höhenabhängigen variablen Abdrehpunktes nicht nur die Kernstadt Darmstadt,
sondern auch die Lebensräume Worfelden, Büttelborn und Griesheim einer
Mehrbelastung aussetzen würde, obwohl sie durch die nach Süden bis zum
Funkfeuer RID führenden Flugrouten schon erheblich beeinträchtigt sind.
Die Effekte der Einführung eines höhenabhängigen Abdrehpunktes sind in der
Untersuchung der DFS vom Oktober 2001 anschaulich dargestellt (vgl.
insbesondere die Abbildungen 14 bis 17). Sie zeigen, dass sich die Flugspuren in
jedem Falle nach Süden verlagern, wobei das Maß der Verlagerung mit steigender
Lufttemperatur zunimmt. Zwar ist über dem Innenstadtbereich von Darmstadt
eine Massierung der Flugspuren nur bei sehr hohen Temperaturen zu erwarten
(vgl. Abbildung 17), das ändert aber nichts daran, dass schon bei deutlich
niedrigeren Lufttemperaturen eine Massierung der Flugbewegungen über der
nördlichen Kernstadt mit einer Auswirkung der Lärmbelastung auf die Innenstadt
zu erwarten ist.
Diese Untersuchung ist entgegen der Auffassung der Kläger verwertbar. In
zeitlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Kläger, wie bereits erwähnt, in
der Sache eine Änderung der seit 1995 bestehenden Flugroute durch Einführung
eines variablen Abdrehpunktes erreichen wollen, und zwar anlässlich des Erlasses
der 177. DVO-LuftVO und der nachfolgenden Änderungsverordnungen. An die
Beklagte ist dieses Begehren, soweit für das Gericht ersichtlich, erstmals 2001
durch den Antrag der Stadt Darmstadt herangetragen worden, so dass die
Beklagte vorher keine unmittelbare Veranlassung hatte, sich mit dieser
Argumentation näher auseinander zu setzen. Es kann nicht davon ausgegangen
werden, dass sich diese Alternative schon bei der Neudefinition der Flugrouten im
Februar 1997 als ernsthafte Alternative aufgedrängt hat, weil die oben
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Februar 1997 als ernsthafte Alternative aufgedrängt hat, weil die oben
beschriebenen Verlagerungseffekte vorhersehbar und einschätzbar waren. Die
inhaltlichen Angriffe der Kläger gegen diese Ausarbeitung sind ebenfalls nicht
begründet. Denn es kommt hier nicht auf die absolute Zahl der Flugbewegungen,
sondern auf die Verteilung im Untersuchungsraum an. Daher durfte sich die DFS
auch auf die von der Startbahn 18 aufsteigenden Flugzeuge beschränken.
Dadurch wird nicht die Relation der Lärmbelastungen bei unterschiedlichen
Alternativen in erheblicher Weise berührt.
Die Beklagte war auch nicht gehalten, Flugverfahren einzuführen, die die Überflüge
im Interesse eines großräumigen Lastenausgleichs nach Zeitabschnitten oder
nach sonstigen Kriterien auf unterschiedliche Bereiche nach Art eines "noise
sharing" aufteilen. Zum einen wurde oben ausgeführt, dass die Entscheidung über
die Grundprinzipien der Lärmverteilung von dem Verordnungsgeber im Rahmen
des ihm eingeräumten weiten - legislativen - Gestaltungsspielraums zu treffen ist.
Dazu gehört die grundsätzliche Frage, ob der Fluglärm - ständig oder zeitlich
wechselnd - im Interesse eines großräumigen Lastenausgleichs möglichst
gleichmäßig verteilt wird oder ob und ggfs. in welchem Umfang eine
Lärmbelastung gebündelt oder auf mehrere Gebiete konzentriert wird, um die
Verlärmung einer gesamten Region zu vermeiden.
Zum anderen weist auch diese Alternative keine so erheblichen Vorzüge auf, dass
sich jede andere Routenführung als abwägungsfehlerhaft erweist. Soweit diese
Alternative so ausgestaltet werden würde, dass die Kernstadt Darmstadt ähnlich
wie bei einem variablen Abdrehpunkt betroffen oder mitbetroffen wird, gilt das
oben Gesagte zum Gesamtlärmkontingent entsprechend. Auch spräche die
Mehrbelastung von Worfelden, Büttelborn und Griesheim gegen diese
Planungsvariante. Soweit der wechselnde Abdrehpunkt noch weiter nach Süden
verlagert werden sollte, würde das eine zusätzliche Belastung der Wohngebiete
bedeuten, die durch die nach Süden führenden Flugrouten betroffen sind. Gerade
in Bezug auf die nächtliche Lärmbelastung ist hier zu beachten, dass die
nördlichen Stadtteile von Darmstadt durch die Flugverfahren entlastet werden, die
den Wegpunkt KNG auf langem Weg (südlich von Pfungstadt) erreichen.
Die Kläger können sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beklagte habe es
unterlassen, die konkrete Lärmsituation in den Gebieten zu ermitteln, in denen sie,
die Kläger, wohnen. Wie bereits oben dargelegt, kann sich der Verordnungsgeber
bei der Festlegung der Flugverfahren auf eine generalisierende und lediglich
vergleichende Betrachtung beschränken mit der weiteren Folge, dass er über die
allgemeinen Lärmparameter - Zahl, Höhe und Art der Flugzeuge - hinaus keine
Ermittlungen bezüglich der konkreten Belastung einzelner Wohngebiete oder gar
einzelner Grundstücke anzustellen braucht. Etwas anderes kann sich allerdings
ergeben, wenn hinsichtlich eines Bereichs eine unzumutbare
Lärmbeeinträchtigung wahrscheinlich ist, während sich eine alternative
Routenführung aufdrängt, von der eine solche Belastung nicht zu erwarten ist. Eine
derartige Alternative drängt sich hier jedoch nicht auf. Es ist zu berücksichtigen,
dass die Abflüge in südlicher Richtung auf im Wesentlichen drei Richtungen
aufgeteilt sind. Die durch die südöstlichen und südlichen Routen betroffenen
Menschen sind keiner oder jedenfalls keiner in erheblichem Umfang geringeren
Lärmbelastung ausgesetzt als die Kläger und sonstigen Bewohner der nördlichen
Stadtteile Darmstadts. Das ergibt sich aus den von den Klägern vorgelegten
Lärmgutachten der (damaligen) Hessischen Landesanstalt für Umwelt vom März
1999 (Bl. 39 ff. d. A.) und des DLR vom Dezember 2000 (Bl. 91 ff. d. A.),
insbesondere aus den Abbildungen der Lärmkonturen (Bl. 54 ff. und 107 ff. d. A.).
Im vorliegenden Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob den Aussagen
dieser Gutachten in jeder Hinsicht zu folgen ist, es kann aber davon ausgegangen
werden, dass die Lärmverteilung auf die verschiedenen Flugkorridore hinreichend
sicher wiedergegeben ist, so dass diese Gutachten eine vergleichende
Betrachtung der hier streitigen Routen mit potentiellen Alternativrouten erlauben.
Der Einwand der Kläger, die Ausweisung der kurzen KNG-Routen diene allein der
Kapazitätssteigerung, ist nicht plausibel dargelegt, geschweige denn belegt. Die
Beklagte ist diesen Ausführungen mit sachlichen Gründen entgegengetreten.
Entsprechendes gilt für die Behauptung der Kläger, die Beklagte halte an dem
Navigationspunkt KNG als Zwangszielpunkt fest, obwohl das technisch überholt
sei. Insoweit hat die Beklagte nachvollziehbar entgegnet, dass bei der hier
anzutreffenden Flughöhe nicht vollständig auf die Bodennavigation verzichtet
werden könne.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 i.V.m. 162 Abs. 3 und 154 Abs. 3
VwGO.
Die Vollstreckbarkeitserklärung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711
ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.