Urteil des HessVGH, Az. 5 TG 2895/00

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, abrechnung, erneuerung, belastung, aufwand, wechsel, ermächtigung, beitragspflicht, mangel, ungültigkeit
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 TG 2895/00
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Norm:
§ 11 KAG HE
(Deckungsgleichheit von Abrechnungsgebiet und
Einrichtungsgebiet bei leitungsgebundenen Einrichtungen)
Gründe
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht antragsgemäß die
aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Heranziehung zur
Vorausleistungen in Höhe von 1.207,05 DM auf den künftigen Abwasserbeitrag für
die Erweiterung und Erneuerung der Abwasserbehandlungsanlage ... des
Antragsgegners angeordnet. Die dagegen gerichtete Beschwerde des
Antragsgegners ist nach erfolgter Zulassung durch den Senatsbeschluss vom 22.
August 2000 -- 5 TZ 903/00 -- zulässig, kann aber in der Sache keinen Erfolg
haben, denn an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehung bestehen
auch nach Auffassung des Senats bei summarischer Überprüfung ernstliche
Zweifel, die es nach der im gerichtlichen Aussetzungsverfahren (§ 80 Abs. 5
VwGO) entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
gebieten, die sofortige Vollziehung des Heranziehungsbescheides auszusetzen.
Von der Annahme des Verwaltungsgerichts ausgehend, dass die von dem
Antragsgegner -- dem Abwasserverband ... -- im Verbandsgebiet betriebenen
Abwasseranlagen aufgrund zulässiger organisatorischer Entscheidung eine einzige
-- einheitliche -- Abwassereinrichtung bilden, ergeben sich die ernstlichen Zweifel
daraus, dass die Beitragssatzregelung in der Entwässerungssatzung des
Antragsgegners vom 9. Dezember 1994, letztmalig geändert durch die VIII.
Änderungssatzung vom 22. September 1999, keine auf das Gebiet der
Gesamteinrichtung als "Abrechnungsgebiet" bezogenen Beitragssätze ausweist,
sondern mit der Festlegung unterschiedlich hoher Kläranlagenbeitragssätze für die
einzelnen Anlagen eine auf das Gebiet der jeweiligen Anlage beschränkte
gesonderte Abrechnung vorsieht. Damit weicht die Satzung von dem Grundsatz
ab, dass das "Abrechnungsgebiet" das "Einrichtungsgebiet" ist. Bezogen auf den
Fall der beitragsfähigen Verbesserung eines einzelnen Ortsteilsystems einer
ortsteilübergreifenden Wasserversorgungseinrichtung durch den Neubau eines
Hochbehälters hat der Senat in seinem Beschluss vom 16. November 1999 (5 TG
1972/99, HSGZ 2000, 151 = ZKF 2000, 206) die Geltung dieses Grundsatzes wie
folgt begründet:
"Wie der Bayerische VGH in seinem Urteil vom 18. Februar 1998 (a. a. O.) zu
Recht ausführt, bedeutet jede Verbesserung eines Einrichtungsteils
notwendigerweise auch eine Verbesserung der Gesamteinrichtung. Das gilt auch
dann, wenn der Verbesserungseffekt -- wie hier -- darin besteht, dass der
Hochbehälter eines einzelnen Ortsteilsystems durch einen neuen Hochbehälter
mit für die Versorgung dieses Ortsteils ausreichender Speicherkapazität ersetzt
wird. Nur auf dieser gedanklichen Grundlage lassen sich für eine solche Maßnahme
überhaupt Beiträge erheben, denn die Beitragsfähigkeit hängt nach der
gesetzlichen Ermächtigung jeweils davon ab, dass die Einrichtung geschaffen bzw.
mit der Zielsetzung der Verbesserung oder Wiedererlangung der ursprünglichen
Funktionstüchtigkeit erneuert oder erweitert wird. An die Verbesserung der
(Gesamt-) Einrichtung knüpft wiederum das Gesetz die Beitragspflicht sämtlicher
Grundstückseigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der
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Grundstückseigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der
verbesserten Einrichtung nicht nur vorübergehende Vorteile bietet. Das aber ist --
in Übereinstimmung mit der Auffassung, die der Bayerische VGH zu dem in
diesem Punkt inhaltlich vergleichbaren bayerischen Landesrecht vertritt (a. a. O.) -
- so zu verstehen, dass der Aufwand auf das gesamte Einrichtungsgebiet zu
verteilen und der daraus resultierende Beitrag im gesamten Einrichtungsgebiet zu
erheben ist. Das Gesetz geht erkennbar davon aus, dass sich alle durch die
Einrichtung als solche bevorteilten Grundstückseigentümer solidarisch am
Einrichtungsaufwand beteiligen sollen, gleichgültig, in welchem Teilbereich dieser
Aufwand als Folge einer verbessernden Maßnahme anfällt. Für das
niedersächsische Landesrecht vertritt das OVG Niedersachsen (a. a. O.) die
abweichende Auffassung, dass die Abrechnung einer an einem einzelnen
Ortsteilsystem durchgeführten Verbesserungsmaßnahme auf das Gebiet des
fraglichen Ortsteils zu beschränken sei. Die hierfür gegebene Begründung, es
werde der Vorteilsbegriff verlassen, wenn auch die Grundstückseigentümer in
anderen Ortsteilen belastet würden, obwohl "ihr" System nicht verbessert worden
sei, überzeugt den Senat nicht. Das OVG Niedersachsen bezieht bei der
Bestimmung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstückseigentümer den
Vorteil auf die Maßnahme und kommt auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, dass
die in einem einzelnen Ortsteil vorgenommene Verbesserung nur für Grundstücke
im Gebiet gerade dieses Ortsteils von Vorteil sein könne. Dem ist
entgegenzuhalten, dass die gesetzliche Ermächtigung den Vorteilsbegriff im
gegebenen Zusammenhang nicht maßnahmebezogen, sondern
einrichtungsbezogen verwendet. Sie unterwirft diejenigen Grundstückseigentümer
der Beitragspflicht, "denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser
öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet". Mit "diesen
Einrichtungen" sind die zuvor genannten "öffentlichen Einrichtungen" gemeint, die
ihrerseits Bezugspunkt beitragsfähiger Maßnahmen (Schaffung, Erweiterung und
Erneuerung) sind, folglich Einrichtungen im räumlich-gegenständlichen Sinne. Die
gesetzliche Formulierung bringt, indem sie für den beitragspflichtigen
Personenkreis auf den von der Einrichtung ausgehenden Vorteil abstellt, das
Prinzip der Solidargemeinschaft zum Ausdruck und muss gerade in diesem Punkt
ernst genommen werden."
In der weiteren Begründung seiner Entscheidung hat der Senat des Weiteren auf
das Prinzip der Globalberechnung hingewiesen, welches die Beteiligung der
Grundstücke am Aufwand der gesamten Einrichtung erfordere, ferner darauf, dass
bei der Finanzierung von Einrichtungsaufwand über Benutzungsgebühren ebenfalls
auf das Gesamtgebiet der Einrichtung abgestellt wird, gleichgültig, in welchem
räumlichen Bereich der Einrichtung auch immer der zu deckende Aufwand anfällt.
Die im Beschluss vom 16. November 1999 noch offen gelassene Frage, ob
entsprechend der bisherigen einschlägigen Senatsrechtsprechung (Beschlüsse
vom 31.07.1987 -- 5 TH 1938/86 --, HSGZ 1987, 478, und 5 TH 1939/86, GemHH
1988, 157 = DÖV 1988, 516 -- sowie Beschluss vom 15.05.1997 -- 5 N 1460/96 --,
NVwZ-RR 1999, 202) die Konstruktion der abschnittsweisen Abrechnung eine auf
das Gebiet der betroffenen Einzelanlage beschränkte Abrechnung von
Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen und damit unter besonderen
Voraussetzungen eine Ausnahme vom Grundsatz der auf das Gesamtgebiet der
Einrichtung zu beziehenden Abrechnung zulässt, ist zu verneinen. Die auf den
einzelnen Ortsteil als Abschnitt beschränkte Abrechnung führt zu einem Wechsel
des Abrechnungsgebiets, der mit dem sämtliche Einrichtungsvorgänge --
Schaffung, Erweiterung und Erneuerung -- überspannenden Prinzip der
Globalberechnung unvereinbar ist. Der Schaffungsbeitrag bezieht sich
notwendigerweise auf das Gebiet der wie immer gebildeten (Gesamt-) Einrichtung.
Dieses Abrechnungsgebiet muss bei den die Schaffung später ergänzenden
Maßnahmen der Erneuerung und der Erweiterung durchgängig beibehalten
werden. Ziel der Globalberechnung ist es nämlich, sämtliche Flächen, denen im
Zuge der kontinuierlichen Schaffung der Einrichtung die vorteilhafte Möglichkeit
des Anschlusses an diese Einrichtung vermittelt wird, gleichmäßig an dem
gesamten Einrichtungsaufwand zu beteiligen. Dieses Ziel wird dadurch erreicht,
dass der Einrichtungsaufwand, wo immer und wann immer er anfällt, nach einem
vorteilsgerechten einheitlichen Beitragsmaßstab auf die durch die Einrichtung
bevorteilten und damit beitragspflichtig werdenden Grundstücke umgelegt wird.
Die Beitragsbelastung beginnt für den "Neuanlieger", der durch einen
Schaffungsvorgang erstmals die Möglichkeit des vorteilhaften Anschlusses erhält,
mit dem Schaffungsbeitrag, und sie setzt sich, soweit aufgrund einer in der
ursprünglichen Schaffungskonzeption noch nicht angelegten Erneuerungs- oder
Erweiterungsplanung besonderer Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand anfällt,
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Erweiterungsplanung besonderer Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand anfällt,
in einem Erneuerungs- oder Erweiterungsbeitrag fort, der den Schaffungsbeitrag
ergänzt. Der jeweilige Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand ist seinerseits nach
dem Prinzip der Globalberechnung mit dem Ziel der gleichmäßigen Belastung aller
bevorteilten Grundstücke zu verteilen; d. h. er fällt nicht etwa in Form des
Erneuerungs- oder Erweiterungsbeitrags ausschließlich den Eigentümern der im
fraglichen Zeitpunkt bereits angeschlossenen bzw. anschließbaren Grundstücke,
also den "Altanliegern", zur Last, sondern an ihm sind ebenso die künftigen
"Neuanlieger" zu beteiligen. Die Belastung mit Erneuerungs- und
Erweiterungsaufwand äußert sich für die Neuanlieger in einem Schaffungsbeitrag,
in den der fragliche Aufwand von vorneherein eingerechnet ist und der deshalb
auch -- in der Regel -- höher liegt als der seinerzeit von den Altanliegern zu
entrichtende ursprüngliche Schaffungsbeitrag. Mit anderen Worten: Die
Gleichmäßigkeit der Belastung aller Anlieger wird dadurch gewahrt, dass der
Schaffungsbeitrag der Altanlieger um den auf sie entfallenden Erneuerungs- oder
Erweiterungsbeitrag zur Abdeckung von Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand
"ergänzt" wird, während bei den Neuanliegern die Vorteilsabschöpfung durch einen
entsprechend erhöhten Schaffungsbeitrag erfolgt. Das System der
Beitragserhebung für leitungsgebundene Einrichtungen ist auf diese Weise durch
die "Überlappung" von kontinuierlich fortgesetzter Schaffung und "begleitenden"
Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen gekennzeichnet. Die
Beitragserhebung für leitungsgebundene Einrichtungen unterscheidet sich gerade
in diesem Punkt deutlich von der Beitragserhebung für Verkehrsanlagen. Ein
Wechsel des Abrechnungsgebiets ist bei Verkehrsanlagen grundsätzlich denkbar,
weil die hier abzurechnenden Maßnahmen der Erneuerung oder Erweiterung, die in
§ 11 Abs. 3 KAG als "Um- und Ausbau" bezeichnet werden, einem in sich
abgeschlossenen -- sich nicht mehr fortsetzenden -- Erstherstellungsvorgang
folgen. Bei den leitungsgebundenen Einrichtungen führt dagegen ein solcher
Wechsel aufgrund der abrechnungsmäßigen Verzahnung von kontinuierlicher
Schaffung und begleitenden Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen
unvermeidbar zur Kollision mit dem sämtlicher Einrichtungsvorgänge
überspannenden Prinzip der Globalberechnung und der mit ihr angestrebten
gleichmäßigen Beteiligung sämtlicher Anlieger am Einrichtungsaufwand.
Eine Beschränkung der Abrechnung auf das Gebiet einer einzelnen -- technisch
selbständigen -- Ortsanlage lässt sich bei leitungsgebundenen Einrichtungen nur
dadurch erreichen, dass der kommunale Einrichtungsträger im Rahmen des ihm
zustehenden organisatorischen Ermessens die maßgebliche Einrichtung auf eben
diese Ortsteilanlage beschränkt. Die so gebildete Einrichtung bleibt dann von
Anfang bis Ende Bezugspunkt der sämtliche Einrichtungsvorgänge
überspannenden Globalberechnung. Ist jedoch die organisatorische Entscheidung
dahingehend getroffen worden, dass mehrere Einzelanlagen aufgabenbezogen
eine einzige -- einheitliche -- Einrichtung im Rechtssinne bilden, so muss es auch
abrechnungsmäßig bei dieser zusammenfassenden Entscheidung bleiben.
Dass der Antragsgegner im vorliegenden Fall sein organisatorisches Ermessen
tatsächlich im Sinne einer Zusammenfassung der verschiedenen -- technisch
selbständigen -- Entwässerungssysteme im Verbandsgebiet zu einer einzigen
Einrichtung ausgeübt hat, ergibt sich -- wie das Verwaltungsgericht in dem
angefochtenen Beschluss zutreffend darlegt -- aus der Beschreibung der
Aufgabenstellung des Abwasserverbandes in § 1 der Entwässerungssatzung vom
9. Dezember 1994 und der Festlegung einheitlicher Gebührensätze für das
gesamte Verbandsgebiet in § 23 der Entwässerungssatzung. In seinem zum
vorangegangenen Zulassungsverfahren 5 TZ 903/00 vorgelegten Schriftsatz vom
18. Juli 2000 bestätigt im Übrigen der Bevollmächtigte des Antragsgegners die
Zusammenfassung der verschiedenen Anlagen zu einer organisatorischen Einheit.
Dass in § 10 Abs. 3 EWS gleichwohl gesonderte Kläranlagenbeitragssätze
festgelegt sind, begründet er folgerichtig mit dem -- seiner Meinung nach auch im
leitungsgebundenen Beitragsrecht zulässigen -- Verfahren der abschnittsweisen
Abrechnung; darüber hinaus weist er darauf hin, dass der Antragsgegner an dieser
Konstruktion auch weiterhin festhalten wolle.
Selbst wenn man einmal unterstellt, dass sich der Antragsgegner entgegen dem
durch die vorgenannten Satzungsbestimmungen ausgelösten Eindruck dafür
entschieden hätte, die technisch selbständigen Entwässerungssysteme im
Verbandsgebiet auch rechtlich als selbständige Einrichtungen zu betreiben, könnte
das der Beitragssatzregelung in § 10 Abs. 3 EWS nicht zur Gültigkeit verhelfen. Ein
zur Ungültigkeit jedenfalls der Beitragssatzregelung für die streitbefangene
Abwasserbehandlungsanlage ... führender Mangel läge dann nämlich darin, dass
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Abwasserbehandlungsanlage ... führender Mangel läge dann nämlich darin, dass
mit unterschiedlich hohen Beitragssätzen für die Gemarkungen ..., ... einerseits
sowie die Gemarkungen ... andererseits eine "Gemarkungsdifferenzierung"
vorgenommen worden ist, für die angesichts der Entsorgung all dieser
Gemarkungen durch die Abwasserbehandlungsanlage keine Rechtfertigung zu
erkennen ist.
Wegen des vorgenannten Mangels kann im Übrigen auch dahingestellt bleiben, ob
die Zusammenfassung der verschiedenen Entwässerungssysteme im
Verbandsgebiet, für die sich der Antragsgegner nach eigener Darstellung
entschieden hat, rechtlichen Bedenken unterliegt und ob, falls die
Zusammenfassung unwirksam sein sollte, ohne weiteres -- d. h. ohne erneute
Entscheidung über die Organisationsform -- die Möglichkeit bestünde, die
einzelnen Systeme als selbständige Einrichtungen abzurechnen. In seiner
Zulassungsantragsschrift vom 28. Februar 2000 weist der Bevollmächtigte des
Antragsgegners selbst darauf hin, dass bislang noch keine Rechtsprechung von
Obergerichten zu der Frage vorliegt, ob analog zu der den Gemeinden eröffneten
Möglichkeit, mehrere technisch selbständige Leitungssysteme im Gemeindegebiet
zu einer einzigen Einrichtung im Rechtssinne zusammenzufassen, auch ein
Abwasserverband aus mehreren technisch selbständigen Abwasseranlagen im
Verbandsgebiet eine einzige leitungsgebundene Einrichtung bilden kann. Sollte,
wofür einiges spricht, letzteres grundsätzlich möglich sein, so können sich doch --
eher als bei einer Zusammenfassung auf der gemeindlichen Ebene -- aufgrund der
räumlichen Ausdehnung des Verbandsgebiets, der Vielzahl dort betriebener
Einzelanlagen und ihrer Unterschiedlichkeit, was den Einzugsbereich, die
Ausstattung und das Funktionieren angeht, im Einzelfall Gesichtspunkte ergeben,
die der Bildung einer einheitlichen systemübergreifenden Einrichtung
entgegenstehen. Daran ist gerade auch bei den Anlagen des Antragsgegners zu
denken, denn hier gibt es einerseits die Abwasserbehandlungsanlage ... mit einem
großen Einzugsbereich, der eine Vielzahl von Stadt- und Ortsteilen umfasst und
damit auch entsprechend ausgedehnte Zuleitungssammler erfordert, sowie
andererseits kleine Kläranlagen, an die -- wie bei der Kläranlage ... -- nur drei
Gemarkungen oder sogar -- wie den Kläranlagen ... -- nur jeweils eine einzige
Gemarkung angeschlossen sind. Die Frage der Zusammenfassungsmöglichkeit im
Einzelfall braucht freilich im vorliegenden Zusammenhang nicht weiter vertieft zu
werden, da es -- wie ausgeführt -- auf sie nicht entscheidungserheblich ankommt.
Der Antragsgegner wird sich gegebenenfalls bei der künftigen Neufassung seines
Satzungsrechts, die er benötigt, um die Beitragserhebung auf eine rechtlich
einwandfreie Grundlage zu stellen, mit dieser Problematik befassen müssen.
Die auf die Abwasserbehandlungsanlage ... bezogene Beitragssatzregelung der
derzeitigen Satzungsfassung lässt sich entgegen den Ausführungen im Schriftsatz
des Bevollmächtigten des Antragsgegners vom 28. September 2000 auch nicht
mit der Überlegung rechtfertigen, dass die Beitragssätze auch bei einer auf das
gesamte Verbandsgebiet bezogenen Beitragssatzkalkulation "im Ergebnis nicht
überhöht" seien. Der Fehler, der zur Ungültigkeit der Beitragssatzregelung führt,
liegt in dem unabhängig von der Frage einer Kostenüberdeckung durch die
absolute Höhe des Beitragssatzes festzustellenden Verstoß gegen das Prinzip der
gleichmäßigen Belastung der bevorteilten Anlieger im Einrichtungsgebiet. Dieser
Mangel kommt nicht dadurch in Wegfall, dass mit Hilfe nachgeschobener
Berechnungen gegebenenfalls der Nachweis geführt wird, dass sich der
Beitragssatz auch bei einer dem Prinzip der Globalberechnung entsprechenden
Belastung sämtlicher Anlieger im maßgeblichen Abrechnungsgebiet nicht zu
ermäßigen brauchte, um dem Kostenüberschreitungsverbot zu genügen.
Die Beschwerde des Antragsgegners ist nach allem mit der Kostenfolge aus § 154
Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Festsetzung des Streitwertes für das
Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 14 (analog), 13 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.