Urteil des HessVGH vom 05.10.2000, 5 TG 2895/00

Aktenzeichen: 5 TG 2895/00

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, abrechnung, erneuerung, belastung, aufwand, wechsel, ermächtigung, beitragspflicht, mangel, ungültigkeit

Gericht: Quelle:

Norm: § 11 KAG HE

Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Entscheidungsdatum: 05.10.2000

Aktenzeichen: 5 TG 2895/00

Dokumenttyp: Beschluss

(Deckungsgleichheit von Abrechnungsgebiet und Einrichtungsgebiet bei leitungsgebundenen Einrichtungen)

Gründe

1Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht antragsgemäß die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Heranziehung zur Vorausleistungen in Höhe von 1.207,05 DM auf den künftigen Abwasserbeitrag für die Erweiterung und Erneuerung der Abwasserbehandlungsanlage ... des Antragsgegners angeordnet. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragsgegners ist nach erfolgter Zulassung durch den Senatsbeschluss vom 22. August 2000 -- 5 TZ 903/00 -- zulässig, kann aber in der Sache keinen Erfolg haben, denn an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehung bestehen auch nach Auffassung des Senats bei summarischer Überprüfung ernstliche Zweifel, die es nach der im gerichtlichen Aussetzungsverfahren 80 Abs. 5 VwGO) entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebieten, die sofortige Vollziehung des Heranziehungsbescheides auszusetzen.

2Von der Annahme des Verwaltungsgerichts ausgehend, dass die von dem Antragsgegner -- dem Abwasserverband ... -- im Verbandsgebiet betriebenen Abwasseranlagen aufgrund zulässiger organisatorischer Entscheidung eine einzige -- einheitliche -- Abwassereinrichtung bilden, ergeben sich die ernstlichen Zweifel daraus, dass die Beitragssatzregelung in der Entwässerungssatzung des Antragsgegners vom 9. Dezember 1994, letztmalig geändert durch die VIII. Änderungssatzung vom 22. September 1999, keine auf das Gebiet der Gesamteinrichtung als "Abrechnungsgebiet" bezogenen Beitragssätze ausweist, sondern mit der Festlegung unterschiedlich hoher Kläranlagenbeitragssätze für die einzelnen Anlagen eine auf das Gebiet der jeweiligen Anlage beschränkte gesonderte Abrechnung vorsieht. Damit weicht die Satzung von dem Grundsatz ab, dass das "Abrechnungsgebiet" das "Einrichtungsgebiet" ist. Bezogen auf den Fall der beitragsfähigen Verbesserung eines einzelnen Ortsteilsystems einer ortsteilübergreifenden Wasserversorgungseinrichtung durch den Neubau eines Hochbehälters hat der Senat in seinem Beschluss vom 16. November 1999 (5 TG 1972/99, HSGZ 2000, 151 = ZKF 2000, 206) die Geltung dieses Grundsatzes wie folgt begründet:

3"Wie der Bayerische VGH in seinem Urteil vom 18. Februar 1998 (a. a. O.) zu Recht ausführt, bedeutet jede Verbesserung eines Einrichtungsteils notwendigerweise auch eine Verbesserung der Gesamteinrichtung. Das gilt auch dann, wenn der Verbesserungseffekt -- wie hier -- darin besteht, dass der Hochbehälter eines einzelnen Ortsteilsystems durch einen neuen Hochbehälter mit für die Versorgung dieses Ortsteils ausreichender Speicherkapazität ersetzt wird. Nur auf dieser gedanklichen Grundlage lassen sich für eine solche Maßnahme überhaupt Beiträge erheben, denn die Beitragsfähigkeit hängt nach der gesetzlichen Ermächtigung jeweils davon ab, dass die Einrichtung geschaffen bzw. mit der Zielsetzung der Verbesserung oder Wiedererlangung der ursprünglichen Funktionstüchtigkeit erneuert oder erweitert wird. An die Verbesserung der (Gesamt-) Einrichtung knüpft wiederum das Gesetz die Beitragspflicht sämtlicher Grundstückseigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der

Grundstückseigentümer, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Einrichtung nicht nur vorübergehende Vorteile bietet. Das aber ist -- in Übereinstimmung mit der Auffassung, die der Bayerische VGH zu dem in diesem Punkt inhaltlich vergleichbaren bayerischen Landesrecht vertritt (a. a. O.) - - so zu verstehen, dass der Aufwand auf das gesamte Einrichtungsgebiet zu verteilen und der daraus resultierende Beitrag im gesamten Einrichtungsgebiet zu erheben ist. Das Gesetz geht erkennbar davon aus, dass sich alle durch die Einrichtung als solche bevorteilten Grundstückseigentümer solidarisch am Einrichtungsaufwand beteiligen sollen, gleichgültig, in welchem Teilbereich dieser Aufwand als Folge einer verbessernden Maßnahme anfällt. Für das niedersächsische Landesrecht vertritt das OVG Niedersachsen (a. a. O.) die abweichende Auffassung, dass die Abrechnung einer an einem einzelnen Ortsteilsystem durchgeführten Verbesserungsmaßnahme auf das Gebiet des fraglichen Ortsteils zu beschränken sei. Die hierfür gegebene Begründung, es werde der Vorteilsbegriff verlassen, wenn auch die Grundstückseigentümer in anderen Ortsteilen belastet würden, obwohl "ihr" System nicht verbessert worden sei, überzeugt den Senat nicht. Das OVG Niedersachsen bezieht bei der Bestimmung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstückseigentümer den Vorteil auf die Maßnahme und kommt auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, dass die in einem einzelnen Ortsteil vorgenommene Verbesserung nur für Grundstücke im Gebiet gerade dieses Ortsteils von Vorteil sein könne. Dem ist entgegenzuhalten, dass die gesetzliche Ermächtigung den Vorteilsbegriff im gegebenen Zusammenhang nicht maßnahmebezogen, sondern einrichtungsbezogen verwendet. Sie unterwirft diejenigen Grundstückseigentümer der Beitragspflicht, "denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen nicht nur vorübergehende Vorteile bietet". Mit "diesen Einrichtungen" sind die zuvor genannten "öffentlichen Einrichtungen" gemeint, die ihrerseits Bezugspunkt beitragsfähiger Maßnahmen (Schaffung, Erweiterung und Erneuerung) sind, folglich Einrichtungen im räumlich-gegenständlichen Sinne. Die gesetzliche Formulierung bringt, indem sie für den beitragspflichtigen Personenkreis auf den von der Einrichtung ausgehenden Vorteil abstellt, das Prinzip der Solidargemeinschaft zum Ausdruck und muss gerade in diesem Punkt ernst genommen werden."

4In der weiteren Begründung seiner Entscheidung hat der Senat des Weiteren auf das Prinzip der Globalberechnung hingewiesen, welches die Beteiligung der Grundstücke am Aufwand der gesamten Einrichtung erfordere, ferner darauf, dass bei der Finanzierung von Einrichtungsaufwand über Benutzungsgebühren ebenfalls auf das Gesamtgebiet der Einrichtung abgestellt wird, gleichgültig, in welchem räumlichen Bereich der Einrichtung auch immer der zu deckende Aufwand anfällt.

5Die im Beschluss vom 16. November 1999 noch offen gelassene Frage, ob entsprechend der bisherigen einschlägigen Senatsrechtsprechung (Beschlüsse vom 31.07.1987 -- 5 TH 1938/86 --, HSGZ 1987, 478, und 5 TH 1939/86, GemHH 1988, 157 = DÖV 1988, 516 -- sowie Beschluss vom 15.05.1997 -- 5 N 1460/96 --, NVwZ-RR 1999, 202) die Konstruktion der abschnittsweisen Abrechnung eine auf das Gebiet der betroffenen Einzelanlage beschränkte Abrechnung von Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen und damit unter besonderen Voraussetzungen eine Ausnahme vom Grundsatz der auf das Gesamtgebiet der Einrichtung zu beziehenden Abrechnung zulässt, ist zu verneinen. Die auf den einzelnen Ortsteil als Abschnitt beschränkte Abrechnung führt zu einem Wechsel des Abrechnungsgebiets, der mit dem sämtliche Einrichtungsvorgänge -- Schaffung, Erweiterung und Erneuerung -- überspannenden Prinzip der Globalberechnung unvereinbar ist. Der Schaffungsbeitrag bezieht sich notwendigerweise auf das Gebiet der wie immer gebildeten (Gesamt-) Einrichtung. Dieses Abrechnungsgebiet muss bei den die Schaffung später ergänzenden Maßnahmen der Erneuerung und der Erweiterung durchgängig beibehalten werden. Ziel der Globalberechnung ist es nämlich, sämtliche Flächen, denen im Zuge der kontinuierlichen Schaffung der Einrichtung die vorteilhafte Möglichkeit des Anschlusses an diese Einrichtung vermittelt wird, gleichmäßig an dem gesamten Einrichtungsaufwand zu beteiligen. Dieses Ziel wird dadurch erreicht, dass der Einrichtungsaufwand, wo immer und wann immer er anfällt, nach einem vorteilsgerechten einheitlichen Beitragsmaßstab auf die durch die Einrichtung bevorteilten und damit beitragspflichtig werdenden Grundstücke umgelegt wird. Die Beitragsbelastung beginnt für den "Neuanlieger", der durch einen Schaffungsvorgang erstmals die Möglichkeit des vorteilhaften Anschlusses erhält, mit dem Schaffungsbeitrag, und sie setzt sich, soweit aufgrund einer in der ursprünglichen Schaffungskonzeption noch nicht angelegten Erneuerungs- oder Erweiterungsplanung besonderer Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand anfällt,

Erweiterungsplanung besonderer Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand anfällt, in einem Erneuerungs- oder Erweiterungsbeitrag fort, der den Schaffungsbeitrag ergänzt. Der jeweilige Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand ist seinerseits nach dem Prinzip der Globalberechnung mit dem Ziel der gleichmäßigen Belastung aller bevorteilten Grundstücke zu verteilen; d. h. er fällt nicht etwa in Form des Erneuerungs- oder Erweiterungsbeitrags ausschließlich den Eigentümern der im fraglichen Zeitpunkt bereits angeschlossenen bzw. anschließbaren Grundstücke, also den "Altanliegern", zur Last, sondern an ihm sind ebenso die künftigen "Neuanlieger" zu beteiligen. Die Belastung mit Erneuerungs- und Erweiterungsaufwand äußert sich für die Neuanlieger in einem Schaffungsbeitrag, in den der fragliche Aufwand von vorneherein eingerechnet ist und der deshalb auch -- in der Regel -- höher liegt als der seinerzeit von den Altanliegern zu entrichtende ursprüngliche Schaffungsbeitrag. Mit anderen Worten: Die Gleichmäßigkeit der Belastung aller Anlieger wird dadurch gewahrt, dass der Schaffungsbeitrag der Altanlieger um den auf sie entfallenden Erneuerungs- oder Erweiterungsbeitrag zur Abdeckung von Erneuerungs- oder Erweiterungsaufwand "ergänzt" wird, während bei den Neuanliegern die Vorteilsabschöpfung durch einen entsprechend erhöhten Schaffungsbeitrag erfolgt. Das System der Beitragserhebung für leitungsgebundene Einrichtungen ist auf diese Weise durch die "Überlappung" von kontinuierlich fortgesetzter Schaffung und "begleitenden" Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen gekennzeichnet. Die Beitragserhebung für leitungsgebundene Einrichtungen unterscheidet sich gerade in diesem Punkt deutlich von der Beitragserhebung für Verkehrsanlagen. Ein Wechsel des Abrechnungsgebiets ist bei Verkehrsanlagen grundsätzlich denkbar, weil die hier abzurechnenden Maßnahmen der Erneuerung oder Erweiterung, die in § 11 Abs. 3 KAG als "Um- und Ausbau" bezeichnet werden, einem in sich abgeschlossenen -- sich nicht mehr fortsetzenden -- Erstherstellungsvorgang folgen. Bei den leitungsgebundenen Einrichtungen führt dagegen ein solcher Wechsel aufgrund der abrechnungsmäßigen Verzahnung von kontinuierlicher Schaffung und begleitenden Erneuerungs- und Erweiterungsmaßnahmen unvermeidbar zur Kollision mit dem sämtlicher Einrichtungsvorgänge überspannenden Prinzip der Globalberechnung und der mit ihr angestrebten gleichmäßigen Beteiligung sämtlicher Anlieger am Einrichtungsaufwand.

6Eine Beschränkung der Abrechnung auf das Gebiet einer einzelnen -- technisch selbständigen -- Ortsanlage lässt sich bei leitungsgebundenen Einrichtungen nur dadurch erreichen, dass der kommunale Einrichtungsträger im Rahmen des ihm zustehenden organisatorischen Ermessens die maßgebliche Einrichtung auf eben diese Ortsteilanlage beschränkt. Die so gebildete Einrichtung bleibt dann von Anfang bis Ende Bezugspunkt der sämtliche Einrichtungsvorgänge überspannenden Globalberechnung. Ist jedoch die organisatorische Entscheidung dahingehend getroffen worden, dass mehrere Einzelanlagen aufgabenbezogen eine einzige -- einheitliche -- Einrichtung im Rechtssinne bilden, so muss es auch abrechnungsmäßig bei dieser zusammenfassenden Entscheidung bleiben.

7Dass der Antragsgegner im vorliegenden Fall sein organisatorisches Ermessen tatsächlich im Sinne einer Zusammenfassung der verschiedenen -- technisch selbständigen -- Entwässerungssysteme im Verbandsgebiet zu einer einzigen Einrichtung ausgeübt hat, ergibt sich -- wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss zutreffend darlegt -- aus der Beschreibung der Aufgabenstellung des Abwasserverbandes in § 1 der Entwässerungssatzung vom 9. Dezember 1994 und der Festlegung einheitlicher Gebührensätze für das gesamte Verbandsgebiet in § 23 der Entwässerungssatzung. In seinem zum vorangegangenen Zulassungsverfahren 5 TZ 903/00 vorgelegten Schriftsatz vom 18. Juli 2000 bestätigt im Übrigen der Bevollmächtigte des Antragsgegners die Zusammenfassung der verschiedenen Anlagen zu einer organisatorischen Einheit. Dass in § 10 Abs. 3 EWS gleichwohl gesonderte Kläranlagenbeitragssätze festgelegt sind, begründet er folgerichtig mit dem -- seiner Meinung nach auch im leitungsgebundenen Beitragsrecht zulässigen -- Verfahren der abschnittsweisen Abrechnung; darüber hinaus weist er darauf hin, dass der Antragsgegner an dieser Konstruktion auch weiterhin festhalten wolle.

8Selbst wenn man einmal unterstellt, dass sich der Antragsgegner entgegen dem durch die vorgenannten Satzungsbestimmungen ausgelösten Eindruck dafür entschieden hätte, die technisch selbständigen Entwässerungssysteme im Verbandsgebiet auch rechtlich als selbständige Einrichtungen zu betreiben, könnte das der Beitragssatzregelung in § 10 Abs. 3 EWS nicht zur Gültigkeit verhelfen. Ein zur Ungültigkeit jedenfalls der Beitragssatzregelung für die streitbefangene Abwasserbehandlungsanlage ... führender Mangel läge dann nämlich darin, dass

Abwasserbehandlungsanlage ... führender Mangel läge dann nämlich darin, dass mit unterschiedlich hohen Beitragssätzen für die Gemarkungen ..., ... einerseits sowie die Gemarkungen ... andererseits eine "Gemarkungsdifferenzierung" vorgenommen worden ist, für die angesichts der Entsorgung all dieser Gemarkungen durch die Abwasserbehandlungsanlage keine Rechtfertigung zu erkennen ist.

9Wegen des vorgenannten Mangels kann im Übrigen auch dahingestellt bleiben, ob die Zusammenfassung der verschiedenen Entwässerungssysteme im Verbandsgebiet, für die sich der Antragsgegner nach eigener Darstellung entschieden hat, rechtlichen Bedenken unterliegt und ob, falls die Zusammenfassung unwirksam sein sollte, ohne weiteres -- d. h. ohne erneute Entscheidung über die Organisationsform -- die Möglichkeit bestünde, die einzelnen Systeme als selbständige Einrichtungen abzurechnen. In seiner Zulassungsantragsschrift vom 28. Februar 2000 weist der Bevollmächtigte des Antragsgegners selbst darauf hin, dass bislang noch keine Rechtsprechung von Obergerichten zu der Frage vorliegt, ob analog zu der den Gemeinden eröffneten Möglichkeit, mehrere technisch selbständige Leitungssysteme im Gemeindegebiet zu einer einzigen Einrichtung im Rechtssinne zusammenzufassen, auch ein Abwasserverband aus mehreren technisch selbständigen Abwasseranlagen im Verbandsgebiet eine einzige leitungsgebundene Einrichtung bilden kann. Sollte, wofür einiges spricht, letzteres grundsätzlich möglich sein, so können sich doch -- eher als bei einer Zusammenfassung auf der gemeindlichen Ebene -- aufgrund der räumlichen Ausdehnung des Verbandsgebiets, der Vielzahl dort betriebener Einzelanlagen und ihrer Unterschiedlichkeit, was den Einzugsbereich, die Ausstattung und das Funktionieren angeht, im Einzelfall Gesichtspunkte ergeben, die der Bildung einer einheitlichen systemübergreifenden Einrichtung entgegenstehen. Daran ist gerade auch bei den Anlagen des Antragsgegners zu denken, denn hier gibt es einerseits die Abwasserbehandlungsanlage ... mit einem großen Einzugsbereich, der eine Vielzahl von Stadt- und Ortsteilen umfasst und damit auch entsprechend ausgedehnte Zuleitungssammler erfordert, sowie andererseits kleine Kläranlagen, an die -- wie bei der Kläranlage ... -- nur drei Gemarkungen oder sogar -- wie den Kläranlagen ... -- nur jeweils eine einzige Gemarkung angeschlossen sind. Die Frage der Zusammenfassungsmöglichkeit im Einzelfall braucht freilich im vorliegenden Zusammenhang nicht weiter vertieft zu werden, da es -- wie ausgeführt -- auf sie nicht entscheidungserheblich ankommt. Der Antragsgegner wird sich gegebenenfalls bei der künftigen Neufassung seines Satzungsrechts, die er benötigt, um die Beitragserhebung auf eine rechtlich einwandfreie Grundlage zu stellen, mit dieser Problematik befassen müssen.

10 Die auf die Abwasserbehandlungsanlage ... bezogene Beitragssatzregelung der derzeitigen Satzungsfassung lässt sich entgegen den Ausführungen im Schriftsatz des Bevollmächtigten des Antragsgegners vom 28. September 2000 auch nicht mit der Überlegung rechtfertigen, dass die Beitragssätze auch bei einer auf das gesamte Verbandsgebiet bezogenen Beitragssatzkalkulation "im Ergebnis nicht überhöht" seien. Der Fehler, der zur Ungültigkeit der Beitragssatzregelung führt, liegt in dem unabhängig von der Frage einer Kostenüberdeckung durch die absolute Höhe des Beitragssatzes festzustellenden Verstoß gegen das Prinzip der gleichmäßigen Belastung der bevorteilten Anlieger im Einrichtungsgebiet. Dieser Mangel kommt nicht dadurch in Wegfall, dass mit Hilfe nachgeschobener Berechnungen gegebenenfalls der Nachweis geführt wird, dass sich der Beitragssatz auch bei einer dem Prinzip der Globalberechnung entsprechenden Belastung sämtlicher Anlieger im maßgeblichen Abrechnungsgebiet nicht zu ermäßigen brauchte, um dem Kostenüberschreitungsverbot zu genügen.

11 Die Beschwerde des Antragsgegners ist nach allem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 14 (analog), 13 GKG.

12 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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