Urteil des HessVGH, Az. 11 UE 796/94

VGH Kassel: genehmigung, kennzeichen, leistungserbringer, öffentliche ausschreibung, öffentliches interesse, untätigkeitsklage, wartefrist, hauptsache, magistrat, inhaber
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
11. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
11 UE 796/94
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 13 RettDG HE, § 15
RettDG HE, § 13 Abs 3
RettDG HE, § 13 Abs 4
RettDG HE, § 13 Abs 5
RettDG HE
(Genehmigung nach RettDG HE § 13: Genehmigung eines
Ersatzfahrzeuges; Bedarfsprognose; Privilegierung von
Altunternehmern)
Tatbestand
Die Klägerin hat zunächst im Wege der Untätigkeitsklage die Verpflichtung der
Beklagten zur Erteilung einer Genehmigung nach § 13 des Hessischen
Rettungsdienstgesetzes (HRDG) für die Durchführung qualifizierter
Krankentransporte nach § 2 Abs. 2 HRDG begehrt. Nachdem ihr im Laufe des
Berufungsverfahrens eine entsprechende Genehmigung erteilt worden ist, möchte
sie eine Erweiterung der Genehmigung durch Zulassung höherer
Vorhaltekapazitäten der in der Genehmigung bezeichneten Rettungsmittel
durchsetzen.
Dem Inhaber der Klägerin wurde durch das Ordnungsamt der Beklagten mit
Genehmigungsurkunden vom 31. Dezember 1991 erstmals die auf den Zeitraum
vom 31. Dezember 1991 bis 30. Dezember 1993 befristete Erlaubnis zum Verkehr
mit Mietwagen nach § 49 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) zum
Zwecke des Krankentransportes für die Krankenwagen/Rettungswagen mit den
amtlichen Kennzeichen und erteilt.
Am 8. September 1992 stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung der
Erbringung von Leistungen nach § 2 Abs. 2 HRDG für ein drittes Fahrzeug, und
zwar für ein neu angeschafftes Rettungsfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen.
Am 28. November 1992 schrieb das Ordnungsamt der Beklagten die nach § 49
PBefG erteilte Genehmigungsurkunde für das Fahrzeug mit dem amtlichen
Kennzeichen auf das neue Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen um. Das
Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen wurde seither als Reservefahrzeug
benutzt und inzwischen durch das Rettungsfahrzeug mit dem amtlichen
Kennzeichen ersetzt. Das Fahrzeug wurde im Laufe des Rechtsstreits ebenfalls
ausgetauscht gegen ein Mehrzweckfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen. Die
vorhandenen Krankentransportwagen der Klägerin sind in vollem Umfang DIN-
gerecht und einsatzfähig; eine Einschränkung gilt insoweit für den bisher als
Reservefahrzeug verwendeten Krankentransportwagen mit dem amtlichen
Kennzeichen der die DIN-Normen für Krankentransportwagen erfüllt, nicht aber die
DIN-Normen für Mehrzweckfahrzeuge.
Mit Schreiben vom 14. April 1993 (Kopie Bd. I Bl. 13 f. GA), auf das wegen der
Einzelheiten Bezug genommen wird, wies die Beklagte den Inhaber der Klägerin
darauf hin, daß er nicht mehr mit einem positiven Bescheid über seinen
"Genehmigungsantrag vom 08.02.1992" rechnen könne, denn weder für die
Genehmigung einer Betriebserweiterung noch für die Neuerteilung einer
Genehmigung nach § 13 HRDG seien die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.
Nach derzeitigem Informationsstand der Beklagten bestehe aufgrund von
Vorabmitteilungen der mit der Erarbeitung eines entsprechenden Gutachtens
beauftragten Firma absehbar kein Bedarf. Im Hinblick darauf sei auch zu prüfen,
ob das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen noch als Reservefahrzeug
gehalten werden dürfe.
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Seinerzeit waren im Rettungsdienstbereich 16 Fahrzeuge verschiedener
Kategorien (ohne Reservefahrzeuge) im Einsatz. Die Klägerin war mit ihren nach §
49 PBefG genehmigten Fahrzeugen nicht in den vorläufigen
Rettungsdienstbereichsplan der Beklagten eingebunden und auch nicht an die
Rettungsleitstelle angeschlossen, sondern akquirierte ihre Transportaufträge
selbst durch telefonische Kontakte mit Ärzten und Krankenhäusern. Dies hat sich
im Laufe des Rechtsstreits aufgrund einer einstweiligen Anordnung des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden insofern geändert, als die Klägerin mit Rücksicht
auf das vorliegende Verfahren an die Rettungsleitstelle angeschlossen wurde. In
der Zeit vom 15. Februar 1992 bis 31. Dezember 1992 führte die Klägerin mit den
zwei im Einsatz befindlichen Rettungsmitteln insgesamt 4.667 Rettungsfahrten
durch, im Jahre 1993 erhöhte sich das Einsatzvolumen bis 30. November auf
6.226. Innerhalb des durch die Leitstelle organisierten Rettungsdienstes wurden im
Jahre 1992 insgesamt 46.851 Einsätze gefahren. Dieses
Gesamteinsatzaufkommen ging im Jahre 1993 um 3 % auf 45.439 Einsätze zurück
und steigerte sich 1994 unter Einbeziehung des Aufkommens der Klägerin um 6,4
% auf 48.328 und 1995 nochmals um 3,4 % auf 49.985 Einsätze pro Jahr. Eine
etwa gleiche Zahl von Einsätzen (49.928) erwartet die Beklagte aufgrund einer
Hochrechnung der für die ersten elf Monate des Jahres ermittelten Zahlen für
1996.
Die Klägerin beschäftigt insgesamt etwa 18 für den Rettungsdienst qualifizierte
Personen, knapp die Hälfte davon sind Vollzeitkräfte, im übrigen handelt es sich
um Aushilfskräfte. In einem Prüfbericht des Regierungspräsidiums vom 11.
November 1993 wurden in wirtschaftlicher Hinsicht keine Bedenken gegen die
Betriebsführung der Beklagten erhoben.
Am 8. Juni 1993 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden
Untätigkeitsklage erhoben. Sie hat die Ansicht vertreten, ihre Klage sei zulässig,
da ihr Antrag vom 8. September 1992 seither ohne hinreichenden Grund nicht
beschieden worden sei und sich auch nicht erledigt habe. Die Klägerin hat ferner
die Auffassung vertreten, die Beklagte sei bei Vorliegen der subjektiven
Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 HRDG verpflichtet, die beantragte
Genehmigung zu erteilen. Die Voraussetzungen einer Versagung nach § 13 Abs. 4
HRDG habe die Beklagte nicht dargelegt. Die Bedarfsklausel des § 13 Abs. 4 HRDG
müsse im Hinblick auf Art. 12 GG verfassungskonform ausgelegt werden. Da es
sich um eine objektive Berufszulassungsschranke handele, bedürfe es einer
substantiierten Begründung der existentiellen Gefährdung des Rettungsdienstes
durch die Zulassung eines anderen Anbieters.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Magistrat der Beklagten zu verpflichten, ihr für das Fahrzeug oder ein
gleichwertiges Ersatzfahrzeug eine Genehmigung gemäß § 13 HRDG zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie die Auffassung vertreten, eine frühere Entscheidung über
den Genehmigungsantrag sei weder erforderlich noch möglich gewesen. Aufgrund
der Dokumentation des Fahrzeugwechsels durch Umschreiben der
Genehmigungsurkunde nach § 49 PBefG sei sie zu der Annahme berechtigt
gewesen, der Genehmigungsantrag nach § 14 HRDG sei nicht mehr gestellt. Die
subjektiven Zulassungsvoraussetzungen für eine Erteilung der beantragten
Genehmigung seien nicht erfüllt, weil begründete Zweifel an der Zuverlässigkeit
der Klägerin als Leistungserbringerin sowie an einer hinreichenden personellen
Ausstattung des Betriebes bestünden. Die Bedarfsklausel des § 13 Abs. 4 HRDG
sei als ordnungsgemäße Berufszulassungsbeschränkung anwendbar, da sie dem
Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter diene. Die im öffentlichen
Interesse liegende Leistungsfähigkeit der Rettungsdienste sei gefährdet, wenn
zusätzlich die Klägerin als Anbieter zugelassen werde.
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat der Klage mit Urteil vom 1. Dezember
1993 stattgegeben, indem es die Beklagte verpflichtet hat, der Klägerin für das
Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen oder ein gleichwertiges Ersatzfahrzeug
eine Genehmigung nach § 13 HRDG zu erteilen.
Begründet wurde dieses Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen
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Begründet wurde dieses Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen
wird, im wesentlichen mit folgenden Erwägungen: Die Untätigkeitsklage sei
zulässig, weil sich der Genehmigungsantrag weder durch die Umschreibung der
Genehmigungsurkunde nach § 49 PBefG noch durch andere Umstände erledigt
habe und es Sache der Beklagten gewesen sei, bestehende formelle Mängel der
Antragstellung zu beseitigen. Die Klage sei auch begründet, da die Klägerin
Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung nach § 13 HRDG habe. Die subjektiven
Zulassungsvoraussetzungen für den Rettungsdienst erfülle die Klägerin. Die
objektiven Zulassungsschranken nach § 13 Abs. 4 HRDG, gegen deren
Verfassungsmäßigkeit keine Bedenken bestünden, seien nicht erfüllt, weil die
Beklagte nicht hinreichend dargelegt habe, warum nach ihrer Ansicht die
Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes in ihrem Bereich dadurch gefährdet
werde, daß eine erhebliche Kostensteigerung durch Zulassung eines weiteren
Anbieters eintrete. Da die Übergangsregelung des § 30 Satz 2 HRDG dahin
auszulegen sei, daß nur bei der ersten Wiedererteilung einer Genehmigung i. S.
des neuen Gesetzes die Anwendung der objektiven Zulassungsschranken des § 13
Abs. 4 HRDG ausgeschlossen sei, könne diese Bestandsschutzregelung der
Klägerin auch nicht ohne weiteres entgegengehalten werden, da nicht ersichtlich
sei, daß eine geringfügige Überversorgung mit Rettungsmitteln zu einer
Existenzgefährdung von Altunternehmen führe.
Gegen dieses ihr am 18. Januar 1994 zugestellte Urteil hat die Beklagte bei dem
Verwaltungsgericht Wiesbaden am 11. Februar 1994 Berufung eingelegt.
In einer mündlichen Verhandlung des Senats am 12. September 1995 haben die
Beteiligten in einem Zwischenvergleich übereinstimmend die Anordnung des
Ruhens des Verfahrens bis 29. Februar 1996 beantragt. Die Beklagte hat sich in
dem Zwischenvergleich u. a. verpflichtet, innerhalb der Ruhensfrist in einer
Entscheidung über den Genehmigungsantrag der Klägerin in bezug auf alle drei
angewendeten Rettungsmittel mit den amtlichen Kennzeichen nach Maßgabe des
§ 13 Abs. 7 HRDG zu entscheiden.
Der Senat hat daraufhin mit Beschluß vom 12. September 1995 (Bd. III Bl. 494,
497 ff. GA) das Ruhen des Verfahrens bis 29. Februar 1996 angeordnet und in der
Begründung zum Ausdruck gebracht, die Sache sei nicht entscheidungsreif, da der
Magistrat der Beklagten bislang keine von ihm zu verantwortende, nach außen
verbindliche Prognoseentscheidung über den vorhersehbaren künftigen Bedarf an
vorzuhaltenden Rettungsmitteln getroffen habe. Eine von der Beklagten
vorgelegte "Untersuchung zum Einsatzaufkommen und zur Auslastung im
Rettungsdienstbereich vom 15. September 1994 lasse nicht erkennen, welche
Kriterien des Rettungsdienstplanes und des Bereichsplanes ihr zugrundegelegt
worden seien und wie die erforderliche Bewertung des Einsatzaufkommens
durchgeführt worden sei. Eine gerichtsverwertbare Untersuchung im Sinne des §
13 Abs. 4 Satz 1 HRDG müsse eine nachvollziehbare Bewertung der erhobenen
Daten erkennen lassen. Insbesondere habe die Untersuchung zwar einerseits
ergeben, daß im Januar 1994 in der Zeit zwischen 7.00 Uhr und 8.00 Uhr eine mit
den vorgehaltenen Fahrzeugen nicht zu bewältigende Spitzenbelastung
aufgetreten sei. Jedoch sei keine ausreichende prognostische Bewertung dieses
Umstands erfolgt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Begründung des
Senatsbeschlusses vom 12. September 1995 Bezug genommen.
Nach Ablauf der Ruhensfrist hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. März 1996
ihre Absicht mitgeteilt, der Klägerin eine Genehmigung für die Erbringung
rettungsdienstlicher Leistungen zu erteilen, und einen Entwurf des beabsichtigten
Bescheids (Bd. III Bl. 542 GA) beigefügt.
Mit Schriftsatz vom 21. März 1996 hat die Beklagte ferner die aufgrund des
Zwischenvergleichs erstellte "Untersuchung des Einsatzaufkommens im
Rettungsdienstbereich vom 01.05.-31.07.1995 und Bemessung der
bedarfsnotwendigen Fahrzeugvorhaltung" (Anlage zu Bd. III Bl. 553 GA) vorgelegt.
In der Untersuchung wird festgestellt, daß bei der Notfallrettung die Hilfsfrist im
Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HRDG (10 Minuten) nur zu ca. 90 % aller Fälle
eingehalten wird, und zwar im Rettungswachenversorgungsbereich Ost zu 87,54 %
und im Rettungswachenversorgungsbereich West zu 92,69 %. Im qualifizierten
Krankentransport werde die Wartezeit im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 HRDG
(30 Minuten) in den Spitzenzeiten von 8.00 Uhr bis 16.00 Uhr zu 91,85 % erfüllt.
Wegen weiterer Einzelheiten ihres Inhalts wird auf diese Untersuchung verwiesen.
Mit Bescheid vom 29. November 1996 (Kopie Band IV Bl. 733 ff. GA) hat der
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Mit Bescheid vom 29. November 1996 (Kopie Band IV Bl. 733 ff. GA) hat der
Magistrat der Beklagten dem Inhaber der Klägerin nunmehr eine bis 30. November
2000 gültige Genehmigung zur Erbringung von rettungsdienstlichen Leistungen im
Sinne des § 2 Abs. 2 HRDG im Rettungsdienstbereich der stadt erteilt. In dem
Bescheid, auf dessen Inhalt zur Darstellung weiterer Einzelheiten Bezug
genommen wird, ist u. a. geregelt, daß als Rettungsmittel die
Rettungstransportwagen mit den amtlichen Kennzeichen und sowie als
Reservefahrzeug der Krankentransportwagen mit dem amtlichen Kennzeichen
eingesetzt werden dürften. Unter der Überschrift "Auflagen" sind u. a. die
Betriebszeiten der Klägerin festgelegt, und zwar von montags bis freitags von 7.00
Uhr bis 21.00 Uhr sowie samstags von 8.00 Uhr bis 16.00 Uhr. Ab 1. Januar 1998
seien innerhalb dieser Betriebszeiten montags bis freitags von 8.00 Uhr bis 16.00
Uhr ein Fahrzeug an der Außenwache Erbenheim und von 7.00 Uhr bis 21.00 Uhr
ein weiteres Fahrzeug an der Rettungswache Flachstraße 6 bereitzuhalten,
samstags sei von 8.00 Uhr bis 16.00 Uhr ein Mehrzweckfahrzeug an der
Rettungswache zu stationieren. Bis zum 31. Dezember 1997 können diese
Fahrzeuge an den bisherigen Standorten klinik und Allee vorgehalten werden. Zur
Begründung der Genehmigung wird in dem Bescheid im wesentlichen ausgeführt,
Bedenken gegen die Erfüllung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen
durch die Klägerin bestünden nicht mehr. Was die objektiven
Zulassungsvoraussetzungen angehe, habe die im vorliegenden Rechtsstreit
vorgelegte Untersuchung (Bewertungszeitraum 1. Mai bis 31. Juli 1995) ergeben,
daß der durch die Untersuchung festgestellte Bedarf an Rettungsdienstleistungen
absehbar dadurch erfüllt werden könne, daß die Vorhaltezeiten der Klägerin von
derzeit 235 Wochenstunden auf 118 Wochenstunden reduziert würden. Soweit sich
ein zusätzlicher Vorhaltebedarf wegen der unstreitig bestehenden Überschreitung
der Hilfsfristen im Rettungswagenversorgungsbereich Ost ergebe, werde die
Entscheidung, wie dieses Defizit auszugleichen sei, nach pflichtgemäßem
Ermessen unter Einbeziehung der Leistungsträger getroffen werden. Zur
Bewältigung dieses Problems sei der Rettungsdienstträger auf die
Kooperationsbereitschaft und Flexibilität der Leistungserbringer angewiesen. Es
werde notwendig sein, in einer Erprobungsphase kurzfristig den Fahrzeugbestand
aufzustocken und gegebenenfalls wieder abzubauen. Bei der Entscheidung, wie ein
vorübergehender zusätzlicher Bedarf gedeckt werden könne, seien vorrangig die
den Hilfsorganisationen aufgrund der Bestandsschutzklausel des § 30 Satz 2
HRDG erteilten und noch fortdauernden Genehmigungen auszuschöpfen. Die
Hilfsorganisationen hätten bei dem bisher notwendigen Bedarfsanpassungen die
notwendige Kooperationsbereitschaft gezeigt.
Die Klägerin ist der Auffassung, die unter Berücksichtigung ihrer eigenen
Leistungen zustande gekommene Entwicklung des Transportaufkommens für
Notfall- und qualifizierte Krankentransporte rechtfertige keine Reduzierung der
vorgehaltenen Transportkapazitäten, da nach der eigenen Untersuchung der
Beklagten die gesetzlichen Hilfs- und Wartefristen schon jetzt nicht in
erforderlichem Umfang eingehalten werden könnten. "Ruhende"
Transportgenehmigungen für "Altunternehmer" seien rechtlich nicht denkbar.
Wegen weiterer Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf die Schriftsätze der
Prozeßbevollmächtigten der Klägerin vom 11. September und vom 16. Dezember
1996 Bezug genommen. Mit dem letztgenannten Schriftsatz hat die Klägerin eine
Kopie eines Anwaltschreibens vom selben Tage vorlegen lassen, mit dem sie
gegen den Bescheid des Magistrats der Beklagten vom 29. November 1996
Widerspruch hat einlegen lassen (Band IV Bl. 731 GA).
Die Klägerin hat in der weiteren mündlichen Verhandlung am 17. Dezember 1996
den Rechtsstreit, soweit ihrem Klagebegehren durch den Genehmigungsbescheid
vom 29. November 1996 entsprochen worden ist, sowie einen noch beim
Verwaltungsgericht Wiesbaden unter dem Aktenzeichen 7/2 E 427/94 anhängigen
Rechtsstreit, in dem sie auf Erteilung von Einzelgenehmigungen nach dem HRDG
für die Fahrzeuge mit den amtlichen Kennzeichen und klagt,
für in der Hauptsache erledigt erklärt
und im übrigen unter Erweiterung der Klage sinngemäß beantragt,
die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, daß die Beklagte verpflichtet wird,
die Vorhaltezeit für die Rettungstransportfahrzeuge der Klägerin mit den amtlichen
Kennzeichen und oder gleichwertige, DIN-gerechte Ersatzfahrzeuge auf 403
Wochenstunden festzusetzen und eine Genehmigung für alle drei Fahrzeuge für
die Dauer von vier Jahren zu erteilen.
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Die Beklagte hat sich den Erledigungserklärungen der Klägerin angeschlossen und
beantragt,
die Klage abzuweisen, soweit die Klägerin eine Vorhaltekapazität über das im
Genehmigungsbescheid vom 29. November 1996 festgelegte Kontingent von 118
Wochenstunden hinaus begehrt.
Zur Begründung dieses Antrags vertieft die Beklagte ihre zur Begründung des
Genehmigungsbescheids vom 29. November 1996 vertretenen
Rechtsauffassungen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz der
Beklagten vom 13. Dezember 1996 Bezug genommen.
Dem Senat liegen die den Genehmigungsantrag betreffenden Behördenakten der
Beklagten sowie die Gerichtsakten V/3 G 945/92, V/3 E 944/92 und 7/1 G 1060/93
des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vor, ferner die Gerichtsakten des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs mit den Aktenzeichen 11 TH 2400/94 (7/V G 518/94 des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden) und 11 TG 998/96 (7/2 G 1095/95 des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden) sowie die Strafakten der Staatsanwaltschaft
Wiesbaden mit dem Aktenzeichen 25 Js 5736.2/94. Diese Akten sind zum
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil ist zulässig,
insbesondere form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO).
Das erstinstanzliche Klagebegehren ist durch die von den Beteiligten in der
mündlichen Verhandlung am 17. Dezember 1996 abgegebenen
Prozeßerklärungen obsolet geworden, nachdem die Beklagte die von der Klägerin
mit der Untätigkeitsklage begehrte Genehmigung mit Bescheid vom 29.
November 1996 erteilt hat, die allerdings durch die erteilten Nebenbestimmungen
nach § 15 Nr. 4 und 6 des Hessischen Rettungsdienstgesetzes - HRDG - i.d.F. vom
5. April 1993 (GVBl. I S. 298) hinter den Wünschen der Klägerin zurückgeblieben
ist. Die Klägerin hat dieser veränderten prozessualen Situation in der letzten
mündlichen Verhandlung dadurch Rechnung getragen, daß sie den Rechtsstreit
teilweise für erledigt erklärt und ihre Verpflichtungsklage nunmehr auf eine
Veränderung der im erteilten Genehmigungsbescheid enthaltenen
Nebenbestimmungen zu ihren Gunsten erweitert hat. Diese teilweise
Erledigungserklärung, der die Beklagte zugestimmt hat, ist ungeachtet der in § 75
Satz 4 VwGO getroffenen Regelung zulässig. Zwar ist nach der dort getroffenen
Bestimmung die Hauptsache uneingeschränkt für erledigt zu erklären, sofern
innerhalb einer vom Gericht gesetzten Frist der mit der Untätigkeitsklage begehrte
Verwaltungsakt erlassen wird. Abgesehen davon, daß hier keine Frist nach § 75
Satz 3 VwGO gesetzt worden ist, besteht eine entsprechende Erklärungspflicht
aber nur dann, wenn der mit der Untätigkeitsklage angestrebte Verwaltungsakt
mit dem vom jeweiligen Kläger gewünschten Ergebnis ergangen und dadurch das
Rechtsschutzbedürfnis für das Weiterverfolgen der Verpflichtungsklage entfallen
ist. Weicht hingegen der tatsächliche Inhalt des erteilten Verwaltungsakts von dem
Inhalt der vom Kläger angestrebten Regelung ab, kann der jeweilige Kläger seine
Verpflichtungsklage unter Einbeziehung des ergangenen Verwaltungsakts
aufrechterhalten und fortführen, ohne zunächst ein Vorverfahren im Sinne der §§
68 ff. VwGO durchführen zu müssen (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., Rdnr. 19 und 21
zu § 75 m.w.N.).
Aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten, soweit
sie das vorliegende Verfahren betreffen, ist das erstinstanzliche Urteil insofern
erledigt und analog § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO wirkungslos geworden, als das
Verwaltungsgericht die Beklagte zur Erteilung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 7
Satz 1 HRDG und zur Genehmigung des des Mehrzweckfahrzeug mit dem
amtlichen Kennzeichen ersetzten Rettungswagen mit dem amtlichen Kennzeichen
gemäß § 13 Abs. 7 Satz 2 HRDG verpflichtet hat. Aus dem ebenfalls erledigten
Klageverfahren mit dem Aktenzeichen 7/2 E 427/94 des Verwaltungsgerichts
Wiesbaden hat die Klägerin ihr Begehren nach Genehmigung ihres bisherigen
Reservefahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen als vollwertiges Rettungsmittel
in das vorliegende Berufungsverfahren übernommen.
Soweit die Klägerin nach Erteilung des Genehmigungsbescheids vom 29.
November 1996 ihre Klage den veränderten Umständen angepaßt hat, indem sie
nunmehr sinngemäß die Verpflichtung der Beklagten zur Erhöhung der
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nunmehr sinngemäß die Verpflichtung der Beklagten zur Erhöhung der
Vorhaltezeit für ihre Rettungstransportfahrzeuge von derzeit 118 auf künftig 403
Wochenstunden und die Genehmigung des bisherigen Reservefahrzeugs mit dem
amtlichen Kennzeichen als voll einsetzbares Rettungsmittel begehrt, ist die Klage
zulässig, wobei dahinstehen kann, ob es sich dabei um eine Klageänderung
handelt, woran im Hinblick auf §§ 173 VwGO, 264 Nr. 3 ZPO Zweifel bestehen.
Jedenfalls hat sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 17. Dezember
1996 auf die erweiterte Klage rügelos eingelassen, so daß ihre Einwilligung in eine
etwa vorliegende Klageänderung vermutet wird (§§ 173 VwGO, 263, 267 ZPO). Da
der Streitgegenstand im Berufungsverfahren einverständlich erweitert worden ist,
bedarf es im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage auch keiner Erörterung,
inwieweit den Beteiligten dadurch eine Tatsacheninstanz verlorengeht.
Die erweiterte Klage ist auch nicht teilweise anderweitig rechtshängig. Zwar hat die
Klägerin zum Aktenzeichen 7/2 E 427/94 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden eine
weitere Untätigkeitsklage auf Erteilung einer Einzelkonzession für den Betrieb
eines weiteren Krankenfahrzeugs erhoben. Bezüglich dieses Klageverfahrens hat
sie jedoch in der mündlichen Verhandlung am 17. Dezember 1996 den
Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt; die Beklagte hat sich dieser
Erledigungserklärung angeschlossen. Damit ist die Rechtshängigkeit des in diesem
Verfahren geltend gemachten Klageanspruchs mit konstitutiver Wirkung beendet
worden (BVerwG, Urteil vom 15. November 1991 - 4 C 27.90 -, Buchholz 310 § 161
VwGO Nr. 92 = DVBl. 1992, 777; Kopp, a.a.O., Rdnr. 7 zu § 161 VwGO m.w.N.).
Ohne daß dem für die Entscheidung noch Bedeutung zukäme, sieht sich der Senat
zu dem Hinweis veranlaßt, daß sowohl die erledigten Klagen als auch die
wirkungslos gewordene Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit § 13 Abs. 7
HRDG nicht vereinbar gewesen sind. Sowohl die Klägerin als auch das
Verwaltungsgericht sind systemwidrig davon ausgegangen, daß die Klägerin nach
Ablauf der ihr erteilten Einzelkonzession nach §§ 13, 49 des
Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) i.d.F. des
Baugesetzbuchs vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2234) Anspruch auf Erteilung
einer Anschlußkonzession für ein einzelnes Krankenfahrzeug gemäß § 13 Abs. 7
HRDG habe. § 13 Abs. 7 HRDG sieht indessen in Übereinstimmung mit den
unmittelbar vor Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Bestimmungen des
Personenbeförderungsgesetzes keine Einzelkonzessionen für bestimmte
Kraftfahrzeuge vor, sondern eine an die Person des Unternehmers gebundene
Betriebskonzession. Hierzu hat der Senat im vorliegenden Verfahren bereits mit
seinem Beschluß vom 12. September 1995 folgendes ausgeführt:
"Die Genehmigung der Erbringung von Notfallrettungsleistungen und qualifizierten
Krankentransporten ist nach § 13 Abs. 7 HRDG eine an die Person des
Leistungserbringers gebundene Betriebserlaubnis, die als integrierten Bestandteil
auch die Art der einzusetzenden Rettungsmittel unter Angabe ihrer amtlichen
Kennzeichen umfaßt. Das Gesetz sieht also eine einheitliche Entscheidung über
die Zulassung des jeweiligen Bewerbers als Leistungserbringer sowie Art und
Anzahl der vorzuhaltenden Rettungsmittel vor. Damit entspricht die Regelung im
HRDG der Neufassung des § 9 Abs. 1 Nr. 4 Personenbeförderungsgesetz für den
Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen, wie sie durch das Dritte
Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S. 1221) mit Wirkung vom 1.
Juli 1990 geschaffen worden ist (vgl. die Bekanntmachung der Neufassung des
Personenbeförderungsgesetzes vom 8. August 1990, BGBl. I S. 1690). Für
Genehmigungen für jedes einzelne Kraftfahrzeug, wie sie zuvor gemäß § 9 Abs. 1
Satz 2 Personenbeförderungsgesetz vorgesehen waren, ist seither kein Raum
mehr. Mithin entspricht die in Ziffer 3 des Zwischenvergleichs vereinbarte
Verfahrensweise nicht nur der durch § 13 Abs. 7 HRDG bestimmten derzeitigen
Rechtslage, sondern trägt auch der seit Juli 1990 geltenden Rechtslage nach dem
Personenbeförderungsgesetz Rechnung."
Die erweiterte Klage ist jedoch nicht begründet, denn der Magistrat der Beklagten
hat in seinem Bescheid vom 29. November 1996 die Vorhaltezeit der
Krankentransportfahrzeuge der Klägerin fehlerfrei und mit ausreichender
Begründung auf 118 Wochenstunden begrenzt. Daß in dem
Genehmigungsbescheid eines der Fahrzeuge der Klägerin aufgrund eines
Schreibfehlers falsch bezeichnet ist (amtliches Kennzeichen statt, ist für die
gerichtliche Nachprüfung unerheblich, weil es sich insoweit um einen
offensichtlichen Schreibfehler handelt, der von der Beklagten jederzeit gemäß § 42
HVwVfG berichtigt werden kann.
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Die generelle Zulässigkeit eine die Vorhaltung genehmigter Rettungsmittel
beschränkenden Nebenbestimmung ergibt sich aus § 15 Nr. 6 HRDG. Die dem
vorliegenden Bescheid zugrundeliegende Bedarfsprognose der Beklagten ist unter
Berücksichtigung der im vorliegenden Rechtsstreit vorgelegten "Untersuchung des
Einsatzaufkommens im Rettungsdienstbereich vom 01.05. - 31.07.1995 und
Bemessung der bedarfsnotwendigen Fahrzeugvorhaltung" nachvollziehbar und
deshalb nicht zu beanstanden. Der Senat ist aufgrund der Ausführungen der
Beklagten, insbesondere angesichts der durch den von dem Verfasser der
Untersuchung, Herrn Dr., in der mündlichen Verhandlung am 17. Dezember 1996
gegebenen Erläuterungen, davon überzeugt, daß ein Bedürfnis für die Vorhaltung
weiterer Krankentransportkapazitäten in der Stadt Wiesbaden über das mit dem
Genehmigungsbescheid vom 29. November 1996 erreichte Maß hinaus
gegenwärtig nicht absehbar ist. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, daß die
Bedarfsprognose der Beklagten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
und der Klägerin hier nur eingeschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterliegt, weil
dem Magistrat der Beklagten ein Prognosespielraum zusteht. § 13 Abs. 4 Satz 1
HRDG, auf den hier allein die Versagung der beantragten Genehmigung gestützt
werden könnte, ist im wesentlichen § 13 Abs. 4 Satz 1
Personenbeförderungsgesetz nachgebildet. Für die Anwendung dieser Vorschrift
hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86
- (BVerwGE 79, 208 (210 ff.)) einen gerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren
Beurteilungsspielraum anerkannt:
"Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz ist die Genehmigung (nur)
zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt
werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche
Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1
Personenbeförderungsgesetz gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist
allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Objektive Zulassungsschranken für den
Zugang zu einem Beruf, hier den des Taxenunternehmers, sind
verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines
überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (BVerfG, Urteil vom 11.
Juni 1958, BVerfGE 7, 377 (406)). Das Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 8.
Juni 1960, BVerfGE 11, 168) hat dies für den Taxenverkehr bejaht. Er sei der
wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänze in einer von keinem
anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und
Straßenbahnverkehr. 'Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des
Gelegenheitsverkehrs' seien ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut. Es sei
allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung des Gewerbes, d.h. durch
Zulassung von mehr Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich
sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen.
Die Zulassungssperre dürfe nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen,
innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue
Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Droschkengewerbes im ganzen
zugelassen werden könnten. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der
Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs
müsse 'konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten
Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein' (BVerfGE 11, 168
(191)). Was durch Berufsausübungsregelungen bekämpft werden könne,
rechtfertige keine Berufszugangsbeschränkungen.
Dieser verfassungsrechtlichen Bindung für gesetzliche
Berufszugangsbeschränkungen, die der erkennende Senat (... BVerwGE 16, 187;
... 16, 190; ... 23, 314; ... 64, 238) ... konkretisiert hat, gelten auch für die
Anwendung des ... geänderten § 13 Abs. 4 Personenbeförderungsgesetz. Das vom
Gesetzgeber nunmehr zur Konkretisierung einer Beeinträchtigung des öffentlichen
Verkehrsinteresses verwandte Merkmal der Bedrohung des örtlichen
Taxenverkehrs in seiner 'Funktionsfähigkeit' läßt keine Prüfung an dem Maßstab
zu, ob - wie die Beklagte meint - der Unternehmer eine ausreichende Verzinsung
und Tilgung des Anlagekapitals und einen angemessenen Gewinn erzielt.
Allerdings ist das Merkmal der 'Funktionsfähigkeit' weiter als das der 'Existenz', in
der das örtliche Taxengewerbe bedroht sein mußte, um die Versagung einer
Genehmigung nach § 13 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz 1961 zu
rechtfertigen. Die Funktionsfähigkeit schließt die Existenzfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes ein ...
Zwar hat das Berufungsgericht verkannt, daß die Genehmigungsbehörde bei
Beurteilung des Grenzbereichs, von dem an die Erteilung weiterer
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Beurteilung des Grenzbereichs, von dem an die Erteilung weiterer
Taxengenehmigungen das öffentliche Verkehrsinteresse beeinträchtigt, weil sie
das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht, eine
prognostische Einschätzung zu treffen hat, die rechtlich, und damit auch
gerichtlich, nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgebenden
Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen
Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht
offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (so schon ... BVerwGE 64, 238 (242) für
die Dauer des erforderlichen Beobachtungszeitraums). Die Zubilligung eines
Beurteilungsspielraums an die Behörde steht ... nicht im Widerspruch zur
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168
(191 f.)). Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff der 'Interessen des
öffentlichen Verkehrs' als einen von den Verwaltungsgerichten zu 'überwachenden'
unbestimmten Rechtsbegriff bezeichnet und verfassungsrechtliche Bedenken
angemeldet gegen eine 'Gesetzesbestimmung', die versuchen würde, den
Gerichten diese Prüfung zu entziehen, indem sie die Genehmigung in das
'pflichtgemäße Ermessen' der Verwaltungsbehörde stellt ...
Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten
Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es
geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die
ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen ... Das
bedeutet für die gerichtliche Entscheidung, daß die Versagung der
Taxengenehmigung als Behördenentscheidung mit prognostischem
Einschätzungsspielraum aufzuheben und die Behörde zu erneuter Bescheidung zu
verpflichten ist, wenn das Gericht feststellt, daß die Behörde nicht alle für die
Beurteilung maßgebenden Gegebenheiten berücksichtigt hat, seien diese
Gegebenheiten schon im Zeitpunkt der Behördenentscheidung vorhanden
gewesen oder erst danach, nämlich bis zum Zeitpunkt der Entscheidung in der
letzten Tatsacheninstanz, eingetreten. Das Gericht darf die Sache nicht in der
Weise 'entscheidungsreif' machen, daß es die der Behörde obliegende
(prognostische) Einschätzung selbst trifft. Nur wenn eine Sachlage gegeben ist, die
keinen Raum für die der - streitigen - Behördenentscheidung ... zugrundeliegenden
Einschätzung läßt, darf das Gericht die Behörde zu der von der Klägerin begehrten
Entscheidung verpflichten ..."
Diese Grundsätze sind hier entsprechend anzuwenden, weil auch hier um eine
Erlaubnis gestritten wird, die im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG nur bei Vorliegen
eines Versagungsgrundes verweigert werden darf, und weil der in § 13 Abs. 4
HRDG geregelte Versagungsgrund eine prognostische Entscheidung der
zuständigen Behörde darüber voraussetzt, ob durch die Zulassung eines weiteren
Leistungsanbieters "eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der
Funktionsfähigkeit eines Rettungsdienstes im Sinne von § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1,
2 und 4 zu erwarten ist".
Unter Berücksichtigung dieses eingeschränkten Überprüfungsmaßstabs und der
Tatsache, daß die angegriffene Entscheidung immer noch in einer Phase getroffen
worden ist, in der noch Erfahrungen mit den durch das HRDG geschaffenen
Regelwerk gesammelt werden müssen, ist die getroffene Entscheidung der
Beklagten nicht zu beanstanden.
Allerdings ist aufgrund der von der Beklagten vorgelegten Untersuchung
festzustellen, daß im Rettungsdienstbereich die Zielvorgaben des HRDG derzeit
nicht erreicht werden, was sich insbesondere daran zeigt, daß weder die für die
Notfallrettung einzuhaltende Hilfsfrist (§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HRDG) noch die im
qualifizierten Krankentransport einzuhaltende Wartefrist (§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2
HRDG) "in der Regel" eingehalten wird, wie das der Gesetzgeber verlangt. Was die
nunmehr geltende Einsatzplanung betrifft, fällt an der vorgelegten Untersuchung
zunächst auf, daß nach derzeitigem Stand selbst unter Einbeziehung der
Rettungsmittel der Klägerin weder die Hilfsfrist noch die Wartefrist im Sinne des § 3
Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 HRDG auch nur annähernd eingehalten werden.
Durchschnittlich wird nach den in der Untersuchung getroffenen Feststellungen die
Hilfsfrist bei der Notfallrettung nur zu 90 % - im
Rettungswachenversorgungsbereich Ost sogar nur zu 87,54 % - eingehalten,
während die Wartefrist bei Krankentransporten im praxisrelevanten Zeitraum
zwischen 8.00 Uhr und 16.00 Uhr nur zu 91,85 % gewahrt wird.
Die Untersuchung läßt auch Zweifel aufkommen, ob die Beklagte, wie es § 3 Abs. 2
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Die Untersuchung läßt auch Zweifel aufkommen, ob die Beklagte, wie es § 3 Abs. 2
verlangt, die volle Einhaltung der gesetzlichen Fristenvorgaben anstrebt. Wie die
Ausführungen in Abschnitt 3.1 a) (S. 16) und Abschnitt 7.3.1 (S. 40) der von ihr
vorgelegten Untersuchung des Einsatzaufkommens zeigt, ist die Beklagte bei
ihren Prognoseüberlegungen nicht von einer vollen Erfüllung der Vorgaben des § 3
Abs. 2 Satz 2 HRDG ausgegangen, sondern bei der Hilfsfrist in der Notfallrettung
von der Einhaltung der gesetzlichen Hilfsfrist in ca. 95 % aller Fälle und bei der
Ermittlung des Grundbedarfs an Notarzt-Systemen von einer von 10 auf 15
Minuten erweiterten "Eintreffzeit". Damit hat sich die Beklagte zwar an die
Vorgaben des Rettungsdienstplans Hessen vom 28. Januar 1993 (Anlage 1 zum
Erlaß des Hessischen Ministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit vom 28.
Januar 1993, StAnz. 1993, 598) bzw. der ersten Fortschreibung dieses
Rettungsdienstplans (Anlage zum Erlaß des Hessischen Ministeriums für Jugend,
Familie und Gesundheit vom 19. Januar 1995, StAnz. S. 460, vgl. dort Abschn.
2.2.3 Ziff. 1) gehalten. Nach dem Rettungsdienstplan 1993 hat die Bedarfsplanung
sicherzustellen, daß jeder an einer Straße gelegene Notfallort in der Regel (95 %
aller Fälle) innerhalb der Hilfsfrist von 10 Minuten erreicht werden kann. Nach der
zitierten Fortschreibung im Rettungsdienstplan 1995 ist bei der Ermittlung des
Grundbedarfs an Notarzt- Systemen in den einzelnen Rettungsdienstbereichen
von einer Eintreffzeit von 15 Minuten (Dispositionszeit, Ausrückzeit und
Anfahrtzeit) auszugehen. Die zitierten Verwaltungsvorschriften entsprechen
allerdings teilweise nicht den gesetzlichen Vorgaben, die die Hilfsfrist in § 3 Abs. 2
Satz 2 Nr. 1, Satz 3 HRDG klar definieren, wobei trotz der Verwendung des
gesetzlich in diesem Zusammenhang nicht vorgesehenen Terminus "Eintreffzeit"
der mit "Dispositionszeit, Ausrückzeit und Anfahrtzeit" bezeichnete Zeitraum
identisch mit der Hilfsfrist im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 3 HRDG ist. § 3 Abs. 2 Satz
2 HRDG sieht vor, daß im Rahmen der Bedarfsplanung die Einhaltung der Hilfsfrist
und der Wartezeit "in der Regel" sichergestellt werden muß.
Auch wenn mithin die Mindestversorgung mit Rettungsmitteln im
Rettungsdienstbereich Wiesbaden derzeit selbst unter Berücksichtigung der von
der Klägerin bislang aufgrund der einstweiligen Anordnung des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 25. Februar 1994 - 7/2 G 1060/93 -
vorgehaltenen höheren Transportkapazitäten teilweise nicht gewährleistet werden
kann, ist dies unter Berücksichtigung der vom Bundesverwaltungsgericht in
seinem Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 - (a.a.O.) entwickelten Grundsätze
kein hinreichender Grund, die von der Klägerin begehrte Verpflichtung zur
Festsetzung einer bestimmten höheren Vorhaltekapazität oder auch nur eine
Verpflichtung zur Bescheidung des entsprechenden Begehrens analog § 113 Abs.
5 Satz 2 VwGO auszusprechen. Denn die von der Beklagten in der vorgelegten
Untersuchung vertretene und in der mündlichen Verhandlung erläuterte These, die
festgestellten Unzulänglichkeiten bei der Einhaltung der Hilfs- und Wartefrist ließen
sich auch ohne Erhöhung der Anzahl vorgehaltener Rettungsmittel durch eine
Mobilisierung interner Systemreserven beheben (vgl. Ziff. 3.3 und 7.3 ff. des
Textteils der Untersuchung), ist derzeit nicht zu widerlegen, sondern hat nach den
Untersuchungsergebnissen sogar eine die Prognose tragende Plausibilität für sich.
Es braucht deshalb hier nicht entschieden zu werden, ob im Fall einer
Fehlprognose der Genehmigungsbehörde eine dem Klagebegehren entsprechende
Verpflichtung auf Festsetzung einer höheren Vorhaltekapazität oder auf
Neubescheidung ausgesprochen werden könnte oder ob dann lediglich die
Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens nach § 13 Abs. 5 HRDG verlangt
werden könnte.
Aus der von der Beklagten vorgelegten Untersuchung ergeben sich deutliche
Hinweise darauf, daß für die häufige Überschreitung von Hilfs- und Wartefristen
nicht vornehmlich Engpässe bei den Transportkapazitäten, sondern überlange
Dispositions- und Ausrückzeiten verantwortlich sein könnten. Was die
Notfallrettung angeht, fehlt hier bislang aussagefähiges statistisches Material, weil
in diesem Bereich Dispositions- und Ausrückzeiten nicht erfaßt werden (vgl.
Textteil, Ziff. 3.3 der Untersuchung). Insoweit dürfte erst nach Inbetriebnahme des
Leitstellenrechners und der nun doch in absehbarer Zukunft vorgesehenen
Einführung des sogenannten Rendez-vous-Systems zwischen
Mehrzweckfahrzeugen und Notarzteinsatzfahrzeugen anstelle des bisherigen
Notarztwagen- Systems eine zuverlässige Bedarfsprognose möglich sein.
Anhaltspunkte für die Richtigkeit der These der Beklagten, insoweit seien
erhebliche interne Systemreserven vorhanden, ergeben sich jedoch aus dem
vorhandenen Zahlenmaterial zur Einhaltung der Wartefrist im qualifizierten
Krankentransport.
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Für diesen Bereich hat die Untersuchung ergeben (vgl. Anlage 14,
Dimensionierung der Krankentransport-Vorhaltung ohne Fernfahrten), daß im
gesamten Rettungsdienstbereich in den Zeiten der stärksten Belastung werktags
zwischen 8.00 Uhr und 15.00 Uhr, samstags zwischen 10.00 und 11.00 Uhr sowie
sonntags zwischen 13.00 und 14.00 Uhr Dispositionszeiten von zehn und mehr
Minuten erreicht werden, so daß für das Ausrücken und die Anfahrt von
Rettungsmittel in Extremfällen gerade noch die Hälfte der gesetzlichen Wartefrist
von 30 Minuten zur Verfügung steht. Da Notfalleinsätze über dieselbe Leitstelle
abgewickelt werden, muß angesichts des Fehlens aussagekräftigen Materials
damit gerechnet werden, daß auch bei den Notfalleinsätzen - in Proportion zur
maßgebenden Hilfsfrist - ähnliche Relationen erreicht werden. Bei dieser Sachlage
drängt es sich geradezu auf, zur Behebung der Defizite bei der Einhaltung der
maßgebenden Einsatzfristen zunächst nach möglichen Binnenreserven im Bereich
der Leitstelle und der Zusammenarbeit zwischen Leitstelle und
Leistungserbringern zu forschen, ehe - kostenträchtig - auf Dauer die
Vorhaltekapazitäten der Leistungserbringer erhöht werden.
Für die Richtigkeit der Bedarfsprognose der Beklagten im Hinblick auf die
Notfallrettung spricht auch der Umstand, daß nach der von ihr im Termin am 17.
Dezember 1996 vorgelegten Aufstellung "Aktualisierte Parameter im
Rettungsdienstbereich Wiesbaden" (Band IV Bl. 753 a GA) die Quote der
Hilfsfristeinhaltung bei Notfallrettungseinsätzen im Zeitraum August bis Oktober
1996 gegenüber dem Untersuchungszeitraum Mai bis Juli 1996 deutlich verbessert
worden ist, nämlich im gesamten Stadtbereich von 90 % auf 92,7 %, im
Rettungswachenversorgungsbereich sogar um mehr als 4 % von 87,5 % auf 91,6
%. Diese bei gleichgebliebenen Transportkapazitäten erreichte Entwicklung zeigt,
daß die von der Beklagten bei ihrer Bedarfsprognose angenommenen
Binnenreserven nicht nur theoretisch bestehen, sondern offenbar auch relativ
kurzfristig aktiviert werden können. Zwar zeigen auch die neuen Zahlen, daß die
vom Gesetzgeber vorgesehene Einhaltungsquote von 95 % bei der Hilfsfrist immer
noch nicht erreicht ist, jedoch ist eine Tendenz zur alsbaldigen Gewährleistung der
Mindestversorgung erkennbar.
In dieser Situation kann es - auch unter Berücksichtigung der bevorstehenden
technischen Veränderungen (Leitstellenrechner und Rendez-vous-System) - nicht
als Prognosefehler angesehen werden, wenn die Beklagte mit Rücksicht auf die
Finanzierbarkeit des Rettungsdienstes und die dabei anzustrebende
bedarfsgerechte Aufgabenerfüllung bei sparsamer Wirtschaftsführung (§ 11 Abs. 2
Satz 1 HRDG) zunächst die vorhandenen Binnenreserven zu aktivieren sucht, ehe
sie eine dann möglicherweise nicht mehr bedarfsgerechte Erweiterung von
Transportkapazitäten genehmigt. Denn da Genehmigungen nach § 13 Abs. 7
HRDG auf vier Jahre zu erteilen sind, muß sich die Bedarfsprognose auf diesen
vierjährigen Genehmigungszeitraum erstrecken und muß konkret absehbare
bedarfsrelevante Veränderungen in diesem Zeitraum einbeziehen. Angesichts der
dargestellten aufsteigenden Tendenz bei der Einhaltung der Hilfsfrist und der
bevorstehenden technischen Systemveränderungen ist daher die von der
Beklagten getroffene Bedarfsprognose sachgerecht und ihre Befürchtung, durch
eine Erweiterung der Vorhaltekapazitäten der Klägerin über das genehmigte Maß
hinaus würden nicht über Benutzungsgebühren finanzierbare Überkapazitäten im
Rettungsdienst geschaffen, begründet.
Die von dem Beklagten befürchtete Schaffung solcher Überkapazitäten ist ein
Versagungsgrund im Sinne des § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG, weil dadurch die
Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes gefährdet wäre. Das in § 1 Abs. 1 HRDG
formulierte Ziel des Gesetzgebers, den Rettungsdienst unter Wahrung der
medizinischen Erfordernisse zu sozial tragbaren Benutzungsentgelten
sicherzustellen, ist Bestandteil dieser Funktionsfähigkeit. Daß ein überragendes
öffentliches Interesse daran besteht, eine sachlich nicht notwendige Belastung der
Sozialversicherungsträger zu vermeiden, bedarf angesichts der allgemeinkundigen
Höhe der Beiträge zur Finanzierung der Ausgaben dieser Versicherungsträger
keiner besonderen Erörterung. Das primär auf einer Einigung zwischen
Leistungserbringern und Leistungsträgern angelegte Finanzierungskonzept des §
11 HRDG und damit die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes insgesamt würde
ernsthaft infrage gestellt, wenn die Beklagte in ihrem Rettungsdienstbereich auf
Dauer unwirtschaftliche Überkapazitäten von Rettungsmitteln zuließe.
Die schutzwürdigen Interessen der Klägerin hat die Beklagte bei ihrer
Bedarfsprognose angemessen berücksichtigt. Der Begründung des Bescheids
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Bedarfsprognose angemessen berücksichtigt. Der Begründung des Bescheids
vom 29. November 1996 ist zu entnehmen, daß die wirtschaftliche Existenz der
Klägerin durch die Einnahmen aus dem Einsatz der von der Genehmigung
umfaßten Rettungsmittel in dem genehmigten Umfang gesichert ist. Ein
schutzwürdiges Vertrauen darauf, diese Rettungsmittel in dem bisherigen, durch
einstweilige Anordnung gesicherten Umfang weiter verwenden zu dürfen, bestand
und besteht nicht. Aus einer Entscheidung nach § 123 VwGO kann, wie schon der
Wortlaut des § 123 Abs. 1 VwGO zeigt, kein Vertrauen auf dauerhaften Bestand
der getroffenen Anordnungen hergeleitet werden.
Mithin ist die erweiterte Klage als unbegründet abzuweisen.
Der Senat sieht sich allerdings im Hinblick auf einige Elemente der Begründung
des Bescheids des Magistrats der Beklagten von 29. November 1996 zu den
folgenden Hinweisen zur Vermeidung künftiger Rechtsstreitigkeiten veranlaßt:
Die Beklagte wird, um weitere Genehmigungsanträge der Klägerin oder anderer
Leistungserbringer im Einklang mit § 13 Abs. 4 Satz 2 HRDG bescheiden zu
können, alsbald eine Untersuchung zur Überprüfung ihrer von zahlreichen
Unsicherheiten geprägten Bedarfsprognose einleiten müssen, zumal die bisher
nur prognostizierten Auswirkungen der technischen Veränderungen im
Leitstellenbereich und in der Notfallrettung nach ihrer Einführung der empirischen
Nachprüfung bedürfen. In diesem Zusammenhang wird auch die Frage zu klären
sein, ob die im qualifizierten Krankentransport festgestellten überlangen
Dispositionszeiten im Tagesbetrieb etwa darauf zurückzuführen sind, daß die
Disposition durch einen Mangel an verfügbaren Fahrzeugen erschwert wird. Sollte
sich dabei die Annahme, die Mindestanforderungen an die Qualität des
Rettungsdienstes insbesondere hinsichtlich der Einhaltung von Hilfs- und
Wartefristen seien mit den vorhandenen Kapazitäten bei Aktivierung von
Systemreserven erfüllbar, nicht bestätigen, wären die sich daraus ergebenden
höheren Kapazitäten gemäß § 13 Abs. 5 HRDG öffentlich auszuschreiben und
nicht, wie das die Beklagte offenbar ins Auge gefaßt hat, freihändig an
"kooperationsbereite" Altunternehmer zu vergeben. Zwar verlangt § 13 Abs. 5
HRDG seinem Wortlaut nach eine öffentliche Ausschreibung nur dann, wenn
"zusätzlich Genehmigungen erteilt werden", wenn also neue Leistungserbringer
eine Genehmigung erhalten sollen (§ 13 Abs. 7 HRDG). Wie sich jedoch dem
Gesetzgebungsmotiven entnehmen läßt, hat der Gesetzgeber mit der
mißverständlichen Formulierung in § 13 Abs. 5 HRDG eine Ausschreibung auch
dann verlangen wollen, wenn zusätzliche Kapazitäten an bereits vorhandene
Leistungserbringer vergeben werden sollen. Dies ergibt sich aus der Begründung
des Gesetzentwurfs der Landesregierung, wo die in § 13 Abs. 3 und 5 HRDG
getroffenen Regelungen wie folgt begründet worden sind (LT-Drucksache 12/7214,
S. 43):
"Im Sachzusammenhang wird den bereits beteiligten Leistungserbringern bei der
erneuten Erteilung von Genehmigungen ein Vorrang vor Neubewerbern
eingeräumt, wenn von einer seitherigen Genehmigung entsprechend den
Anforderungen des Gesetzes Gebrauch gemacht wurde. Dadurch soll erreicht
werden, daß die Mitwirkung von bewährten Leistungserbringern erhalten bleibt und
die vor allem mit einem evtl. Wechsel verbundenen zusätzlichen Anforderungen für
neue Investitionen auch im Sinne des SGB V auf das unabdingbar Notwendige
begrenzt werden.
Dagegen sollen zusätzliche Kapazitäten, die sich aus einem erhöhten Bedarf
ergeben, stets öffentlich ausgeschrieben werden, um dem jeweils
wirtschaftlichsten Leistungserbringer den Vorrang geben zu können. Auch das
entspricht den Zielsetzungen des SGB V."
Daraus ergibt sich, daß § 13 Abs. 5 HRDG auch dann Anwendung findet, wenn
nicht eine neue Genehmigung an einen weiteren Leistungserbringer erteilt werden
soll, sondern zusätzliche Kapazitäten bereits vorhandenen Leistungserbringern
zugewiesen werden sollen. In derartigen Ausschreibungsverfahren genießen
"Altunternehmer" weder nach § 30 Satz 2 HRDG, der nur für die erstmalige
Erteilung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 7 HRDG gilt, noch nach § 13 Abs. 3
HRDG Vorteile, weil diese nur hinsichtlich des Umfangs der bisherigen
Genehmigung privilegiert werden und nicht in bezug auf Kapazitätserweiterungen.
Auch hierzu kann auf die oben zitierte Passage der Begründung des
Gesetzentwurfs der Landesregierung zum HRDG verwiesen werden.
Wie verfahrensrechtlich vorzugehen ist, wenn nach einer Ausschreibung
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Wie verfahrensrechtlich vorzugehen ist, wenn nach einer Ausschreibung
zusätzliche Kapazitäten an einen bereits vorhandenen Leistungserbringer
vergeben werden sollen, ist im HRDG nicht geregelt. Da § 13 Abs. 7 HRDG jedoch
eine einheitliche Betriebserlaubnis mit jeweils vierjähriger Laufzeit vorsieht, müßte
bei einer Kapazitätserweiterung während der Laufzeit nicht nur der
Regelungsgehalt im Sinne des § 13 Abs. 7 Satz 2, 15 Nr. 4 und 6 HRDG
entsprechend geändert, sondern auch die Laufzeit der gesamten Genehmigung
den gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 7 Satz 1 HRDG angepaßt werden.
Die Kosten des gesamten Rechtsstreits sind gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
unter Berücksichtigung der erledigten Teile des Rechtsstreits (§ 161 Abs. 2 VwGO)
verhältnismäßig zu teilen. Danach scheint eine gleichmäßige Belastung der
Beteiligten mit Kosten angebracht. Soweit die Beteiligten den vorliegenden
Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, sind die Kosten nach
billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands
der Beklagten aufzuerlegen, weil sie im Laufe des Rechtsstreits nach der Aufgabe
ihrer Vorbehalte hinsichtlich der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen die
begehrte Genehmigung mit reduzierter Vorhaltekapazität erteilt und damit der
Rechtslage Rechnung getragen hat. Diesem teilweisen Unterliegen steht das
Unterliegen der Klägerin von der Bedeutung her gleich. Zwar hat sie mit ihrer
erweiterten Klage im Ergebnis mehr als das Doppelte der genehmigten
Vorhaltezeit durchsetzen wollen, so daß sie in der Kapazitätsfrage deutlich
überwiegend unterliegt. Andererseits ist die Klägerin mit ihrem erstinstanzlichen
Begehren voll durchgedrungen. Soweit die Beteiligten den beim
Verwaltungsgericht unter dem Aktenzeichen 7/2 E 427/94 anhängigen Rechtsstreit
für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist dies im Rahmen der vorliegenden
Kostenentscheidung nicht zu berücksichtigen, weil insoweit das Verwaltungsgericht
nach § 161 Abs. 2 VwGO über die Kosten des erledigten Rechtsstreits zu befinden
hat.
Das gemäß § 167 Abs. 2 VwGO nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbare
Urteil ist gemäß §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 709 ZPO für die Klägerin gegen
Sicherheitsleistung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, weil es ihr die
Vollstreckung von Kosten in Höhe von mehr als 2.000,-- DM ermöglicht. Der
Klägerin ist vorzubehalten, die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe der insoweit vollstreckbaren Kosten (Reisekosten) abzuwenden (§§ 167 Abs.
1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe nicht ersichtlich sind (§
132 Abs. 2 VwGO). Insbesondere kommt der Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung in bezug auf revisibles Recht zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 137 Abs. 1
VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.