Urteil des HessVGH vom 16.05.1991, 4 N 1134/86

Aktenzeichen: 4 N 1134/86

VGH Kassel: verkündung, naturschutzgebiet, landwirtschaftlicher betrieb, rechtsverordnung, rechtliches gehör, hessen, unterschutzstellung, vorrang, ausweisung, gemeinde

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 4. Senat

Entscheidungsdatum: 16.05.1991

Normen: § 16 Abs 3 NatSchG HE, § 16 Abs 5 NatSchG HE, § 6A RVVerkG HE

Aktenzeichen: 4 N 1134/86

Dokumenttyp: Beschluss

Leitsatz

Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am Kalten Born bei Wallenrod" vom 11. Dezember 1984 (StAnz. S 2654) ist nichtig.

Gründe

I.

1Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt - BFN - als obere Naturschutzbehörde erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 (Staatsanzeiger 1984, 2654) - NaturschutzVO -. Der Antragsteller ist Haupterwerbslandwirt und Eigentümer einer Grünlandfläche von 1,5 ha im Geltungsbereich der NaturschutzVO.

2§ 1 der NaturschutzVO lautet wie folgt:

3"(1) Das Feuchtgebiet südwestlich von Wallenrod wird in den sich aus Abs. 2 und 3 ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.

4(2) Das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" besteht aus Flächen in den Gemarkungsteilen "Im Klingeneck", "Im Klingen", "In Brüchern" und "Am Belzgarten" in der Gemarkung Wallenrod der Stadt Lauterbach (Hessen) im Vogelsbergkreis. Es hat eine Größe von 24,95 ha. Die örtliche Lage des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.

5(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:2000 rot begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, obere Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt.

6(4) Das Naturschutzgebiet ist durch amtliche Schilder gekennzeichnet."

7§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung.

8§ 3 enthält ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, u. a. unter Ziffer 13 das Verbot "zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".

9§ 4 regelt Ausnahmen von den Verboten des § 3, u. a. unter Nr. 1 für die extensive Nutzung der Grünlandflächen mit den in § 3 Nr. 12 und 13 genannten Einschränkungen.

10 § 5 sieht die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - vor.

11 § 6 enthält einen Katalog von Ordnungswidrigkeiten.

12 § 7 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.

13 Der Verfahrensgang der Naturschutzverordnung vom 11.12.1984 stellt sich wie folgt dar:

14 Mit Schreiben vom 03.11.1981 beantragte die Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Deutschen Bundes für Vogelschutz - Landesverband Hessen und des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland - Kreisverband Vogelsberg - bei der BFN die Ausweisung eines Naturschutzgebietes "Am kalten Born von Wallenrod". Sie begründete die Schutzwürdigkeit des Gebietes mit einer von ihr selbst erstellten gutachtlichen Stellungnahme aus ornithologischer Sicht und einer ebenfalls von ihr erstellten botanischen Kartierungsliste mit einer vorläufigen Bestandsaufnahme vornehmlich höherer Blütenpflanzen.

15 Nach Abschluß der Vorarbeiten durch das Hessische Forstamt Gießen lud die BFN einige Träger öffentlicher Belange zu einem "vorinformativen Gespräch" ein, mit dem Ziel, bestehende Planungen oder Festschreibungen mit den Belangen des Naturschutzes abstimmen zu können. Das Gespräch fand am 28.07.1982 statt. An dem Gespräch nahm u. a. auch der Ortslandwirt des Stadtteils Wallenrod teil und führte aus, die Landwirte seien grundsätzlich gegen eine Unterschutzstellung. Die Einschränkungen, die der Landwirtschaft durch die Ausweisung des Wasserschutzgebietes auferlegt worden seien, belasteten diese schon erheblich, so daß weitere Auflagen nicht mehr tragbar seien. Man sei auf die Grünlandflächen angewiesen und nehme in trockenen Jahren auch gern die sonst vernäßten Wiesen in Anspruch. Ausweislich der Ergebnisniederschrift in der Behördenakte wurde sodann die Vereinbarung getroffen, daß im Falle einer Unterschutzstellung die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang zugelassen, Beweidung und Mahd also weiterhin gestattet werden sollten. Lediglich der Umbruch sollte untersagt werden. Unter dem 26.08.1982 teilte die BFN sodann den Trägern öffentlicher Belange, den anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, ihr liege seit 1981 ein Antrag vor, das Feuchtgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" als Naturschutzgebiet auszuweisen. Die Schutzwürdigkeit der Fläche sei inzwischen durch Gutachten ausreichend begründet. Insbesondere diene das Gebiet als Lebensraum einer Vielzahl seltener und bestandsbedrohter Vogelarten und gelte als Standort mehrerer feuchtlandgebundener Pflanzen. Aus diesen Gründen sei sie an der Unterschutzstellung des Gebietes sehr interessiert. Mit dem Schreiben übersandte sie den Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Der Entwurf sah in § 3 Nrn. 12 und 13 ein Verbot folgender Handlungen vor:

16 "12. Die Nutzung von Wiesen und Weiden zu ändern; 13. Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".

17 § 4 Nr. 1 lautete in der Fassung des Entwurfs folgendermaßen:

18 "Ausgenommen von den Verboten des § 3 bleiben:

19 1. Die im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen Naturschutzgesetzes ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung im bisherigen Umfang und in der bisherigen Art, einschließlich Grabenräumung ohne Sohlenvertiefung, mit den in § 3 Nr. 2, 12 und 13 genannten Einschränkungen".

20 Mit Schreiben vom 23.09.1982 wandte sich der Antragsteller gegen die beabsichtigte Ausweisung als Naturschutzgebiet, mit der Begründung, sein Grundstück sei in früherer Zeit dräniert und bis Ende der 40er Jahre zum Teil als Acker genutzt worden. Sein landwirtschaftlicher Betrieb, Ackerbau und Viehhaltung auf der Grundlage von ca. 18 ha Land, werde von ihm intensivst bewirtschaftet. Aufgrund der relativ geringen Betriebsfläche sei er zu einer intensiven Wirtschaftsweise gezwungen, d. h. sein Grundstück müsse. dräniert sein und auch eine gute Vorflut haben. Außerdem könne es aus betrieblichen Gründen später einmal notwendig werden, daß das Grundstück wieder als Acker genutzt wird.

21 Am 25.03.1983 führte die BFN eine Anhörung durch. Im Anschluß daran und auf der Grundlage der eingegangenen Anregungen und Bedenken überarbeitete die BFN den Entwurf und legte ihn dem Hessischen Minister für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten zur Genehmigung vor. Auf entsprechende

Umwelt, Landwirtschaft und Forsten zur Genehmigung vor. Auf entsprechende Hinweise des Ministeriums und der oberen Wasserbehörde überarbeitete die BFN den Entwurf der Verordnung nochmals im Hinblick auf die wasserwirtschaftlichen Belange der Trinkwassererschließung und -gewinnung. Den überarbeiteten Verordnungsentwurf legte sie erneut zur Genehmigung vor. Am 03.12.1984 genehmigte der Hessische Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz den von ihm in mehreren Punkten geänderten Entwurf nach § 16 Abs. 4 des Hessischen Naturschutzgesetzes - HENatG -. Am 11.12.1984 erließ die BFN die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod". Die Rechtsverordnung wurde, im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, S. 2654 öffentlich bekanntgemacht.

22 Der vorliegende Normenkontrollantrag ist am 28.04.1986 bei Gericht eingegangen. Der Antragsteller wendet sich insbesondere gegen das ihm im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung auferlegte Düngeverbot, das für ihn zu einem jährlichen Ertragsausfall von 984,-- DM bis 1.292;-- DM führe. Ferner macht er geltend, in verfahrensrechtlicher Hinsicht sei sein Recht auf rechtliches Gehör verletzt worden. Der Entwurf, zu dem er angehört worden sei, habe ein Düngeverbot gemäß den vorangegangenen Absprachen nicht vorgesehen. Zu der erst im Ministerium erfolgten Änderung sei er nicht gehört worden. Auch die Verpflichtung zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen sei verletzt worden, indem die Behörde sich ohne eigene Überprüfungen auf ein unzureichendes Gutachten des antragsteilenden Verbandes gestützt habe. Ferner macht der Antragsteller geltend, die Verschärfung der Einschränkungen für die landwirtschaftliche Bödennutzung sei nicht erforderlich zur Erreichung des Schutzzweckes. Dasselbe gelte auch für die Einschränkung des Jagdrechtes. Schließlich verletze die Verordnung das Bestimmtheitsgebot, weil unklar sei, was unter "extensiver" Bodennutzung zu verstehen sei.

23 Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

24die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11. Dezember 1984 (StAnz. 1984, 2654) für nichtig zu erklären.

25 Der Antragsgegner, endvertreten durch das Regierungspräsidium, in das die BFN eingegliedert worden ist, beantragt,

26den Antrag zurückzuweisen.

27 Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen und führt - nach einem Hinweis des Berichterstatters auf die Problematik der Ersatzverkündung - im wesentlichen aus, die Verordnung sei ordnungsgemäß entsprechend den Regelungen des § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes verkündet worden. Im vorliegenden Fall sei § 6a des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258), kurz: Verkündungsgesetz - VerkG -, nicht anwendbar. Zwar sei auf diese Vorschrift seit 1983 bei der Verkündung von Naturschutzverordnungen zunehmend Rücksicht genommen worden. Dies sei jedoch nicht zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, sondern aus praktischen Erwägungen und wegen des Grundsatzes der bürgerfreundlichen Verwaltung geschehen. Im Jahr 1983 sei es im Hinblick auf ein Verfahren, das die Europäische Gemeinschaft beim Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik Deutschland angestrengt habe, erforderlich gewesen, eine praktikable Ersatzverkündungsmöglichkeit für Rechtsverordnungen zu schaffen, durch die Weinanbaugebiete möglichst nach Parzellen oder Rebflächen abgegrenzt werden sollten. Ähnliche Schwierigkeiten hätten sich bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Heilquellenschutzgebieten sowie bei der Festlegung von Überschwemmungsgebieten ergeben. Bei dieser Lage habe es sich angeboten, einen Gesetzesantrag aus der Mitte des Landtages einzubringen. Dieser Antrag sei von der Verwaltung vorformuliert worden. In diesem Verfahrensstadium sei von dem für das Naturschutzrecht zuständigen Referenten im Ministerium die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" in § 6a veranlaßt worden. Einziger Zweck dieser Einfügung sei gewesen, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen. Der Antragsgegner hat zur Erläuterung dieses Vortrages eine Kopie eines maschinenschriftlichen Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und

die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vorgelegt. In diesem Schriftstück, dessen Verfasser und Bearbeiter nicht erkennbar sind, befindet sich in § 6a Abs. 1 nach dem Wort "kann" die handschriftliche Einfügung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist". Außer weiteren Ergänzungen befindet sich auf diesem Schriftstück noch ein handschriftlicher Hinweis auf besondere Verkündungsformen in § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes und in § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes.

28 Der Antragsgegner macht weiterhin geltend, nicht nur die Entstehungsgeschichte der Vorschrift belege, daß anderen Verkündungsvorschriften der Vorrang gebühre, sondern auch der insofern eindeutige Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG. Die Formulierung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" werde in der Rechtssetzung regelmäßig dazu gebraucht, den Vorrang anderer Normen zu sichern. Der fragliche Satzteil bringe zum Ausdruck, daß § 6a VerkG nicht angewendet werden solle, wenn andere gesetzliche Bestimmungen vergleichbarer Art vorhanden seien. Ein Zurücktreten des § 6a VerkG sei auch von der Sache her sinnvoll, denn im Falle des Landesplanungsrechts und des Naturschutzrechts lägen besondere Bedingungen vor, die die Fortgeltung der fraglichen Vorschriften geboten erscheinen ließen. So sei im Naturschutzrecht regelmäßig keine Behörde im Geltungsbereich der Verordnung belegen; schon deshalb wäre allenfalls eine analoge Anwendung von § 6a VerkG möglich gewesen. Auch die Vielzahl der Verordnungen lege einen Erhalt der einfachen Regelung des § 16 Abs. 5 HENatG nahe. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

29 Der die Naturschutzordnung betreffende Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (1 Hefter) liegt vor und war Gegenstand der Beratung.

II.

30 Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).

31 Der Antragsteller ist als Grundstückseigentümer antragsbefugt 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). da er durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen Beschränkungen 3 NaturschutzVO), insbesondere durch das Düngeverbot nachteilig betroffen ist.

32 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.

33 Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HENatG werden Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Naturschutzverordnung bedarf gemäß § 16 Abs. 4 HENatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.

34 Nach § 1 Abs. 2 VerkG werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, 2654 verkündet worden.

35 Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HENatG auf eine Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen. Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung des Gebietes im Wortlaut - wie hier durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung.

36 Der Senat hat in seinem Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 - dargelegt, daß die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt

Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, unter Beachtung sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes als auch derjenigen des Verkündungsgesetzes zu erfolgen hat. An dieser Rechtsprechung hält der beschließende Senat auch unter Würdigung des Vorbringens des Antragsgegners fest. Entgegen der Meinung des Antragsgegners schließt § 16 Abs. 5 HENatG die Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG nicht aus.

37 Den vorliegenden Unterlagen zur Entstehung des § 6a VerkG läßt sich ein Wille des Gesetzgebers dahingehend, daß diese Vorschrift im Anwendungsbereich von § 16 Abs. 5 HENatG nicht gelten soll, nicht entnehmen. Das Dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983, durch das § 6a in das Verkündungsgesetz eingefügt worden ist, ist im Hessischen Landtag ohne mündliche Begründung und ohne Besprechung beschlossen worden (Plenarprotokolle des Hessischen Landtags, 10. Wahlperiode, 8. Sitzung, 3. März 1983, S. 377). Die dem Gesetzentwurf der Fraktion der SPD vom 27.01.1983 beigefügte schriftliche Begründung schweigt zur Frage der Weitergeltung und des Geltungsumfangs spezialgesetzlicher Ersatzverkündungsvorschriften (vgl. Hessischer Landtag, 10. Wahlperiode, Drucksache 10/387). Der Hinweis des Antragsgegners, der für das Naturschutzrecht zuständige Referent im Ministerium habe zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" mit dem Ziel veranlaßt, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen läßt sich aus dem vom Antragsgegner in Kopie vorgelegten maschinenschriftlichen Entwurf sowie den darin enthaltenen handschriftlichen Veränderungen nicht verläßlich entnehmen, daß das von dem Antragsgegner angegebene Motiv für die Einfügung der zitierten Worte maßgeblich war; zum anderen ist nicht erkennbar, daß diese etwaige Motivation der Entwurfsverfasser vom Gesetzgeber selbst geteilt worden ist, da sich - wie bereits ausgeführt - in den amtlichen Unterlagen keine Hinweise finden, die diese Annahme rechtfertigen könnten.

38 Ein Ausschluß der Geltung des § 6a VerkG im sachlichen Anwendungsbereich des § 16 Abs. 5 HENatG kommt auch im Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG nicht eindeutig zum Ausdruck. Hätte der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 6a VerkG in allen Fällen ausschließen wollen, in denen anderweitige gesetzliche Regelungen über die Ersatzverkündung bestehen, so hätte er auf die klareren Formulierungen der §§ 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - und 1 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zurückgreifen können. Dort ist festgelegt, daß die Regelungen des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht gelten, soweit Rechtsvorschriften des Bundes bzw. des Landes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Auch § 1 Abs. 3 VwVfG bringt die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Verhältnis zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder sprachlich eindeutig zum Ausdruck. Dagegen ist die Bedeutung der Klausel "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" nicht bereits vom Wortlaut her eindeutig und unmißverständlich. Nach dem Wortlaut liegt die Auslegung am nächsten, daß § 6a VerkG nur "insoweit" zurücktritt, als in anderen Gesetzen eine andersartige, eigenständige Regelung der Verkündung bzw. der Ersatzverkündung vorgesehen ist. Diese Auslegung entspricht auch der Systematik der gesetzlichen Regelung. Das Verkündungsgesetz enthält eine generelle Regelung für die Verkündung u. a. von Rechtsverordnungen. Die durch das Dritte Änderungsgesetz vom 07.03.1983 eingefügte Möglichkeit der Ersatzverkündung in § 6a VerkG stellt innerhalb der gesetzlichen Regelung der Verkündung die Ausnahme gegenüber der Regel der Verkündung der Rechtsverordnung mit ihrem vollständigen Inhalt im Gesetz- und Verordnungsblatt bzw. im Staatsanzeiger dar 1 VerkG). Im Hinblick auf die Bedeutung der Verkündung als rechtsstaatlicher Geltungsbedingung der Rechtsnormen sind Vorschriften, die eine Ersatzverkündung als Ausnahme von der regelmäßigen Form der Verkündung zulassen, restriktiv auszulegen. Regelungszweck der Vorschrift des § 6a VerkG über die Ersatzverkündung ist es, zu gewährleisten, daß die von der Regelung betroffenen Normadressaten sich auch von dem Inhalt der Pläne oder zeichnerischen Darstellungen, die nicht in Originalgröße im Verkündungsblatt abgedruckt sind, verläßlich und ohne unzumutbare Erschwernis Kenntnis verschaffen können (vgl. dazu die Ausführungen im Beschluß des Senats vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 m.w.N.). Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG

Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG vorgesehen sind, rechtsstaatlich zwingend geboten sind, handelt es sich doch um Vorkehrungen, die dazu dienen, die Nachteile der nur teilweisen Veröffentlichung der Norm im Verkündungsorgan für die Betroffenen möglichst weitgehend zu kompensieren. So ist zwar das zusätzliche Bereithalten gemäß § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG wohl nicht rechtsstaatlich zwingend geboten. Gleichwohl handelt es sich um eine Regelung., die dem Gedanken einer möglichst bürgernahen Verwaltung entspricht und einen gewissen Ausgleich für die erschwerte Möglichkeit der Kenntnisnahme anhand der üblichen Verkündungsorgane bietet.

39 Eine an Wortlaut und Systematik des § 16 Abs. 5 HENatG und des § 6a VerkG orientierte Interpretation führt zu dem Ergebnis, daß § 16 Abs. 5 HENatG durch § 6a VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt wird. Beide Vorschriften müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG regelt, daß die Verkündung u. a. von Karten, die Bestandteil einer Rechtsverordnung sind, dann, wenn "gesetzlich nichts anderes bestimmt ist", dadurch ersetzt werden kann, daß die Karten bei einer Verwaltungsbehörde oder technischen Fachbehörde niedergelegt werden. Der Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelung bezieht sich dem Wortsinne nach auf die Möglichkeit der Ersatzverkündung überhaupt und die Art, wie die Ersatzverkündung geregelt ist. Wenn ein Gesetz etwas anderes vorschreibt, muß eine Verkündung nach Maßgabe jenes Gesetzes erfolgen. § 16 Abs. 5 HENatG bestimmt jedoch nichts anderes als das, was § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG vorsieht, denn gemäß § 16 Abs. 5 HENatG können Rechtsverordnungen nach § 16 Abs. 1 HENatG auf Karten Bezug nehmen, die bei einer Verwaltungsbehörde verwahrt werden. Bei dieser grundsätzlichen Übereinstimmung kann die allgemeiner gehaltene Fassung des § 16 Abs. 5 HENatG weder als gewollte abschließende eigenständige Regelung gegenüber der späteren eingehenderen in § 6a VerkG, die demnach nicht subsidiär ist, noch als die speziellere angesehen werden, da gerade das Verkündungsgesetz die Art der Verkündung einschließlich der Ersatzverkündung sachgebietsübergreifend im Einzelnen regelt. Vielmehr verhält es sich so, daß die beiden genannten Vorschriften, ohne einander zu widersprechen, unterschiedliche Detailfragen der Ersatzverkündung von Karten, die Bestandteil von Rechtsverordnungen sind, konkret regeln. Während etwa § 6a Abs. 1 VerkG ausdrücklich regelt, daß die verwahrende Behörde die fraglichen Vorschriftenteile archivmäßig geordnet bereitzuhalten hat, bestimmt § 16 Abs. 5 Satz 3 HENatG etwas genauer als § 6a Abs. 1 Satz 3 VerkG, welche Anforderungen an eine mit der Rechtsverordnung mitzuveröffentlichende Übersichtskarte zu stellen sind. Überlagern sich - wie hier - zwei Vorschriften, indem sie in den Grundzügen einen Lebenssachverhalt in gleicher Weise regeln, dabei aber die unterschiedlichen Detailfragen jeweils mit einem unterschiedlich starken Konkretisierungsgrad normieren, ohne einander zu widersprechen, so ist hinsichtlich jedes einzelnen Gesichtspunktes die jeweils speziellere Einzelnorm anzuwenden; auf diese Weise wird im übrigen zugleich auch der generelleren Norm Genüge getan.

40 Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6a Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VerkG nicht. Nach dieser Vorschrift hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 11.12.1984 den Hinweis, daß die Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz, obere Naturschutzbehörde, Darmstadt, Orangerieallee 12, verwahrt werden, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Rechtsverordnungen der oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa die Verordnung über das Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei Konnefeld" vom 19.10.1989, -StAnz. 1989, 2306> - Naturschutz- und Landschaftsschutz VO Fuldatal bei Konnefeld -) enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt. Dies gilt insbesondere deshalb, weil § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG in seinem Kern Ausfluß des Rechtsstaatsgebots ist, wie der beschließende Senat bereits im Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 - eingehend dargelegt hat. Insoweit hat sich der Senat im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (Beschluß vom 27.02.1990 - 3 N 728/84 -) angeschlossen.

41 Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb

belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. Die verwahrende Behörde - das war hier nach § 30 Abs. 1 HENatG i.d.F. vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HENatG i.d.F. vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium - liegt außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären.

42 Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung der Vorschriftenteile bei einer weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil. im Geltungsbereich der Rechtverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist, wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal unbebaute Flächen umfaßt, ist im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten, daß die Karte bei einer Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde in der Gemeinde oder,- bei mehreren betroffenen Gemeinden - in einer der Gemeinden bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte Landschaftsbestandteil liegt, hier der Stadt Lauterbach. Anderenfalls würde § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG in Fällen, in denen eine Behörde innerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung nicht existiert, schlicht und einfach nicht angewandt; der mit dieser Regelung erkennbar verfolgte Zweck, die Kenntnisnahme des vollständigen Inhalts der Verordnung in räumlicher Nähe zu den Betroffenen zu ermöglichen, würde nicht erreicht. Es liegt also eine "Anordnungslücke" im Sinne von Canaris (Die Feststellung von Lücken im Gesetz, 2. Aufl., Berlin 1983, S. 139 ff.) vor, die stets zu schließen ist, weil sonst ein Fall von Rechtsverweigerung eintreten würde. Es entspricht dem erkennbaren Zweck des § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG, die nicht vollständig veröffentlichten Vorschriftenteile bei einer Verwaltungsdienststelle im Gebiet der von der Verordnung betroffenen Gemeinde, bei Betroffenheit mehrerer Gemeinden zumindest in einer von ihnen, bereitzuhalten. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die kleinste Gebietseinheit des Staates. Dagegen kann nicht damit argumentiert werden, die Verwahrung bei einer entfernter gelegenen Fachbehörde sei gleichwertig, unter funktionellen Aspekten wegen der besseren Beratungsmöglichkeit sogar vorzuziehen. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG stellt ausschließlich auf die Nähe des Auslegungsorts zum Geltungsbereich der Norm ab. Dem funktionalen Aspekt der fachkundigen Beratung kann die Verordnung nach § 6a Abs. 1 Satz 2 und 3 VerkG dadurch Rechnung tragen, daß als verwahrende Behörde eine - auch entfernter liegende - Fachbehörde bestimmt wird. Gerade für diesen Fall gilt das zusätzliche Erfordernis des Bereithaltens im Geltungsbereich der Verordnung bzw. in größtmöglicher Nähe dieses Geltungsbereichs nach § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG. Es bleibt dem Verordnungsgeber unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>) und des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen, Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073 - DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 = StAnz. 1989, 1237) genügen, derzufolge die Ersatzverkündung nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 27.02.1990, a.a.O.). zutreffend hingewiesen hat.

43 Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.

44 Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO). liegen nicht vor.

45 Da der Antragsgegner unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO). die Kosten des Verfahrens zu tragen.

46 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des

46 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes in der im Zeitpunkt der Rechtshängigkeit des Normenkontrollantrags geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1975 (BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung unterhaltsrechtlicher, verfahrensrechtlicher und anderer Vorschriften vom 20.02.1986 (BGBl. I, S. 301).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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