Urteil des HessVGH, Az. 4 N 1134/86

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VGH Kassel: verkündung, naturschutzgebiet, landwirtschaftlicher betrieb, rechtsverordnung, rechtliches gehör, hessen, unterschutzstellung, vorrang, ausweisung, gemeinde

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

4. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

4 N 1134/86

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 16 Abs 3 NatSchG HE, §

16 Abs 5 NatSchG HE, § 6A

RVVerkG HE

Leitsatz

Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am Kalten Born bei Wallenrod" vom 11.

Dezember 1984 (StAnz. S 2654) ist nichtig.

Gründe

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der

früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt - BFN - als

obere Naturschutzbehörde erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet

"Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 (Staatsanzeiger 1984, 2654) -

NaturschutzVO -. Der Antragsteller ist Haupterwerbslandwirt und Eigentümer einer

Grünlandfläche von 1,5 ha im Geltungsbereich der NaturschutzVO.

§ 1 der NaturschutzVO lautet wie folgt:

"(1) Das Feuchtgebiet südwestlich von Wallenrod wird in den sich aus Abs. 2 und 3

ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.

(2) Das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" besteht aus Flächen in

den Gemarkungsteilen "Im Klingeneck", "Im Klingen", "In Brüchern" und "Am

Belzgarten" in der Gemarkung Wallenrod der Stadt Lauterbach (Hessen) im

Vogelsbergkreis. Es hat eine Größe von 24,95 ha. Die örtliche Lage des

Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung

veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.

(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:2000 rot begrenzte

Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der

Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, obere

Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt.

(4) Das Naturschutzgebiet ist durch amtliche Schilder gekennzeichnet."

§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung.

§ 3 enthält ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung

oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer

nachhaltigen Störung führen können, u. a. unter Ziffer 13 das Verbot "zu düngen

oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".

§ 4 regelt Ausnahmen von den Verboten des § 3, u. a. unter Nr. 1 für die extensive

Nutzung der Grünlandflächen mit den in § 3 Nr. 12 und 13 genannten

Einschränkungen.

§ 5 sieht die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 Bundesnaturschutzgesetz -

BNatSchG - vor.

§ 6 enthält einen Katalog von Ordnungswidrigkeiten.

§ 7 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.

Der Verfahrensgang der Naturschutzverordnung vom 11.12.1984 stellt sich wie

folgt dar:

Mit Schreiben vom 03.11.1981 beantragte die Hessische Gesellschaft für

Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Deutschen Bundes für

Vogelschutz - Landesverband Hessen und des Bundes für Umwelt und

Naturschutz Deutschland - Kreisverband Vogelsberg - bei der BFN die Ausweisung

eines Naturschutzgebietes "Am kalten Born von Wallenrod". Sie begründete die

Schutzwürdigkeit des Gebietes mit einer von ihr selbst erstellten gutachtlichen

Stellungnahme aus ornithologischer Sicht und einer ebenfalls von ihr erstellten

botanischen Kartierungsliste mit einer vorläufigen Bestandsaufnahme vornehmlich

höherer Blütenpflanzen.

Nach Abschluß der Vorarbeiten durch das Hessische Forstamt Gießen lud die BFN

einige Träger öffentlicher Belange zu einem "vorinformativen Gespräch" ein, mit

dem Ziel, bestehende Planungen oder Festschreibungen mit den Belangen des

Naturschutzes abstimmen zu können. Das Gespräch fand am 28.07.1982 statt.

An dem Gespräch nahm u. a. auch der Ortslandwirt des Stadtteils Wallenrod teil

und führte aus, die Landwirte seien grundsätzlich gegen eine Unterschutzstellung.

Die Einschränkungen, die der Landwirtschaft durch die Ausweisung des

Wasserschutzgebietes auferlegt worden seien, belasteten diese schon erheblich,

so daß weitere Auflagen nicht mehr tragbar seien. Man sei auf die Grünlandflächen

angewiesen und nehme in trockenen Jahren auch gern die sonst vernäßten Wiesen

in Anspruch. Ausweislich der Ergebnisniederschrift in der Behördenakte wurde

sodann die Vereinbarung getroffen, daß im Falle einer Unterschutzstellung die

ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung in der bisherigen Art und im

bisherigen Umfang zugelassen, Beweidung und Mahd also weiterhin gestattet

werden sollten. Lediglich der Umbruch sollte untersagt werden. Unter dem

26.08.1982 teilte die BFN sodann den Trägern öffentlicher Belange, den

anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im

vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, ihr liege seit 1981 ein Antrag

vor, das Feuchtgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" als Naturschutzgebiet

auszuweisen. Die Schutzwürdigkeit der Fläche sei inzwischen durch Gutachten

ausreichend begründet. Insbesondere diene das Gebiet als Lebensraum einer

Vielzahl seltener und bestandsbedrohter Vogelarten und gelte als Standort

mehrerer feuchtlandgebundener Pflanzen. Aus diesen Gründen sei sie an der

Unterschutzstellung des Gebietes sehr interessiert. Mit dem Schreiben übersandte

sie den Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Der Entwurf sah

in § 3 Nrn. 12 und 13 ein Verbot folgender Handlungen vor:

"12. Die Nutzung von Wiesen und Weiden zu ändern; 13.

Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".

§ 4 Nr. 1 lautete in der Fassung des Entwurfs folgendermaßen:

"Ausgenommen von den Verboten des § 3 bleiben:

1. Die im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen

Naturschutzgesetzes ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung im

bisherigen Umfang und in der bisherigen Art, einschließlich Grabenräumung ohne

Sohlenvertiefung, mit den in § 3 Nr. 2, 12 und 13 genannten Einschränkungen".

Mit Schreiben vom 23.09.1982 wandte sich der Antragsteller gegen die

beabsichtigte Ausweisung als Naturschutzgebiet, mit der Begründung, sein

Grundstück sei in früherer Zeit dräniert und bis Ende der 40er Jahre zum Teil als

Acker genutzt worden. Sein landwirtschaftlicher Betrieb, Ackerbau und Viehhaltung

auf der Grundlage von ca. 18 ha Land, werde von ihm intensivst bewirtschaftet.

Aufgrund der relativ geringen Betriebsfläche sei er zu einer intensiven

Wirtschaftsweise gezwungen, d. h. sein Grundstück müsse. dräniert sein und auch

eine gute Vorflut haben. Außerdem könne es aus betrieblichen Gründen später

einmal notwendig werden, daß das Grundstück wieder als Acker genutzt wird.

Am 25.03.1983 führte die BFN eine Anhörung durch. Im Anschluß daran und auf

der Grundlage der eingegangenen Anregungen und Bedenken überarbeitete die

BFN den Entwurf und legte ihn dem Hessischen Minister für Landesentwicklung,

Umwelt, Landwirtschaft und Forsten zur Genehmigung vor. Auf entsprechende

Hinweise des Ministeriums und der oberen Wasserbehörde überarbeitete die BFN

den Entwurf der Verordnung nochmals im Hinblick auf die wasserwirtschaftlichen

Belange der Trinkwassererschließung und -gewinnung. Den überarbeiteten

Verordnungsentwurf legte sie erneut zur Genehmigung vor. Am 03.12.1984

genehmigte der Hessische Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz

den von ihm in mehreren Punkten geänderten Entwurf nach § 16 Abs. 4 des

Hessischen Naturschutzgesetzes - HENatG -. Am 11.12.1984 erließ die BFN die

Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod". Die

Rechtsverordnung wurde, im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, S. 2654

öffentlich bekanntgemacht.

Der vorliegende Normenkontrollantrag ist am 28.04.1986 bei Gericht

eingegangen. Der Antragsteller wendet sich insbesondere gegen das ihm im

Geltungsbereich der Naturschutzverordnung auferlegte Düngeverbot, das für ihn

zu einem jährlichen Ertragsausfall von 984,-- DM bis 1.292;-- DM führe. Ferner

macht er geltend, in verfahrensrechtlicher Hinsicht sei sein Recht auf rechtliches

Gehör verletzt worden. Der Entwurf, zu dem er angehört worden sei, habe ein

Düngeverbot gemäß den vorangegangenen Absprachen nicht vorgesehen. Zu der

erst im Ministerium erfolgten Änderung sei er nicht gehört worden. Auch die

Verpflichtung zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen sei verletzt

worden, indem die Behörde sich ohne eigene Überprüfungen auf ein

unzureichendes Gutachten des antragsteilenden Verbandes gestützt habe. Ferner

macht der Antragsteller geltend, die Verschärfung der Einschränkungen für die

landwirtschaftliche Bödennutzung sei nicht erforderlich zur Erreichung des

Schutzzweckes. Dasselbe gelte auch für die Einschränkung des Jagdrechtes.

Schließlich verletze die Verordnung das Bestimmtheitsgebot, weil unklar sei, was

unter "extensiver" Bodennutzung zu verstehen sei.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod"

vom 11. Dezember 1984 (StAnz. 1984, 2654) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner, endvertreten durch das Regierungspräsidium, in das die BFN

eingegliedert worden ist, beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen und führt - nach einem

Hinweis des Berichterstatters auf die Problematik der Ersatzverkündung - im

wesentlichen aus, die Verordnung sei ordnungsgemäß entsprechend den

Regelungen des § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes verkündet

worden. Im vorliegenden Fall sei § 6a des Gesetzes über die Verkündung von

Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom

02.11.1971 (GVBl. I S. 258), kurz: Verkündungsgesetz - VerkG -, nicht anwendbar.

Zwar sei auf diese Vorschrift seit 1983 bei der Verkündung von

Naturschutzverordnungen zunehmend Rücksicht genommen worden. Dies sei

jedoch nicht zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, sondern aus praktischen

Erwägungen und wegen des Grundsatzes der bürgerfreundlichen Verwaltung

geschehen. Im Jahr 1983 sei es im Hinblick auf ein Verfahren, das die Europäische

Gemeinschaft beim Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik

Deutschland angestrengt habe, erforderlich gewesen, eine praktikable

Ersatzverkündungsmöglichkeit für Rechtsverordnungen zu schaffen, durch die

Weinanbaugebiete möglichst nach Parzellen oder Rebflächen abgegrenzt werden

sollten. Ähnliche Schwierigkeiten hätten sich bei der Festsetzung von

Wasserschutzgebieten und Heilquellenschutzgebieten sowie bei der Festlegung

von Überschwemmungsgebieten ergeben. Bei dieser Lage habe es sich

angeboten, einen Gesetzesantrag aus der Mitte des Landtages einzubringen.

Dieser Antrag sei von der Verwaltung vorformuliert worden. In diesem

Verfahrensstadium sei von dem für das Naturschutzrecht zuständigen Referenten

im Ministerium die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes

bestimmt ist" in § 6a veranlaßt worden. Einziger Zweck dieser Einfügung sei

gewesen, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch §

7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen

Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen. Der

Antragsgegner hat zur Erläuterung dieses Vortrages eine Kopie eines

maschinenschriftlichen Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über

die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und

Anstaltsordnungen vorgelegt. In diesem Schriftstück, dessen Verfasser und

Bearbeiter nicht erkennbar sind, befindet sich in § 6a Abs. 1 nach dem Wort "kann"

die handschriftliche Einfügung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist".

Außer weiteren Ergänzungen befindet sich auf diesem Schriftstück noch ein

handschriftlicher Hinweis auf besondere Verkündungsformen in § 7 Abs. 5 des

Landesplanungsgesetzes und in § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes.

Der Antragsgegner macht weiterhin geltend, nicht nur die Entstehungsgeschichte

der Vorschrift belege, daß anderen Verkündungsvorschriften der Vorrang gebühre,

sondern auch der insofern eindeutige Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG. Die

Formulierung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" werde in der

Rechtssetzung regelmäßig dazu gebraucht, den Vorrang anderer Normen zu

sichern. Der fragliche Satzteil bringe zum Ausdruck, daß § 6a VerkG nicht

angewendet werden solle, wenn andere gesetzliche Bestimmungen vergleichbarer

Art vorhanden seien. Ein Zurücktreten des § 6a VerkG sei auch von der Sache her

sinnvoll, denn im Falle des Landesplanungsrechts und des Naturschutzrechts

lägen besondere Bedingungen vor, die die Fortgeltung der fraglichen Vorschriften

geboten erscheinen ließen. So sei im Naturschutzrecht regelmäßig keine Behörde

im Geltungsbereich der Verordnung belegen; schon deshalb wäre allenfalls eine

analoge Anwendung von § 6a VerkG möglich gewesen. Auch die Vielzahl der

Verordnungen lege einen Erhalt der einfachen Regelung des § 16 Abs. 5 HENatG

nahe. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der die Naturschutzordnung betreffende Verwaltungsvorgang des Antragsgegners

(1 Hefter) liegt vor und war Gegenstand der Beratung.

II.

Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht

erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).

Der Antragsteller ist als Grundstückseigentümer antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1

VwGO). da er durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen

Beschränkungen (§ 3 NaturschutzVO), insbesondere durch das Düngeverbot

nachteilig betroffen ist.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Verordnung über das

Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 leidet an

einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.

Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HENatG werden Naturschutzgebiete durch

Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen

Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Naturschutzverordnung bedarf

gemäß § 16 Abs. 4 HENatG der Genehmigung der nächsthöheren

Naturschutzbehörde.

Nach § 1 Abs. 2 VerkG werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem

Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen

verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im

Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, 2654 verkündet worden.

Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der

Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im

Maßstab 1:25000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HENatG auf eine

Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug

genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die

Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen.

Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung

des Gebietes im Wortlaut - wie hier durch Verweisung auf eine an der zu

benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für

jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist,

angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die

niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot

der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der

Verordnung.

Der Senat hat in seinem Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 - dargelegt, daß

die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die

Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt

des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, unter Beachtung

sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes als auch derjenigen

des Verkündungsgesetzes zu erfolgen hat. An dieser Rechtsprechung hält der

beschließende Senat auch unter Würdigung des Vorbringens des Antragsgegners

fest. Entgegen der Meinung des Antragsgegners schließt § 16 Abs. 5 HENatG die

Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG nicht aus.

Den vorliegenden Unterlagen zur Entstehung des § 6a VerkG läßt sich ein Wille des

Gesetzgebers dahingehend, daß diese Vorschrift im Anwendungsbereich von § 16

Abs. 5 HENatG nicht gelten soll, nicht entnehmen. Das Dritte Gesetz zur Änderung

des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen,

Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983, durch das §

6a in das Verkündungsgesetz eingefügt worden ist, ist im Hessischen Landtag

ohne mündliche Begründung und ohne Besprechung beschlossen worden

(Plenarprotokolle des Hessischen Landtags, 10. Wahlperiode, 8. Sitzung, 3. März

1983, S. 377). Die dem Gesetzentwurf der Fraktion der SPD vom 27.01.1983

beigefügte schriftliche Begründung schweigt zur Frage der Weitergeltung und des

Geltungsumfangs spezialgesetzlicher Ersatzverkündungsvorschriften (vgl.

Hessischer Landtag, 10. Wahlperiode, Drucksache 10/387). Der Hinweis des

Antragsgegners, der für das Naturschutzrecht zuständige Referent im Ministerium

habe zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens die Einfügung der Worte "soweit

gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" mit dem Ziel veranlaßt, der bis dahin

geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch § 7 Abs. 5 des

Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen

Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen, führt zu keinem

anderen Ergebnis. Zum einen läßt sich aus dem vom Antragsgegner in Kopie

vorgelegten maschinenschriftlichen Entwurf sowie den darin enthaltenen

handschriftlichen Veränderungen nicht verläßlich entnehmen, daß das von dem

Antragsgegner angegebene Motiv für die Einfügung der zitierten Worte maßgeblich

war; zum anderen ist nicht erkennbar, daß diese etwaige Motivation der

Entwurfsverfasser vom Gesetzgeber selbst geteilt worden ist, da sich - wie bereits

ausgeführt - in den amtlichen Unterlagen keine Hinweise finden, die diese

Annahme rechtfertigen könnten.

Ein Ausschluß der Geltung des § 6a VerkG im sachlichen Anwendungsbereich des §

16 Abs. 5 HENatG kommt auch im Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG nicht eindeutig

zum Ausdruck. Hätte der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 6a VerkG in allen

Fällen ausschließen wollen, in denen anderweitige gesetzliche Regelungen über die

Ersatzverkündung bestehen, so hätte er auf die klareren Formulierungen der §§ 1

Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - und 1 Abs. 1 des Hessischen

Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zurückgreifen können. Dort ist

festgelegt, daß die Regelungen des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes

nicht gelten, soweit Rechtsvorschriften des Bundes bzw. des Landes inhaltsgleiche

oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Auch § 1 Abs. 3 VwVfG bringt

die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Verhältnis zu

den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder sprachlich eindeutig zum

Ausdruck. Dagegen ist die Bedeutung der Klausel "soweit gesetzlich nichts

anderes bestimmt ist" nicht bereits vom Wortlaut her eindeutig und

unmißverständlich. Nach dem Wortlaut liegt die Auslegung am nächsten, daß § 6a

VerkG nur "insoweit" zurücktritt, als in anderen Gesetzen eine andersartige,

eigenständige Regelung der Verkündung bzw. der Ersatzverkündung vorgesehen

ist. Diese Auslegung entspricht auch der Systematik der gesetzlichen Regelung.

Das Verkündungsgesetz enthält eine generelle Regelung für die Verkündung u. a.

von Rechtsverordnungen. Die durch das Dritte Änderungsgesetz vom 07.03.1983

eingefügte Möglichkeit der Ersatzverkündung in § 6a VerkG stellt innerhalb der

gesetzlichen Regelung der Verkündung die Ausnahme gegenüber der Regel der

Verkündung der Rechtsverordnung mit ihrem vollständigen Inhalt im Gesetz- und

Verordnungsblatt bzw. im Staatsanzeiger dar (§ 1 VerkG). Im Hinblick auf die

Bedeutung der Verkündung als rechtsstaatlicher Geltungsbedingung der

Rechtsnormen sind Vorschriften, die eine Ersatzverkündung als Ausnahme von der

regelmäßigen Form der Verkündung zulassen, restriktiv auszulegen.

Regelungszweck der Vorschrift des § 6a VerkG über die Ersatzverkündung ist es,

zu gewährleisten, daß die von der Regelung betroffenen Normadressaten sich

auch von dem Inhalt der Pläne oder zeichnerischen Darstellungen, die nicht in

Originalgröße im Verkündungsblatt abgedruckt sind, verläßlich und ohne

unzumutbare Erschwernis Kenntnis verschaffen können (vgl. dazu die

Ausführungen im Beschluß des Senats vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 m.w.N.).

Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG

vorgesehen sind, rechtsstaatlich zwingend geboten sind, handelt es sich doch um

Vorkehrungen, die dazu dienen, die Nachteile der nur teilweisen Veröffentlichung

der Norm im Verkündungsorgan für die Betroffenen möglichst weitgehend zu

kompensieren. So ist zwar das zusätzliche Bereithalten gemäß § 6a Abs. 1 Satz 4

VerkG wohl nicht rechtsstaatlich zwingend geboten. Gleichwohl handelt es sich um

eine Regelung., die dem Gedanken einer möglichst bürgernahen Verwaltung

entspricht und einen gewissen Ausgleich für die erschwerte Möglichkeit der

Kenntnisnahme anhand der üblichen Verkündungsorgane bietet.

Eine an Wortlaut und Systematik des § 16 Abs. 5 HENatG und des § 6a VerkG

orientierte Interpretation führt zu dem Ergebnis, daß § 16 Abs. 5 HENatG durch §

6a VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt wird. Beide Vorschriften

müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. § 6a Abs. 1 Satz 1

VerkG regelt, daß die Verkündung u. a. von Karten, die Bestandteil einer

Rechtsverordnung sind, dann, wenn "gesetzlich nichts anderes bestimmt ist",

dadurch ersetzt werden kann, daß die Karten bei einer Verwaltungsbehörde oder

technischen Fachbehörde niedergelegt werden. Der Vorbehalt anderweitiger

gesetzlicher Regelung bezieht sich dem Wortsinne nach auf die Möglichkeit der

Ersatzverkündung überhaupt und die Art, wie die Ersatzverkündung geregelt ist.

Wenn ein Gesetz etwas anderes vorschreibt, muß eine Verkündung nach Maßgabe

jenes Gesetzes erfolgen. § 16 Abs. 5 HENatG bestimmt jedoch nichts anderes als

das, was § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG vorsieht, denn gemäß § 16 Abs. 5 HENatG

können Rechtsverordnungen nach § 16 Abs. 1 HENatG auf Karten Bezug nehmen,

die bei einer Verwaltungsbehörde verwahrt werden. Bei dieser grundsätzlichen

Übereinstimmung kann die allgemeiner gehaltene Fassung des § 16 Abs. 5

HENatG weder als gewollte abschließende eigenständige Regelung gegenüber der

späteren eingehenderen in § 6a VerkG, die demnach nicht subsidiär ist, noch als

die speziellere angesehen werden, da gerade das Verkündungsgesetz die Art der

Verkündung einschließlich der Ersatzverkündung sachgebietsübergreifend im

Einzelnen regelt. Vielmehr verhält es sich so, daß die beiden genannten

Vorschriften, ohne einander zu widersprechen, unterschiedliche Detailfragen der

Ersatzverkündung von Karten, die Bestandteil von Rechtsverordnungen sind,

konkret regeln. Während etwa § 6a Abs. 1 VerkG ausdrücklich regelt, daß die

verwahrende Behörde die fraglichen Vorschriftenteile archivmäßig geordnet

bereitzuhalten hat, bestimmt § 16 Abs. 5 Satz 3 HENatG etwas genauer als § 6a

Abs. 1 Satz 3 VerkG, welche Anforderungen an eine mit der Rechtsverordnung

mitzuveröffentlichende Übersichtskarte zu stellen sind. Überlagern sich - wie hier -

zwei Vorschriften, indem sie in den Grundzügen einen Lebenssachverhalt in

gleicher Weise regeln, dabei aber die unterschiedlichen Detailfragen jeweils mit

einem unterschiedlich starken Konkretisierungsgrad normieren, ohne einander zu

widersprechen, so ist hinsichtlich jedes einzelnen Gesichtspunktes die jeweils

speziellere Einzelnorm anzuwenden; auf diese Weise wird im übrigen zugleich auch

der generelleren Norm Genüge getan.

Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6a Abs. 1 Satz

2 2. Halbsatz VerkG nicht. Nach dieser Vorschrift hat die verwahrende Behörde

Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu

jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen

hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom

11.12.1984 den Hinweis, daß die Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und

Naturschutz, obere Naturschutzbehörde, Darmstadt, Orangerieallee 12, verwahrt

werden, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig

geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später

verkündeten Rechtsverordnungen der oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa die

Verordnung über das Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei

Konnefeld" vom 19.10.1989, -StAnz. 1989, 2306> - Naturschutz- und

Landschaftsschutz VO Fuldatal bei Konnefeld -) enthalten ist. Dies stellt einen

Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt. Dies gilt

insbesondere deshalb, weil § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG in seinem Kern Ausfluß des

Rechtsstaatsgebots ist, wie der beschließende Senat bereits im Beschluß vom

23.04.1990 - 4 N 2028/87 - eingehend dargelegt hat. Insoweit hat sich der Senat

im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (Beschluß vom 27.02.1990 - 3 N

728/84 -) angeschlossen.

Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG

verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten

Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile

belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb

des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der

oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. Die verwahrende Behörde -

das war hier nach § 30 Abs. 1 HENatG i.d.F. vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die

Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HENatG

i.d.F. vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium - liegt außerhalb

des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten

Born bei Wallenrod", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im

Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen

wären.

Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung der Vorschriftenteile bei einer

weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil. im Geltungsbereich der

Rechtverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist,

wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer

Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal

unbebaute Flächen umfaßt, ist im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten,

daß die Karte bei einer Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde in der

Gemeinde oder,- bei mehreren betroffenen Gemeinden - in einer der Gemeinden

bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte

Landschaftsbestandteil liegt, hier der Stadt Lauterbach. Anderenfalls würde § 6a

Abs. 1 Satz 4 VerkG in Fällen, in denen eine Behörde innerhalb des

Geltungsbereichs der Verordnung nicht existiert, schlicht und einfach nicht

angewandt; der mit dieser Regelung erkennbar verfolgte Zweck, die

Kenntnisnahme des vollständigen Inhalts der Verordnung in räumlicher Nähe zu

den Betroffenen zu ermöglichen, würde nicht erreicht. Es liegt also eine

"Anordnungslücke" im Sinne von Canaris (Die Feststellung von Lücken im Gesetz,

2. Aufl., Berlin 1983, S. 139 ff.) vor, die stets zu schließen ist, weil sonst ein Fall von

Rechtsverweigerung eintreten würde. Es entspricht dem erkennbaren Zweck des §

6a Abs. 1 Satz 4 VerkG, die nicht vollständig veröffentlichten Vorschriftenteile bei

einer Verwaltungsdienststelle im Gebiet der von der Verordnung betroffenen

Gemeinde, bei Betroffenheit mehrerer Gemeinden zumindest in einer von ihnen,

bereitzuhalten. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die

kleinste Gebietseinheit des Staates. Dagegen kann nicht damit argumentiert

werden, die Verwahrung bei einer entfernter gelegenen Fachbehörde sei

gleichwertig, unter funktionellen Aspekten wegen der besseren

Beratungsmöglichkeit sogar vorzuziehen. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG stellt

ausschließlich auf die Nähe des Auslegungsorts zum Geltungsbereich der Norm

ab. Dem funktionalen Aspekt der fachkundigen Beratung kann die Verordnung

nach § 6a Abs. 1 Satz 2 und 3 VerkG dadurch Rechnung tragen, daß als

verwahrende Behörde eine - auch entfernter liegende - Fachbehörde bestimmt

wird. Gerade für diesen Fall gilt das zusätzliche Erfordernis des Bereithaltens im

Geltungsbereich der Verordnung bzw. in größtmöglicher Nähe dieses

Geltungsbereichs nach § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG. Es bleibt dem Verordnungsgeber

unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren

Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung

von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei

Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967,

BVerwGE 26, 129 <130>) und des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen,

Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073 - DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 =

StAnz. 1989, 1237) genügen, derzufolge die Ersatzverkündung nur dann mit dem

Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht

ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 27.02.1990, a.a.O.).

zutreffend hingewiesen hat.

Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die

Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom

11.12.1984 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre

inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.

Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht

gemäß § 47 Abs. 5 VwGO). liegen nicht vor.

Da der Antragsgegner unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO). die

Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des

46 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des

Gerichtskostengesetzes in der im Zeitpunkt der Rechtshängigkeit des

Normenkontrollantrags geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1975

(BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung

unterhaltsrechtlicher, verfahrensrechtlicher und anderer Vorschriften vom

20.02.1986 (BGBl. I, S. 301).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.