Urteil des HessVGH, Az. 4 N 1134/86

VGH Kassel: verkündung, naturschutzgebiet, landwirtschaftlicher betrieb, rechtsverordnung, rechtliches gehör, hessen, unterschutzstellung, vorrang, ausweisung, gemeinde
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
4. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
4 N 1134/86
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 16 Abs 3 NatSchG HE, §
16 Abs 5 NatSchG HE, § 6A
RVVerkG HE
Leitsatz
Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am Kalten Born bei Wallenrod" vom 11.
Dezember 1984 (StAnz. S 2654) ist nichtig.
Gründe
I.
Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der
früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt - BFN - als
obere Naturschutzbehörde erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet
"Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 (Staatsanzeiger 1984, 2654) -
NaturschutzVO -. Der Antragsteller ist Haupterwerbslandwirt und Eigentümer einer
Grünlandfläche von 1,5 ha im Geltungsbereich der NaturschutzVO.
§ 1 der NaturschutzVO lautet wie folgt:
"(1) Das Feuchtgebiet südwestlich von Wallenrod wird in den sich aus Abs. 2 und 3
ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.
(2) Das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" besteht aus Flächen in
den Gemarkungsteilen "Im Klingeneck", "Im Klingen", "In Brüchern" und "Am
Belzgarten" in der Gemarkung Wallenrod der Stadt Lauterbach (Hessen) im
Vogelsbergkreis. Es hat eine Größe von 24,95 ha. Die örtliche Lage des
Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung
veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.
(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:2000 rot begrenzte
Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der
Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, obere
Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt.
(4) Das Naturschutzgebiet ist durch amtliche Schilder gekennzeichnet."
§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung.
§ 3 enthält ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung
oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer
nachhaltigen Störung führen können, u. a. unter Ziffer 13 das Verbot "zu düngen
oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".
§ 4 regelt Ausnahmen von den Verboten des § 3, u. a. unter Nr. 1 für die extensive
Nutzung der Grünlandflächen mit den in § 3 Nr. 12 und 13 genannten
Einschränkungen.
§ 5 sieht die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 Bundesnaturschutzgesetz -
BNatSchG - vor.
§ 6 enthält einen Katalog von Ordnungswidrigkeiten.
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§ 7 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.
Der Verfahrensgang der Naturschutzverordnung vom 11.12.1984 stellt sich wie
folgt dar:
Mit Schreiben vom 03.11.1981 beantragte die Hessische Gesellschaft für
Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Deutschen Bundes für
Vogelschutz - Landesverband Hessen und des Bundes für Umwelt und
Naturschutz Deutschland - Kreisverband Vogelsberg - bei der BFN die Ausweisung
eines Naturschutzgebietes "Am kalten Born von Wallenrod". Sie begründete die
Schutzwürdigkeit des Gebietes mit einer von ihr selbst erstellten gutachtlichen
Stellungnahme aus ornithologischer Sicht und einer ebenfalls von ihr erstellten
botanischen Kartierungsliste mit einer vorläufigen Bestandsaufnahme vornehmlich
höherer Blütenpflanzen.
Nach Abschluß der Vorarbeiten durch das Hessische Forstamt Gießen lud die BFN
einige Träger öffentlicher Belange zu einem "vorinformativen Gespräch" ein, mit
dem Ziel, bestehende Planungen oder Festschreibungen mit den Belangen des
Naturschutzes abstimmen zu können. Das Gespräch fand am 28.07.1982 statt.
An dem Gespräch nahm u. a. auch der Ortslandwirt des Stadtteils Wallenrod teil
und führte aus, die Landwirte seien grundsätzlich gegen eine Unterschutzstellung.
Die Einschränkungen, die der Landwirtschaft durch die Ausweisung des
Wasserschutzgebietes auferlegt worden seien, belasteten diese schon erheblich,
so daß weitere Auflagen nicht mehr tragbar seien. Man sei auf die Grünlandflächen
angewiesen und nehme in trockenen Jahren auch gern die sonst vernäßten Wiesen
in Anspruch. Ausweislich der Ergebnisniederschrift in der Behördenakte wurde
sodann die Vereinbarung getroffen, daß im Falle einer Unterschutzstellung die
ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung in der bisherigen Art und im
bisherigen Umfang zugelassen, Beweidung und Mahd also weiterhin gestattet
werden sollten. Lediglich der Umbruch sollte untersagt werden. Unter dem
26.08.1982 teilte die BFN sodann den Trägern öffentlicher Belange, den
anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im
vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, ihr liege seit 1981 ein Antrag
vor, das Feuchtgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" als Naturschutzgebiet
auszuweisen. Die Schutzwürdigkeit der Fläche sei inzwischen durch Gutachten
ausreichend begründet. Insbesondere diene das Gebiet als Lebensraum einer
Vielzahl seltener und bestandsbedrohter Vogelarten und gelte als Standort
mehrerer feuchtlandgebundener Pflanzen. Aus diesen Gründen sei sie an der
Unterschutzstellung des Gebietes sehr interessiert. Mit dem Schreiben übersandte
sie den Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Der Entwurf sah
in § 3 Nrn. 12 und 13 ein Verbot folgender Handlungen vor:
"12. Die Nutzung von Wiesen und Weiden zu ändern; 13.
Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden".
§ 4 Nr. 1 lautete in der Fassung des Entwurfs folgendermaßen:
"Ausgenommen von den Verboten des § 3 bleiben:
1. Die im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen
Naturschutzgesetzes ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung im
bisherigen Umfang und in der bisherigen Art, einschließlich Grabenräumung ohne
Sohlenvertiefung, mit den in § 3 Nr. 2, 12 und 13 genannten Einschränkungen".
Mit Schreiben vom 23.09.1982 wandte sich der Antragsteller gegen die
beabsichtigte Ausweisung als Naturschutzgebiet, mit der Begründung, sein
Grundstück sei in früherer Zeit dräniert und bis Ende der 40er Jahre zum Teil als
Acker genutzt worden. Sein landwirtschaftlicher Betrieb, Ackerbau und Viehhaltung
auf der Grundlage von ca. 18 ha Land, werde von ihm intensivst bewirtschaftet.
Aufgrund der relativ geringen Betriebsfläche sei er zu einer intensiven
Wirtschaftsweise gezwungen, d. h. sein Grundstück müsse. dräniert sein und auch
eine gute Vorflut haben. Außerdem könne es aus betrieblichen Gründen später
einmal notwendig werden, daß das Grundstück wieder als Acker genutzt wird.
Am 25.03.1983 führte die BFN eine Anhörung durch. Im Anschluß daran und auf
der Grundlage der eingegangenen Anregungen und Bedenken überarbeitete die
BFN den Entwurf und legte ihn dem Hessischen Minister für Landesentwicklung,
Umwelt, Landwirtschaft und Forsten zur Genehmigung vor. Auf entsprechende
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Umwelt, Landwirtschaft und Forsten zur Genehmigung vor. Auf entsprechende
Hinweise des Ministeriums und der oberen Wasserbehörde überarbeitete die BFN
den Entwurf der Verordnung nochmals im Hinblick auf die wasserwirtschaftlichen
Belange der Trinkwassererschließung und -gewinnung. Den überarbeiteten
Verordnungsentwurf legte sie erneut zur Genehmigung vor. Am 03.12.1984
genehmigte der Hessische Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz
den von ihm in mehreren Punkten geänderten Entwurf nach § 16 Abs. 4 des
Hessischen Naturschutzgesetzes - HENatG -. Am 11.12.1984 erließ die BFN die
Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod". Die
Rechtsverordnung wurde, im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, S. 2654
öffentlich bekanntgemacht.
Der vorliegende Normenkontrollantrag ist am 28.04.1986 bei Gericht
eingegangen. Der Antragsteller wendet sich insbesondere gegen das ihm im
Geltungsbereich der Naturschutzverordnung auferlegte Düngeverbot, das für ihn
zu einem jährlichen Ertragsausfall von 984,-- DM bis 1.292;-- DM führe. Ferner
macht er geltend, in verfahrensrechtlicher Hinsicht sei sein Recht auf rechtliches
Gehör verletzt worden. Der Entwurf, zu dem er angehört worden sei, habe ein
Düngeverbot gemäß den vorangegangenen Absprachen nicht vorgesehen. Zu der
erst im Ministerium erfolgten Änderung sei er nicht gehört worden. Auch die
Verpflichtung zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen sei verletzt
worden, indem die Behörde sich ohne eigene Überprüfungen auf ein
unzureichendes Gutachten des antragsteilenden Verbandes gestützt habe. Ferner
macht der Antragsteller geltend, die Verschärfung der Einschränkungen für die
landwirtschaftliche Bödennutzung sei nicht erforderlich zur Erreichung des
Schutzzweckes. Dasselbe gelte auch für die Einschränkung des Jagdrechtes.
Schließlich verletze die Verordnung das Bestimmtheitsgebot, weil unklar sei, was
unter "extensiver" Bodennutzung zu verstehen sei.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod"
vom 11. Dezember 1984 (StAnz. 1984, 2654) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner, endvertreten durch das Regierungspräsidium, in das die BFN
eingegliedert worden ist, beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen und führt - nach einem
Hinweis des Berichterstatters auf die Problematik der Ersatzverkündung - im
wesentlichen aus, die Verordnung sei ordnungsgemäß entsprechend den
Regelungen des § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes verkündet
worden. Im vorliegenden Fall sei § 6a des Gesetzes über die Verkündung von
Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom
02.11.1971 (GVBl. I S. 258), kurz: Verkündungsgesetz - VerkG -, nicht anwendbar.
Zwar sei auf diese Vorschrift seit 1983 bei der Verkündung von
Naturschutzverordnungen zunehmend Rücksicht genommen worden. Dies sei
jedoch nicht zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, sondern aus praktischen
Erwägungen und wegen des Grundsatzes der bürgerfreundlichen Verwaltung
geschehen. Im Jahr 1983 sei es im Hinblick auf ein Verfahren, das die Europäische
Gemeinschaft beim Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik
Deutschland angestrengt habe, erforderlich gewesen, eine praktikable
Ersatzverkündungsmöglichkeit für Rechtsverordnungen zu schaffen, durch die
Weinanbaugebiete möglichst nach Parzellen oder Rebflächen abgegrenzt werden
sollten. Ähnliche Schwierigkeiten hätten sich bei der Festsetzung von
Wasserschutzgebieten und Heilquellenschutzgebieten sowie bei der Festlegung
von Überschwemmungsgebieten ergeben. Bei dieser Lage habe es sich
angeboten, einen Gesetzesantrag aus der Mitte des Landtages einzubringen.
Dieser Antrag sei von der Verwaltung vorformuliert worden. In diesem
Verfahrensstadium sei von dem für das Naturschutzrecht zuständigen Referenten
im Ministerium die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes
bestimmt ist" in § 6a veranlaßt worden. Einziger Zweck dieser Einfügung sei
gewesen, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch §
7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen
Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen. Der
Antragsgegner hat zur Erläuterung dieses Vortrages eine Kopie eines
maschinenschriftlichen Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über
die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und
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die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und
Anstaltsordnungen vorgelegt. In diesem Schriftstück, dessen Verfasser und
Bearbeiter nicht erkennbar sind, befindet sich in § 6a Abs. 1 nach dem Wort "kann"
die handschriftliche Einfügung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist".
Außer weiteren Ergänzungen befindet sich auf diesem Schriftstück noch ein
handschriftlicher Hinweis auf besondere Verkündungsformen in § 7 Abs. 5 des
Landesplanungsgesetzes und in § 16 Abs. 5 des Hessischen Naturschutzgesetzes.
Der Antragsgegner macht weiterhin geltend, nicht nur die Entstehungsgeschichte
der Vorschrift belege, daß anderen Verkündungsvorschriften der Vorrang gebühre,
sondern auch der insofern eindeutige Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG. Die
Formulierung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" werde in der
Rechtssetzung regelmäßig dazu gebraucht, den Vorrang anderer Normen zu
sichern. Der fragliche Satzteil bringe zum Ausdruck, daß § 6a VerkG nicht
angewendet werden solle, wenn andere gesetzliche Bestimmungen vergleichbarer
Art vorhanden seien. Ein Zurücktreten des § 6a VerkG sei auch von der Sache her
sinnvoll, denn im Falle des Landesplanungsrechts und des Naturschutzrechts
lägen besondere Bedingungen vor, die die Fortgeltung der fraglichen Vorschriften
geboten erscheinen ließen. So sei im Naturschutzrecht regelmäßig keine Behörde
im Geltungsbereich der Verordnung belegen; schon deshalb wäre allenfalls eine
analoge Anwendung von § 6a VerkG möglich gewesen. Auch die Vielzahl der
Verordnungen lege einen Erhalt der einfachen Regelung des § 16 Abs. 5 HENatG
nahe. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der die Naturschutzordnung betreffende Verwaltungsvorgang des Antragsgegners
(1 Hefter) liegt vor und war Gegenstand der Beratung.
II.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht
erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
Der Antragsteller ist als Grundstückseigentümer antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO). da er durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen
Beschränkungen (§ 3 NaturschutzVO), insbesondere durch das Düngeverbot
nachteilig betroffen ist.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Verordnung über das
Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom 11.12.1984 leidet an
einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.
Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HENatG werden Naturschutzgebiete durch
Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen
Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Naturschutzverordnung bedarf
gemäß § 16 Abs. 4 HENatG der Genehmigung der nächsthöheren
Naturschutzbehörde.
Nach § 1 Abs. 2 VerkG werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem
Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen
verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im
Staatsanzeiger für das Land Hessen 1984, 2654 verkündet worden.
Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der
Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im
Maßstab 1:25000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HENatG auf eine
Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug
genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die
Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen.
Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung
des Gebietes im Wortlaut - wie hier durch Verweisung auf eine an der zu
benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für
jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist,
angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die
niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot
der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der
Verordnung.
Der Senat hat in seinem Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 - dargelegt, daß
die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die
Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt
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Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt
des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, unter Beachtung
sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes als auch derjenigen
des Verkündungsgesetzes zu erfolgen hat. An dieser Rechtsprechung hält der
beschließende Senat auch unter Würdigung des Vorbringens des Antragsgegners
fest. Entgegen der Meinung des Antragsgegners schließt § 16 Abs. 5 HENatG die
Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG nicht aus.
Den vorliegenden Unterlagen zur Entstehung des § 6a VerkG läßt sich ein Wille des
Gesetzgebers dahingehend, daß diese Vorschrift im Anwendungsbereich von § 16
Abs. 5 HENatG nicht gelten soll, nicht entnehmen. Das Dritte Gesetz zur Änderung
des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen,
Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983, durch das §
6a in das Verkündungsgesetz eingefügt worden ist, ist im Hessischen Landtag
ohne mündliche Begründung und ohne Besprechung beschlossen worden
(Plenarprotokolle des Hessischen Landtags, 10. Wahlperiode, 8. Sitzung, 3. März
1983, S. 377). Die dem Gesetzentwurf der Fraktion der SPD vom 27.01.1983
beigefügte schriftliche Begründung schweigt zur Frage der Weitergeltung und des
Geltungsumfangs spezialgesetzlicher Ersatzverkündungsvorschriften (vgl.
Hessischer Landtag, 10. Wahlperiode, Drucksache 10/387). Der Hinweis des
Antragsgegners, der für das Naturschutzrecht zuständige Referent im Ministerium
habe zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens die Einfügung der Worte "soweit
gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" mit dem Ziel veranlaßt, der bis dahin
geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HENatG, aber auch § 7 Abs. 5 des
Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen
Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen, führt zu keinem
anderen Ergebnis. Zum einen läßt sich aus dem vom Antragsgegner in Kopie
vorgelegten maschinenschriftlichen Entwurf sowie den darin enthaltenen
handschriftlichen Veränderungen nicht verläßlich entnehmen, daß das von dem
Antragsgegner angegebene Motiv für die Einfügung der zitierten Worte maßgeblich
war; zum anderen ist nicht erkennbar, daß diese etwaige Motivation der
Entwurfsverfasser vom Gesetzgeber selbst geteilt worden ist, da sich - wie bereits
ausgeführt - in den amtlichen Unterlagen keine Hinweise finden, die diese
Annahme rechtfertigen könnten.
Ein Ausschluß der Geltung des § 6a VerkG im sachlichen Anwendungsbereich des §
16 Abs. 5 HENatG kommt auch im Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG nicht eindeutig
zum Ausdruck. Hätte der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 6a VerkG in allen
Fällen ausschließen wollen, in denen anderweitige gesetzliche Regelungen über die
Ersatzverkündung bestehen, so hätte er auf die klareren Formulierungen der §§ 1
Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - und 1 Abs. 1 des Hessischen
Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zurückgreifen können. Dort ist
festgelegt, daß die Regelungen des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes
nicht gelten, soweit Rechtsvorschriften des Bundes bzw. des Landes inhaltsgleiche
oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Auch § 1 Abs. 3 VwVfG bringt
die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Verhältnis zu
den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder sprachlich eindeutig zum
Ausdruck. Dagegen ist die Bedeutung der Klausel "soweit gesetzlich nichts
anderes bestimmt ist" nicht bereits vom Wortlaut her eindeutig und
unmißverständlich. Nach dem Wortlaut liegt die Auslegung am nächsten, daß § 6a
VerkG nur "insoweit" zurücktritt, als in anderen Gesetzen eine andersartige,
eigenständige Regelung der Verkündung bzw. der Ersatzverkündung vorgesehen
ist. Diese Auslegung entspricht auch der Systematik der gesetzlichen Regelung.
Das Verkündungsgesetz enthält eine generelle Regelung für die Verkündung u. a.
von Rechtsverordnungen. Die durch das Dritte Änderungsgesetz vom 07.03.1983
eingefügte Möglichkeit der Ersatzverkündung in § 6a VerkG stellt innerhalb der
gesetzlichen Regelung der Verkündung die Ausnahme gegenüber der Regel der
Verkündung der Rechtsverordnung mit ihrem vollständigen Inhalt im Gesetz- und
Verordnungsblatt bzw. im Staatsanzeiger dar (§ 1 VerkG). Im Hinblick auf die
Bedeutung der Verkündung als rechtsstaatlicher Geltungsbedingung der
Rechtsnormen sind Vorschriften, die eine Ersatzverkündung als Ausnahme von der
regelmäßigen Form der Verkündung zulassen, restriktiv auszulegen.
Regelungszweck der Vorschrift des § 6a VerkG über die Ersatzverkündung ist es,
zu gewährleisten, daß die von der Regelung betroffenen Normadressaten sich
auch von dem Inhalt der Pläne oder zeichnerischen Darstellungen, die nicht in
Originalgröße im Verkündungsblatt abgedruckt sind, verläßlich und ohne
unzumutbare Erschwernis Kenntnis verschaffen können (vgl. dazu die
Ausführungen im Beschluß des Senats vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 m.w.N.).
Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG
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Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG
vorgesehen sind, rechtsstaatlich zwingend geboten sind, handelt es sich doch um
Vorkehrungen, die dazu dienen, die Nachteile der nur teilweisen Veröffentlichung
der Norm im Verkündungsorgan für die Betroffenen möglichst weitgehend zu
kompensieren. So ist zwar das zusätzliche Bereithalten gemäß § 6a Abs. 1 Satz 4
VerkG wohl nicht rechtsstaatlich zwingend geboten. Gleichwohl handelt es sich um
eine Regelung., die dem Gedanken einer möglichst bürgernahen Verwaltung
entspricht und einen gewissen Ausgleich für die erschwerte Möglichkeit der
Kenntnisnahme anhand der üblichen Verkündungsorgane bietet.
Eine an Wortlaut und Systematik des § 16 Abs. 5 HENatG und des § 6a VerkG
orientierte Interpretation führt zu dem Ergebnis, daß § 16 Abs. 5 HENatG durch §
6a VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt wird. Beide Vorschriften
müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. § 6a Abs. 1 Satz 1
VerkG regelt, daß die Verkündung u. a. von Karten, die Bestandteil einer
Rechtsverordnung sind, dann, wenn "gesetzlich nichts anderes bestimmt ist",
dadurch ersetzt werden kann, daß die Karten bei einer Verwaltungsbehörde oder
technischen Fachbehörde niedergelegt werden. Der Vorbehalt anderweitiger
gesetzlicher Regelung bezieht sich dem Wortsinne nach auf die Möglichkeit der
Ersatzverkündung überhaupt und die Art, wie die Ersatzverkündung geregelt ist.
Wenn ein Gesetz etwas anderes vorschreibt, muß eine Verkündung nach Maßgabe
jenes Gesetzes erfolgen. § 16 Abs. 5 HENatG bestimmt jedoch nichts anderes als
das, was § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG vorsieht, denn gemäß § 16 Abs. 5 HENatG
können Rechtsverordnungen nach § 16 Abs. 1 HENatG auf Karten Bezug nehmen,
die bei einer Verwaltungsbehörde verwahrt werden. Bei dieser grundsätzlichen
Übereinstimmung kann die allgemeiner gehaltene Fassung des § 16 Abs. 5
HENatG weder als gewollte abschließende eigenständige Regelung gegenüber der
späteren eingehenderen in § 6a VerkG, die demnach nicht subsidiär ist, noch als
die speziellere angesehen werden, da gerade das Verkündungsgesetz die Art der
Verkündung einschließlich der Ersatzverkündung sachgebietsübergreifend im
Einzelnen regelt. Vielmehr verhält es sich so, daß die beiden genannten
Vorschriften, ohne einander zu widersprechen, unterschiedliche Detailfragen der
Ersatzverkündung von Karten, die Bestandteil von Rechtsverordnungen sind,
konkret regeln. Während etwa § 6a Abs. 1 VerkG ausdrücklich regelt, daß die
verwahrende Behörde die fraglichen Vorschriftenteile archivmäßig geordnet
bereitzuhalten hat, bestimmt § 16 Abs. 5 Satz 3 HENatG etwas genauer als § 6a
Abs. 1 Satz 3 VerkG, welche Anforderungen an eine mit der Rechtsverordnung
mitzuveröffentlichende Übersichtskarte zu stellen sind. Überlagern sich - wie hier -
zwei Vorschriften, indem sie in den Grundzügen einen Lebenssachverhalt in
gleicher Weise regeln, dabei aber die unterschiedlichen Detailfragen jeweils mit
einem unterschiedlich starken Konkretisierungsgrad normieren, ohne einander zu
widersprechen, so ist hinsichtlich jedes einzelnen Gesichtspunktes die jeweils
speziellere Einzelnorm anzuwenden; auf diese Weise wird im übrigen zugleich auch
der generelleren Norm Genüge getan.
Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6a Abs. 1 Satz
2 2. Halbsatz VerkG nicht. Nach dieser Vorschrift hat die verwahrende Behörde
Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu
jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen
hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom
11.12.1984 den Hinweis, daß die Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und
Naturschutz, obere Naturschutzbehörde, Darmstadt, Orangerieallee 12, verwahrt
werden, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig
geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später
verkündeten Rechtsverordnungen der oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa die
Verordnung über das Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei
Konnefeld" vom 19.10.1989, -StAnz. 1989, 2306> - Naturschutz- und
Landschaftsschutz VO Fuldatal bei Konnefeld -) enthalten ist. Dies stellt einen
Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt. Dies gilt
insbesondere deshalb, weil § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG in seinem Kern Ausfluß des
Rechtsstaatsgebots ist, wie der beschließende Senat bereits im Beschluß vom
23.04.1990 - 4 N 2028/87 - eingehend dargelegt hat. Insoweit hat sich der Senat
im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (Beschluß vom 27.02.1990 - 3 N
728/84 -) angeschlossen.
Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG
verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten
Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile
belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb
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belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb
des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der
oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. Die verwahrende Behörde -
das war hier nach § 30 Abs. 1 HENatG i.d.F. vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die
Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HENatG
i.d.F. vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium - liegt außerhalb
des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten
Born bei Wallenrod", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im
Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen
wären.
Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung der Vorschriftenteile bei einer
weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil. im Geltungsbereich der
Rechtverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist,
wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer
Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal
unbebaute Flächen umfaßt, ist im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten,
daß die Karte bei einer Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde in der
Gemeinde oder,- bei mehreren betroffenen Gemeinden - in einer der Gemeinden
bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte
Landschaftsbestandteil liegt, hier der Stadt Lauterbach. Anderenfalls würde § 6a
Abs. 1 Satz 4 VerkG in Fällen, in denen eine Behörde innerhalb des
Geltungsbereichs der Verordnung nicht existiert, schlicht und einfach nicht
angewandt; der mit dieser Regelung erkennbar verfolgte Zweck, die
Kenntnisnahme des vollständigen Inhalts der Verordnung in räumlicher Nähe zu
den Betroffenen zu ermöglichen, würde nicht erreicht. Es liegt also eine
"Anordnungslücke" im Sinne von Canaris (Die Feststellung von Lücken im Gesetz,
2. Aufl., Berlin 1983, S. 139 ff.) vor, die stets zu schließen ist, weil sonst ein Fall von
Rechtsverweigerung eintreten würde. Es entspricht dem erkennbaren Zweck des §
6a Abs. 1 Satz 4 VerkG, die nicht vollständig veröffentlichten Vorschriftenteile bei
einer Verwaltungsdienststelle im Gebiet der von der Verordnung betroffenen
Gemeinde, bei Betroffenheit mehrerer Gemeinden zumindest in einer von ihnen,
bereitzuhalten. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die
kleinste Gebietseinheit des Staates. Dagegen kann nicht damit argumentiert
werden, die Verwahrung bei einer entfernter gelegenen Fachbehörde sei
gleichwertig, unter funktionellen Aspekten wegen der besseren
Beratungsmöglichkeit sogar vorzuziehen. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG stellt
ausschließlich auf die Nähe des Auslegungsorts zum Geltungsbereich der Norm
ab. Dem funktionalen Aspekt der fachkundigen Beratung kann die Verordnung
nach § 6a Abs. 1 Satz 2 und 3 VerkG dadurch Rechnung tragen, daß als
verwahrende Behörde eine - auch entfernter liegende - Fachbehörde bestimmt
wird. Gerade für diesen Fall gilt das zusätzliche Erfordernis des Bereithaltens im
Geltungsbereich der Verordnung bzw. in größtmöglicher Nähe dieses
Geltungsbereichs nach § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG. Es bleibt dem Verordnungsgeber
unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren
Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung
von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei
Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967,
BVerwGE 26, 129 <130>) und des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen,
Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073 - DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 =
StAnz. 1989, 1237) genügen, derzufolge die Ersatzverkündung nur dann mit dem
Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht
ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 27.02.1990, a.a.O.).
zutreffend hingewiesen hat.
Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die
Verordnung über das Naturschutzgebiet "Am kalten Born bei Wallenrod" vom
11.12.1984 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre
inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.
Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht
gemäß § 47 Abs. 5 VwGO). liegen nicht vor.
Da der Antragsgegner unterlegen ist, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO). die
Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des
46 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes in der im Zeitpunkt der Rechtshängigkeit des
Normenkontrollantrags geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1975
(BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung
unterhaltsrechtlicher, verfahrensrechtlicher und anderer Vorschriften vom
20.02.1986 (BGBl. I, S. 301).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.