Urteil des HessVGH vom 24.02.1987

VGH Kassel: gemeinnützige arbeit, aufschiebende wirkung, verwaltungsakt, zumutbare arbeit, wesentlicher nachteil, sozialhilfe, verweigerung, vollziehung, behörde, verfügung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

9. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

9 TG 2667/85

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 19 Abs 2 BSHG, § 25 Abs

1 BSHG, § 123 Abs 1 S 2

VwGO

(Zur Kürzung von Sozialhilfeleistungen wegen

Verweigerung gemeinnütziger Arbeitsleistungen)

Gründe

Der 1961 geborene Antragsteller erhält seit Januar 1984 Hilfe zum

Lebensunterhalt. In den Monaten Januar bis März sowie im Anschluß daran bis Mai

1984 verrichtete der Antragsteller Arbeiten im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG für die

Stadt Schlüchtern. Unter dem 5. August 1985 erging eine neue Zuweisung

gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit an den Antragsteller. Er sollte

Ausbesserungs- und Reinigungsarbeiten im städtischen Bauhof in Schlüchtern,

und zwar 20 Wochenstunden von Montag bis Freitag, beginnend am 12. August

1985 um 7.00 Uhr, verrichten. Für den Fall der Verweigerung der zugewiesenen

Arbeit ist dem Antragsteller die Kürzung oder Entziehung der Hilfe zum

Lebensunterhalt in Aussicht gestellt worden. Gegen diesen Bescheid legte der

Antragsteller am 14. August 1985 Widerspruch ein. Er wandte sich dagegen, daß

er seine Arbeitskraft zur Verfügung stellen müsse, ohne daß Leistungen zur

Renten- und Arbeitslosenversicherung erfolgten. Obwohl er alle Arbeiten wie die

anderen auf dem Bauhof Beschäftigten verrichten müsse, erhalte er nur eine

Vergütung von 2,-- DM pro Arbeitsstunde. Dafür stelle er seine Arbeitskraft nicht

mehr zur Verfügung. Über diesen Widerspruch ist noch nicht entschieden.

Mit Verfügung vom 16. August 1985 kürzte der Antragsgegner die dem

Antragsteller gewährte Hilfe zum Lebensunterhalt ab 1. September 1985 um den

Regelsatz, während die Kosten für die Unterkunft weiter gewährt wurden. Auch

gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller am 27. August 1985 Widerspruch

ein, über den ebenfalls noch nicht entschieden ist.

Mit am 1. November 1985 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main

eingegangenem Schriftsatz beantragte der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz

mit dem Ziel, wieder die ungekürzte Hilfe zum Lebensunterhalt zu erhalten.

Der Antragsgegner trat dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers entgegen.

Er machte geltend, der Antragsteller sei auf die Konsequenzen für den Fall der

Arbeitsverweigerung hingewiesen worden. Die Voraussetzungen für die Kürzung

der Sozialhilfeleistungen (insgesamt seien für den Antragsteller einschließlich der

Krankenversicherung zuletzt monatlich 709,76 DM ohne die einmaligen Beihilfen

aufgewendet worden) lägen vor. Die Arbeit, die der Antragsteller verrichten sollte,

sei gemeinnützig und zumutbar. Es handele sich auch um zusätzliche Arbeiten.

Die Vergütung von 2,-- DM pro Arbeitsstunde dürfe man nicht isoliert sehen. Unter

Außerachtlassung der einmaligen Beihilfen werde bei 87 Stunden im Monat pro

Stunde netto 10,70 DM gewährt, während ein vergleichbarer Gemeindearbeiter nur

8,-- DM netto je Stunde erhalte und darüber hinaus für seine Fahrtkosten und

seine Arbeitsbekleidung im Gegensatz zum Antragsteller selbst aufkommen

müsse.

Die Heranziehungsverfügung sei im übrigen hinreichend bestimmt. Die

Heranziehung zur gemeinnützigen Arbeit sei mithin zu Recht erfolgt.

Mit Beschluß vom 26. November 1985 gab das Verwaltungsgericht dem

Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung auf, dem Antragsteller

laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe des Bundessozialhilfegesetzes

zu gewähren. In den Gründen ist ausgeführt, daß die Einstellung der

Regelsatzleistungen rechtlich nicht haltbar sei. Dem Antragsgegner sei nämlich die

Einstellung von Sozialhilfeleistungen schon im Hinblick auf § 80 VwGO verwehrt.

Die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit sei ein

Verwaltungsakt. Infolgedessen habe der fristgemäß eingelegte Widerspruch des

Antragstellers aufschiebende Wirkung. Daraus folge, daß der Antragsgegner

derzeit verpflichtet sei, dem Antragsteller Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren.

Gegen den dem Antragsgegner am 3. Dezember 1985 zugestellten Beschluß hat

dieser am 16. Dezember 1985 Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht

nicht abgeholfen hat.

Der Antragsgegner ist der Auffassung, daß der Antrag auf den Erlaß einer

einstweiligen Anordnung wegen Fehlens eines Anordnungsgrundes abzulehnen sei.

Die vom Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung sei nicht notwendig, weil

der Antragsteller Hilfe zum Lebensunterhalt weiter erhalten könne, wenn und

sobald dieser sich bereit erkläre, gemeinnützige und zusätzliche Arbeit im Sinne

des § 19 Abs. 2 BSHG zu leisten. Dies sei ihm ungeachtet seines

Rechtsstandpunktes, dazu nicht verpflichtet zu sein, zuzumuten. Er selbst gehe

davon aus, daß die angebotene Arbeit für ihn zumutbar sei.

Auf die Frage, ob das Angebot zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit

inhaltlich hinreichend bestimmt sei und die Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 2.

Halbsatz BSHG vorlägen, komme es hier nicht an, weil der Antragsteller

grundsätzlich jede Art von gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ablehne, wenn

für ihn nicht Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung gezahlt würden. Aber

selbst wenn die Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 2. Halbsatz BSHG hier nicht

vorlägen, sei es dem Antragsteller zuzumuten, gegebenenfalls bis zur Klärung der

Rechtslage im Hauptsacheverfahren für eine vorübergehende Zeit gemeinnützige

und zusätzliche Arbeit gegen Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt zuzüglich

einer angemessenen Entschädigung für Mehraufwendungen zu leisten.

Im übrigen werde die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß das Angebot zu

gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit als Verwaltungsakt anzusehen sei, nicht

geteilt. Insoweit werde auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom

31. Januar 1985 Bezug genommen.

Gegen die Auffassung, daß das Angebot zu gemeinnütziger und zusätzlicher

Arbeit ein Verwaltungsakt sei, spreche auch, daß keine sofortige Vollziehung und

kein Zwang gegenüber dem Antragsteller angeordnet werden könnten. Aber selbst

wenn man das Angebot zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit als

Verwaltungsakt ansähe, hätte das Verwaltungsgericht inzidenter prüfen müssen,

ob ein Obsiegen im Widerspruchsverfahren gegen den Aufforderungsbescheid eher

wahrscheinlich oder unwahrscheinlich ist. Dabei hätte es zu dem Ergebnis

kommen müssen, daß dieses Angebot rechtlich nicht zu beanstanden sei. Dem

Antragsgegner sei schließlich die Hilfe zum Lebensunterhalt auch nicht ganz

verweigert, sondern nur gekürzt worden, da nur der Regelsatz für

Haushaltsangehörige nicht mehr gezahlt worden sei.

Der Antragsgegner beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses den Antrag auf Erlaß einer

einstweiligen Anordnung abzulehnen.

Der Antragsteller ist der Beschwerde entgegengetreten. Er ist der Auffassung, daß

er für die Arbeiten, die er verrichten solle, die gleiche Entlohnung sowie die

gleichen Arbeitsbedingungen wie die städtischen Arbeiter beanspruchen könne. Er

hätte nichts dagegen, wenn ihn die Stadt Schlüchtern einstellte, und sei es auch

nur befristet.

Dem Senat hat die einschlägige Behördenakte vorgelegen. Auf ihren Inhalt wird

ergänzend Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem

Antrag des Antragstellers auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu Recht

entsprochen.

Der Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere

ist noch keine unanfechtbare Entscheidung im Hauptsacheverfahren getroffen, bis

zu der - unter Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung - eine vorläufige

Regelung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO begehrt wird. Der Antrag auf den

Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet. Der Antragsteller hat

glaubhaft gemacht, daß eine vorläufige Regelung notwendig erscheint, um

wesentliche Nachteile von ihm abzuwenden; ihm steht mithin ein

Anordnungsgrund zur Seite.

Der erkennende Senat hat zwar die Auffassung vertreten, daß einem zur

gemeinnützigen Arbeit herangezogenen arbeitsfähigen Asylbewerber durch die

Kürzung der Sozialhilfeleistungen ein wesentlicher Nachteil, der den Erlaß einer

einstweiligen Anordnung rechtfertige, nicht entstehe, weil er die Gewährung der

Hilfe zum Lebensunterhalt bereits dadurch erreichen könne, daß er die von ihm

geforderte gemeinnützige Arbeit leiste (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 2. April

1982, IX TG 130/81, FEVS 32, 466 und vom 29. April 1982 , IX TG 21/ 82 ; ferner

OVG Bremen, Beschluß vom 3. Juni 1983, 2 B 58/83, FEVS 34, 322; a.A. OVG

Lüneburg, Beschluß vom 3. Juni 1983, 4 B 21/83, FEVS 33,70). Die Frage, ob ein

Anordnungsgrund nur dann zu verneinen ist, wenn es um Zuweisung von

gemeinnütziger Arbeit an Asylbewerber geht, bei denen ohne Kenntnisse des

deutschen Arbeitslebens besondere Schwierigkeiten bei der späteren

Eingliederung in das Leben der Gemeinschaft ihres Zufluchtslandes bestehen,

oder ob auch bei anderen Sozialhilfeempfängern ein Anordnungsgrund für den

Erlaß einer einstweiligen Anordnung fehlen kann, wenn sie sich gegen die nach der

Verweigerung gemeinnütziger Arbeit erfolgte Kürzung (oder Entziehung) von

laufender Hilfe zum Lebensunterhalt wenden, kann unentschieden bleiben. Denn

vorliegend ist ein Anordnungsgrund jedenfalls unter dem Gesichtspunkt zu

bejahen, daß die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ohne

zeitliche Begrenzung geschehen ist. Die Zuweisung gemeinnütziger zusätzlicher

Arbeit ist auf unbestimmte Zeit, also praktisch für die Dauer des Bezugs von

laufender Hilfe zum Lebensunterhalt, erfolgt. Auch für einen verhältnismäßig

jungen und arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger stellt die Ableistung

gemeinnütziger Arbeit als Voraussetzung für den Erhalt von Sozialhilfe einen

wesentlichen Nachteil dar, der den Erlaß einer einstweiligen Anordnung

rechtfertigen kann, wenn sich die Arbeiten auf einen längeren Zeitraum bzw. wie

hier auf die gesamte Dauer der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt

erstrecken sollen und nicht abzusehen ist, daß der Sozialhilfeempfänger alsbald

nicht mehr auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sein werde.

Der Antragsteller hat auch glaubhaft gemacht, daß er bei summarischer

Betrachtung für die Zeit ab 1. November 1985 (Eingang des Antrags auf den Erlaß

einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht) einen Anspruch auf

ungekürzte Leistung der Hilfe zum Lebensunterhalt hat.

Der Antragsgegner hat die Kürzung der Sozialhilfe auf § 25 Abs. 1 BSHG gestützt.

Nach dieser Vorschrift hat derjenige, der sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten,

seinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt. Die Arbeit im Sinne von § 25 Abs.

1 BSHG ist auch Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG (BVerwG, Beschluß vom

23. Februar 1979, 5 B 114.78, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 436.0, § 19 Nr. 1; Beschluß des

erkennenden Senats vom 19. Juli 1982, IX TG 48/82). Jedoch ist der Tatbestand des

§ 25 Abs. 1 BSHG, soweit es um gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2

des Gesetzes geht, nur dann erfüllt, wenn der Hilfesuchende der Aufforderung,

gemeinnützige Arbeit zu leisten, unberechtigt nicht nachkommt. Ein

Hilfesuchender kann aber dann das Angebot zur gemeinnützigen Arbeit ablehnen,

wenn diese Arbeit nicht mit § 19 Abs. 2 BSHG vereinbar oder nicht zumutbar im

Sinne von § 18 Abs. 3 BSHG ist. Er kann die gemeinnützige Arbeit aber auch

ablehnen, wenn er sich aus verfahrensrechtlichen Gründen so verhalten darf, als

habe die Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt.

Der Senat kann es unentschieden lassen, ob die Zuweisung der gemeinnützigen

Arbeit durch das Schreiben des Antragsgegners vom 5. August 1985 in jeder

Hinsicht rechtmäßig war. Denn der Antragsteller war jedenfalls berechtigt, sich so

zu verhalten, als habe diese Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit

erlangt. Dies folgt daraus, daß die in dem Schreiben des Antragsgegners vom 5.

August 1985 ausgesprochene Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, als

Verwaltungsakt im Sinne von § 31 des Sozialgesetzbuches - Zehntes Buch (SGB -

X) - zu werten ist und der vom Antragsteller eingelegte Widerspruch gegen den

Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung hat.

Der Senat bleibt bei seiner Auffassung, daß die Heranziehung zu gemeinnütziger

und zusätzlicher Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG ein Verwaltungsakt ist (vgl.

die Beschlüsse vom 2. Oktober 1985, 9 TE 70/83, 27. Mai 1986, 9 TG 1028/851 und

vom 27. November 1986, 9 TG 1269/86). Er folgt insoweit der von dem

Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 13. Oktober 1983, 5 C 66.82

(BVerwGE 68, 97, 99), vertretenen Ansicht.

Der Antragsgegner hat eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß er die Verpflichtung

des Hilfesuchenden begründen will, die ihm zugewiesene Arbeit aufzunehmen.

Eine solche Verpflichtung war gewollt, weil der Antragsteller aufgefordert wurde,

"sich an dem vorgenannten Termin ... zur Arbeitsaufnahme zu melden und die ...

zugewiesene Arbeit (zu) verrichten". Auch die Androhung der Sanktion für den Fall,

daß die Arbeit verweigert und nicht ordnungsgemäß ausgeführt werde (Hinweis auf

§ 25 Abs. 1 BSHG), läßt darauf schließen, daß hier ein behördliches Gebot im

Sinne von § 31 SGB X vorliegt. Dafür, daß der Antragsgegner ein solches Gebot

erlassen wollte, spricht auch die dem Schreiben vom 5. August 1985 beigefügte

Rechtsmittelbelehrung (vgl. Beschluß vom 27. November 1986, 9 TG 1269/86).

Schließlich steht der Qualifizierung des Schreibens vom 5. August 1985 als

Verwaltungsakt nicht entgegen, daß das in diesem Schreiben ausgesprochene

Gebot nicht durch Zwangsmittel des Verwaltungsvollstreckungsrechts

durchgesetzt werden kann. Die Durchsetzbarkeit im Wege der

Verwaltungsvollstreckung ist kein notwendiges Merkmal eines Verwaltungsakts.

Im übrigen hat der Senat in dem schon genannten Beschluß vom 27. November

1986 ausgeführt:

"Der Senat teilt nicht die in der Rechtsprechung (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom

31. Januar 1985 - 6 S 223/84 - FEVS 35, 103; Bay VGH, Beschluß vom 15. Mai 1985

- 12 CE 84 A 3128 - FEVS 35, 98 und VG Hannover, Beschluß vom 25. September

1985 - 3 VG D 115/85 - info also 4/85, 29) dargelegten Bedenken, die Aufforderung

zu gemeinnütziger Arbeit als Verwaltungsakt zu werten. Zwar ist es dem Träger

der Sozialhilfe freigestellt, ob er den Hilfeempfänger oder Hilfesuchenden in der

Form eines Gebotes auffordert, eine bestimmte gemeinnützige Arbeit

aufzunehmen, oder ob er dem Hilfesuchenden oder Hilfeempfänger - ohne

Gebotscharakter - 'anbietet' oder 'Gelegenheit gibt', in einem bestimmten

Zeitraum eine bestimmte gemeinnützige Arbeit zu leisten. Wählt die Behörde den

zweiten Weg, so erläßt sie keinen Verwaltungsakt; doch ist sie dann, wenn der

Hilfesuchende das 'Angebot' nicht annimmt, in ihrer Befugnis, die Hilfe gemäß § 25

Abs. 1 BSHG zu kürzen oder einzustellen, nicht anders gestellt als dann, wenn der

Hilfesuchende das Gebot zur gemeinnützigen Arbeit nicht befolgt. Aus dieser

Wahlmöglichkeit folgt aber nicht, daß das Handeln der Behörde auch dann, wenn

sie den ersten Weg wählt, nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.

Hat der Träger der Sozialhilfe ein Gebot, das als Verwaltungsakt zu werten ist,

erlassen und hat er die sofortige Vollziehung nicht angeordnet, so hat der

Widerspruch des Hilfesuchenden oder Hilfeempfängers gegen das Gebot nach § 80

Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs

hat zur Folge, daß der Adressat des Gebots sich so verhalten darf, als habe das

Gebot ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt (vgl. Kopp, VwGO,

Kommentar, 7. Aufl. 1986, RdNr. 16 zu § 80 VwGO). Solange der Widerspruch

aufschiebende Wirkung hat, darf der Träger der Sozialhilfe deshalb den

Hilfesuchenden nicht so behandeln, als habe er gegen das Gebot verstoßen und

sich geweigert, die in dem Gebot genannte gemeinnützige Arbeit zu leisten."

Daran wird festgehalten.

Der Auffassung von Birk (ZfSH/SGB 1984, 109 ff.), daß in einem Falle wie dem

vorliegenden das Verwaltungsgericht im Rahmen des einstweiligen

Anordnungsverfahrens, mit dem die Gewährung der vollen Sozialhilfe durchgesetzt

werden solle, inzidenter zu prüfen habe, ob ein Obsiegen im

Widerspruchsverfahren oder mit der Anfechtungsklage gegen den

Zuweisungsbescheid eher wahrscheinlich oder unwahrscheinlich sei, kann nicht

gefolgt werden. Eine solche Verfahrensweise stellte eine Aushöhlung des

Grundsatzes dar, daß einem Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt

aufschiebende Wirkung zukommt. Wenn die Behörde dies vermeiden will, steht es

ihr frei, bei Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen, die

sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO

anzuordnen. Ob dies im Einzelfall möglich ist, ist im vorliegenden Verfahren nicht

nachzuprüfen. Auch kann allein der Umstand, daß es fraglich ist, ob die sofortige

Vollziehung hätte angeordnet werden dürfen, nicht dazu führen, die

Verwaltungsaktsqualität der Zuweisung zur gemeinnützigen und zusätzlichen

Arbeit zu verneinen (so wohl die Argumentation des Antragsgegners unter Hinweis

auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 1985, FEVS

35, 103).

Der Widerspruch des Antragstellers gegen das Gebot des Antragsgegners vom 5.

August 1985, die darin näher bezeichnete gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, hat

somit aufschiebende Wirkung. Daher darf der Antragsgegner den Antragsteller

nicht so behandeln, als habe er sich im Sinne von § 25 Abs. 1 BSHG geweigert, die

angesonnene Arbeit aufzunehmen. Der Antragsgegner ist deshalb nicht

berechtigt, die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt zu kürzen.

Die Kosten des erfolglosen Beschwerdeverfahrens hat der Antragsgegner nach §

154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens ergibt sich

aus § 188 Satz 2 VwGO.

Hinweis:

Dieser Beschluß ist nach § 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO unanfechtbar.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.