Urteil des HessVGH vom 24.02.1987, 9 TG 2667/85

Aktenzeichen: 9 TG 2667/85

VGH Kassel: gemeinnützige arbeit, aufschiebende wirkung, verwaltungsakt, zumutbare arbeit, wesentlicher nachteil, sozialhilfe, verweigerung, vollziehung, behörde, verfügung

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 9. Senat

Entscheidungsdatum: 24.02.1987

Normen: § 19 Abs 2 BSHG, § 25 Abs 1 BSHG, § 123 Abs 1 S 2 VwGO

Aktenzeichen: 9 TG 2667/85

Dokumenttyp: Beschluss

(Zur Kürzung von Sozialhilfeleistungen wegen Verweigerung gemeinnütziger Arbeitsleistungen)

Gründe

I.

1Der 1961 geborene Antragsteller erhält seit Januar 1984 Hilfe zum Lebensunterhalt. In den Monaten Januar bis März sowie im Anschluß daran bis Mai 1984 verrichtete der Antragsteller Arbeiten im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG für die Stadt Schlüchtern. Unter dem 5. August 1985 erging eine neue Zuweisung gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit an den Antragsteller. Er sollte Ausbesserungs- und Reinigungsarbeiten im städtischen Bauhof in Schlüchtern, und zwar 20 Wochenstunden von Montag bis Freitag, beginnend am 12. August 1985 um 7.00 Uhr, verrichten. Für den Fall der Verweigerung der zugewiesenen Arbeit ist dem Antragsteller die Kürzung oder Entziehung der Hilfe zum Lebensunterhalt in Aussicht gestellt worden. Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller am 14. August 1985 Widerspruch ein. Er wandte sich dagegen, daß er seine Arbeitskraft zur Verfügung stellen müsse, ohne daß Leistungen zur Renten- und Arbeitslosenversicherung erfolgten. Obwohl er alle Arbeiten wie die anderen auf dem Bauhof Beschäftigten verrichten müsse, erhalte er nur eine Vergütung von 2,-- DM pro Arbeitsstunde. Dafür stelle er seine Arbeitskraft nicht mehr zur Verfügung. Über diesen Widerspruch ist noch nicht entschieden.

2Mit Verfügung vom 16. August 1985 kürzte der Antragsgegner die dem Antragsteller gewährte Hilfe zum Lebensunterhalt ab 1. September 1985 um den Regelsatz, während die Kosten für die Unterkunft weiter gewährt wurden. Auch gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller am 27. August 1985 Widerspruch ein, über den ebenfalls noch nicht entschieden ist.

3Mit am 1. November 1985 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenem Schriftsatz beantragte der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz mit dem Ziel, wieder die ungekürzte Hilfe zum Lebensunterhalt zu erhalten.

4Der Antragsgegner trat dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers entgegen. Er machte geltend, der Antragsteller sei auf die Konsequenzen für den Fall der Arbeitsverweigerung hingewiesen worden. Die Voraussetzungen für die Kürzung der Sozialhilfeleistungen (insgesamt seien für den Antragsteller einschließlich der Krankenversicherung zuletzt monatlich 709,76 DM ohne die einmaligen Beihilfen aufgewendet worden) lägen vor. Die Arbeit, die der Antragsteller verrichten sollte, sei gemeinnützig und zumutbar. Es handele sich auch um zusätzliche Arbeiten. Die Vergütung von 2,-- DM pro Arbeitsstunde dürfe man nicht isoliert sehen. Unter Außerachtlassung der einmaligen Beihilfen werde bei 87 Stunden im Monat pro Stunde netto 10,70 DM gewährt, während ein vergleichbarer Gemeindearbeiter nur 8,-- DM netto je Stunde erhalte und darüber hinaus für seine Fahrtkosten und seine Arbeitsbekleidung im Gegensatz zum Antragsteller selbst aufkommen müsse.

5Die Heranziehungsverfügung sei im übrigen hinreichend bestimmt. Die Heranziehung zur gemeinnützigen Arbeit sei mithin zu Recht erfolgt.

6Mit Beschluß vom 26. November 1985 gab das Verwaltungsgericht dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung auf, dem Antragsteller laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe des Bundessozialhilfegesetzes zu gewähren. In den Gründen ist ausgeführt, daß die Einstellung der Regelsatzleistungen rechtlich nicht haltbar sei. Dem Antragsgegner sei nämlich die Einstellung von Sozialhilfeleistungen schon im Hinblick auf § 80 VwGO verwehrt. Die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit sei ein Verwaltungsakt. Infolgedessen habe der fristgemäß eingelegte Widerspruch des Antragstellers aufschiebende Wirkung. Daraus folge, daß der Antragsgegner derzeit verpflichtet sei, dem Antragsteller Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren.

7Gegen den dem Antragsgegner am 3. Dezember 1985 zugestellten Beschluß hat dieser am 16. Dezember 1985 Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat.

8Der Antragsgegner ist der Auffassung, daß der Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung wegen Fehlens eines Anordnungsgrundes abzulehnen sei. Die vom Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung sei nicht notwendig, weil der Antragsteller Hilfe zum Lebensunterhalt weiter erhalten könne, wenn und sobald dieser sich bereit erkläre, gemeinnützige und zusätzliche Arbeit im Sinne des § 19 Abs. 2 BSHG zu leisten. Dies sei ihm ungeachtet seines Rechtsstandpunktes, dazu nicht verpflichtet zu sein, zuzumuten. Er selbst gehe davon aus, daß die angebotene Arbeit für ihn zumutbar sei.

9Auf die Frage, ob das Angebot zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit inhaltlich hinreichend bestimmt sei und die Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 2. Halbsatz BSHG vorlägen, komme es hier nicht an, weil der Antragsteller grundsätzlich jede Art von gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ablehne, wenn für ihn nicht Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung gezahlt würden. Aber selbst wenn die Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 2. Halbsatz BSHG hier nicht vorlägen, sei es dem Antragsteller zuzumuten, gegebenenfalls bis zur Klärung der Rechtslage im Hauptsacheverfahren für eine vorübergehende Zeit gemeinnützige und zusätzliche Arbeit gegen Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt zuzüglich einer angemessenen Entschädigung für Mehraufwendungen zu leisten.

10 Im übrigen werde die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß das Angebot zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit als Verwaltungsakt anzusehen sei, nicht geteilt. Insoweit werde auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 1985 Bezug genommen.

11 Gegen die Auffassung, daß das Angebot zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ein Verwaltungsakt sei, spreche auch, daß keine sofortige Vollziehung und kein Zwang gegenüber dem Antragsteller angeordnet werden könnten. Aber selbst wenn man das Angebot zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit als Verwaltungsakt ansähe, hätte das Verwaltungsgericht inzidenter prüfen müssen, ob ein Obsiegen im Widerspruchsverfahren gegen den Aufforderungsbescheid eher wahrscheinlich oder unwahrscheinlich ist. Dabei hätte es zu dem Ergebnis kommen müssen, daß dieses Angebot rechtlich nicht zu beanstanden sei. Dem Antragsgegner sei schließlich die Hilfe zum Lebensunterhalt auch nicht ganz verweigert, sondern nur gekürzt worden, da nur der Regelsatz für Haushaltsangehörige nicht mehr gezahlt worden sei.

12 Der Antragsgegner beantragt,

13unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

14 Der Antragsteller ist der Beschwerde entgegengetreten. Er ist der Auffassung, daß er für die Arbeiten, die er verrichten solle, die gleiche Entlohnung sowie die gleichen Arbeitsbedingungen wie die städtischen Arbeiter beanspruchen könne. Er hätte nichts dagegen, wenn ihn die Stadt Schlüchtern einstellte, und sei es auch nur befristet.

15 Dem Senat hat die einschlägige Behördenakte vorgelegen. Auf ihren Inhalt wird ergänzend Bezug genommen.

II.

16 Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu Recht entsprochen.

17 Der Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere ist noch keine unanfechtbare Entscheidung im Hauptsacheverfahren getroffen, bis zu der - unter Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung - eine vorläufige Regelung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO begehrt wird. Der Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet. Der Antragsteller hat glaubhaft gemacht, daß eine vorläufige Regelung notwendig erscheint, um wesentliche Nachteile von ihm abzuwenden; ihm steht mithin ein Anordnungsgrund zur Seite.

18 Der erkennende Senat hat zwar die Auffassung vertreten, daß einem zur gemeinnützigen Arbeit herangezogenen arbeitsfähigen Asylbewerber durch die Kürzung der Sozialhilfeleistungen ein wesentlicher Nachteil, der den Erlaß einer einstweiligen Anordnung rechtfertige, nicht entstehe, weil er die Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt bereits dadurch erreichen könne, daß er die von ihm geforderte gemeinnützige Arbeit leiste (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 2. April 1982, IX TG 130/81, FEVS 32, 466 und vom 29. April 1982 , IX TG 21/ 82 ; ferner OVG Bremen, Beschluß vom 3. Juni 1983, 2 B 58/83, FEVS 34, 322; a.A. OVG Lüneburg, Beschluß vom 3. Juni 1983, 4 B 21/83, FEVS 33,70). Die Frage, ob ein Anordnungsgrund nur dann zu verneinen ist, wenn es um Zuweisung von gemeinnütziger Arbeit an Asylbewerber geht, bei denen ohne Kenntnisse des deutschen Arbeitslebens besondere Schwierigkeiten bei der späteren Eingliederung in das Leben der Gemeinschaft ihres Zufluchtslandes bestehen, oder ob auch bei anderen Sozialhilfeempfängern ein Anordnungsgrund für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung fehlen kann, wenn sie sich gegen die nach der Verweigerung gemeinnütziger Arbeit erfolgte Kürzung (oder Entziehung) von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt wenden, kann unentschieden bleiben. Denn vorliegend ist ein Anordnungsgrund jedenfalls unter dem Gesichtspunkt zu bejahen, daß die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ohne zeitliche Begrenzung geschehen ist. Die Zuweisung gemeinnütziger zusätzlicher Arbeit ist auf unbestimmte Zeit, also praktisch für die Dauer des Bezugs von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt, erfolgt. Auch für einen verhältnismäßig jungen und arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger stellt die Ableistung gemeinnütziger Arbeit als Voraussetzung für den Erhalt von Sozialhilfe einen wesentlichen Nachteil dar, der den Erlaß einer einstweiligen Anordnung rechtfertigen kann, wenn sich die Arbeiten auf einen längeren Zeitraum bzw. wie hier auf die gesamte Dauer der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt erstrecken sollen und nicht abzusehen ist, daß der Sozialhilfeempfänger alsbald nicht mehr auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sein werde.

19 Der Antragsteller hat auch glaubhaft gemacht, daß er bei summarischer Betrachtung für die Zeit ab 1. November 1985 (Eingang des Antrags auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht) einen Anspruch auf ungekürzte Leistung der Hilfe zum Lebensunterhalt hat.

20 Der Antragsgegner hat die Kürzung der Sozialhilfe auf § 25 Abs. 1 BSHG gestützt. Nach dieser Vorschrift hat derjenige, der sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, seinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt. Die Arbeit im Sinne von § 25 Abs. 1 BSHG ist auch Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG (BVerwG, Beschluß vom 23. Februar 1979, 5 B 114.78, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 436.0, § 19 Nr. 1; Beschluß des erkennenden Senats vom 19. Juli 1982, IX TG 48/82). Jedoch ist der Tatbestand des § 25 Abs. 1 BSHG, soweit es um gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 des Gesetzes geht, nur dann erfüllt, wenn der Hilfesuchende der Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, unberechtigt nicht nachkommt. Ein Hilfesuchender kann aber dann das Angebot zur gemeinnützigen Arbeit ablehnen, wenn diese Arbeit nicht mit § 19 Abs. 2 BSHG vereinbar oder nicht zumutbar im Sinne von § 18 Abs. 3 BSHG ist. Er kann die gemeinnützige Arbeit aber auch ablehnen, wenn er sich aus verfahrensrechtlichen Gründen so verhalten darf, als habe die Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt.

21 Der Senat kann es unentschieden lassen, ob die Zuweisung der gemeinnützigen Arbeit durch das Schreiben des Antragsgegners vom 5. August 1985 in jeder Hinsicht rechtmäßig war. Denn der Antragsteller war jedenfalls berechtigt, sich so zu verhalten, als habe diese Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit

zu verhalten, als habe diese Aufforderung ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt. Dies folgt daraus, daß die in dem Schreiben des Antragsgegners vom 5. August 1985 ausgesprochene Aufforderung, gemeinnützige Arbeit zu leisten, als Verwaltungsakt im Sinne von § 31 des Sozialgesetzbuches - Zehntes Buch (SGB - X) - zu werten ist und der vom Antragsteller eingelegte Widerspruch gegen den Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung hat.

22 Der Senat bleibt bei seiner Auffassung, daß die Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit im Sinne von § 19 Abs. 2 BSHG ein Verwaltungsakt ist (vgl. die Beschlüsse vom 2. Oktober 1985, 9 TE 70/83, 27. Mai 1986, 9 TG 1028/851 und vom 27. November 1986, 9 TG 1269/86). Er folgt insoweit der von dem Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 13. Oktober 1983, 5 C 66.82 (BVerwGE 68, 97, 99), vertretenen Ansicht.

23 Der Antragsgegner hat eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß er die Verpflichtung des Hilfesuchenden begründen will, die ihm zugewiesene Arbeit aufzunehmen. Eine solche Verpflichtung war gewollt, weil der Antragsteller aufgefordert wurde, "sich an dem vorgenannten Termin ... zur Arbeitsaufnahme zu melden und die ... zugewiesene Arbeit (zu) verrichten". Auch die Androhung der Sanktion für den Fall, daß die Arbeit verweigert und nicht ordnungsgemäß ausgeführt werde (Hinweis auf § 25 Abs. 1 BSHG), läßt darauf schließen, daß hier ein behördliches Gebot im Sinne von § 31 SGB X vorliegt. Dafür, daß der Antragsgegner ein solches Gebot erlassen wollte, spricht auch die dem Schreiben vom 5. August 1985 beigefügte Rechtsmittelbelehrung (vgl. Beschluß vom 27. November 1986, 9 TG 1269/86). Schließlich steht der Qualifizierung des Schreibens vom 5. August 1985 als Verwaltungsakt nicht entgegen, daß das in diesem Schreiben ausgesprochene Gebot nicht durch Zwangsmittel des Verwaltungsvollstreckungsrechts durchgesetzt werden kann. Die Durchsetzbarkeit im Wege der Verwaltungsvollstreckung ist kein notwendiges Merkmal eines Verwaltungsakts.

24 Im übrigen hat der Senat in dem schon genannten Beschluß vom 27. November 1986 ausgeführt:

25"Der Senat teilt nicht die in der Rechtsprechung (vgl. OVG Berlin, Beschluß vom 31. Januar 1985 - 6 S 223/84 - FEVS 35, 103; Bay VGH, Beschluß vom 15. Mai 1985 - 12 CE 84 A 3128 - FEVS 35, 98 und VG Hannover, Beschluß vom 25. September 1985 - 3 VG D 115/85 - info also 4/85, 29) dargelegten Bedenken, die Aufforderung zu gemeinnütziger Arbeit als Verwaltungsakt zu werten. Zwar ist es dem Träger der Sozialhilfe freigestellt, ob er den Hilfeempfänger oder Hilfesuchenden in der Form eines Gebotes auffordert, eine bestimmte gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, oder ob er dem Hilfesuchenden oder Hilfeempfänger - ohne Gebotscharakter - 'anbietet' oder 'Gelegenheit gibt', in einem bestimmten Zeitraum eine bestimmte gemeinnützige Arbeit zu leisten. Wählt die Behörde den zweiten Weg, so erläßt sie keinen Verwaltungsakt; doch ist sie dann, wenn der Hilfesuchende das 'Angebot' nicht annimmt, in ihrer Befugnis, die Hilfe gemäß § 25 Abs. 1 BSHG zu kürzen oder einzustellen, nicht anders gestellt als dann, wenn der Hilfesuchende das Gebot zur gemeinnützigen Arbeit nicht befolgt. Aus dieser Wahlmöglichkeit folgt aber nicht, daß das Handeln der Behörde auch dann, wenn sie den ersten Weg wählt, nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.

26Hat der Träger der Sozialhilfe ein Gebot, das als Verwaltungsakt zu werten ist, erlassen und hat er die sofortige Vollziehung nicht angeordnet, so hat der Widerspruch des Hilfesuchenden oder Hilfeempfängers gegen das Gebot nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hat zur Folge, daß der Adressat des Gebots sich so verhalten darf, als habe das Gebot ihm gegenüber noch keine Wirksamkeit erlangt (vgl. Kopp, VwGO, Kommentar, 7. Aufl. 1986, RdNr. 16 zu § 80 VwGO). Solange der Widerspruch aufschiebende Wirkung hat, darf der Träger der Sozialhilfe deshalb den Hilfesuchenden nicht so behandeln, als habe er gegen das Gebot verstoßen und sich geweigert, die in dem Gebot genannte gemeinnützige Arbeit zu leisten."

27 Daran wird festgehalten.

28 Der Auffassung von Birk (ZfSH/SGB 1984, 109 ff.), daß in einem Falle wie dem vorliegenden das Verwaltungsgericht im Rahmen des einstweiligen Anordnungsverfahrens, mit dem die Gewährung der vollen Sozialhilfe durchgesetzt werden solle, inzidenter zu prüfen habe, ob ein Obsiegen im Widerspruchsverfahren oder mit der Anfechtungsklage gegen den Zuweisungsbescheid eher wahrscheinlich oder unwahrscheinlich sei, kann nicht gefolgt werden. Eine solche Verfahrensweise stellte eine Aushöhlung des

gefolgt werden. Eine solche Verfahrensweise stellte eine Aushöhlung des Grundsatzes dar, daß einem Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung zukommt. Wenn die Behörde dies vermeiden will, steht es ihr frei, bei Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen, die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO anzuordnen. Ob dies im Einzelfall möglich ist, ist im vorliegenden Verfahren nicht nachzuprüfen. Auch kann allein der Umstand, daß es fraglich ist, ob die sofortige Vollziehung hätte angeordnet werden dürfen, nicht dazu führen, die Verwaltungsaktsqualität der Zuweisung zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit zu verneinen (so wohl die Argumentation des Antragsgegners unter Hinweis auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 1985, FEVS 35, 103).

29 Der Widerspruch des Antragstellers gegen das Gebot des Antragsgegners vom 5. August 1985, die darin näher bezeichnete gemeinnützige Arbeit aufzunehmen, hat somit aufschiebende Wirkung. Daher darf der Antragsgegner den Antragsteller nicht so behandeln, als habe er sich im Sinne von § 25 Abs. 1 BSHG geweigert, die angesonnene Arbeit aufzunehmen. Der Antragsgegner ist deshalb nicht berechtigt, die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt zu kürzen.

30 Die Kosten des erfolglosen Beschwerdeverfahrens hat der Antragsgegner nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens ergibt sich aus § 188 Satz 2 VwGO.

31 Hinweis:

32 Dieser Beschluß ist nach § 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO unanfechtbar.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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