Urteil des HessVGH, Az. 2 N 1625/87

VGH Kassel: satzung, winterdienst, salz, körperliche unversehrtheit, besondere gefährlichkeit, juristische person, materielles recht, parlamentarische initiative, öffentliche aufgabe, mensch
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 N 1625/87
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 10 Abs 3 StrG HE, § 10
Abs 5 S 1 StrG HE
Winterdienstsatzung - Regelungszuständigkeit für
Streusalzverbot
Gründe
I.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Gebiet der Stadt Kassel belegenen,
durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücks Friedrich-Ebert-Straße ...
und als solche nach Maßgabe des von der Antragsgegnerin erlassenen
Satzungsrechts für Gehwege winterdienstpflichtig.
Mit ihrem am 26. Juni 1987 bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof
eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin in erster
Linie gegen die am 22. September 1986 von der Stadtverordnetenversammlung
der Antragsgegnerin beschlossene "Satzung zur Änderung der Satzung über die
Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung)
in der Fassung vom 24. August 1981, zuletzt geändert durch die Satzung zur
Änderung der Satzung über die Einschränkung der städtischen Straßenreinigung
im Winter vom 31. Oktober 1983 (Vierte Änderung)". Diese Satzung wurde am 1.
Oktober 1986 unter der Rubrik "Amtliche Bekanntmachungen der Stadt Kassel" in
der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen Allgemeinen (Nr.
227/1986) öffentlich bekannt gemacht und trat gemäß ihrem Artikel 2 am Tage
nach ihrer Verkündung in Kraft. Ihr Artikel 1 lautet:
§ 6 Abs. 2 wird wie folgt neu gefaßt:
"Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischungen solcher Stoffe
miteinander oder mit anderem Material dürfen nicht verwendet oder abgelagert
werden. Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen, Brücken und an
Haltestellen des öffentlichen Personenverkehrs."
Ferner sieht § 6 Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin (im
folgenden: WDS) vor, daß das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen
schädlichen Bestandteile enthalten darf. Diese von der Antragstellerin ebenfalls
angegriffene Bestimmung war bereits durch die Dritte Änderung vom 31. Oktober
1983 (veröffentlicht in der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen
Allgemeinen vom 5. November 1983) in die Winterdienstsatzung eingefügt worden.
Art. 1 der Dritten Änderungssatzung lautet vollständig wie folgt:
In § 6 werden die bisherigen Abs. 2 und 3 durch die folgende Neufassung ersetzt:
"(2) Stehen in einer Straße auf oder an einem Gehweg Straßenbäume, so dürfen
auf dem gesamten Gehwegabschnitt keine Auftausalze, chemisch wirkende Mittel
sowie Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material
verwendet oder abgelagert werden; dies gilt auch bei Einzelbäumen. Der
Gehwegabschnitt reicht jeweils von Straßeneinmündung zu Straßeneinmündung.
Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen und an Haltestellen des öffentlichen
Personennahverkehrs.
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(3) Das Streugut darf keine für Haustiere oder die Straßen schädlichen
Bestandteile enthalten. Streugutrückstände müssen sobald als möglich wieder
beseitigt werden."
Bis dahin hatte § 6 WDS in folgender Fassung gegolten:
"(1) Bei Schnee- und Eisglätte sind die gemäß § 5 zu räumenden Flächen so zu
bestreuen, daß sie von Fußgängern möglichst gefahrlos benutzt werden können.
Die Beschaffung des Streugutes ist Sache der Winterdienstpflichtigen.
(2) Das Streugut (u. a. Salz) darf keine für Tiere oder die Straßen schädlichen
Bestandteile (z. B. Schwefelverbindungen) enthalten. Streugutrückstände müssen
sobald als möglich wieder beseitigt werden.
(3) Salzdurchsetztes Streugut darf nur in einem Mindestabstand von 1 m von
Grünflächen, Baumscheiben oder Anpflanzungen anderer Art abgelagert werden."
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im
wesentlichen vor:
Die erforderliche Antragsbefugnis ergebe sich für sie insbesondere aus der
Sicherungspflicht für die an ihren Verwaltungsgebäudekomplex Friedrich-Ebert-
Straße ... in Kassel angrenzenden Gehwege von über 600 m Länge, der sie
aufgrund des Verbots, Auftausalz - und damit das bei weitem effektivste und
wirtschaftlichste Streumittel - zu verwenden, nicht mehr hinreichend entsprechen
könne. Dieses im übrigen bußgeldbewehrte Verbot erhöhe in erheblichem Maße
das Risiko, daß sie sich gegenüber ihren Arbeitnehmern oder sonstigen bei
Schnee- oder Eisglätte zu Schaden kommenden Passanten ersatzpflichtig mache.
Die angegriffenen Satzungsbestimmungen seien ungültig. Dies ergebe sich im
einzelnen aus dem im Januar 1987 von den Rechtsanwälten Prof. Dr. B. Bender
und Dr. R. Sparwasser, Freiburg im Breisgau, im Auftrag des Vereins Deutsche
Salzindustrie e. V. erstellten "Gutachten über die Rechtmäßigkeit des Verbots bzw.
der Beschränkung des Einsatzes vom Streusalz auf Fahrbahnen und Gehwegen
gegenüber kommunalen Winterdiensten und Privaten innerhalb geschlossener
Ortslagen". Danach sei das Verbot des Einsatzes von Streusalz auf Gehwegen
gegenüber Privaten innerhalb geschlossener Ortslagen im Rahmen gemeindlicher
Winterdienstregelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht jedenfalls
dann rechtswidrig, wenn aufgrund einer Güterabwägung unter Berücksichtigung
der neuesten Erkenntnisse über den optimierten Einsatz von Streusalz nur dieser
Einsatz Gewähr für eine ausreichende Sicherung höher- und höchstrangiger
Rechtsgüter biete.
Zwar habe die Satzungsgeberin immerhin die Notwendigkeit einer gewissen
Differenzierung des Salzverbots gesehen. Die deshalb in § 6 Abs. 2 WDS für
Treppen, Brücken und Haltestellen vorgesehenen Ausnahmen gingen indessen
nicht weit genug. Bei extremen Witterungsbedingungen (Eisregen, überfrierende
Nässe) dürfe schon im Hinblick auf die durch Satzungsrecht nicht einschränkbare
Verkehrssicherungspflicht ein Verwendungsverbot für Auftausalz nicht angeordnet
werden. Auch im übrigen dürfe der Gesundheit von Bäumen und Sträuchern sowie
von Hunden und Katzen nicht derart weitgehend der Vorrang vor der menschlichen
Gesundheit eingeräumt werden. Dies gelte um so mehr, als nachteilige Folgen des
Gehwegsalzens bei Verwendung moderner - von ihrem eigenen Räum- und
Streudienst auch tatsächlich benutzter - Streugeräte auf ein Minimum reduziert
werden könnten. Streusalz besitze als Naturprodukt bei sachgerechter, sparsamer
Verwendung keineswegs die Gefährlichkeit, die zuweilen angenommen werde. Auf
der anderen Seite sei die Verwendung alternativer Streumittel, beispielsweise der
mit Schwermetallen belasteten Granulatschlacke, ökologisch nicht
unproblematisch. Ein Streusalzverbot, sollte es überhaupt als zulässig zu erachten
sein, müsse sich deshalb auf konkrete Gefährdungssituationen für Bäume und
Sträucher beschränken und auch hier noch Ausnahmen bei besonders
gefährlichen Witterungsbedingungen zulassen. Die in der angegriffenen Satzung
vorgesehenen Ausnahmen seien auch in räumlicher Hinsicht zu eng gefaßt; sie
müßten wegen eines zumindest gleich hohen Schadensrisikos insbesondere auch
auf starke Steigungen sowie Gehwege vor privaten oder öffentlichen Einrichtungen
mit hohem Fußgängeraufkommen (wie z. B. Vergnügungsstätten,
Verwaltungsgebäuden und Produktionseinrichtungen) erstreckt werden.
Praktikabilitätserwägungen dürften dem schon im Hinblick auf die Grundrechte aus
den Artikeln 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 Abs. 1 GG nicht entgegengehalten werden.
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den Artikeln 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 Abs. 1 GG nicht entgegengehalten werden.
Gegebenenfalls müsse bei der gebotenen stärkeren Differenzierung der die
Verwendung von Salz betreffenden Vorschriften wie in anderen Städten
(beispielsweise Bonn, Neu-Ulm und Bielefeld) auf unbestimmte Rechtsbegriffe wie
"extreme Glätte" oder "besondere Gefährlichkeit" zurückgegriffen werden.
Auch § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS sei - wegen Verstoßes gegen den
Bestimmtheitsgrundsatz als Teil des Rechtsstaatsprinzips sowie weiterhin wegen
"Perplexität" - nichtig. Die dort getroffene Regelung dahin, daß das Streugut keine
für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile enthalten dürfe, schließe
es aus, daß ein Streupflichtiger noch erkennen könne, welches Streumittel
überhaupt zugelassen sei. Ein im eigentlichen Sinne "unschädliches" Streugut
gebe es nämlich auch bei den lediglich abstumpfenden Stoffen nicht. Auf diese
Weise mache die angegriffene Satzung die Erfüllung der durch sie selbst
statuierten Streupflicht praktisch unmöglich.
Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 1989 hat die Antragstellerin ferner den
Standpunkt vertreten, die Antragsgegnerin sei von vornherein nicht ermächtigt, in
ihrer Winterdienstsatzung den Einsatz bestimmter Auftaumittel zu untersagen.
Vielmehr habe der Gesetzgeber durch die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG
eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß (nur) der für den Straßenbau zuständige
Minister das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten könne, die geeignet
seien, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken.
Deshalb unterliege die Frage, mit Hilfe welcher Stoffe die Streupflicht Privater
erfüllt werden dürfe bzw. müsse, nicht der Regelungsbefugnis der Gemeinden.
Aber auch der zuständige Minister verfüge nach derzeitiger Rechtslage nicht über
die Ermächtigung, entsprechende Verwendungsverbote zum Schutz gerade der
Straßensubstanz oder der an Straßen stehenden Bäume und Sträucher zu
erlassen; um so weniger könne eine einzelne Gemeinde mit dieser Zielrichtung
tätig werden.
Die Antragstellerin beantragt,
§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin in
der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 für nichtig zu
erklären,
hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu
erklären, als das dort angeordnete Verbot nicht auf den Wurzelbereich von
Bäumen und Sträuchern beschränkt ist,
hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu
erklären, als von dem Verbot in § 6 Abs. 2 Satz 1 nicht auch Ausnahmen für viel
begangene Gehwege und für besondere Witterungsverhältnisse vorgesehen sind.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen,
und führt aus:
Der - als zulässig zu erachtende - Antrag erweise sich in vollem Umfang als
unbegründet. Insbesondere habe privaten Streupflichtigen die Verwendung
bestimmter umweltschädlicher Stoffe durch kommunale Satzung grundsätzlich
verboten werden dürfen; denn § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG ermächtige die
Gemeinden auch dazu, den Winterdienstpflichtigen u. a. die Wahl des Streumittels
vorzuschreiben. Die dem für den Straßenbau zuständigen Minister durch § 10 Abs.
3 Satz 2 HStrG eingeräumte Ermächtigung - von der dieser freilich bisher ohnehin
keinen Gebrauch gemacht habe beziehe sich nur auf das Verbot von Streumitteln,
die nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper einwirken könnten.
Soweit ein Streusalzverbot demgegenüber - wie hier - auf das Schutzgut "Umwelt
und Ökologie" abziele, sei dieser Fall in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG nicht geregelt mit
der Folge, daß insoweit die Satzungshoheit der Gemeinden eingreife. Um eine
Regelungskompetenz des zuständigen Ministers auch für diese Fallgestaltung zu
begründen, müsse das Gesetz geändert werden.
Die in § 6 Abs. 2 und 3 WDS getroffenen Regelungen seien auch im übrigen ohne
formellen oder materiellen Rechtsfehler erlassen worden; insbesondere hielten sie
sich in den Grenzen des dem kommunalen Satzungsgeber zustehenden
Regelungsermessens. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung zwischen den
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Regelungsermessens. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung zwischen den
Rechtsgütern Leben und körperliche Unversehrtheit einerseits sowie dem
Interesse der Allgemeinheit an der Erhaltung einer gesunden Umwelt andererseits
hätten in besonderer Weise die durch den Streusalzeinsatz in Städten
verursachten Umweltschäden berücksichtigt werden müssen. Der frühere
uneingeschränkte Salzgebrauch auf Gehwegen sei als Folge zahlreicher
wissenschaftlicher Untersuchungen über die Schadensfolgen sowie im Zuge des
allgemein gestiegenen Umweltbewußtseins inzwischen weitgehend zur Ausnahme
geworden. Durch Salz besonders gefährdet seien die Straßenbäume sowie das
übrige Straßenbegleitgrün; aber auch Verkehrsbauwerke und Kraftfahrzeuge
trügen - in volkswirtschaftlich relevantem Umfang - Schäden durch Salzeinwirkung
davon. Als Sofortmaßnahme zur Abwendung des innerstädtischen Baumsterbens
habe das Umweltbundesamt schon 1981 in seinem "Streusalzbericht I" einen
ökologischen Kompromiß mit der Hauptforderung vorgeschlagen, den
Salzgebrauch überall zu einer zu begründenden und einer Kontrolle unterworfenen
Ausnahme zu machen und dabei für Gehwege auf alternative Streuverfahren
zurückzugreifen. Auch neueste Veröffentlichungen des Umweltbundesamtes
(insbesondere der "Winterdienstbericht II" aus dem Jahre 1988) sowie die aktuelle
Fachdiskussion stützten die von der Antragsgegnerin vorgenommene
Güterabwägung. Als umweltverträgliche und regelmäßig hinreichend wirksame
Streumittel kämen vor allem Sand, Splitt, Asche oder Granulatschlacke in
Betracht. Der - erforderlichenfalls mehrfache - Einsatz derartigen abstumpfenden
Materials gewährleiste, daß Fußgänger auch bei Schnee- und Eisglätte die
Gehwege weitgehend sicher benutzen könnten. Bei extremen
Witterungsverhältnissen wie beispielsweise anhaltendem Eisregen obliege dem
Sicherungspflichtigen keine Streupflicht, weil zwecklose Maßnahmen nicht ergriffen
zu werden brauchten. Im übrigen habe sich jeder Fußgänger auf den Zustand der
Gehwege einzustellen und die zumutbare Vorsicht walten zu lassen. Weder nach
den Grundsätzen der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht noch nach dem
Inhalt der öffentlich- rechtlichen Streupflicht als Bestandteil der sogenannten
polizeimäßigen Reinigung bestehe somit ein Rechtsgebot, gerade Auftausalz oder
chemisch wirkende Stoffe als vermeintlich effektivere Mittel zur Gehwegstreuung
einzusetzen. Auf diesem Hintergrund erweise sich das - durch die notwendigen
Ausnahmen aufgelockerte - Verbot des § 6 Abs. 2 Satz 1 WDS als
abwägungsgerecht. Entsprechendes gelte auch für § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS; dort
werde hinreichend klar und bestimmt zum Ausdruck gebracht, daß für den
Winterdienst auf Gehwegen in Kassel nur die allgemeinbekannten und überall
erhältlichen umweltverträglichen Streustoffe verwendet werden sollten.
Auch die Hilfsanträge müßten im Hinblick auf den mit der Satzungsregelung
verfolgten Zweck eines umweltfreundlichen, insbesondere
vegetationsschützenden Winterdienstes ohne Erfolg bleiben. Bei Zulassung
weitergehender Ausnahmen für die Verwendung von Salz werde nämlich das
grundsätzliche Verbot letztlich ausgehöhlt, ohne daß dem wirksam
entgegengetreten werden könne.
Das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik hat unter dem 26. April 1990
gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO wie folgt zu dem Normenkontrollantrag Stellung
genommen:
"§ 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ermächtigt allein den für den Straßenbau zuständigen
Minister, das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen zu verbieten, die geeignet sind,
auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Die
Gemeinden können unseres Erachtens auch dann nicht unter Bezugnahme auf ihr
allgemeines Satzungsrecht ein solches Verbot aussprechen, wenn der zuständige
Minister von seiner Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Sie haben
vielmehr die Möglichkeit, sich an den zuständigen Minister zu wenden und zu
beantragen, ein Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe im Winterdienst zum
Schutz von Mensch und Tier auszusprechen.
Der Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ist darin zu
sehen, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch oder Tier nicht
gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen kann. Entweder ist ein
Stoff im o. g. Sinne schädlich, dann ist er generell zu verbieten, oder er ist es
nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen Gemeinden
besteht insoweit kein Raum.
Unabhängig davon ist es jedoch den Gemeinden nicht verwehrt, aufgrund ihres
allgemeinen Satzungsrechts aus anderen Gründen, z. B. des Naturschutzes, des
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allgemeinen Satzungsrechts aus anderen Gründen, z. B. des Naturschutzes, des
Schutzes von Grundwasser, des Schutzes ihrer Kläranlagen u. ä., die Verwendung
von chemischen Auftaumitteln in ihrem Gemeindegebiet zu untersagen. Allerdings
ist auch hier eine Einschränkung zu machen. Die Gemeinde kann mit einem
solchen Verbot sich weder den Aufgaben, die sich aus der
Verkehrssicherungspflicht für sie ergeben, entziehen noch anderen
Verkehrssicherungspflichtigen verbieten, dieser Pflicht nachzukommen. Insoweit
wird die im Urteil des Kammergerichts Berlin vom 26.05.1989, Az.: 9 U 3299/88
(NVwZ 1990, S. 406) zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung geteilt. Den
Verkehrssicherungspflichtigen muß die Möglichkeit gelassen werden,
beispielsweise an besonders gefährlichen Stellen wie im Bereich von Kreuzungen
und Einmündungen oder an starken Gefällstrecken auftauende Mittel zu
verwenden. Ein generelles Streusalzverbot ohne eine solche Ausnahmeregelung
würde unseres Erachtens gegen den Grundsatz des Übermaßverbots verstoßen."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den
Inhalt der von ihnen eingereichten Schriftsätze verwiesen.
Dem Senat haben ferner folgende Unterlagen vorgelegen, die zum Gegenstand
der Beratung gemacht worden sind:
a) zwei Hefte Satzungsunterlagen der Antragsgegnerin (Band 3 und 4 - Seite 381
bis 716 - der die Winterdienstsatzung betreffenden Vorgänge); b) Hauptsatzung
der Stadt Kassel in der Fassung vom 15. Dezember 1980 (mit späteren
Änderungen); c) Streusalzbericht I des Umweltbundesamtes; d)
Winterdienstbericht 3/85 des Umweltbundesamtes; e) Winterdienstbericht II des
Umweltbundesamtes (1988).
II.
Der zulässige Normenkontrollantrag ist mangels Rechtsetzungszuständigkeit der
Antragsgegnerin begründet; über die Vereinbarkeit eines für Gehwege
angeordneten "eingeschränkten Streusalzverbots" mit höherrangigen Vorschriften
des materiellen Rechts ist deshalb nicht zu befinden. Die Bestimmungen des § 6
Abs. 2 und 3 Satz 1 der von der Antragsgegnerin erlassenen Satzung über die
Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung)
in der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 stehen nicht im
Einklang mit § 10 Abs. 3 Satz 2 des Hessischen Straßengesetzes - HStrG - vom 9.
Oktober 1962 (GVBl. I S. 437), der aufgrund des Änderungsgesetzes vom 27.
September 1989 (GVBl. I S. 245) mit Wirkung vom 6. Oktober 1989 als § 10 Abs. 3
Satz 3 weitergilt. Sie sind deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO,- mit der Folge
einer entsprechenden Veröffentlichungspflicht der Antragsgegnerin - für nichtig zu
erklären.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen
seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem
Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie §
11 Abs. 1 HessAGVwGO - bestimmt. Bei der angegriffenen kommunalen
Winterdienstsatzung handelt es sich um eine derartige vom Hessischen
Verwaltungsgerichtshof zu überprüfende Rechtsvorschrift, deren Überprüfung auch
nicht im Sinne des § 47 Abs. 3 VwGO i.V.m. Art. 132 HV ausschließlich dem
Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht obliegt.
Den Normenkontrollantrag kann jede natürliche oder juristische Person stellen, die
durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in
absehbarer Zeit zu erwarten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO Die hierdurch
umschriebene Antragsbefugnis steht der Antragstellerin schon deshalb zu, weil sie
nach Maßgabe des Satzungsrechts der Antragsgegnerin für Gehwegabschnitte
innerhalb der geschlossenen Ortslage der Stadt Kassel winterdienstpflichtig -
nämlich außer zur Schneeräumung auch zur Beseitigung von Schnee- und
Eisglätte verpflichtet ist und hierbei § 6 Abs. 2 sowie Abs. 3 Satz 1 WDS beachten
muß. Diese - gemäß § 8 Abs. 1 WDS bußgeldbewehrten - Vorschriften
reglementieren die Erfüllung der Streupflicht einschränkend in einer nach
Auffassung der Antragstellerin (auch) gegen höherrangiges materielles Recht
verstoßenden Weise, indem die Verwendung bestimmter im Handel frei
erhältlicher Stoffe als Streugut für Gehwege grundsätzlich untersagt wird.
Angesichts des sich hieraus für sie ergebenden rechtlichen Nachteils kann offen
bleiben, ob der Antragstellerin die Befugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ferner
aus den von ihr geltend gemachten weiteren Gründen, insbesondere deshalb
zusteht, weil ein für Auftausalz angeordnetes Verwendungsverbot die
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zusteht, weil ein für Auftausalz angeordnetes Verwendungsverbot die
Schadensrisiken für Fußgänger und speziell für Gehbehinderte unvertretbar
erhöhe.
Der Zulässigkeit des am 26. Juni 1987 gestellten Antrags steht schließlich auch
nicht entgegen, daß bereits die Dritte Änderung der Winterdienstsatzung vom 31.
Oktober 1983 ein weitgehendes Verbot der Verwendung von Auftausalzen und
chemisch wirkenden Mitteln auf Gehwegen enthielt, ohne deswegen von der
Antragstellerin angegriffen worden zu sein. Denn die Durchführung des
Normenkontrollverfahrens setzt zwar gemäß § 47 Abs. 1 VwGO einen Antrag
voraus; dieser ist jedoch nicht fristgebunden, sondern kann allenfalls - in
besonderen Fällen - verwirkt werden (Kopp, VwGO, B. Aufl. 1989, § 47 Rz. 68;
Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 47 Rz. 22). Zum bloßen Zeitablauf
hinzutretende besondere Umstände, aufgrund deren das Antragsrecht der
Antragstellerin als verwirkt angesehen werden könnte, sind aber ersichtlich nicht
gegeben.
Die Normenkontrollanträge sind auch begründet. § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
WDS sind mit der in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG getroffenen
gesetzlichen Zuständigkeitsregelung nicht vereinbar und deshalb ungültig. Nach
dieser Vorschrift kann der für den Straßenbau zuständige Minister das Bestreuen
von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet sind, auf den menschlichen
oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Sie ist dahin auszulegen, daß (nur)
das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik ein - in Hessen bisher nicht
bestehendes - Verbot erlassen darf, zur Beseitigung von Glätte auf Gehwegen
"Auftausalz", "chemisch wirkende Mittel" (sowie Mischungen solcher Stoffe
miteinander oder mit anderem Material) oder - sonstiges - "Streugut mit für
Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteilen" zu verwenden.
Demgegenüber steht hessischen Gemeinden derzeit keine Regelungskompetenz
für die Frage zu, ob für den Winterdienst auf Gehwegen die Verwendung dieser im
Satzungsrecht der Antragsgegnerin aufgeführten Stoffe durch Private aus
Gründen des Umweltschutzes eingeschränkt oder untersagt werden kann. Dies
folgt im einzelnen aus den nachstehenden Erwägungen:
Bei der in § 10 HStrG geregelten (auch den Winterdienst umfassenden) Reinigung
öffentlicher Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage handelt es sich um eine
den Gemeinden in Anknüpfung an das frühere preußische Wegereinigungsrecht
unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gesetzlich
übertragene öffentliche Aufgabe, die ihnen als sogenannte "polizeimäßige
Reinigung" unabhängig von der Straßenbaulast obliegt (vgl. Beschluß es
Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1960 - I B 81.60 -, NJW 1961, 619
ff.; Senatsurteil vom 25. Februar 1975 - II OE 24/74 -, DÖV 1976, 178;
Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, Kap. 41 Rz. 4 ff.; Neumeyer, Das
Hessische Straßengesetz, 3. Aufl. 1989, § 10 Erl. 1 a). Die Gemeinden sind
insoweit ausdrücklich ermächtigt, die Reinigung durch Satzung auf solche
öffentliche Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage auszudehnen, an die
bebaute Grundstücke angrenzen (§ 10 Abs. 2 HStrG). Ferner sind sie gemäß § 10
Abs. 5 Satz 1 HStrG insbesondere auch berechtigt, durch Satzung die
Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3 ganz oder teilweise den
Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen
Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen;
diese Ermächtigung schließt die Befugnis ein, die Reinigungspflicht bei der
Übertragung auf Private in Ausübung des kommunalen Satzungsrechts nach § 5
Abs 1 HGO zu konkretisieren. Denn die Straßenreinigung ist den Gemeinden als
Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (Selbstverwaltungsaufgabe) übertragen
worden (vgl. Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Juni 1972 - V
OE 30/71 -,HessVGRspr. 1973, 1, 3; Neumeyer, a.a.O., Erl. 4 a). Freilich können die
Gemeinden auch die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung
nur regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Eine derartige
gesetzliche Bestimmung findet sich in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG. Die
dort dem für den Straßenbau zuständigen Minister erteilte Ermächtigung, das
Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, schließt den Erlaß
entsprechender Verbote durch kommunale Satzungen aus. Dies gilt entgegen der
Auffassung der Antragsgegnerin auch, wenn der zuständige Minister von seiner
Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Denn durch Satzung auf
Private übertragen und konkretisiert werden kann nach ausdrücklicher Vorschrift
des § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG nur die primär den Gemeinden obliegende)
Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3; indem aber Abs. 3 Satz 2
(jetzt: Satz 3) eine Verbotsregelung hinsichtlich bestimmter Streumittel dem für
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(jetzt: Satz 3) eine Verbotsregelung hinsichtlich bestimmter Streumittel dem für
den Straßenbau zuständigen Minister vorbehält und Gemeinden deshalb, solange
ein solches Verbot fehlt bei einer von ihnen selbst durchzuführenden (nicht
abgewälzten) Gehwegstreuung auch die dort aufgeführten Streumittel verwenden
dürfen, verschließt das Gesetz die Möglichkeit, die Verwendung derartiger Stoffe
bei dem auf Private übertragenen Streuen durch kommunale Satzung
einzuschränken bzw. zu verbieten; den Eigentümern oder Besitzern der durch
öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke kann nämlich von den Gemeinden
nicht verboten werden, was ihnen selbst als den für die polizeimäßige Reinigung
primär Verantwortlichen rechtlich gestattet ist.
Diese sich unmittelbar aus § 10 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 bis 3 HStrG ergebende
gesetzliche Einschränkung der kommunalen Rechtsetzungsbefugnis betrifft
sämtliche von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS
aufgeführten Streumittel; denn
1. Auftausalz, 2. chemisch wirkende Mittel, 3. Mischungen solcher Stoffe
miteinander oder mit anderem Material sowie 4. Streugut, das für Haustiere oder
die Straßen schädliche Bestandteile enthält,
stellen ausnahmslos für das Bestreuen von Gehwegen in Betracht kommende
Stoffe dar, die im Sinne der dem zuständigen Ministerin § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt:
Satz 3) HStrG erteilten Regelungsermächtigung "geeignet sind, auf den
menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken". Hierunter sind schon
nachdem Wortsinn nicht etwa, wie die Antragsgegnerin meint, nur solche Stoffe zu
verstehen, die ausschließlich auf den menschlichen oder tierischen Körper
nachteilig einwirken können, ohne jedoch diese Wirkung auch für Bäume,
Sträucher oder sonstige Pflanzen zu besitzen. Der alleinigen Verbotskompetenz
des Ministers unterliegen vielmehr in einem umfassenderen Sinne alle Stoffe - mit
Ausnahme der herkömmlichen, allgemein als unschädlich angesehenen
abstumpfenden Streumittel wie insbesondere Sand, Asche und Splitt -, die
geeignet sind, zumindest auch auf den menschlichen oder tierischen Körper
nachteilig einzuwirken. Eine noch weitergehende nachteilige Wirkung, wie sie
aufgrund neuerer wissenschaftlicher Erkenntnisse beispielsweise für höhere Salz-
oder Harnstoffkonzentrationen bezüglich des Straßenbegleitgrüns oder der
Gewässer angenommen werden muß, führt nicht dazu, daß anstelle des Ministers
nunmehr eine einzelne Gemeinde entsprechende Verbotsvorschriften durch
Satzung erlassen dürfte. Eine derartige Auslegung ließe sich insbesondere nicht
mit der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck des § 10 Abs. 3 Satz 2
(jetzt: Satz 3) HStrG vereinbaren. Sie widerspräche im übrigen auch der allgemein
üblichen und als sachgerecht bewährten Praxis, bei der Abgrenzung von
Rechtsetzungszuständigkeiten nicht auf den mit einer Norm verfolgten Zweck,
sondern auf den zu regelnden Gegenstand abzustellen.
Bereits vor Erlaß des Hessischen Straßengesetzes ergriff die Landtagsfraktion der
FDP am 16. Februar 1960 eine parlamentarische Initiative, durch die die
Landesregierung ersucht werden sollte, dafür Sorge zu tragen, daß die
Verwendung chemisch wirkender Streumittel auf öffentlichen Straßen und
Gehwegen unterbleibe, weil sie Tieren, insbesondere Hunden, aber auch den
Verkehrsteilnehmern aller Art empfindliche Schäden zufügten (Landtags-
Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 469). Auf Empfehlung des Ausschusses
für Wirtschaft und Verkehr a.a.O., Abt: II, Nr. 166) nahm der Hessische Landtag
den Antrag der FDP-Fraktion betreffend "schädliche Streumittel" am 9. November
1960 an a.a.O., Abt. III, Seite 1201). In seinem Bericht vom 26. Januar 1961 über
die Ausführung dieses Landtagsbeschlusses führte der Hessische
Ministerpräsident zu den ihm vom zuständigen Ressortminister mitgeteilten
Bedenken folgendes aus a.a.O., Abt. IV, Nr. 220):
"Zur Beseitigung der Winterglätte auf Straßen dienen Streumittel mit abstumpfen
der Wirkung (Sand, Kies, Splitt) und chemisch wirkende Streustoffe mit
auftauender Wirkung (Auftausalze). In früheren Jahren wurden vorwiegend Sand,
Kies und Splitt zum Abstumpfen der glatten Straßen verwendet. Die zunehmende
Stärke des Verkehrs und die höheren Fahrgeschwindigkeiten haben jedoch in
letzter Zeit zum bevorzugten Gebrauch von Auftausalzen geführt, die den
Straßenzustand wesentlich nachhaltiger und wirkungsvoller verbessern als die
abstumpfenden Stoffe. Die unterschiedliche Wirkungsweise und die Vor- und
Nachteile beider Arten von Streumitteln sind in ausgedehnten Versuchen
festgestellt worden. Auf die vorteilhafteren Auftausalze kann nicht verzichtet
werden, wenn es gilt, bestehendes Glatteis abzustumpfen, einer Eisbildung
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werden, wenn es gilt, bestehendes Glatteis abzustumpfen, einer Eisbildung
vorzubeugen, stärkere Vereisungen zu beseitigen sowie Eishöcker und Spuren bei
beginnendem Schneefall zu verhüten und vorhandene abzubauen.
Angesichts dieser Erkenntnisse hat auch der Bundesminister für Verkehr die
Straßenbauverwaltungen der Länder wiederholt und eindringlich zur bevorzugten
Anwendung von Auftausalzen beim Winterdienst auf öffentlichen Straßen
aufgefordert, wobei er sich auf die Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für
das Straßenwesen e. V. in dem "Merkblatt für Maßnahmen gegen Winterglätte auf
Straßen" bezieht.
Dieser im Interesse der Sicherung des winterlichen Straßenverkehrs sich in immer
stärkerem Maße durchsetzende Gebrauch von Auftausalzen beschränkt sich nicht
nur auf die freien Strecken, sondern erfaßt auch die Stadtstraßen. Innerhalb der
Städte und Gemeinden sind solche Salze insofern auch vorteilhaft, als sie die
Nachteile ausschließen, die andernfalls die abstumpfenden Stoffe wie Sand,
Asche, Kies und Splitt mit sich bringen, wenn sie in die Kanalisationen eingespült
werden.
Neben diesen technischen Gesichtspunkten ist zu bemerken, daß die hessische
Straßenbauverwaltung den Winterdienst und damit den Räum- und Streudienst nur
auf den freien Strecken, den Ortsdurchfahrten der Landstraßen I. Ordnung und
Landstraßen II. Ordnung in Gemeinden bis zu 6.000 Einwohnern und den
Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen in Gemeinden bis zu 9.000 Einwohnern
durchführt, nicht aber z. B. auf Gehwegen in Ortsdurchfahrten. Hierfür sind die
Gemeinden zuständig; ihnen obliegt auch der Winterdienst für die
Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten, die sie verwalten.
Der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr erwägt, in den Entwurf des
Hessischen Straßengesetzes eine Bestimmung aufzunehmen, wonach untersagt
werden soll, schädliche chemische Streumittel auf Gehwegen zu verwenden. In
Anbetracht des geschilderten Sachverhaltes sieht Herr Staatsminister Franke
jedoch keine Möglichkeit, beim Winterdienst auf Fahrbahnen auf chemisch
wirkende Streumittel zu verzichten."
Der durch Kabinettsbeschluß vom 24. Oktober 1961 gebilligte und festgestellte
Gesetzentwurf der Landesregierung a.a.O., Abt. I, Nr. 1365, Seite 3971) enthielt
bereits die - schließlich Gesetz gewordene und noch heute inhaltlich unverändert
als Satz 3 fortgeltende - Fassung des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG. Die amtliche
Begründung zu § 10 HStrG a.a.O., Seite 3990) lautet:
"Absatz 1: Die sogenannte polizeimäßige Reinigung öffentlicher Straßen dient vor
allem der örtlichen Gemeinschaft, indem sie unter Gesichtspunkten der Hygiene,
des Ortsverkehrs usw. das Zusammenleben von Einwohnern einer Gemeinde
ermöglicht. Im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung wird die polizeimäßige
Reinigung gesetzlich festgelegt und umrissen. Zugleich wird die Einheitlichkeit im
ganzen Landesgebiet herbeigeführt.
Absatz 2: In vielen Gemeinden gibt es auch außerhalb der geschlossenen Ortslage
kleinere Häusergruppen an öffentlichen Straßen. Den Gemeinden muß daher die
Möglichkeit eingeräumt werden, die Reinigungspflicht auf diese Straßen
auszudehnen.
Absatz 3 und 4: Für Gehwege und Überwege für Fußgänger wird eine unabdingbare
Reinigungspflicht begründet, während die Fahrbahn nur nach Maßgabe der
Leistungsfähigkeit der Gemeinden vom Schnee zu räumen und bei Eisglätte zu
streuen ist. Mit dieser Regelung wird praktischen Bedürfnissen Rechnung getragen.
Das Streuverbot ermöglicht insbesondere den Schutz der Tiere im Winter.
Absatz 5: Wie bisher sollen die Gemeinden auch weiterhin die Möglichkeit haben,
die Anlieger zur Reinigungspflicht heranzuziehen."
Nach der ersten Lesung des Gesetzentwurfs stellten der Abgeordnete Dr. L.
Schneider und die FDP-Fraktion einen Abänderungsantrag zum Gesetzentwurf der
Landesregierung, wonach u a. § 10 Abs. 3 und Abs. 4 durch Einfügung der Worte "
mit abstumpfenden Stoffen " folgende Fassung erhalten sollten a.a.O., Abt. I, Nr.
1644):
"(3) Die Reinigungspflicht umfaßt auch die Verpflichtung, die Gehwege und
Überwege für Fußgänger vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte
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Überwege für Fußgänger vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte
mit abstumpfenden Stoffen zu streuen. Der für den Straßenbau zuständige
Minister kann das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet
sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken.
(4) Die Gemeinden haben im übrigen die öffentlichen Straßen innerhalb der
geschlossenen Ortslage nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit vom Schnee zu
räumen und bei Schnee- und Eisglätte mit abstumpfenden Stoffen zu streuen,
soweit das zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
erforderlich ist.".
Bei der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs am 5. September 1962
(Stenographische Protokolle des Hessischen Landtags, IV. Wahlperiode, Seite
2462, 2464) begründete dieser Abgeordnete den Antrag damit, daß im
preußischen Gesetz von 1912 und in allen zur Wegereinigung erlassenen
Ortssatzungen gesagt werde, bei Schnee- und Eisglätte sei mit "abstumpfenden
Stoffen" zu streuen; deshalb sei nicht einzusehen, warum diese Worte aus dem
Hessischen Straßengesetz herausgelassen werden sollten. Im Ausschuß für
Wirtschaft und Verkehr fand dieser Abänderungsantrag keine Mehrheit, weil "im
Interesse der Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung die Wahl der
Streumittel nicht beschränkt werden sollte" (2. Ausschußbericht vom 13.
September 1962, Landtags-Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. II, Nr. 431). Am 3.
Oktober 1962 wurde § 10 Abs. 3 HStrG in dritter Lesung endgültig in der Fassung
des Regierungsentwurfs verabschiedet.
Angesichts dieser Entstehungsgeschichte kann der dem zuständigen Minister
durch § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG erteilten Ermächtigung, das
Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, nicht lediglich die
sehr eingeschränkte Bedeutung beigemessen werden, die ihr die Antragsgegnerin
und sinngemäß auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik selbst
in der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO unter dem 26. April 1990 abgegebenen
Äußerung mit dem Standpunkt einräumen, eine Regelungszuständigkeit des
Ministers sei nur zur Abwehr nachteiliger Einwirkungen der Streumittel gerade auf
den menschlichen oder tierischen Körper gegeben, während in allen anderen
Fällen - insbesondere wenn eine "ökologische Zielsetzung" verfolgt werde - die
Gemeinden regelungsbefugt seien. Zwar mag der gesetzliche Wortlaut einer
Differenzierung in diesem Sinne noch in gewissem Umfang zulassen; ob etwa ein
Verwendungsverbot für ein bestimmtes, ausschließlich pflanzenschädliches Mittel,
das zweifelsfrei nicht nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper
einwirkt, zwingend vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft und Technik
auszusprechen wäre, mag angesichts der vom Gesetzgeber gewählten
Formulierung fraglich erscheinen. Diese Frage bedarf hier jedoch ebensowenig
einer abschließenden Beantwortung wie die. weitere Frage, ob es überhaupt -
handelsübliche - Streumittel gibt, deren nachteilige Wirkungen sich mit
hinreichender Verläßlichkeit entweder nur dem Bereich der menschlichen oder
tierischen Gesundheit einerseits oder der natürlichen Umwelt andererseits
zuordnen lassen. Denn jedenfalls die von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 Satz 1
und Abs. 3 WDS aufgeführten "schädlichen" Streumittel - und das sind die seit
langem bekannten und im Handel überall erhältlichen Stoffe, für die eine
gesetzliche Regelung zu treffen überhaupt nur sinnvoll ist - sind im strengen
Wortsinne "geeignet", sowohl auf den menschlichen oder tierischen Körper wie
auch zusätzlich auf das Straßenbegleitgrün oder Gewässer "nachteilig
einzuwirken". Auf dem Hintergrund der vor und während des
Gesetzgebungsverfahrens geführten Diskussion über die "Schädlichkeit" chemisch
wirkender Auftaustoffe kann nicht zweifelhaft sein, daß der Gesetzgeber unter den
in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG aufgeführten Stoffen gerade auch
diejenigen Streumittel verstanden hat, deren Verwendung zur Gehwegstreuung die
Antragsgegnerin seit 1983 - im Interesse der Erhaltung des Straßenbegleitgrüns -
grundsätzlich verbietet.
Die Auffassung der Antragsgegnerin, die gesetzlich angeordnete
Regelungskompetenz des für den Straßenbau zuständigen Ministers beschränke
sich auf die Fälle, in denen das Verbot, Auftaumittel auf Gehwegen einzusetzen,
ausschließlich auf den Schutz von Mensch und Tier abziele, findet bei
sachgerechter Auslegung im Gesetz keine hinreichende Stütze. Der Umstand, daß
dort auf (mögliche) nachteilige Wirkungen für den menschlichen oder tierischen
Körper abgestellt wird, besagt nämlich in Wirklichkeit nicht, daß die
Verbotszuständigkeit von dem mit einem Verbot jeweils verfolgten Schutzzweck
abhängen soll. Vielmehr knüpft das Gesetz an die - im Jahre 1962 allerdings erst
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abhängen soll. Vielmehr knüpft das Gesetz an die - im Jahre 1962 allerdings erst
unvollständig bekannten - nachteiligen Eigenschaften der in Betracht kommenden
Streumittel an und verwendet hierfür eine aus heutiger Sicht zu Unrecht nur auf
Mensch und Tier zugeschnittene Umschreibung der mit der Verwendung dieser
Mittel möglicherweise verbundenen Nachteile, die der zuständige Minister durch
ein Verbot soll abwenden können. Daß die gesetzliche Abgrenzung nicht den
Problembereich des Schutzes von Mensch und Tier einerseits, der Pflanzenwelt
oder sonstiger Schutzgüter andererseits betrifft, sondern die Unterscheidung von
unbedenklich zur Gehwegstreuung zu verwendendem Material und - in einem
weiten Sinne - "schädlichem" Streugut zum Gegenstand hat, folgt insbesondere
aus der während der parlamentarischen Behandlung des Hessischen
Straßengesetzes durchgehend vorgenommenen Gegenüberstellung von
herkömmlichen, lediglich abstumpfend wirkenden Streumitteln einerseits und
chemisch wirkenden Auftaumitteln andererseits. Die auf diese Weise gefundene
Auslegung wird durch den Zweck der gesetzlichen Regelung bestätigt, der
ersichtlich in der Vereinheitlichung des bis dahin zersplitterten Rechtszustandes für
ganz Hessen bestand; diesem Zweck würde es zuwiderlaufen, wenn jede einzelne
Gemeinde auch nur bei Maßnahmen zum Schutz der Straßenbäume und -
sträucher je für sich zu entscheiden hätte, ob und gegebenenfalls nach welchen
Kriterien und in welchem Umfang der Einsatz "schädlicher", nicht lediglich
abstumpfend wirkender Streumittel auf Gehwegen eingeschränkt oder untersagt
werden soll.
Dafür spricht auch die Entwicklung des Straßenreinigungsrechts in anderen
Ländern, das - wenn auch erheblich später - durch entsprechende
Verbotsvorschriften oder Rechtsetzungsermächtigungen ergänzt wurde.
Als der hessische Landesgesetzgeber im Jahre 1962 eine Verbotszuständigkeit
des für den Straßenbau zuständigen Ministers für bestimmte Streumittel
begründete, ging er von der Unbedenklichkeit der seit jeher zur Glättebekämpfung
verwendeten abstumpfenden Mittel (Sand, Asche, Kies und Splitt) sowie ferner
davon aus, daß Auftausalze als chemisch wirkende Streustoffe nachteilige
Wirkungen, insbesondere für Tiere, haben könnten. Der damals bereits
unternommene Versuch, für das Streuen bei Schnee- und Eisglätte nur
abstumpfende Mittel zuzulassen, scheiterte aufgrund der mehrheitlichen
Einschätzung, im Interesse der Verkehrssicherheit könne zumindest für die
Fahrbahnstreuung auf den Einsatz von Auftaumitteln nicht verzichtet werden. Für
die Gehwegstreuung wurde dem zuständigen Minister zugleich der Sache nach
eine Verbotskompetenz hinsichtlich "schädlicher chemischer Streumittel" (so die
Ankündigung im Bericht des Hessischen Ministerpräsidenten vom 26. Januar 1961,
a.a.O., übertragen, wobei dieser Begriff durch die Formulierung "Stoffe, die
geeignet sind auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken
noch besonders weit gefaßt wurde. Daß insoweit im Gesetz eine Bezugnahme auf
die Schadenswirkung von Auftausalzen für Pflanzen fehlt, findet seine schlüssige
Erklärung darin daß damals - gerade zu Beginn des massenhaften Einsatzes von
Salz zur Glättebekämpfung auf den öffentlichen Straßen - noch keine praktischen
Erfahrungen vorlagen, an denen sich der Gesetzgeber hätte orientieren können.
Ein Handlungsbedarf, Maßnahmen gerade zum Schutz des Straßenbegleitgrüns zu
treffen, wurde damals noch nicht gesehen. Auch in anderen Bundesländern lieferte
speziell das Straßenbaumsterben in Großstädten erst zu einem viel späteren
Zeitpunkt den Anstoß dazu, die Verwendung von Salz und ähnlich wirkenden
Stoffen einschränkend gesetzlich zu regeln (vgl. den Überblick bei Abel-
Lorenz/Eisberg, Umweltfreundlicher Winterdienst auf Innerortsfahrbahnen, UPR
1989,90 f.).
In Berlin wurden Anfang der 70er Jahre die Lebensbedingungen der Straßenbäume
durch die Biologische Bundesanstalt untersucht; da viele Bäume schwere
Salzschäden aufwiesen, wurde 1975 das Ausbringen von Auftausalzen im
gesamten Stadtgebiet, mit Ausnahmen der Fahrbahnen der Einsatzstufe I,
verboten (vgl. Schneewolf, Winterdienstbericht, Berichte des Umweltbundesamtes
3/85, Seite 4.2). Erst das Straßenreinigungsgesetz vom 19. Dezember 1978
(Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, Seite 2501) bestimmte erstmals - mehr
als 16 Jahre nach Erlaß des Hessischen Straßengesetzes - in seinem § 3 Abs. 6:
"Bei Eisglätte ist mit abstumpfenden Mitteln ausreichend zu streuen. Auf
Fahrbahnen von Straßen der Einsatzstufe I (Abs. 5 Satz 2) dürfen zum Streuen
auch nicht ätzende handelsübliche Auftaumittel (Streusalze) verwendet werden;
ausgenommen sind Fahrbahnen mit Betondecke im ersten Jahr nach
Fertigstellung. Der mengenmäßige Aufwand an Streusalz ist auf das unbedingt
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Fertigstellung. Der mengenmäßige Aufwand an Streusalz ist auf das unbedingt
erforderliche Maß zu beschränken: Eine Menge von 40 g/qm je Einsatz darf nicht
überschritten werden. Im übrigen ist die Verwendung von Streusalzen verboten."
Das Bremische Landesstraßengesetz vom 20. Dezember 1976 (GVBl. Seite 341)
ermächtigt in § 39 Abs. 4 den zuständigen Senator, durch Rechtsverordnung oder
Allgemeinverfügung die Verwendung von Streumitteln, die sich auf den
Straßenkörper, die Straßenbenutzer, Pflanzen oder Gewässer nachteilig auswirken
können, zu regeln oder zu untersagen. § 41 Abs. 6 Satz 8 bestimmt für die
Reinigungspflichten der Anlieger, daß vorbehaltlich einer Regelung nach § 39 Abs.
4 Salze und salzhaltige Streumittel nur in geringen Mengen und nur bei Glatteis
sowie zum Auftauen festgetretener Eis- und Schneerückstände gestreut werden
dürfen; bei Straßen, in denen Bäume stehen oder die auf anliegende begrünte
oder baumbestandene Grundstücke entwässern, dürfen Salze oder salzhaltige
Streumittel nicht verwendet werden.
Erst später ist auch für Hamburg bestimmt worden, daß Tausalz und
tausalzhaltige Mittel nur auf Straßen mit Buslinienverkehr und auf Bundesstraßen
sowie in Einzeleinsätzen an örtlichen Gefahrenpunkten im sonstigen Straßennetz
verwendet werden dürfen, wobei der Einsatz von Tausalz und tausalzhaltigen
Mitteln so gering wie möglich zu halten und auf die Belange des Umweltschutzes
besonders Rücksicht zu nehmen ist (§ 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Hamburgischen
Wegegesetzes in der Fassung vom 22. Januar 1974, GVBl. S. 41 mit späteren
Änderungen, insoweit zuletzt vom 5. Juni 1984, GVBl. S. 104). Außerdem ist für die
Reinigung der Gehwege durch die Anlieger durch § 33 Abs. 2 Satz 1 bis 3
vorgeschrieben, daß bei Glätte mit abstumpfenden Mitteln, wenn notwendig,
wiederholt, zu streuen ist. Tausalz und tausalzhaltige Mittel dürfen nicht verwendet
werden. Der Senat kann durch Rechtsverordnung die Verwendung weiterer
Streumittel, die sich auf die Wegebenutzer, den Wegekörper und auf Pflanzen,
Boden oder Gewässer schädlich auswirken können, untersagen.
In den mit dem Flächenstaat Hessen insoweit noch am ehesten vergleichbaren
Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg sind "umweltfreundliche"
Winterdienstvorschriften sogar erst Mitte der 80er Jahre erlassen worden.
Durch Gesetz vom 16. Juli 1986 GVBl. S. 135) wurden in Art. 51 Abs. 1 des
Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes die Sätze 2 und 3 mit folgendem Inhalt
angefügt:
"Dabei (Streuen der Gehbahnen bei Glätte) sollen vorrangig umweltfreundliche
Streumittel verwendet werden. Die Verwendung von Streusalz und
umweltschädlichen anderen Stoffen ist dabei auf das aus Gründen der
Verkehrssicherheit notwendige Maß zu beschränken."
§ 41 Abs. 1 Satz 2 des Straßengesetzes für Baden-Württemberg, in der Fassung
vom 26. September 1987 (GVBl. S. 478) schreibt - den Gemeinden - vor, beim
Streudienst den Einsatz von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich
umweltschädlich auswirken können, so gering wie möglich zu halten. Ferner
ermächtigt § 41 Abs. 4 dieses Gesetzes - im Unterschied zu § 10 Abs. 2 Satz 2
jetzt: Satz 3) HStrG - die Gemeinden dazu, in der Satzung, durch die u. a. die
Streupflicht für Gehwege den Straßenanliegern ganz oder teilweise auferlegt
werden kann, die Verwendung von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich
umweltschädlich auswirken können, einzuschränken oder auszuschließen.
Das für Nordrhein-Westfalen maßgebliche Gesetz über die Reinigung öffentlicher
Straßen vom 18. Dezember 1975 (GV NW 1976 S. 12, geändert durch Gesetz vom
11. Dezember 1979, GV NW S. 914) enthält zwar keine Bestimmungen, die
ausdrücklich die Verwendung von Salz zur Gehwegstreuung betreffen. § 4
ermächtigt die Gemeinden aber nicht lediglich dazu, die Gehwegreinigung durch
Satzung den Eigentümern der angrenzenden und erschlossenen Grundstücke
aufzuerlegen; vielmehr können für die Winterwartung gesonderte Regelungen
getroffen werden (Abs. 1 Satz 1 und 3) und sind in der Satzung Art und Umfang
der Reinigungspflicht zu bestimmen (Abs. 2). Wenn insoweit, worauf die
Antragsgegnerin zutreffend hinweist, die Auffassung vertreten wird, die Gemeinden
könnten die Verwendung von Salz durch die Streupflichtigen auf Grund
entsprechender Satzungsbestimmungen einschränken (vgl. Cosson,
Umweltschonender Winterdienst auf Gehwegen, Städte- und Gemeindebund 1983
S. 407 ff.), kann hieraus für die Rechtslage in Hessen nichts hergeleitet werden.
Denn das schon 1962 für die Gehwegstreuung erlassene hessische Landesrecht
sieht abweichend hiervon nur eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers
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sieht abweichend hiervon nur eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers
vor.
Der Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG kann auch nicht im
Wege einer "teleologischen" Auslegung eine andere Bedeutung gegeben werden.
Soweit dem Gesetz bereits der Gedanke eines umfassenden, nicht unmittelbar auf
die Gesundheit von Mensch und Tier beschränkten Umweltschutzes zu entnehmen
sein sollte würde dies dazu führen müssen, ausschließlich den für den Straßenbau
zuständigen Minister - und gerade nicht die einzelne Gemeinde - durch die
ausdrückliche Übertragung der Regelungszuständigkeit in die Verantwortung für
den Einsatz umweltschädlicher Streumittel genommen zu sehen. Soweit der die
Straßenreinigung betreffenden hessischen Gesetzgebung dem gegenüber eine
eindeutige Zielsetzung schon aufgrund der amtlichen Begründung zu § 10 HStrG
mit Sicherheit entnommen werden kann, handelt es sich um das Restreben, die im
früheren preußischen Recht zur sogenannten polizeimäßigen Reinigung der
öffentlichen Straßen entwickelten Grundsätze im Einklang mit der bisherigen
Rechtsprechung gesetzlich festzulegen und zugleich die Einheitlichkeit im ganzen
Landesgebiet herbeizuführen. Auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und
Technik geht in seiner Äußerung vom 26. April 1990 hiervon aus, indem es den
Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG
darin erblickt, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch und Tier
nicht gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen könne; entweder
sei ein Stoff im o. g. Sinne schädlich - dann sei er generell zu verbieten -, oder er
sei es nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen
Gemeinden bestehe insoweit kein Raum.
Dieser Auffassung ist beizupflichten, freilich auch - und gerade - bezüglich der
Schädlichkeit bestimmter Streumittel für Räume und sonstiges
Straßenbegleitgrün, ferner für die Boden- und Wasserqualität und nicht zuletzt für
die Straßensubstanz selbst.
Die durch Auftausalze und sonstige chemisch wirkende Auftaumittel verursachten
Schäden konzentrieren sich in Wirklichkeit - was der historische Gesetzgeber
allerdings noch nicht in seine Überlegungen einbeziehen konnte - ganz
überwiegend auf diesen Bereich, während der Schutz von Mensch und Tier bei der
Einschränkung der Verwendung schädlicher Streumittel auf Gehwegen eine
gänzlich untergeordnete, beinahe zu vernachlässigende Rolle spielt. Da dem für
den Straßenbau zuständigen Minister aber schon hierfür im Interesse der
Landeseinheitlichkeit die ausschließliche Regelungszuständigkeit gesetzlich
übertragen worden ist, wäre es mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm
unvereinbar, wenn es jeder einzelnen Gemeinde überlassen bliebe zu entscheiden,
welche nicht lediglich abstumpfend wirkenden Streumittel aus Gründen des
allgemeinen Umweltschutzes nur eingeschränkt oder gar nicht zur
Gehwegstreuung verwendet werden dürfen. Selbstverständlich kann auch diese
Entscheidung, wie im übrigen die neuere Ländergesetzgebung zeigt, sachgerecht
nur einheitlich für das gesamte Landesgebiet getroffen werden (- und ist auch in
Hessen, wie oben unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte der Norm bereits
dargelegt wurde, im Sinne einer ausschließlichen ministeriellen Zuständigkeit
getroffen worden -).
Fehlt es somit im Hinblick auf § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG an der
Zuständigkeit der Antragsgegnerin dafür, durch Satzung für die Gehwegstreuung
durch Private zu bestimmen, daß
Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischung solcher Stoffe miteinander
oder mit anderem Material - außer an Treppen, Brücken und Haltestellen des
öffentlichen Personenverkehrs - nicht verwendet oder abgelagert werden dürfen
sowie das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen schädliche Bestandteile
enthalten darf,
sind die Vorschriften des § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS wegen Verstoßes
gegen höherrangiges Recht ungültig und deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO
für nichtig zu erklären.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen, weil
sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG. Das Interesse der
Antragstellerin an einer stattgebenden Entscheidung hält der Senat mit einem
Betrag von 20.000,-- DM für angemessen bewertet.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.