Urteil des HessVGH, Az. 2 N 1625/87

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VGH Kassel: satzung, winterdienst, salz, körperliche unversehrtheit, besondere gefährlichkeit, juristische person, materielles recht, parlamentarische initiative, öffentliche aufgabe, mensch

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

2. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

2 N 1625/87

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 10 Abs 3 StrG HE, § 10

Abs 5 S 1 StrG HE

Winterdienstsatzung - Regelungszuständigkeit für

Streusalzverbot

Gründe

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Gebiet der Stadt Kassel belegenen,

durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücks Friedrich-Ebert-Straße ...

und als solche nach Maßgabe des von der Antragsgegnerin erlassenen

Satzungsrechts für Gehwege winterdienstpflichtig.

Mit ihrem am 26. Juni 1987 bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof

eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin in erster

Linie gegen die am 22. September 1986 von der Stadtverordnetenversammlung

der Antragsgegnerin beschlossene "Satzung zur Änderung der Satzung über die

Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung)

in der Fassung vom 24. August 1981, zuletzt geändert durch die Satzung zur

Änderung der Satzung über die Einschränkung der städtischen Straßenreinigung

im Winter vom 31. Oktober 1983 (Vierte Änderung)". Diese Satzung wurde am 1.

Oktober 1986 unter der Rubrik "Amtliche Bekanntmachungen der Stadt Kassel" in

der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen Allgemeinen (Nr.

227/1986) öffentlich bekannt gemacht und trat gemäß ihrem Artikel 2 am Tage

nach ihrer Verkündung in Kraft. Ihr Artikel 1 lautet:

§ 6 Abs. 2 wird wie folgt neu gefaßt:

"Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischungen solcher Stoffe

miteinander oder mit anderem Material dürfen nicht verwendet oder abgelagert

werden. Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen, Brücken und an

Haltestellen des öffentlichen Personenverkehrs."

Ferner sieht § 6 Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin (im

folgenden: WDS) vor, daß das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen

schädlichen Bestandteile enthalten darf. Diese von der Antragstellerin ebenfalls

angegriffene Bestimmung war bereits durch die Dritte Änderung vom 31. Oktober

1983 (veröffentlicht in der Stadtausgabe Kassel der Hessisch-Niedersächsischen

Allgemeinen vom 5. November 1983) in die Winterdienstsatzung eingefügt worden.

Art. 1 der Dritten Änderungssatzung lautet vollständig wie folgt:

In § 6 werden die bisherigen Abs. 2 und 3 durch die folgende Neufassung ersetzt:

"(2) Stehen in einer Straße auf oder an einem Gehweg Straßenbäume, so dürfen

auf dem gesamten Gehwegabschnitt keine Auftausalze, chemisch wirkende Mittel

sowie Mischungen solcher Stoffe miteinander oder mit anderem Material

verwendet oder abgelagert werden; dies gilt auch bei Einzelbäumen. Der

Gehwegabschnitt reicht jeweils von Straßeneinmündung zu Straßeneinmündung.

Das Verbot des Satzes 1 gilt nicht für Treppen und an Haltestellen des öffentlichen

Personennahverkehrs.

(3) Das Streugut darf keine für Haustiere oder die Straßen schädlichen

Bestandteile enthalten. Streugutrückstände müssen sobald als möglich wieder

beseitigt werden."

Bis dahin hatte § 6 WDS in folgender Fassung gegolten:

"(1) Bei Schnee- und Eisglätte sind die gemäß § 5 zu räumenden Flächen so zu

bestreuen, daß sie von Fußgängern möglichst gefahrlos benutzt werden können.

Die Beschaffung des Streugutes ist Sache der Winterdienstpflichtigen.

(2) Das Streugut (u. a. Salz) darf keine für Tiere oder die Straßen schädlichen

Bestandteile (z. B. Schwefelverbindungen) enthalten. Streugutrückstände müssen

sobald als möglich wieder beseitigt werden.

(3) Salzdurchsetztes Streugut darf nur in einem Mindestabstand von 1 m von

Grünflächen, Baumscheiben oder Anpflanzungen anderer Art abgelagert werden."

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im

wesentlichen vor:

Die erforderliche Antragsbefugnis ergebe sich für sie insbesondere aus der

Sicherungspflicht für die an ihren Verwaltungsgebäudekomplex Friedrich-Ebert-

Straße ... in Kassel angrenzenden Gehwege von über 600 m Länge, der sie

aufgrund des Verbots, Auftausalz - und damit das bei weitem effektivste und

wirtschaftlichste Streumittel - zu verwenden, nicht mehr hinreichend entsprechen

könne. Dieses im übrigen bußgeldbewehrte Verbot erhöhe in erheblichem Maße

das Risiko, daß sie sich gegenüber ihren Arbeitnehmern oder sonstigen bei

Schnee- oder Eisglätte zu Schaden kommenden Passanten ersatzpflichtig mache.

Die angegriffenen Satzungsbestimmungen seien ungültig. Dies ergebe sich im

einzelnen aus dem im Januar 1987 von den Rechtsanwälten Prof. Dr. B. Bender

und Dr. R. Sparwasser, Freiburg im Breisgau, im Auftrag des Vereins Deutsche

Salzindustrie e. V. erstellten "Gutachten über die Rechtmäßigkeit des Verbots bzw.

der Beschränkung des Einsatzes vom Streusalz auf Fahrbahnen und Gehwegen

gegenüber kommunalen Winterdiensten und Privaten innerhalb geschlossener

Ortslagen". Danach sei das Verbot des Einsatzes von Streusalz auf Gehwegen

gegenüber Privaten innerhalb geschlossener Ortslagen im Rahmen gemeindlicher

Winterdienstregelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht jedenfalls

dann rechtswidrig, wenn aufgrund einer Güterabwägung unter Berücksichtigung

der neuesten Erkenntnisse über den optimierten Einsatz von Streusalz nur dieser

Einsatz Gewähr für eine ausreichende Sicherung höher- und höchstrangiger

Rechtsgüter biete.

Zwar habe die Satzungsgeberin immerhin die Notwendigkeit einer gewissen

Differenzierung des Salzverbots gesehen. Die deshalb in § 6 Abs. 2 WDS für

Treppen, Brücken und Haltestellen vorgesehenen Ausnahmen gingen indessen

nicht weit genug. Bei extremen Witterungsbedingungen (Eisregen, überfrierende

Nässe) dürfe schon im Hinblick auf die durch Satzungsrecht nicht einschränkbare

Verkehrssicherungspflicht ein Verwendungsverbot für Auftausalz nicht angeordnet

werden. Auch im übrigen dürfe der Gesundheit von Bäumen und Sträuchern sowie

von Hunden und Katzen nicht derart weitgehend der Vorrang vor der menschlichen

Gesundheit eingeräumt werden. Dies gelte um so mehr, als nachteilige Folgen des

Gehwegsalzens bei Verwendung moderner - von ihrem eigenen Räum- und

Streudienst auch tatsächlich benutzter - Streugeräte auf ein Minimum reduziert

werden könnten. Streusalz besitze als Naturprodukt bei sachgerechter, sparsamer

Verwendung keineswegs die Gefährlichkeit, die zuweilen angenommen werde. Auf

der anderen Seite sei die Verwendung alternativer Streumittel, beispielsweise der

mit Schwermetallen belasteten Granulatschlacke, ökologisch nicht

unproblematisch. Ein Streusalzverbot, sollte es überhaupt als zulässig zu erachten

sein, müsse sich deshalb auf konkrete Gefährdungssituationen für Bäume und

Sträucher beschränken und auch hier noch Ausnahmen bei besonders

gefährlichen Witterungsbedingungen zulassen. Die in der angegriffenen Satzung

vorgesehenen Ausnahmen seien auch in räumlicher Hinsicht zu eng gefaßt; sie

müßten wegen eines zumindest gleich hohen Schadensrisikos insbesondere auch

auf starke Steigungen sowie Gehwege vor privaten oder öffentlichen Einrichtungen

mit hohem Fußgängeraufkommen (wie z. B. Vergnügungsstätten,

Verwaltungsgebäuden und Produktionseinrichtungen) erstreckt werden.

Praktikabilitätserwägungen dürften dem schon im Hinblick auf die Grundrechte aus

den Artikeln 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 Abs. 1 GG nicht entgegengehalten werden.

Gegebenenfalls müsse bei der gebotenen stärkeren Differenzierung der die

Verwendung von Salz betreffenden Vorschriften wie in anderen Städten

(beispielsweise Bonn, Neu-Ulm und Bielefeld) auf unbestimmte Rechtsbegriffe wie

"extreme Glätte" oder "besondere Gefährlichkeit" zurückgegriffen werden.

Auch § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS sei - wegen Verstoßes gegen den

Bestimmtheitsgrundsatz als Teil des Rechtsstaatsprinzips sowie weiterhin wegen

"Perplexität" - nichtig. Die dort getroffene Regelung dahin, daß das Streugut keine

für Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteile enthalten dürfe, schließe

es aus, daß ein Streupflichtiger noch erkennen könne, welches Streumittel

überhaupt zugelassen sei. Ein im eigentlichen Sinne "unschädliches" Streugut

gebe es nämlich auch bei den lediglich abstumpfenden Stoffen nicht. Auf diese

Weise mache die angegriffene Satzung die Erfüllung der durch sie selbst

statuierten Streupflicht praktisch unmöglich.

Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 1989 hat die Antragstellerin ferner den

Standpunkt vertreten, die Antragsgegnerin sei von vornherein nicht ermächtigt, in

ihrer Winterdienstsatzung den Einsatz bestimmter Auftaumittel zu untersagen.

Vielmehr habe der Gesetzgeber durch die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG

eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß (nur) der für den Straßenbau zuständige

Minister das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten könne, die geeignet

seien, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken.

Deshalb unterliege die Frage, mit Hilfe welcher Stoffe die Streupflicht Privater

erfüllt werden dürfe bzw. müsse, nicht der Regelungsbefugnis der Gemeinden.

Aber auch der zuständige Minister verfüge nach derzeitiger Rechtslage nicht über

die Ermächtigung, entsprechende Verwendungsverbote zum Schutz gerade der

Straßensubstanz oder der an Straßen stehenden Bäume und Sträucher zu

erlassen; um so weniger könne eine einzelne Gemeinde mit dieser Zielrichtung

tätig werden.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 der Winterdienstsatzung der Antragsgegnerin in

der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 für nichtig zu

erklären,

hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu

erklären, als das dort angeordnete Verbot nicht auf den Wurzelbereich von

Bäumen und Sträuchern beschränkt ist,

hilfsweise, § 6 Abs. 2 Satz 1 der vorgenannten Satzung insoweit für nichtig zu

erklären, als von dem Verbot in § 6 Abs. 2 Satz 1 nicht auch Ausnahmen für viel

begangene Gehwege und für besondere Witterungsverhältnisse vorgesehen sind.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzulehnen,

und führt aus:

Der - als zulässig zu erachtende - Antrag erweise sich in vollem Umfang als

unbegründet. Insbesondere habe privaten Streupflichtigen die Verwendung

bestimmter umweltschädlicher Stoffe durch kommunale Satzung grundsätzlich

verboten werden dürfen; denn § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG ermächtige die

Gemeinden auch dazu, den Winterdienstpflichtigen u. a. die Wahl des Streumittels

vorzuschreiben. Die dem für den Straßenbau zuständigen Minister durch § 10 Abs.

3 Satz 2 HStrG eingeräumte Ermächtigung - von der dieser freilich bisher ohnehin

keinen Gebrauch gemacht habe beziehe sich nur auf das Verbot von Streumitteln,

die nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper einwirken könnten.

Soweit ein Streusalzverbot demgegenüber - wie hier - auf das Schutzgut "Umwelt

und Ökologie" abziele, sei dieser Fall in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG nicht geregelt mit

der Folge, daß insoweit die Satzungshoheit der Gemeinden eingreife. Um eine

Regelungskompetenz des zuständigen Ministers auch für diese Fallgestaltung zu

begründen, müsse das Gesetz geändert werden.

Die in § 6 Abs. 2 und 3 WDS getroffenen Regelungen seien auch im übrigen ohne

formellen oder materiellen Rechtsfehler erlassen worden; insbesondere hielten sie

sich in den Grenzen des dem kommunalen Satzungsgeber zustehenden

Regelungsermessens. Bei der vorzunehmenden Güterabwägung zwischen den

Rechtsgütern Leben und körperliche Unversehrtheit einerseits sowie dem

Interesse der Allgemeinheit an der Erhaltung einer gesunden Umwelt andererseits

hätten in besonderer Weise die durch den Streusalzeinsatz in Städten

verursachten Umweltschäden berücksichtigt werden müssen. Der frühere

uneingeschränkte Salzgebrauch auf Gehwegen sei als Folge zahlreicher

wissenschaftlicher Untersuchungen über die Schadensfolgen sowie im Zuge des

allgemein gestiegenen Umweltbewußtseins inzwischen weitgehend zur Ausnahme

geworden. Durch Salz besonders gefährdet seien die Straßenbäume sowie das

übrige Straßenbegleitgrün; aber auch Verkehrsbauwerke und Kraftfahrzeuge

trügen - in volkswirtschaftlich relevantem Umfang - Schäden durch Salzeinwirkung

davon. Als Sofortmaßnahme zur Abwendung des innerstädtischen Baumsterbens

habe das Umweltbundesamt schon 1981 in seinem "Streusalzbericht I" einen

ökologischen Kompromiß mit der Hauptforderung vorgeschlagen, den

Salzgebrauch überall zu einer zu begründenden und einer Kontrolle unterworfenen

Ausnahme zu machen und dabei für Gehwege auf alternative Streuverfahren

zurückzugreifen. Auch neueste Veröffentlichungen des Umweltbundesamtes

(insbesondere der "Winterdienstbericht II" aus dem Jahre 1988) sowie die aktuelle

Fachdiskussion stützten die von der Antragsgegnerin vorgenommene

Güterabwägung. Als umweltverträgliche und regelmäßig hinreichend wirksame

Streumittel kämen vor allem Sand, Splitt, Asche oder Granulatschlacke in

Betracht. Der - erforderlichenfalls mehrfache - Einsatz derartigen abstumpfenden

Materials gewährleiste, daß Fußgänger auch bei Schnee- und Eisglätte die

Gehwege weitgehend sicher benutzen könnten. Bei extremen

Witterungsverhältnissen wie beispielsweise anhaltendem Eisregen obliege dem

Sicherungspflichtigen keine Streupflicht, weil zwecklose Maßnahmen nicht ergriffen

zu werden brauchten. Im übrigen habe sich jeder Fußgänger auf den Zustand der

Gehwege einzustellen und die zumutbare Vorsicht walten zu lassen. Weder nach

den Grundsätzen der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht noch nach dem

Inhalt der öffentlich- rechtlichen Streupflicht als Bestandteil der sogenannten

polizeimäßigen Reinigung bestehe somit ein Rechtsgebot, gerade Auftausalz oder

chemisch wirkende Stoffe als vermeintlich effektivere Mittel zur Gehwegstreuung

einzusetzen. Auf diesem Hintergrund erweise sich das - durch die notwendigen

Ausnahmen aufgelockerte - Verbot des § 6 Abs. 2 Satz 1 WDS als

abwägungsgerecht. Entsprechendes gelte auch für § 6 Abs. 3 Satz 1 WDS; dort

werde hinreichend klar und bestimmt zum Ausdruck gebracht, daß für den

Winterdienst auf Gehwegen in Kassel nur die allgemeinbekannten und überall

erhältlichen umweltverträglichen Streustoffe verwendet werden sollten.

Auch die Hilfsanträge müßten im Hinblick auf den mit der Satzungsregelung

verfolgten Zweck eines umweltfreundlichen, insbesondere

vegetationsschützenden Winterdienstes ohne Erfolg bleiben. Bei Zulassung

weitergehender Ausnahmen für die Verwendung von Salz werde nämlich das

grundsätzliche Verbot letztlich ausgehöhlt, ohne daß dem wirksam

entgegengetreten werden könne.

Das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik hat unter dem 26. April 1990

gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO wie folgt zu dem Normenkontrollantrag Stellung

genommen:

"§ 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ermächtigt allein den für den Straßenbau zuständigen

Minister, das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen zu verbieten, die geeignet sind,

auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Die

Gemeinden können unseres Erachtens auch dann nicht unter Bezugnahme auf ihr

allgemeines Satzungsrecht ein solches Verbot aussprechen, wenn der zuständige

Minister von seiner Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Sie haben

vielmehr die Möglichkeit, sich an den zuständigen Minister zu wenden und zu

beantragen, ein Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe im Winterdienst zum

Schutz von Mensch und Tier auszusprechen.

Der Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG ist darin zu

sehen, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch oder Tier nicht

gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen kann. Entweder ist ein

Stoff im o. g. Sinne schädlich, dann ist er generell zu verbieten, oder er ist es

nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen Gemeinden

besteht insoweit kein Raum.

Unabhängig davon ist es jedoch den Gemeinden nicht verwehrt, aufgrund ihres

allgemeinen Satzungsrechts aus anderen Gründen, z. B. des Naturschutzes, des

Schutzes von Grundwasser, des Schutzes ihrer Kläranlagen u. ä., die Verwendung

von chemischen Auftaumitteln in ihrem Gemeindegebiet zu untersagen. Allerdings

ist auch hier eine Einschränkung zu machen. Die Gemeinde kann mit einem

solchen Verbot sich weder den Aufgaben, die sich aus der

Verkehrssicherungspflicht für sie ergeben, entziehen noch anderen

Verkehrssicherungspflichtigen verbieten, dieser Pflicht nachzukommen. Insoweit

wird die im Urteil des Kammergerichts Berlin vom 26.05.1989, Az.: 9 U 3299/88

(NVwZ 1990, S. 406) zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung geteilt. Den

Verkehrssicherungspflichtigen muß die Möglichkeit gelassen werden,

beispielsweise an besonders gefährlichen Stellen wie im Bereich von Kreuzungen

und Einmündungen oder an starken Gefällstrecken auftauende Mittel zu

verwenden. Ein generelles Streusalzverbot ohne eine solche Ausnahmeregelung

würde unseres Erachtens gegen den Grundsatz des Übermaßverbots verstoßen."

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den

Inhalt der von ihnen eingereichten Schriftsätze verwiesen.

Dem Senat haben ferner folgende Unterlagen vorgelegen, die zum Gegenstand

der Beratung gemacht worden sind:

a) zwei Hefte Satzungsunterlagen der Antragsgegnerin (Band 3 und 4 - Seite 381

bis 716 - der die Winterdienstsatzung betreffenden Vorgänge); b) Hauptsatzung

der Stadt Kassel in der Fassung vom 15. Dezember 1980 (mit späteren

Änderungen); c) Streusalzbericht I des Umweltbundesamtes; d)

Winterdienstbericht 3/85 des Umweltbundesamtes; e) Winterdienstbericht II des

Umweltbundesamtes (1988).

II.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist mangels Rechtsetzungszuständigkeit der

Antragsgegnerin begründet; über die Vereinbarkeit eines für Gehwege

angeordneten "eingeschränkten Streusalzverbots" mit höherrangigen Vorschriften

des materiellen Rechts ist deshalb nicht zu befinden. Die Bestimmungen des § 6

Abs. 2 und 3 Satz 1 der von der Antragsgegnerin erlassenen Satzung über die

Einschränkung der städtischen Straßenreinigung im Winter (Winterdienstsatzung)

in der Fassung der Vierten Änderung vom 22. September 1986 stehen nicht im

Einklang mit § 10 Abs. 3 Satz 2 des Hessischen Straßengesetzes - HStrG - vom 9.

Oktober 1962 (GVBl. I S. 437), der aufgrund des Änderungsgesetzes vom 27.

September 1989 (GVBl. I S. 245) mit Wirkung vom 6. Oktober 1989 als § 10 Abs. 3

Satz 3 weitergilt. Sie sind deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO,- mit der Folge

einer entsprechenden Veröffentlichungspflicht der Antragsgegnerin - für nichtig zu

erklären.

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen

seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem

Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie §

11 Abs. 1 HessAGVwGO - bestimmt. Bei der angegriffenen kommunalen

Winterdienstsatzung handelt es sich um eine derartige vom Hessischen

Verwaltungsgerichtshof zu überprüfende Rechtsvorschrift, deren Überprüfung auch

nicht im Sinne des § 47 Abs. 3 VwGO i.V.m. Art. 132 HV ausschließlich dem

Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht obliegt.

Den Normenkontrollantrag kann jede natürliche oder juristische Person stellen, die

durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in

absehbarer Zeit zu erwarten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO Die hierdurch

umschriebene Antragsbefugnis steht der Antragstellerin schon deshalb zu, weil sie

nach Maßgabe des Satzungsrechts der Antragsgegnerin für Gehwegabschnitte

innerhalb der geschlossenen Ortslage der Stadt Kassel winterdienstpflichtig -

nämlich außer zur Schneeräumung auch zur Beseitigung von Schnee- und

Eisglätte verpflichtet ist und hierbei § 6 Abs. 2 sowie Abs. 3 Satz 1 WDS beachten

muß. Diese - gemäß § 8 Abs. 1 WDS bußgeldbewehrten - Vorschriften

reglementieren die Erfüllung der Streupflicht einschränkend in einer nach

Auffassung der Antragstellerin (auch) gegen höherrangiges materielles Recht

verstoßenden Weise, indem die Verwendung bestimmter im Handel frei

erhältlicher Stoffe als Streugut für Gehwege grundsätzlich untersagt wird.

Angesichts des sich hieraus für sie ergebenden rechtlichen Nachteils kann offen

bleiben, ob der Antragstellerin die Befugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ferner

aus den von ihr geltend gemachten weiteren Gründen, insbesondere deshalb

zusteht, weil ein für Auftausalz angeordnetes Verwendungsverbot die

Schadensrisiken für Fußgänger und speziell für Gehbehinderte unvertretbar

erhöhe.

Der Zulässigkeit des am 26. Juni 1987 gestellten Antrags steht schließlich auch

nicht entgegen, daß bereits die Dritte Änderung der Winterdienstsatzung vom 31.

Oktober 1983 ein weitgehendes Verbot der Verwendung von Auftausalzen und

chemisch wirkenden Mitteln auf Gehwegen enthielt, ohne deswegen von der

Antragstellerin angegriffen worden zu sein. Denn die Durchführung des

Normenkontrollverfahrens setzt zwar gemäß § 47 Abs. 1 VwGO einen Antrag

voraus; dieser ist jedoch nicht fristgebunden, sondern kann allenfalls - in

besonderen Fällen - verwirkt werden (Kopp, VwGO, B. Aufl. 1989, § 47 Rz. 68;

Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 47 Rz. 22). Zum bloßen Zeitablauf

hinzutretende besondere Umstände, aufgrund deren das Antragsrecht der

Antragstellerin als verwirkt angesehen werden könnte, sind aber ersichtlich nicht

gegeben.

Die Normenkontrollanträge sind auch begründet. § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1

WDS sind mit der in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG getroffenen

gesetzlichen Zuständigkeitsregelung nicht vereinbar und deshalb ungültig. Nach

dieser Vorschrift kann der für den Straßenbau zuständige Minister das Bestreuen

von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet sind, auf den menschlichen

oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken. Sie ist dahin auszulegen, daß (nur)

das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik ein - in Hessen bisher nicht

bestehendes - Verbot erlassen darf, zur Beseitigung von Glätte auf Gehwegen

"Auftausalz", "chemisch wirkende Mittel" (sowie Mischungen solcher Stoffe

miteinander oder mit anderem Material) oder - sonstiges - "Streugut mit für

Haustiere oder die Straßen schädlichen Bestandteilen" zu verwenden.

Demgegenüber steht hessischen Gemeinden derzeit keine Regelungskompetenz

für die Frage zu, ob für den Winterdienst auf Gehwegen die Verwendung dieser im

Satzungsrecht der Antragsgegnerin aufgeführten Stoffe durch Private aus

Gründen des Umweltschutzes eingeschränkt oder untersagt werden kann. Dies

folgt im einzelnen aus den nachstehenden Erwägungen:

Bei der in § 10 HStrG geregelten (auch den Winterdienst umfassenden) Reinigung

öffentlicher Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage handelt es sich um eine

den Gemeinden in Anknüpfung an das frühere preußische Wegereinigungsrecht

unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gesetzlich

übertragene öffentliche Aufgabe, die ihnen als sogenannte "polizeimäßige

Reinigung" unabhängig von der Straßenbaulast obliegt (vgl. Beschluß es

Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1960 - I B 81.60 -, NJW 1961, 619

ff.; Senatsurteil vom 25. Februar 1975 - II OE 24/74 -, DÖV 1976, 178;

Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, Kap. 41 Rz. 4 ff.; Neumeyer, Das

Hessische Straßengesetz, 3. Aufl. 1989, § 10 Erl. 1 a). Die Gemeinden sind

insoweit ausdrücklich ermächtigt, die Reinigung durch Satzung auf solche

öffentliche Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage auszudehnen, an die

bebaute Grundstücke angrenzen (§ 10 Abs. 2 HStrG). Ferner sind sie gemäß § 10

Abs. 5 Satz 1 HStrG insbesondere auch berechtigt, durch Satzung die

Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3 ganz oder teilweise den

Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen

Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen;

diese Ermächtigung schließt die Befugnis ein, die Reinigungspflicht bei der

Übertragung auf Private in Ausübung des kommunalen Satzungsrechts nach § 5

Abs 1 HGO zu konkretisieren. Denn die Straßenreinigung ist den Gemeinden als

Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (Selbstverwaltungsaufgabe) übertragen

worden (vgl. Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Juni 1972 - V

OE 30/71 -,HessVGRspr. 1973, 1, 3; Neumeyer, a.a.O., Erl. 4 a). Freilich können die

Gemeinden auch die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung

nur regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Eine derartige

gesetzliche Bestimmung findet sich in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG. Die

dort dem für den Straßenbau zuständigen Minister erteilte Ermächtigung, das

Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, schließt den Erlaß

entsprechender Verbote durch kommunale Satzungen aus. Dies gilt entgegen der

Auffassung der Antragsgegnerin auch, wenn der zuständige Minister von seiner

Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Denn durch Satzung auf

Private übertragen und konkretisiert werden kann nach ausdrücklicher Vorschrift

des § 10 Abs. 5 Satz 1 HStrG nur die primär den Gemeinden obliegende)

Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Abs. 1 bis 3; indem aber Abs. 3 Satz 2

(jetzt: Satz 3) eine Verbotsregelung hinsichtlich bestimmter Streumittel dem für

den Straßenbau zuständigen Minister vorbehält und Gemeinden deshalb, solange

ein solches Verbot fehlt bei einer von ihnen selbst durchzuführenden (nicht

abgewälzten) Gehwegstreuung auch die dort aufgeführten Streumittel verwenden

dürfen, verschließt das Gesetz die Möglichkeit, die Verwendung derartiger Stoffe

bei dem auf Private übertragenen Streuen durch kommunale Satzung

einzuschränken bzw. zu verbieten; den Eigentümern oder Besitzern der durch

öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke kann nämlich von den Gemeinden

nicht verboten werden, was ihnen selbst als den für die polizeimäßige Reinigung

primär Verantwortlichen rechtlich gestattet ist.

Diese sich unmittelbar aus § 10 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 bis 3 HStrG ergebende

gesetzliche Einschränkung der kommunalen Rechtsetzungsbefugnis betrifft

sämtliche von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS

aufgeführten Streumittel; denn

1. Auftausalz, 2. chemisch wirkende Mittel, 3. Mischungen solcher Stoffe

miteinander oder mit anderem Material sowie 4. Streugut, das für Haustiere oder

die Straßen schädliche Bestandteile enthält,

stellen ausnahmslos für das Bestreuen von Gehwegen in Betracht kommende

Stoffe dar, die im Sinne der dem zuständigen Ministerin § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt:

Satz 3) HStrG erteilten Regelungsermächtigung "geeignet sind, auf den

menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken". Hierunter sind schon

nachdem Wortsinn nicht etwa, wie die Antragsgegnerin meint, nur solche Stoffe zu

verstehen, die ausschließlich auf den menschlichen oder tierischen Körper

nachteilig einwirken können, ohne jedoch diese Wirkung auch für Bäume,

Sträucher oder sonstige Pflanzen zu besitzen. Der alleinigen Verbotskompetenz

des Ministers unterliegen vielmehr in einem umfassenderen Sinne alle Stoffe - mit

Ausnahme der herkömmlichen, allgemein als unschädlich angesehenen

abstumpfenden Streumittel wie insbesondere Sand, Asche und Splitt -, die

geeignet sind, zumindest auch auf den menschlichen oder tierischen Körper

nachteilig einzuwirken. Eine noch weitergehende nachteilige Wirkung, wie sie

aufgrund neuerer wissenschaftlicher Erkenntnisse beispielsweise für höhere Salz-

oder Harnstoffkonzentrationen bezüglich des Straßenbegleitgrüns oder der

Gewässer angenommen werden muß, führt nicht dazu, daß anstelle des Ministers

nunmehr eine einzelne Gemeinde entsprechende Verbotsvorschriften durch

Satzung erlassen dürfte. Eine derartige Auslegung ließe sich insbesondere nicht

mit der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck des § 10 Abs. 3 Satz 2

(jetzt: Satz 3) HStrG vereinbaren. Sie widerspräche im übrigen auch der allgemein

üblichen und als sachgerecht bewährten Praxis, bei der Abgrenzung von

Rechtsetzungszuständigkeiten nicht auf den mit einer Norm verfolgten Zweck,

sondern auf den zu regelnden Gegenstand abzustellen.

Bereits vor Erlaß des Hessischen Straßengesetzes ergriff die Landtagsfraktion der

FDP am 16. Februar 1960 eine parlamentarische Initiative, durch die die

Landesregierung ersucht werden sollte, dafür Sorge zu tragen, daß die

Verwendung chemisch wirkender Streumittel auf öffentlichen Straßen und

Gehwegen unterbleibe, weil sie Tieren, insbesondere Hunden, aber auch den

Verkehrsteilnehmern aller Art empfindliche Schäden zufügten (Landtags-

Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 469). Auf Empfehlung des Ausschusses

für Wirtschaft und Verkehr a.a.O., Abt: II, Nr. 166) nahm der Hessische Landtag

den Antrag der FDP-Fraktion betreffend "schädliche Streumittel" am 9. November

1960 an a.a.O., Abt. III, Seite 1201). In seinem Bericht vom 26. Januar 1961 über

die Ausführung dieses Landtagsbeschlusses führte der Hessische

Ministerpräsident zu den ihm vom zuständigen Ressortminister mitgeteilten

Bedenken folgendes aus a.a.O., Abt. IV, Nr. 220):

"Zur Beseitigung der Winterglätte auf Straßen dienen Streumittel mit abstumpfen

der Wirkung (Sand, Kies, Splitt) und chemisch wirkende Streustoffe mit

auftauender Wirkung (Auftausalze). In früheren Jahren wurden vorwiegend Sand,

Kies und Splitt zum Abstumpfen der glatten Straßen verwendet. Die zunehmende

Stärke des Verkehrs und die höheren Fahrgeschwindigkeiten haben jedoch in

letzter Zeit zum bevorzugten Gebrauch von Auftausalzen geführt, die den

Straßenzustand wesentlich nachhaltiger und wirkungsvoller verbessern als die

abstumpfenden Stoffe. Die unterschiedliche Wirkungsweise und die Vor- und

Nachteile beider Arten von Streumitteln sind in ausgedehnten Versuchen

festgestellt worden. Auf die vorteilhafteren Auftausalze kann nicht verzichtet

werden, wenn es gilt, bestehendes Glatteis abzustumpfen, einer Eisbildung

vorzubeugen, stärkere Vereisungen zu beseitigen sowie Eishöcker und Spuren bei

beginnendem Schneefall zu verhüten und vorhandene abzubauen.

Angesichts dieser Erkenntnisse hat auch der Bundesminister für Verkehr die

Straßenbauverwaltungen der Länder wiederholt und eindringlich zur bevorzugten

Anwendung von Auftausalzen beim Winterdienst auf öffentlichen Straßen

aufgefordert, wobei er sich auf die Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für

das Straßenwesen e. V. in dem "Merkblatt für Maßnahmen gegen Winterglätte auf

Straßen" bezieht.

Dieser im Interesse der Sicherung des winterlichen Straßenverkehrs sich in immer

stärkerem Maße durchsetzende Gebrauch von Auftausalzen beschränkt sich nicht

nur auf die freien Strecken, sondern erfaßt auch die Stadtstraßen. Innerhalb der

Städte und Gemeinden sind solche Salze insofern auch vorteilhaft, als sie die

Nachteile ausschließen, die andernfalls die abstumpfenden Stoffe wie Sand,

Asche, Kies und Splitt mit sich bringen, wenn sie in die Kanalisationen eingespült

werden.

Neben diesen technischen Gesichtspunkten ist zu bemerken, daß die hessische

Straßenbauverwaltung den Winterdienst und damit den Räum- und Streudienst nur

auf den freien Strecken, den Ortsdurchfahrten der Landstraßen I. Ordnung und

Landstraßen II. Ordnung in Gemeinden bis zu 6.000 Einwohnern und den

Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen in Gemeinden bis zu 9.000 Einwohnern

durchführt, nicht aber z. B. auf Gehwegen in Ortsdurchfahrten. Hierfür sind die

Gemeinden zuständig; ihnen obliegt auch der Winterdienst für die

Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten, die sie verwalten.

Der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr erwägt, in den Entwurf des

Hessischen Straßengesetzes eine Bestimmung aufzunehmen, wonach untersagt

werden soll, schädliche chemische Streumittel auf Gehwegen zu verwenden. In

Anbetracht des geschilderten Sachverhaltes sieht Herr Staatsminister Franke

jedoch keine Möglichkeit, beim Winterdienst auf Fahrbahnen auf chemisch

wirkende Streumittel zu verzichten."

Der durch Kabinettsbeschluß vom 24. Oktober 1961 gebilligte und festgestellte

Gesetzentwurf der Landesregierung a.a.O., Abt. I, Nr. 1365, Seite 3971) enthielt

bereits die - schließlich Gesetz gewordene und noch heute inhaltlich unverändert

als Satz 3 fortgeltende - Fassung des § 10 Abs. 3 Satz 2 HStrG. Die amtliche

Begründung zu § 10 HStrG a.a.O., Seite 3990) lautet:

"Absatz 1: Die sogenannte polizeimäßige Reinigung öffentlicher Straßen dient vor

allem der örtlichen Gemeinschaft, indem sie unter Gesichtspunkten der Hygiene,

des Ortsverkehrs usw. das Zusammenleben von Einwohnern einer Gemeinde

ermöglicht. Im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung wird die polizeimäßige

Reinigung gesetzlich festgelegt und umrissen. Zugleich wird die Einheitlichkeit im

ganzen Landesgebiet herbeigeführt.

Absatz 2: In vielen Gemeinden gibt es auch außerhalb der geschlossenen Ortslage

kleinere Häusergruppen an öffentlichen Straßen. Den Gemeinden muß daher die

Möglichkeit eingeräumt werden, die Reinigungspflicht auf diese Straßen

auszudehnen.

Absatz 3 und 4: Für Gehwege und Überwege für Fußgänger wird eine unabdingbare

Reinigungspflicht begründet, während die Fahrbahn nur nach Maßgabe der

Leistungsfähigkeit der Gemeinden vom Schnee zu räumen und bei Eisglätte zu

streuen ist. Mit dieser Regelung wird praktischen Bedürfnissen Rechnung getragen.

Das Streuverbot ermöglicht insbesondere den Schutz der Tiere im Winter.

Absatz 5: Wie bisher sollen die Gemeinden auch weiterhin die Möglichkeit haben,

die Anlieger zur Reinigungspflicht heranzuziehen."

Nach der ersten Lesung des Gesetzentwurfs stellten der Abgeordnete Dr. L.

Schneider und die FDP-Fraktion einen Abänderungsantrag zum Gesetzentwurf der

Landesregierung, wonach u a. § 10 Abs. 3 und Abs. 4 durch Einfügung der Worte "

mit abstumpfenden Stoffen " folgende Fassung erhalten sollten a.a.O., Abt. I, Nr.

1644):

"(3) Die Reinigungspflicht umfaßt auch die Verpflichtung, die Gehwege und

Überwege für Fußgänger vom Schnee zu räumen und bei Schnee- und Eisglätte

mit abstumpfenden Stoffen zu streuen. Der für den Straßenbau zuständige

Minister kann das Bestreuen von Gehwegen mit Stoffen verbieten, die geeignet

sind, auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken.

(4) Die Gemeinden haben im übrigen die öffentlichen Straßen innerhalb der

geschlossenen Ortslage nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit vom Schnee zu

räumen und bei Schnee- und Eisglätte mit abstumpfenden Stoffen zu streuen,

soweit das zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung

erforderlich ist.".

Bei der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs am 5. September 1962

(Stenographische Protokolle des Hessischen Landtags, IV. Wahlperiode, Seite

2462, 2464) begründete dieser Abgeordnete den Antrag damit, daß im

preußischen Gesetz von 1912 und in allen zur Wegereinigung erlassenen

Ortssatzungen gesagt werde, bei Schnee- und Eisglätte sei mit "abstumpfenden

Stoffen" zu streuen; deshalb sei nicht einzusehen, warum diese Worte aus dem

Hessischen Straßengesetz herausgelassen werden sollten. Im Ausschuß für

Wirtschaft und Verkehr fand dieser Abänderungsantrag keine Mehrheit, weil "im

Interesse der Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung die Wahl der

Streumittel nicht beschränkt werden sollte" (2. Ausschußbericht vom 13.

September 1962, Landtags-Drucksachen, IV. Wahlperiode, Abt. II, Nr. 431). Am 3.

Oktober 1962 wurde § 10 Abs. 3 HStrG in dritter Lesung endgültig in der Fassung

des Regierungsentwurfs verabschiedet.

Angesichts dieser Entstehungsgeschichte kann der dem zuständigen Minister

durch § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG erteilten Ermächtigung, das

Bestreuen von Gehwegen mit bestimmten Stoffen zu verbieten, nicht lediglich die

sehr eingeschränkte Bedeutung beigemessen werden, die ihr die Antragsgegnerin

und sinngemäß auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik selbst

in der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO unter dem 26. April 1990 abgegebenen

Äußerung mit dem Standpunkt einräumen, eine Regelungszuständigkeit des

Ministers sei nur zur Abwehr nachteiliger Einwirkungen der Streumittel gerade auf

den menschlichen oder tierischen Körper gegeben, während in allen anderen

Fällen - insbesondere wenn eine "ökologische Zielsetzung" verfolgt werde - die

Gemeinden regelungsbefugt seien. Zwar mag der gesetzliche Wortlaut einer

Differenzierung in diesem Sinne noch in gewissem Umfang zulassen; ob etwa ein

Verwendungsverbot für ein bestimmtes, ausschließlich pflanzenschädliches Mittel,

das zweifelsfrei nicht nachteilig auf den menschlichen oder tierischen Körper

einwirkt, zwingend vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft und Technik

auszusprechen wäre, mag angesichts der vom Gesetzgeber gewählten

Formulierung fraglich erscheinen. Diese Frage bedarf hier jedoch ebensowenig

einer abschließenden Beantwortung wie die. weitere Frage, ob es überhaupt -

handelsübliche - Streumittel gibt, deren nachteilige Wirkungen sich mit

hinreichender Verläßlichkeit entweder nur dem Bereich der menschlichen oder

tierischen Gesundheit einerseits oder der natürlichen Umwelt andererseits

zuordnen lassen. Denn jedenfalls die von der Antragsgegnerin in § 6 Abs. 2 Satz 1

und Abs. 3 WDS aufgeführten "schädlichen" Streumittel - und das sind die seit

langem bekannten und im Handel überall erhältlichen Stoffe, für die eine

gesetzliche Regelung zu treffen überhaupt nur sinnvoll ist - sind im strengen

Wortsinne "geeignet", sowohl auf den menschlichen oder tierischen Körper wie

auch zusätzlich auf das Straßenbegleitgrün oder Gewässer "nachteilig

einzuwirken". Auf dem Hintergrund der vor und während des

Gesetzgebungsverfahrens geführten Diskussion über die "Schädlichkeit" chemisch

wirkender Auftaustoffe kann nicht zweifelhaft sein, daß der Gesetzgeber unter den

in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG aufgeführten Stoffen gerade auch

diejenigen Streumittel verstanden hat, deren Verwendung zur Gehwegstreuung die

Antragsgegnerin seit 1983 - im Interesse der Erhaltung des Straßenbegleitgrüns -

grundsätzlich verbietet.

Die Auffassung der Antragsgegnerin, die gesetzlich angeordnete

Regelungskompetenz des für den Straßenbau zuständigen Ministers beschränke

sich auf die Fälle, in denen das Verbot, Auftaumittel auf Gehwegen einzusetzen,

ausschließlich auf den Schutz von Mensch und Tier abziele, findet bei

sachgerechter Auslegung im Gesetz keine hinreichende Stütze. Der Umstand, daß

dort auf (mögliche) nachteilige Wirkungen für den menschlichen oder tierischen

Körper abgestellt wird, besagt nämlich in Wirklichkeit nicht, daß die

Verbotszuständigkeit von dem mit einem Verbot jeweils verfolgten Schutzzweck

abhängen soll. Vielmehr knüpft das Gesetz an die - im Jahre 1962 allerdings erst

unvollständig bekannten - nachteiligen Eigenschaften der in Betracht kommenden

Streumittel an und verwendet hierfür eine aus heutiger Sicht zu Unrecht nur auf

Mensch und Tier zugeschnittene Umschreibung der mit der Verwendung dieser

Mittel möglicherweise verbundenen Nachteile, die der zuständige Minister durch

ein Verbot soll abwenden können. Daß die gesetzliche Abgrenzung nicht den

Problembereich des Schutzes von Mensch und Tier einerseits, der Pflanzenwelt

oder sonstiger Schutzgüter andererseits betrifft, sondern die Unterscheidung von

unbedenklich zur Gehwegstreuung zu verwendendem Material und - in einem

weiten Sinne - "schädlichem" Streugut zum Gegenstand hat, folgt insbesondere

aus der während der parlamentarischen Behandlung des Hessischen

Straßengesetzes durchgehend vorgenommenen Gegenüberstellung von

herkömmlichen, lediglich abstumpfend wirkenden Streumitteln einerseits und

chemisch wirkenden Auftaumitteln andererseits. Die auf diese Weise gefundene

Auslegung wird durch den Zweck der gesetzlichen Regelung bestätigt, der

ersichtlich in der Vereinheitlichung des bis dahin zersplitterten Rechtszustandes für

ganz Hessen bestand; diesem Zweck würde es zuwiderlaufen, wenn jede einzelne

Gemeinde auch nur bei Maßnahmen zum Schutz der Straßenbäume und -

sträucher je für sich zu entscheiden hätte, ob und gegebenenfalls nach welchen

Kriterien und in welchem Umfang der Einsatz "schädlicher", nicht lediglich

abstumpfend wirkender Streumittel auf Gehwegen eingeschränkt oder untersagt

werden soll.

Dafür spricht auch die Entwicklung des Straßenreinigungsrechts in anderen

Ländern, das - wenn auch erheblich später - durch entsprechende

Verbotsvorschriften oder Rechtsetzungsermächtigungen ergänzt wurde.

Als der hessische Landesgesetzgeber im Jahre 1962 eine Verbotszuständigkeit

des für den Straßenbau zuständigen Ministers für bestimmte Streumittel

begründete, ging er von der Unbedenklichkeit der seit jeher zur Glättebekämpfung

verwendeten abstumpfenden Mittel (Sand, Asche, Kies und Splitt) sowie ferner

davon aus, daß Auftausalze als chemisch wirkende Streustoffe nachteilige

Wirkungen, insbesondere für Tiere, haben könnten. Der damals bereits

unternommene Versuch, für das Streuen bei Schnee- und Eisglätte nur

abstumpfende Mittel zuzulassen, scheiterte aufgrund der mehrheitlichen

Einschätzung, im Interesse der Verkehrssicherheit könne zumindest für die

Fahrbahnstreuung auf den Einsatz von Auftaumitteln nicht verzichtet werden. Für

die Gehwegstreuung wurde dem zuständigen Minister zugleich der Sache nach

eine Verbotskompetenz hinsichtlich "schädlicher chemischer Streumittel" (so die

Ankündigung im Bericht des Hessischen Ministerpräsidenten vom 26. Januar 1961,

a.a.O., übertragen, wobei dieser Begriff durch die Formulierung "Stoffe, die

geeignet sind auf den menschlichen oder tierischen Körper nachteilig einzuwirken

noch besonders weit gefaßt wurde. Daß insoweit im Gesetz eine Bezugnahme auf

die Schadenswirkung von Auftausalzen für Pflanzen fehlt, findet seine schlüssige

Erklärung darin daß damals - gerade zu Beginn des massenhaften Einsatzes von

Salz zur Glättebekämpfung auf den öffentlichen Straßen - noch keine praktischen

Erfahrungen vorlagen, an denen sich der Gesetzgeber hätte orientieren können.

Ein Handlungsbedarf, Maßnahmen gerade zum Schutz des Straßenbegleitgrüns zu

treffen, wurde damals noch nicht gesehen. Auch in anderen Bundesländern lieferte

speziell das Straßenbaumsterben in Großstädten erst zu einem viel späteren

Zeitpunkt den Anstoß dazu, die Verwendung von Salz und ähnlich wirkenden

Stoffen einschränkend gesetzlich zu regeln (vgl. den Überblick bei Abel-

Lorenz/Eisberg, Umweltfreundlicher Winterdienst auf Innerortsfahrbahnen, UPR

1989,90 f.).

In Berlin wurden Anfang der 70er Jahre die Lebensbedingungen der Straßenbäume

durch die Biologische Bundesanstalt untersucht; da viele Bäume schwere

Salzschäden aufwiesen, wurde 1975 das Ausbringen von Auftausalzen im

gesamten Stadtgebiet, mit Ausnahmen der Fahrbahnen der Einsatzstufe I,

verboten (vgl. Schneewolf, Winterdienstbericht, Berichte des Umweltbundesamtes

3/85, Seite 4.2). Erst das Straßenreinigungsgesetz vom 19. Dezember 1978

(Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, Seite 2501) bestimmte erstmals - mehr

als 16 Jahre nach Erlaß des Hessischen Straßengesetzes - in seinem § 3 Abs. 6:

"Bei Eisglätte ist mit abstumpfenden Mitteln ausreichend zu streuen. Auf

Fahrbahnen von Straßen der Einsatzstufe I (Abs. 5 Satz 2) dürfen zum Streuen

auch nicht ätzende handelsübliche Auftaumittel (Streusalze) verwendet werden;

ausgenommen sind Fahrbahnen mit Betondecke im ersten Jahr nach

Fertigstellung. Der mengenmäßige Aufwand an Streusalz ist auf das unbedingt

erforderliche Maß zu beschränken: Eine Menge von 40 g/qm je Einsatz darf nicht

überschritten werden. Im übrigen ist die Verwendung von Streusalzen verboten."

Das Bremische Landesstraßengesetz vom 20. Dezember 1976 (GVBl. Seite 341)

ermächtigt in § 39 Abs. 4 den zuständigen Senator, durch Rechtsverordnung oder

Allgemeinverfügung die Verwendung von Streumitteln, die sich auf den

Straßenkörper, die Straßenbenutzer, Pflanzen oder Gewässer nachteilig auswirken

können, zu regeln oder zu untersagen. § 41 Abs. 6 Satz 8 bestimmt für die

Reinigungspflichten der Anlieger, daß vorbehaltlich einer Regelung nach § 39 Abs.

4 Salze und salzhaltige Streumittel nur in geringen Mengen und nur bei Glatteis

sowie zum Auftauen festgetretener Eis- und Schneerückstände gestreut werden

dürfen; bei Straßen, in denen Bäume stehen oder die auf anliegende begrünte

oder baumbestandene Grundstücke entwässern, dürfen Salze oder salzhaltige

Streumittel nicht verwendet werden.

Erst später ist auch für Hamburg bestimmt worden, daß Tausalz und

tausalzhaltige Mittel nur auf Straßen mit Buslinienverkehr und auf Bundesstraßen

sowie in Einzeleinsätzen an örtlichen Gefahrenpunkten im sonstigen Straßennetz

verwendet werden dürfen, wobei der Einsatz von Tausalz und tausalzhaltigen

Mitteln so gering wie möglich zu halten und auf die Belange des Umweltschutzes

besonders Rücksicht zu nehmen ist (§ 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Hamburgischen

Wegegesetzes in der Fassung vom 22. Januar 1974, GVBl. S. 41 mit späteren

Änderungen, insoweit zuletzt vom 5. Juni 1984, GVBl. S. 104). Außerdem ist für die

Reinigung der Gehwege durch die Anlieger durch § 33 Abs. 2 Satz 1 bis 3

vorgeschrieben, daß bei Glätte mit abstumpfenden Mitteln, wenn notwendig,

wiederholt, zu streuen ist. Tausalz und tausalzhaltige Mittel dürfen nicht verwendet

werden. Der Senat kann durch Rechtsverordnung die Verwendung weiterer

Streumittel, die sich auf die Wegebenutzer, den Wegekörper und auf Pflanzen,

Boden oder Gewässer schädlich auswirken können, untersagen.

In den mit dem Flächenstaat Hessen insoweit noch am ehesten vergleichbaren

Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg sind "umweltfreundliche"

Winterdienstvorschriften sogar erst Mitte der 80er Jahre erlassen worden.

Durch Gesetz vom 16. Juli 1986 GVBl. S. 135) wurden in Art. 51 Abs. 1 des

Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes die Sätze 2 und 3 mit folgendem Inhalt

angefügt:

"Dabei (Streuen der Gehbahnen bei Glätte) sollen vorrangig umweltfreundliche

Streumittel verwendet werden. Die Verwendung von Streusalz und

umweltschädlichen anderen Stoffen ist dabei auf das aus Gründen der

Verkehrssicherheit notwendige Maß zu beschränken."

§ 41 Abs. 1 Satz 2 des Straßengesetzes für Baden-Württemberg, in der Fassung

vom 26. September 1987 (GVBl. S. 478) schreibt - den Gemeinden - vor, beim

Streudienst den Einsatz von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich

umweltschädlich auswirken können, so gering wie möglich zu halten. Ferner

ermächtigt § 41 Abs. 4 dieses Gesetzes - im Unterschied zu § 10 Abs. 2 Satz 2

jetzt: Satz 3) HStrG - die Gemeinden dazu, in der Satzung, durch die u. a. die

Streupflicht für Gehwege den Straßenanliegern ganz oder teilweise auferlegt

werden kann, die Verwendung von Auftausalzen und anderen Mitteln, die sich

umweltschädlich auswirken können, einzuschränken oder auszuschließen.

Das für Nordrhein-Westfalen maßgebliche Gesetz über die Reinigung öffentlicher

Straßen vom 18. Dezember 1975 (GV NW 1976 S. 12, geändert durch Gesetz vom

11. Dezember 1979, GV NW S. 914) enthält zwar keine Bestimmungen, die

ausdrücklich die Verwendung von Salz zur Gehwegstreuung betreffen. § 4

ermächtigt die Gemeinden aber nicht lediglich dazu, die Gehwegreinigung durch

Satzung den Eigentümern der angrenzenden und erschlossenen Grundstücke

aufzuerlegen; vielmehr können für die Winterwartung gesonderte Regelungen

getroffen werden (Abs. 1 Satz 1 und 3) und sind in der Satzung Art und Umfang

der Reinigungspflicht zu bestimmen (Abs. 2). Wenn insoweit, worauf die

Antragsgegnerin zutreffend hinweist, die Auffassung vertreten wird, die Gemeinden

könnten die Verwendung von Salz durch die Streupflichtigen auf Grund

entsprechender Satzungsbestimmungen einschränken (vgl. Cosson,

Umweltschonender Winterdienst auf Gehwegen, Städte- und Gemeindebund 1983

S. 407 ff.), kann hieraus für die Rechtslage in Hessen nichts hergeleitet werden.

Denn das schon 1962 für die Gehwegstreuung erlassene hessische Landesrecht

sieht abweichend hiervon nur eine Regelungskompetenz des zuständigen Ministers

vor.

Der Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG kann auch nicht im

Wege einer "teleologischen" Auslegung eine andere Bedeutung gegeben werden.

Soweit dem Gesetz bereits der Gedanke eines umfassenden, nicht unmittelbar auf

die Gesundheit von Mensch und Tier beschränkten Umweltschutzes zu entnehmen

sein sollte würde dies dazu führen müssen, ausschließlich den für den Straßenbau

zuständigen Minister - und gerade nicht die einzelne Gemeinde - durch die

ausdrückliche Übertragung der Regelungszuständigkeit in die Verantwortung für

den Einsatz umweltschädlicher Streumittel genommen zu sehen. Soweit der die

Straßenreinigung betreffenden hessischen Gesetzgebung dem gegenüber eine

eindeutige Zielsetzung schon aufgrund der amtlichen Begründung zu § 10 HStrG

mit Sicherheit entnommen werden kann, handelt es sich um das Restreben, die im

früheren preußischen Recht zur sogenannten polizeimäßigen Reinigung der

öffentlichen Straßen entwickelten Grundsätze im Einklang mit der bisherigen

Rechtsprechung gesetzlich festzulegen und zugleich die Einheitlichkeit im ganzen

Landesgebiet herbeizuführen. Auch das Hessische Ministerium für Wirtschaft und

Technik geht in seiner Äußerung vom 26. April 1990 hiervon aus, indem es den

Grund für die Zuständigkeitsregelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG

darin erblickt, daß die Schädlichkeit eines bestimmten Stoffes für Mensch und Tier

nicht gemeindegebietsbezogen, sondern nur allgemein bestehen könne; entweder

sei ein Stoff im o. g. Sinne schädlich - dann sei er generell zu verbieten -, oder er

sei es nicht. Für eine unterschiedliche Betrachtungsweise in den einzelnen

Gemeinden bestehe insoweit kein Raum.

Dieser Auffassung ist beizupflichten, freilich auch - und gerade - bezüglich der

Schädlichkeit bestimmter Streumittel für Räume und sonstiges

Straßenbegleitgrün, ferner für die Boden- und Wasserqualität und nicht zuletzt für

die Straßensubstanz selbst.

Die durch Auftausalze und sonstige chemisch wirkende Auftaumittel verursachten

Schäden konzentrieren sich in Wirklichkeit - was der historische Gesetzgeber

allerdings noch nicht in seine Überlegungen einbeziehen konnte - ganz

überwiegend auf diesen Bereich, während der Schutz von Mensch und Tier bei der

Einschränkung der Verwendung schädlicher Streumittel auf Gehwegen eine

gänzlich untergeordnete, beinahe zu vernachlässigende Rolle spielt. Da dem für

den Straßenbau zuständigen Minister aber schon hierfür im Interesse der

Landeseinheitlichkeit die ausschließliche Regelungszuständigkeit gesetzlich

übertragen worden ist, wäre es mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm

unvereinbar, wenn es jeder einzelnen Gemeinde überlassen bliebe zu entscheiden,

welche nicht lediglich abstumpfend wirkenden Streumittel aus Gründen des

allgemeinen Umweltschutzes nur eingeschränkt oder gar nicht zur

Gehwegstreuung verwendet werden dürfen. Selbstverständlich kann auch diese

Entscheidung, wie im übrigen die neuere Ländergesetzgebung zeigt, sachgerecht

nur einheitlich für das gesamte Landesgebiet getroffen werden (- und ist auch in

Hessen, wie oben unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte der Norm bereits

dargelegt wurde, im Sinne einer ausschließlichen ministeriellen Zuständigkeit

getroffen worden -).

Fehlt es somit im Hinblick auf § 10 Abs. 2 Satz 2 (jetzt: Satz 3) HStrG an der

Zuständigkeit der Antragsgegnerin dafür, durch Satzung für die Gehwegstreuung

durch Private zu bestimmen, daß

Auftausalz, chemisch wirkende Mittel sowie Mischung solcher Stoffe miteinander

oder mit anderem Material - außer an Treppen, Brücken und Haltestellen des

öffentlichen Personenverkehrs - nicht verwendet oder abgelagert werden dürfen

sowie das Streugut keine für Haustiere oder die Straßen schädliche Bestandteile

enthalten darf,

sind die Vorschriften des § 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 WDS wegen Verstoßes

gegen höherrangiges Recht ungültig und deshalb gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO

für nichtig zu erklären.

Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen, weil

sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG. Das Interesse der

Antragstellerin an einer stattgebenden Entscheidung hält der Senat mit einem

Betrag von 20.000,-- DM für angemessen bewertet.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.