Urteil des HessVGH vom 13.07.1989, 6 UE 2124/85

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat

Entscheidungsdatum: 13.07.1989

Normen: § 1 Abs 3 SparkG HE, § 20 SparkG HE, § 24 Abs 1 Nr 7 KredWG, § 40 KredWG, § 40 VwGO

Aktenzeichen: 6 UE 2124/85

Dokumenttyp: Urteil

(Sparkassenrecht - Zweigstelleneröffnung durch eine freie Sparkasse)

Tatbestand

1Die Klägerin, eine Sparkasse, deren Gewährträger der beigeladene Landkreis ist, wendet sich gegen eine in ihrem Geschäftsgebiet von der Beklagten zu 1. betriebene Zweigstelle. Die Beklagte zu 1. ist ein gewährträgerfreies Geldinstitut, das herkömmlich die Bezeichnung "Sparkasse" trägt und dem die Rechtsfähigkeit als Verein gemäß § 22 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB - verliehen wurde.

2Nachdem die Klägerin sich bei der Beklagten zu 1. sowie dem Beklagten zu 2. als oberster staatlicher Aufsichtsbehörde für die Sparkassen vergeblich bemüht hatte, die Eröffnung einer Zweigstelle der Beklagten zu 1. in Bad Vilbel zu verhindern, hat die Klägerin Klage erhoben und zu deren Begründung die Ansicht vertreten, obwohl die Beklagte zu 1. als sogenannte freie Sparkasse keinen Gewährträger habe, nehme sie öffentliche Aufgaben wahr und sei im Gegensatz zu den privaten Banken den Sparkassen gleichgestellt. Deshalb gelte das Regionalprinzip, das nach § 1 Abs. 3 Hessisches Sparkassengesetz - HessSparG - die Tätigkeit der Sparkassen grundsätzlich auf das Gebiet ihres Gewährträgers beschränke, entsprechend für die beklagte freie Sparkasse und schließe aus, daß diese in ihrem, der Klägerin, Geschäftsgebiet eine Zweigstelle errichte.

3Die Klägerin hat beantragt,

41. die Beklagte zu 1. zu verpflichten, ihre am 1. September 1977 in Bad Vilbel, Frankfurter Straße 127, eröffnete Zweigstelle zu schließen,

52. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, gegenüber der Beklagten zu 1. die Schließung ihrer am 1. September 1977 in Bad Vilbel, Frankfurter Straße 127, eröffneten Zweigstelle anzuordnen,

63. hilfsweise,

7festzustellen, daß die Beklagte zu 1. ihre am 1. September 1977 in Bad Vilbel, Frankfurter Straße 127, eröffnete Zweigstelle nur mit Zustimmung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft und Technik betreiben darf.

8Die Beklagten haben Klageabweisung mit der Begründung beantragt, das Regionalprinzip sei in diesem Fall nicht anwendbar und für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten des Beklagten zu 2. fehle eine Rechtsgrundlage.

9Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 12. September 1985 abgewiesen. Es hat den Klageantrag zu 1. für unzulässig gehalten, weil für das Begehren der Klägerin der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei, denn eine nach öffentlichem Recht zu beurteilende Streitigkeit liege nicht vor. Die Beklagte sei eine juristische Person des Privatrechts, deren Zweigstelleneröffnung nicht öffentlich-rechtlich geregelt sei. Das gelte selbst dann, wenn dafür die Zustimmung der Aufsichtsbehörde erforderlich wäre. Der Klageantrag zu 2. sei unzulässig, weil der Klägerin die Klagebefugnis fehle, denn eine Rechtsgrundlage

unzulässig, weil der Klägerin die Klagebefugnis fehle, denn eine Rechtsgrundlage für den behaupteten Anspruch auf Schließung der Zweigstelle der Beklagten zu 1. durch den Beklagten zu 2. sei nicht ersichtlich. Die Beklagte sei keine Sparkasse im Sinne des § 1 Abs. 1 HessSparG und unterliege deswegen nicht der Staatsaufsicht nach § 20 HessSparG. Der Hilfsantrag sei zwar zulässig, denn die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Der Antrag sei aber unbegründet. Für Zweigstelleneröffnungen einer freien Sparkasse könne dem Hessischen Sparkassengesetz keine Zustimmungspflicht entnommen werden, denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 14. Februar 1984 - 1 C 81/78 - BVerwGE 69, 11 = DVBl. 1984, 789) sei die Errichtung von Zweigstellen freier Sparkassen durch § 24 Abs. 1 Nr. 7 Kreditwesengesetz - KWG - abschließend geregelt, so daß kein landesrechtliches Zustimmungserfordernis vorgesehen werden könne.

10 Gegen das am 3. Oktober 1985 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 21. Oktober 1985 Berufung eingelegt. Sie vertritt die Ansicht, für die Beklagte zu 1. gelte das Hessische Sparkassengesetz, denn sie nehme nach ihrer Satzung eine öffentliche Aufgabe wahr. Als eine dem öffentlichen Verkehr dienende Sparkasse sei ihr 1937 von Staats wegen eine neue Satzung verordnet worden, die in allen wesentlichen Punkten der für die übrigen Sparkassen geltenden Mustersatzung entsprochen habe. Damit seien ihr durch Verwaltungsakt öffentliche Aufgaben übertragen worden. Aus § 1 Abs. 1 und 2 HessSparG sei zu entnehmen, daß der Gesetzgeber auch Sparkassen ohne kommunale Gewährträger habe ansprechen wollen. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Satz 3 HessSparG sei die Errichtung einer Sparkassenzweigstelle im Gebiet des Gewährträgers einer anderen Sparkasse zustimmungsbedürftig. Die Regelung müsse zumindest entsprechend angewendet werden. Außerdem müsse wenigstens von einer gewohnheitsrechtlichen Geltung ausgegangen werden. - Die Beklagte zu 1. falle auch unter die staatliche Sparkassenaufsicht; eine Entlassung aus dieser Aufsicht unter Beibehaltung der Bezeichnung "Sparkasse" würde gegen § 40 KWG verstoßen, eine Vorschrift, durch die der Gesetzgeber den nicht öffentlich-rechtlichen Sparkassen nur Bestandsschutz gewähre, ihnen jedoch jede Erweiterung ihres Rechtsstatus untersagt habe. Die Klägerin stützt sich dazu auf die amtliche Begründung zu § 40 KWG, wonach für Kreditinstitute, die bisher die Bezeichnung "Sparkasse" geführt haben, der gegenwärtige Rechtszustand gewahrt werden solle. Durch das Betreiben der Zweigstelle des Beklagten zu 1. werde sie, die Klägerin, in ihren Rechten verletzt.

11 Die Klägerin beantragt,

12das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 12. September 1985 aufzuheben

13und ihren im ersten Rechtszug gestellten Anträgen zu entsprechen.

14 Die Beklagten beantragen,

15die Berufung zurückzuweisen.

16 Die Beklagte zu 1. vertritt die Ansicht, das nur für das Kommunalrecht und die Regelung der Mündelsicherheit zuständige beklagte Land könne sie als Vereinssparkasse im Rahmen der landesgesetzlichen Regelungskompetenz keinen Beschränkungen unterwerfen, wie sie von der Klägerin begehrt würden. Zwischen der Staatsaufsicht, die hinsichtlich der Mündelsicherheit bestehe, und Zweigstelleneröffnungen bestehe auch kein sachlicher Zusammenhang. Die staatlichen Regelungen aus dem Jahre 1937, auf die sich die Klägerin beziehe, seien gegenstandslos.

17 Der beigeladene Landkreis beantragt,

18das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 12. September 1985 aufzuheben.

19 Er schließt sich den Ausführungen der Klägerin an. Weiter vertritt er die Meinung, aus § 40 KWG folge, daß freie Sparkassen nur in ihrem jeweiligen Bestand gesichert seien und außerhalb ihres bisherigen Geschäftsgebiets die Zuständigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften für das Sparkassenwesen zu respektieren hätten. Deswegen könne er, der Beigeladene, sich als Gewährträger der klagenden Kreissparkasse gegen die Zweigstellenexpansion in sein Körperschaftsgebiet wehren. Insoweit stehe ihm ein eigenes Abwehrrecht zu.

20 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die von ihnen vorgelegten Unterlagen sowie die beigezogenen Akten VI TG 432/77 verwiesen.

Entscheidungsgründe

21 Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

22 1. Soweit die Klägerin begehrt, daß der beklagten freien Sparkasse aufgegeben wird, ihre im Geschäftsgebiet der Klägerin bzw. im Gebiet ihres Gewährträgers, des Beigeladenen, eröffnete Zweigstelle zu schließen, hält der Senat den Verwaltungsrechtsweg allerdings entgegen der vom Verwaltungsgericht Darmstadt und im Beschluß des Senats in dem einstweiligen Anordnungsverfahren VI TG 432/77 vertretenen Ansicht für gegeben. Ob die Klägerin aufgrund sparkassenrechtlicher Regelungen einen öffentlich-rechtlichen Anspruch derart hat, wie sie ihn gegenüber der beklagten freien Sparkasse verfolgt, erscheint zwar von vorn herein in höchstem Maße zweifelhaft. Die beklagte freie Sparkasse ist eine juristische Person des Privatrechts. Daß ihr durch sparkassenrechtliche Vorschriften, die auf der kommunalrechtlichen Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers beruhen, Verhaltenspflichten auferlegt werden können, läßt sich schwerlich annehmen, nachdem die Rechtsstellung freier Sparkassen durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1984 - 1 C 81.78 - (BVerwGE 69, 11 = DVBl. 1984, 789) weitgehend geklärt ist. Wird ein geltend gemachter Anspruch, für den nach dem Sachverhalt allem Anschein nach eine Rechtsgrundlage fehlt, auf solche öffentlich-rechtlichen Vorschriften nichtverfassungsrechtlicher Art gestützt, hinsichtlich derer bei Streitigkeiten nur der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Betracht käme, dann gebietet es die Justizgewährungspflicht, von der Zulässigkeit des Rechtsweges für den behaupteten Anspruch auszugehen (ähnlich im Falle fraglicher Justitiabilität eines Begehrens, BVerwG, Urteil vom 10.10.1975 - VII C 26.73 -, BVerwGE 49, 221 = BayVBl. 1976, 215).

23 So liegt es hier. Die Klägerin macht keine vor den Zivilgerichten zu verfolgenden wettbewerbsrechtlichen Ansprüche geltend, und es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, daß derartige Ansprüche bestehen. Die Klägerin hat vielmehr selbst ausdrücklich vor dem Senat erklärt, daß sie keine Grundlage sehe, die Ansprüche auf dem Zivilrechtsweg zu verfolgen. Infolgedessen ist von der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs auszugehen.

24 Die auf Schließung der Zweigstelle gerichtete Leistungsklage ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen öffentlich-rechtlichen Anspruch, aufgrund dessen sie von der Beklagten die Schließung der umstrittenen Zweigstelle verlangen könnte. Aus § 1 Abs. 3 HessSparG läßt sich ein solcher Anspruch nicht herleiten. In dieser Bestimmung wird zwar nur der Begriff "Sparkassen" verwendet und begrifflich nicht zwischen öffentlich-rechtlichen Sparkassen, die einen Gewährträger haben, und gewährträgerfreien privaten Sparkassen unterschieden. Aus dem Regelungszusammenhang des § 1 Abs. 3 HessSparG ist jedoch zu entnehmen, daß diese Bestimmung nur für öffentlich-rechtliche Sparkassen gilt. Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, daß dem Landesgesetzgeber auch die Kompetenz für eine solche sich auf eine freie Sparkasse erstreckende Regelung fehlte.

25 Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 HessSparG können "die Sparkassen ... im Gebiet ihres Gewährträgers Zweigstellen errichten." Dieser Satz kann sich nur auf Sparkassen mit einem Gewährträger, also öffentlich-rechtliche Sparkassen beziehen. Weiter heißt es in Satz 2 der Vorschrift:

26"Die Errichtung einer Zweigstelle außerhalb des Gebiets des Gewährträgers oder im Gebiet des Gewährträgers einer anderen Sparkasse bedarf der Zustimmung der obersten Aufsichtsbehörde; ..."

27 Der erste Teil des Satzes knüpft an den vorausgehenden Satz an und kann sich wiederum nur auf (öffentlich-rechtliche) Gewährträgersparkassen beziehen, denn "die Errichtung einer Zweigstelle außerhalb des Gebiets des Gewährträgers" kommt nur bei Sparkassen in Betracht, die einen Gewährträger haben. Bei der zweiten Alternative, die die Errichtung einer Zweigstelle im Gebiet des Gewährträgers einer anderen Sparkasse betrifft, wird zwar nicht ausdrücklich

Gewährträgers einer anderen Sparkasse betrifft, wird zwar nicht ausdrücklich angesprochen, welche Institutionen hier hinsichtlich der Zweigstellenerrichtung gemeint sind. Dies ergibt sich jedoch aus dem Zusammenhang der zweiten Alternative mit der ersten sowie dem voraufgehenden Satz. Wenn dort jeweils nur Gewährträgersparkassen angesprochen werden, deren Zweigstellenerrichtung unter verschiedenen Bedingungen geregelt wird, dann ist nicht ersichtlich, weshalb der Kreis der Institute, um deren Zweigstellen es geht, bei einer weiteren Fallkonstellation ein anderer sein sollte. Dies läßt sich jedenfalls weder aus dem Zusammenhang noch daraus schließen, daß nicht noch einmal besonders zum Ausdruck gebracht wird, daß es sich um Gewährträgersparkassen handelt.

28 Diese Gesetzesauslegung ist im übrigen auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 14. Februar 1984 -I C 81.78 - (BVerwGE 69, 11 = DVBl. 1984, 789), der sich der Senat anschließt, ist die Errichtung, Verlegung oder Schließung der Zweigstellen von Kreditinstituten bankrechtlich durch § 24 Abs. 1 Nr. 7 Kreditwesengesetz - KWG - abschließend geregelt und schließt insoweit Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf dem Gebiet des Bankwesens aus. Nur die "Regelung der Organisation der Wahrnehmung staatlicher und kommunaler Aufgaben durch die hierzu berufenen Stellen" findet eine Rechtsgrundlage in der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die Klägerin irrt jedoch, wenn sie meint, der Landesgesetzgeber habe das kommunalrechtliche Sparkassenrecht auf die beklagte freie Sparkasse erstrecken können, weil sie durch Übertragung von Sparkassenaufgaben zur Wahrnehmung staatlicher oder kommunaler Aufgaben berufen worden sei. Den Übertragungsakt sieht sie darin, daß der Reichs- und Preußische Wirtschaftsminister mit Erlaß vom 1. Juli 1937 mit Wirkung vom 1. August 1937 die neue Satzung der Beklagten aufgrund der damals geltenden Rechtsvorschriften "festgesetzt" hatte.

29 Weder aus dem Erlaß noch aus der Satzung ergibt sich jedoch, daß der Rechtscharakter der beklagten freien Sparkasse als juristische Person des Privatrechts geändert oder sie einer juristischen Person des öffentlichen Rechts dergestalt angegliedert wurde, daß man von einer "Beleihung" mit öffentlichen Aufgaben ausgehen könnte. Entgegen § 1 Abs. 2 der Mustersatzung für Sparkassen vom 26. August 1932 i.d.F. vom 27. Dezember 1934 wurde sie keine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie ist auch nicht Teil der Verwaltung einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft geworden.

30 Auch der Bestimmungszweck der Beklagten, der in der ab 1. August 1937 geltenden Satzung entsprechend dem damals geltenden Sparkassenrecht festgelegt war, rechtfertigt ebensowenig wie die Feststellung, daß die Sparkasse zur Anlegung von Mündelgeld geeignet sei und unter der Aufsicht des Oberpräsidenten der Provinz Hessen-Nassau stehe, die Annahme, hier sei eine besondere "öffentliche" im Sinne von staatlicher oder kommunaler Aufgabe der Beklagten zu 1. übertragen worden. Die Aufgaben, den Sparsinn zu fördern und Gelegenheit zu geben, Ersparnisse und andere Gelder sicher und verzinslich anzulegen sowie der Befriedigung der örtlichen Kreditbedürfnisse zu dienen (§ 1 Abs. 4 der Satzung), sind nicht spezifisch öffentlich-rechtlich, sondern wurden herkömmlich von der Beklagten zu 1. als privater Vereinssparkasse wahrgenommen. Wenn die Reichsregierung (Verordnung des Reichspräsidenten über die Spar- und Girokassen usw. vom 5. August 1931, RGBl. I, S. 429) und die Landesregierungen (Fünfter Teil, Kapitel I, Artikel 5 der Dritten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zur Bekämpfung politischer Ausschreitungen vom 6. Oktober 1931, RGBl S. 537, 554 f.; Gesetz über Spar- und Girokassen, kommunale Kreditinstitute und Giroverbände sowie Girozentralen vom 13. Dezember 1934, RGBl. S. 1242 i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 22. Dezember 1936, RGBl S. 1126) ermächtigt worden waren, bei den Spar- und Girokassen" die zu einer zweckmäßigen Gestaltung der Organisation erforderlichen Maßnahmen zu treffen, insbesondere bestehende Satzungen zu ändern oder neue Satzungen einzuführen", bei privatrechtlichen Einrichtungen allerdings nur mit Einwilligung des Reichswirtschaftsministers, dann wurden dadurch die Voraussetzungen für eine sehr weitgehende Einschränkung der Handlungsfreiheit privater Institute getroffen. Durch aufgezwungene Satzungsbestimmungen konnten solche Einschränkungen auch verwirklicht werden. Die Übertragung staatlicher oder kommunaler Aufgaben erfolgte dadurch jedoch nicht, falls nicht zugleich öffentlich-rechtliche Kompetenzen des Staates oder einer kommunalen Körperschaft übertragen wurden oder eine Verstaatlichung erfolgte. Das aber war hier nicht der Fall. Da auch im Jahre 1937 das Bankwesen in der Form des Sparkassenwesens nicht als ausschließlich

das Bankwesen in der Form des Sparkassenwesens nicht als ausschließlich staatliche oder kommunale Aufgabe bestimmt war, ließen sich administrative Maßnahmen des Staates gegenüber privaten Sparkassen nicht als Übertragung öffentlich-rechtlicher Kompetenzen einordnen. Daß dies zuweilen so gedeutet wurde, weil das Sparkassenwesen durch die öffentlich-rechtlichen Sparkassen geprägt war und die Gleichstellung öffentlich-rechtlicher und privater Sparkassen die Unterschiede verdunkelte, ändert daran nichts.

31 Für das derzeit geltende Recht hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. Februar 1984 (a.a.O.) eingehend ausgeführt, daß der Betrieb von Bankgeschäften mit der typischen Zielsetzung einer Sparkasse nicht durch Landesrecht als eine "öffentliche Aufgabe" in dem Sinne institutionalisiert werden könne, daß er der freien unternehmerischen Entscheidung entzogen und nur kraft landesrechtlicher Überlassung und Übertragung als öffentliche Aufgabe wahrgenommen werden dürfe. Auf diese Ausführungen wird verwiesen. Selbst wenn dies vor Inkrafttreten des Grundgesetzes anders gesehen worden sein sollte, bestände nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und der insoweit die Berufs- und Gewerbefreiheit näher regelnden Bestimmungen des Kreditwesengesetzes keine Handhabe mehr, durch ein Sparkassengesetz die bankrechtliche Tätigkeit einer freien Traditionssparkasse zu regeln, die von den Kommunen, Kommunalverbänden und dem Lande unabhängig besteht und arbeitet, wenn von den in diesem Zusammenhang unerheblichen Regelungen über die Mündelsicherheit abgesehen wird (vgl. dazu BVerwG, (a.a.O.).

32 Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen läßt sich der geltend gemachte Anspruch auch nicht auf § 40 Abs. 1 KWG stützen. Danach darf die Bezeichnung "Sparkasse" in der Firma, als Zusatz zur Firma, zur Bezeichnung des Geschäftszwecks oder zu Werbezwecken nur von öffentlich-rechtlichen Sparkassen oder solchen Unternehmen geführt werden, die bei Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes eine solche Bezeichnung nach der bisherigen Vorschrift geführt haben. Diese Vorschrift regelt weder speziell die Eröffnung oder den Betrieb von Zweigstellen noch allgemein die Frage, welche Regelungen für Unternehmen gelten, die früher die Bezeichnung Sparkasse geführt haben und sie weiterführen. Da sich der Regelungsinhalt auf die Verwendung der Bezeichnung "Sparkasse" beschränkt, kann dieser Vorschrift kein Anspruch der Klägerin gegenüber der beklagten freien Sparkasse auf Unterlassung einer Zweigstelleneröffnung entnommen werden. Unter diesen Umständen kann weder der gegen die Klägerin gerichtete Haupt- noch der Hilfsantrag Erfolg haben.

33 2. Soweit die Klage gegen das beklagte Land gerichtet ist, kann sie ebenfalls keinen Erfolg haben. Wie oben dargelegt worden ist, läßt sich dem Hessischen Sparkassengesetz, das Grundlage sparkassenrechtlicher Aufsichtsmaßnahmen des Landes ist (vgl. § 20 HessSparG), keine Regelung für die Eröffnung oder den Betrieb von Zweigstellen der beklagten freien Sparkasse entnehmen. Infolgedessen kommen Aufsichtsmaßnahmen des Landes insoweit überhaupt nicht in Betracht. Deswegen kann unerörtert bleiben, ob sich der Vorschrift in § 1 Abs. 3 Satz 2 HessSparG über das darin angesprochene Anhörungsrecht hinaus ein Anspruch darauf entnehmen läßt, daß die Aufsichtsbehörde der Zweigstellenerrichtung einer öffentlich-rechtlichen Sparkasse im Gebiet des Gewährträgers einer anderen Sparkasse nicht zustimmt bzw. bei fehlender Zustimmung gegen die Sparkasse einschreitet.

34 3. Die Kosten haben die Klägerin und der Beigeladene zu tragen, weil ihre Anträge erfolglos geblieben sind

35 (§ 154 Abs. 1 bis 3 VwGO i.V.m. § 159 VwGO und § 100 ZPO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

36 Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.