Urteil des HessVGH, Az. 22 B 94/09.PV

VGH Kassel: einstweilige verfügung, erwerb, qualifikation, verkündung, lehrerweiterbildung, amtsblatt, abstrakte normenkontrolle, rechtsverordnung, hessen, vollzug
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
22. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
22 B 94/09.PV
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 3 Abs 3 S 5 LehrBiG HE, §
6 RVVerkG HE, § 7 Abs 1
RVVerkG HE, § 118 Verf HE,
§ 85 Abs 2 ArbGG
Inzidenter-Prüfung einer Rechtsverordnung, die eine
personalvertretungsrechtlich ansonsten
mitwirkungsbedürftige Angelegenheit regelt
Tenor
Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden – Fachkammer für Personalvertretungsrecht –
vom 16. Januar 2009 – 23 L 39/09.WI.PV –, berichtigt durch Beschluss des
Vorsitzenden dieser Fachkammer vom selben Tage, abgeändert.
Dem Beteiligten wird im Wege einstweiliger Verfügung bis zum
rechtskräftigen Abschluss des bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden unter dem
Aktenzeichen 23 K 1391/08.WI.PV anhängigen Hauptsacheverfahrens gleichen
Rubrums untersagt, Maßnahmen zum Vollzug der Verordnung über das besondere
berufsbegleitende Verfahren zum Erwerb einer einem Lehramt gleichgestellten
Qualifikation vom 9. Januar 2009 (ABl. HKM S. 2) selbst zu treffen, zu veranlassen
oder zu dulden.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Gründe
I.
Der Antragsteller begehrt die Sicherung seiner Ansicht nach bestehender
Mitbestimmungsrechte bei Maßnahmen in der so genannten dritten Säule der
Lehrergewinnung durch Erlass einer einstweiligen Verfügung.
Der Beteiligte wirbt seit Anfang Juni 2008 bundesweit um Lehrkräfte im Rahmen
der Kampagne "Lehrer nach Hessen". In einer Pressemitteilung vom 6. Juni 2008
hat er als flankierende Maßnahme zu dieser Kampagne die "Möglichkeit,
Vertretungskräften über die Teilnahme an einem Quereinsteigerprogramm eine
befristete Beschäftigung zu ermöglichen", genannt. Dazu wird unter Punkt 4
("Perspektiven für Vertretungskräfte") ausgeführt:
"Vertretungskräfte, die im Rahmen der verlässlichen Schule tätig sind und
die sich in besonderem Maße bewähren, sollen die Chance erhalten können, über
die Teilnahme an einem Quereinsteigerprogramm eine unbefristete Tätigkeit zu
bekommen. Hiermit wird dem Wunsch von Schulen Rechnung getragen,
engagierte und bewährte Vertretungskräfte dauerhaft für ihre Arbeit gewinnen zu
können."
Nach verschiedenen Vorgesprächen und der Herausgabe mehrerer Erlasse durch
den Beteiligten bat der Antragsteller den Beteiligten mit Schreiben vom 4. August
2008, ihm alle im Zusammenhang mit dem Projekt erstellten Erlasse zur
Verfügung zu stellen, und machte zugleich geltend, dass die neuen Regelungen
zur Gewinnung und Einstellung von Kräften in der Schule seiner Beteiligung
unterlägen. Nachdem entsprechende Informationen vorgelegt worden waren,
forderte der Antragsteller in einer Sitzung am 7. August 2008 seine Beteiligung
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forderte der Antragsteller in einer Sitzung am 7. August 2008 seine Beteiligung
und machte geltend, dass es sich um ein neues Einstellungsverfahren außerhalb
des durch den Einstellungserlass geregelten Verfahrens handele, das eine Vielzahl
von Beteiligungstatbeständen auslöse. Der Beteiligte vertrat demgegenüber die
Auffassung, dass eine Beteiligung des Antragstellers nicht erforderlich sei, da er im
Rahmen des geltenden Rechts handele.
In einem daraufhin vom Antragsteller eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren erklärte der Bevollmächtigte des Antragstellers vor der
Fachkammer für Personalvertretungsrecht (Land) des Verwaltungsgerichts
Wiesbaden bei der mündlichen Anhörung am 26. September 2008, bezüglich des
im Rahmen des Projekts vorgesehenen Personalfragebogens sei die
personalvertretungsrechtliche Beteiligung des Antragstellers einen Tag vor dieser
Anhörung eingeleitet worden. Die Fachkammer stellte sodann mit Beschluss vom
26. September 2008 – 23 K 927/08.WI.PV – fest, "dass der Beteiligte den
Antragsteller mit den Regelungen der 3. Säule der Lehrergewinnung bezüglich den
Vorgaben über die Richtlinien über die Auswahl bei der Einstellung und die
Grundsätze der Stellenausschreibung für die sogenannten Quereinsteiger neuer
Regelung in seinem Mitbestimmungsrecht gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4
HPVG verletzt" habe. Über die Beschwerde des Beteiligten gegen diesen
Beschluss, die beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof unter Aktenzeichen 22 A
2374/08.PV anhängig ist, ist noch nicht entschieden.
Nach entsprechenden Ankündigungen im Internet und mit Schreiben vom 18.
November 2008 leitete der Beteiligte dem Antragsteller mit Schreiben vom 27.
November 2008 einen auf die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 3 des
Hessischen Lehrerbildungsgesetzes gestützten Entwurf einer "Verordnung über
das besondere berufsbegleitende Verfahren zum Erwerb einer einem Lehramt
gleichgestellten Qualifikation" zu, in deren Präambel ausgeführt wird, die
Rechtsverordnung etabliere zusätzlich zu den bestehenden Verfahren der
Lehrkräfteausbildung die Möglichkeit einer berufsbegleitenden Qualifizierung. Ziel
sei es, ein der regulären Ausbildung vergleichbares Niveau zu erreichen. Das
Qualifizierungsverfahren stelle sicher, dass entsprechend gut ausgebildete
Seiteneinsteiger den Schulalltag sinnvoll ergänzen und zusätzlich bereichern
könnten. Angesichts der hohen berufsbezogenen Qualifikation der Seiteneinsteiger
und der verbindlichen Qualifizierungsauflagen werde eine beiden Staatsprüfungen
gleichwertige Qualität erreicht. Die Verordnung sieht vor, dass in schulischen
Mangelfächern oder Mangelbereichen Personen, die nicht über eine
Lehrerausbildung im Sinne des § 3 Abs. 1 Hessisches Lehrerbildungsgesetz,
jedoch über einen Hochschul- oder vergleichbaren Abschluss und mehrjährige
Berufserfahrung verfügen, im Rahmen eines Verfahrens zur Feststellung der
Gleichwertigkeit mit einem Lehramt in der Regel während einer
Vollzeitbeschäftigung im hessischen Schuldienst berufsbegleitend eine einer
Lehramtsbefähigung gleichgestellte Qualifikation erlangen können. Ferner werden
unter anderem die Zulassungsvoraussetzungen, das Qualifizierungsverfahren, die
Qualifizierungsauflagen sowie die Prüfung geregelt. Als Anlagen enthält die
Verordnung ein Antragsformular zum Auswahlverfahren in der Form eines
Bewerbungsbogens und den Entwurf eines Zeugnisses, mit dem erfolgreichen
Probanden bescheinigt werden soll, sie oder er habe "eine Qualifikation erworben,
die dem Lehramt am ... und den Fächern ... nach § 58 Abs. 1 … Hessisches
Lehrerbildungsgesetz gleichgestellt" sei. Das Zeugnis endet mit einer Gesamtnote
und der Feststellung, es beinhalte "die einer Ersten und Zweiten Staatsprüfung
gleichgestellte Qualifikation".
Nachdem der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten in einer gemeinsamen
Sitzung am 4. Dezember 2008 und mit Schreiben vom 8. Dezember 2008 seine
Auffassung zum Ausdruck gebracht hatte, der Verordnung fehle es an einer
hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung und die Rechtsform der Verordnung sei
gewählt worden, um die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers bezüglich der
allgemeinen Grundsätze der Berufsausbildung und des Einstellungsverfahrens zu
umgehen, erwiderte der Beteiligte mit Schreiben vom 22. Dezember 2008, § 3
Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz sei eine hinreichende gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage. Daraus ergebe sich, dass im Rahmen der
Lehrerweiterbildung nicht nur Lehrkräfte weitergebildet werden könnten, die bereits
eine Lehramtsbefähigung hätten, sondern auch solche Personen, die ursprünglich
keine Lehrkräfte seien und eine Lehramtsbefähigung berufsbegleitend erst noch
erwerben wollten. Der Beteiligte verwies auf §§ 56 ff. der Verordnung zur
Umsetzung des Hessischen Lehrerbildungsgesetzes, in denen ebenfalls auf der
Grundlage von § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz der gleiche
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Grundlage von § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz der gleiche
Personenkreis angesprochen worden sei.
Mit am 31. Dezember 2008 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden eingegangenem
Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 24. Dezember 2008 hat der Antragsteller
die Feststellung beantragt, durch die Ablehnung der Mitbestimmung bzw.
Mitwirkung des Antragstellers an den in dem Entwurf der Ministerverordnung
enthaltenen Regelungen der Quereinsteiger-Qualifizierung und -Einstellung
verletze der Beteiligte die Rechte des Antragstellers. In diesem noch bei dem
Verwaltungsgericht Wiesbaden unter Aktenzeichen 23 K 1391/08.WI.PV anhängigen
Verfahren ist die Antragsschrift dem Beteiligten am 7. Januar 2009 zugestellt
worden. Er hat noch nicht erwidert.
Nachdem der Antragsteller durch einen leitenden Beamten des Hessischen
Kultusministeriums erfahren hatte, dass die streitgegenständliche Verordnung
durch den Beteiligten am 9. Januar 2009 unterzeichnet worden sei, hat der
Antragsteller mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten am selben Tage bei dem
Verwaltungsgericht Wiesbaden einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Zur
Begründung hat er sein vorheriges Vorbringen wiederholt und vertieft.
Er hat beantragt,
im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes dem Beteiligten vorläufig bis
zum rechtskräftigen Ausgang des Hauptsacheverfahrens 23 K 1391/08 zu
untersagen, die am 14. Januar 2008 unterzeichnete "Verordnung über das
besondere berufsbegleitende Verfahren zum Erwerb einer einem Lehramt
gleichgestellten Qualifikation" in Kraft zu setzen,
hilfsweise,
dem Beteiligten aufzugeben, gegenüber den staatlichen Schulämtern im
Lande Hessen anzuordnen, das besondere Verfahren zum Erwerb einer einem
Lehramt gleichgestellten Qualifikation vom 9. Januar 2009 bis zur rechtskräftigen
Entscheidung des Verfahrens 21 K 1391/08 in ihrer Anwendung auszusetzen.
Ferner hat er beantragt, dem Beteiligten anzudrohen, dass für jeden Fall der
Zuwiderhandlung gegen die von dem Gericht ausgesprochene
Unterlassungspflicht ein Ordnungsgeld bis zur Höhe von 250.000 Euro oder
Ordnungshaft bis zu sechs Monaten gegen ihn festgesetzt wird.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hält den Antrag für unzulässig, da die Verkündung der Verordnung bereits in
dem am 15. Januar 2009 erschienenen Amtsblatt des Hessischen
Kultusministeriums erfolgt sei. Der Druck des Amtsblatts sei bereits am 14. Januar
2009 abgeschlossen worden. Die Form der Rechtsverordnung sei nicht gewählt
worden, um Mitbestimmungsrechte des Antragstellers zu unterlaufen. Vielmehr
habe man mit der Wahl dieser Handlungsform der Wichtigkeit der Zielsetzung
Rechnung getragen, da Bedeutung und Dauer einer Verordnung weit über eine
Erlassregelung hinaus gingen. Im Übrigen sei ein Mitbestimmungsrecht des
Antragstellers nicht erkennbar und in § 3 Abs. 3 des Hessischen
Lehrerbildungsgesetzes eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass
der streitigen Verordnung gegeben. Hierzu vertieft der Beteiligte sein bisheriges
Vorbringen.
Nachdem die Fachkammer für Personalvertretungsrecht (Land) des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden die Beteiligten am 16. Januar 2009 mündlich
angehört hatte und eine von dessen Vorsitzenden erbetene schriftliche Auskunft
der Bernecker Verlag GmbH vom selben Tage eingegangen war, aus der sich
ergibt, dass das Amtsblatt des Hessischen Kultusministeriums Nr. I /2009 am
Vormittag des 14. Januar gedruckt, am folgenden Tag zum fertigen Heft
verarbeitet, am Morgen des 15. Januar 2009 im Internet zugänglich gemacht, am
Abend des 15. Januar für den Versand konfektioniert worden sei und am
Nachmittag des 16. Januar 2009 zum Postversand gegeben werden solle,
verkündete der Vorsitzende der Fachkammer einen im wesentlichen dem Antrag
des Antragstellers entsprechenden Beschluss, der durch späteren Beschluss des
Vorsitzenden der Fachkammer vom selben Tage bezüglich der Besetzung der
Kammer berichtigt worden ist und auf den wegen weiterer Einzelheiten des
erstinstanzlichen Vorbringens der Beteiligten und wegen der Entscheidungsgründe
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erstinstanzlichen Vorbringens der Beteiligten und wegen der Entscheidungsgründe
Bezug genommen wird.
Nachdem beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am selben Tage um 16:42 Uhr
eine Schutzschrift des Bevollmächtigten des Antragstellers und um 20:37 Uhr die
vorliegende Beschwerde des Beteiligten – jeweils mit Begründungen, auf die wegen
der Einzelheiten Bezug genommen wird – eingegangen waren, hat der Vorsitzende
des beschließenden Fachsenats durch einen am 16. Januar 2009 um 21:45 Uhr
erlassenen und den Beteiligten um 21:55 Uhr bzw. 22:02 Uhr telefonisch
übermittelten Beschluss den Beschluss der Fachkammer des Verwaltungsgerichts
Wiesbaden vom selben Tag außer Vollzug gesetzt und dem Beteiligten im Wege
einstweiliger Verfügung bis zur abschließenden Entscheidung des Fachsenats über
die vorliegende Beschwerde untersagt, Maßnahmen zum Vollzug der Verordnung
über das besondere berufsbegleitende Verfahren zum Erwerb einer einem
Lehramt gleichgestellten Qualifikation selbst zu treffen, zu veranlassen oder zu
dulden.
Dieser Beschluss ist dem Beteiligten und dem Bevollmächtigten des Antragstellers
am 19. Januar 2009 per Telefax mit dem Hinweis übermittelt worden, dass der
Fachsenat am 22. Januar ab 11:00 Uhr abschließend ohne mündliche Anhörung
über die Beschwerde beraten werde.
Der Beteiligte hat mit Schriftsatz vom 21. Januar 2009, auf den wegen weiterer
Einzelheiten Bezug genommen wird, mitgeteilt, dass der Postversand des
Amtsblatts 1/2009 inzwischen erfolgt sei. Er vertritt die Auffassung, dass sich der
im Hauptsacheverfahren gestellte Feststellungsantrag des Antragstellers damit
erledigt habe, zumal eine Wiederholungsgefahr nicht bestehe.
Der Beteiligte beantragt,
unter Aufhebung des Beschlusses der Fachkammer vom 16. Januar 2009
die Anträge des Antragstellers zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss der Fachkammer für
Personalvertretungsrecht (Land) des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16.
Januar 2009 – 21 L 39/09 – zurückzuweisen.
Er ist der Ansicht, die streitige Verordnung sei zum Zeitpunkt der Entscheidung
des Verwaltungsgerichts noch nicht in Kraft getreten gewesen, und behauptet
hierzu, das Amtsblatt 1/2009 des Hessischen Kultusministeriums sei erst am
Nachmittag des 19. Januar 2009 ausgeliefert worden; an diesem Tag sei im
Internet bekannt gegeben worden, das Amtsblatt sei noch nicht verfügbar. Im
übrigen sei eine Verkündung der Verordnung im Amtsblatt auch unwirksam, da
eine Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt notwendig gewesen sei. Wegen
weiterer Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Bevollmächtigten des
Antragstellers vom 20. Januar 2009 Bezug genommen.
Dem Fachsenat liegen die Akten des Beschwerdeverfahrens 22 A 2374/08.PV des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und die Akten des
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens 23 K 1391/08.WI.PV des
Verwaltungsgerichts Wiesbaden vor. Sie sind Gegenstand der Beratung gewesen.
II.
Die Beschwerde ist zulässig, aber im wesentlichen unbegründet. Sie führt aber zu
der aus dem Tenor des vorliegenden Beschlusses ersichtlichen Umformulierung
der in erster Instanz erlassenen einstweiligen Verfügung, die darauf beruht, dass
nach Auffassung des Fachsenats die streitige Verordnung bereits am 15. Januar
2009 verkündet worden ist und daher gem. § 17 der Verordnung am 16. Januar
2009 um 0:00 Uhr und damit vor der angegriffenen Entscheidung des
Verwaltungsgerichts in Kraft getreten war. Die vom Verwaltungsgericht erlassene
einstweilige Verfügung hätte deshalb dem Beteiligten, soweit ihm die Unterlassung
der Verkündung aufgegeben worden ist, eine unmögliche Leistung abverlangt und
ihm ein rechtswidriges Verhalten aufgegeben, soweit er für den Fall eines bereits
erfolgten Versands des Amtsblatts verpflichtet worden ist, die Öffentlichkeit
darüber zu informieren, dass die Verordnung nicht in Kraft trete. Der
beschließende Fachsenat teilt deshalb die dem Beschluss vom 16. Januar 2009 zu
Grunde liegende Auffassung seines Vorsitzenden und ersetzt dessen durch den
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Grunde liegende Auffassung seines Vorsitzenden und ersetzt dessen durch den
vorliegenden Beschluss gegenstandslos werdende Zwischenverfügung durch eine
entsprechende, nunmehr allerdings bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Hauptsacheverfahrens wirksame einstweilige Verfügung. An einer solchen
Entscheidung ist der Senat nicht durch die Formulierung der Anträge des
Antragstellers gehindert, denn im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes
entscheidet das Gericht nach freiem Ermessen, welche Anordnungen zur
Erreichung des Zweckes erforderlich sind (§§ 111 Abs. 3 S. 1 HPVG, 85 Abs. 2
ArbGG, 938 Abs. 1 ZPO).
Die Zweifel des Antragstellers an der Wirksamkeit der Verkündung der
umstrittenen Verordnung im Amtsblatt 1/2009 des Hessischen Kultusministeriums
am 15. Januar 2009 teilt der Fachsenat nicht.
Dass sie überhaupt in diesem Amtsblatt zu verkünden war, ergibt sich aus § 6 Abs.
1 S. 1, S. 2 Nr. 2, Abs. 2 S. 1 des Gesetzes über die Verkündung von
Rechtsverordnungen und anderen Rechtsvorschriften – VerkG – vom 2. November
1971 (GVBl. I S. 258), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Dezember 2006
(GVBl. I. S. 619).Es handelt sich nämlich um eine Ausbildungs- und
Prüfungsordnung eines Mitglieds der Landesregierung, die nicht den Erwerb einer
Befähigung regelt, die gesetzliche Voraussetzung für die Ausübung des Berufs
außerhalb des öffentlichen Dienstes ist; nur wenn Letzteres der Fall wäre, hätte die
Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht werden müssen. Dass
die Verordnung in § 4 Abs. 7 – auch – Bestimmungen über die Einstellung von
"Bewerberinnen und Bewerbern" enthält, ändert nichts daran, dass die Verordnung
insgesamt eine Ausbildung und eine Prüfung regelt, zu der die Bewerberinnen und
Bewerber zugelassen werden sollen. Ob die Einstellung externer Bewerberinnen
und Bewerber, die nicht Lehrer sind, auf die die "Lehrerweiterbildung" betreffende
Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz gestützt
werden kann, ist keine Frage des Verkündungsweges, sondern ein Problem des
Regelungsbereichs der Verordnungsermächtigung und damit der materiellen
Verfassungsmäßigkeit der umstrittenen Verordnung.
Die Frage des Zeitpunkts der Verkündung stellt sich im Grunde nicht mehr,
nachdem das Amtsblatt 1/2009 des Hessischen Kultusministeriums jedenfalls im
Laufe des Beschwerdeverfahrens in den Postversand gegeben worden und
spätestens dadurch erschienen ist (vgl. zum Erscheinen eines Verkündungsblatts
als reguläre Form der Bekanntgabe einer Rechtsnorm § 7 Abs. 1 VerkG). Der
Senat teilt allerdings die auch der gegenstandslos gewordenen Zwischenverfügung
seines Vorsitzenden mit Beschluss vom 16. Januar 2009 zugrunde liegende
zutreffende Auffassung des Beteiligten, dass das Erscheinen eines
Verkündungsblatts nicht mit dem Beginn oder gar dem vollständigen Abschluss
des im Gesetz gar nicht vorgeschriebenen Postversands gleichgesetzt werden
kann, wie dies das Verwaltungsgericht und der Antragsteller meinen. Vielmehr ist
mit "erscheinen" der Zeitpunkt gemeint, in dem das gedruckte Verkündungsblatt
für mögliche Adressaten verfügbar wird und eine Kenntnisnahme von seinem
Inhalt durch den Herausgeber nicht mehr einseitig verhindert werden kann. Nach
der auch vom Bundesverfassungsgericht vertretenen Entäußerungstheorie ist die
Ausgabe eines Verkündungsblatts und damit die Verkündung einer darin
veröffentlichten Norm "mit dem Inverkehrbringen des ersten Stückes der
jeweiligen Nummer" bewirkt (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 – 2 BvR 1631,
1728/90 –, BVerfGE 87, 48 [60] m.w.N.). Da es für den Verkündungszeitpunkt auf
den fiktiven Zeitpunkt der Möglichkeit einer Kenntnisnahme ankommt (Sachs,
Grundgesetz, 4. Aufl., Rdnr. 20 zu Art. 82 GG m.w.N.), ist dem Beteiligten darin
zuzustimmen, dass bereits die Bereitstellung des zu diesem Zeitpunkt fertig
gedruckten Amtsblatts 1/2009 mit den gedruckten Daten "B-Stadt, den 15.01
2009" im Internet am Morgen des 15. Januar 2009 als Bekanntgabezeitpunkt
maßgebend ist, da nichts dafür spricht, dass zu diesem Zeitpunkt zu befürchten
gewesen wäre, dass das zur Verkündung bestimmte Amtsblatt durch
Naturereignisse oder andere unabwendbare Zufälle nicht rechtzeitig werde
erscheinen können (§ 7 VerkG). Dass die Verfügbarkeit des Amtsblatts im Internet
später möglicherweise aufgehoben worden ist, wofür das Vorbringen des
Antragstellers im Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 20. Januar 2009 spricht,
ändert an der erfolgten Verkündung der umstrittenen Verordnung nichts, zumal
inzwischen der Postversand erfolgt und das Amtsblatt auch beim Hessischen
Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung hat jedoch aus anderen
Gründen im wesentlichen Erfolg.
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Der Antrag ist zulässig.
Der Erlass einstweiliger Verfügungen ist im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren gesetzlich vorgesehen (§§ 111 Abs.3 S. 1 HPVG, 85 Abs. 2, 87
Abs. 2 S. 1 ArbGG, 935, 940 ZPO). Nach diesen Vorschriften ist im Eilverfahren
nicht nur die vorläufige Feststellung der Rechtswidrigkeit bestimmter Maßnahmen
möglich, sondern kann ein entsprechender Antrag einer Personalvertretung bei
groben Verstößen des Dienststellenleiters gegen seine Verpflichtungen aus dem
Hessischen Personalvertretungsgesetz auch dazu führen, dass ihm aufgegeben
wird, Handlungen zu unterlassen, die Vornahme von Handlungen zu dulden oder
Handlungen vorzunehmen (§ 111 Abs. 2 HPVG). In diesem gesetzlichen Rahmen
hält sich der Antrag des Antragstellers ungeachtet seines den Fachsenat aus den
bereits dargestellten Gründen letztlich nicht bindenden Wortlauts. Denn jedenfalls
ist der Antrag auf eine gerichtliche Eilentscheidung gerichtet, die vorläufig
verhindert, dass dem Antragsteller nach seiner Auffassung zustehende
Mitwirkungsrechte leer laufen, weil die streitige und nach seiner Ansicht
mitwirkungsbedürftige Materie durch Rechtsverordnung und nicht im Erlasswege
geregelt worden ist.
Soweit der Beteiligte meint, durch die Verkündung der umstrittenen Verordnung
habe sich das Hauptsacheverfahren – und damit auch das vorliegende Verfahren
auf Erlass einer einstweiligen Verfügung – erledigt, kann dem nicht gefolgt werden.
Abgesehen davon, dass der Beteiligte nunmehr zum zweiten Mal von der
Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 3 S. 5 Hessisches Lehrerbildungsgesetz
Gebrauch gemacht hat, um Quereinsteigern den Weg in eine Lehrertätigkeit zu
erleichtern, und deswegen eine Wiederholungsgefahr nicht von der Hand zu weisen
ist, wird sich auch die Frage stellen, ob der Antragsteller nunmehr an diesem
Antrag festhält oder zu einem Antrag nach § 111 Abs. 2 HPVG übergeht.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ist auch begründet, denn die
umstrittene Rechtsverordnung ist ohne hierfür erforderliche
Verordnungsermächtigung ergangen und deswegen verfassungswidrig (§ 118 der
Verfassung des Landes Hessen – HV –), so dass der Beteiligte mit dem Erlass
dieser Verordnung und dem damit einhergehenden Ausschluss gesetzlicher
Mitwirkungsrechte des Antragstellers in grober Weise gegen seine Verpflichtungen
aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz verstoßen hat.
Der Fachsenat ist entgegen der offenbar von beiden Verfahrensbeteiligten
vertretenen Rechtsauffassung an einer inzidenten Normenkontrolle in Bezug auf
die Verordnung nicht gehindert, obgleich die Verordnung auch Gegenstand einer
abstrakten Normenkontrolle durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof im
Verfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 HessAGVwGO oder
sogar durch den Staatsgerichtshof des Landes Hessen (Art. 131, 132 HV, §§ 39 f.,
43 ff. StGHG) sein könnte (vgl. zum Verhältnis beider Verfahrensarten zueinander
Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Anm. 2. c) zu Art. 131 bis 131 HV). Es
bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung darüber, in welchem Verfahren
und bei welchem Gericht eine abstrakte Normenkontrolle bezüglich der
umstrittenen Verordnung stattzufinden hätte. Jedenfalls hat der Hessische
Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO kein
Verwerfungsmonopol, so dass der beschließende Fachsenat insoweit an einer
uneingeschränkten inzidenten Normenkontrolle nicht gehindert ist. Ein solches
Monopol könnte allenfalls dem Staatsgerichtshof zustehen, so dass im
Hauptsacheverfahren eine Aussetzung zur Vorlage an den Staatsgerichtshof in
Betracht kommt (Art. 132, 133 HV i.V.m. § 41 StGHG). Im vorliegenden Verfahren
des einstweiligen Rechtsschutzes ist hingegen keine Vorlage an den
Staatsgerichtshof erforderlich, da durch die getroffene Entscheidung keine
Vorwegnahme der Hauptsache erfolgt und nur eine vorläufige Einschätzung der
Verfassungsmäßigkeit der umstrittenen Verordnung stattfindet. (Kopp/Schenke,
VwGO, 15. Aufl. Rdnrn. 161 zu § 80 und 16 zu § 23). Deshalb wird lediglich der
Vollzug der Verordnung vorläufig ausgesetzt, während ihre Wirksamkeit zunächst
unberührt bleibt.
Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ermächtigt § 3 Abs.
3 S. 5 Hessisches Lehrerbildungsgesetz lediglich zum Erlass von
Rechtsverordnungen, die die "nähere Ausgestaltung der Lehrerweiterbildung"
regeln, was schon vom eindeutigen Wortlaut voraussetzt, dass die Auszubildenden
bereits Lehrer sind und nicht erst durch die Ausbildung und die anschließende
Prüfung zu Lehrern werden sollen. Lehrerin oder Lehrer ist, wer an einer Schule
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Prüfung zu Lehrern werden sollen. Lehrerin oder Lehrer ist, wer an einer Schule
selbstständig Unterricht erteilt (86 Abs. 1 S. 1 HSchG). Dies ist bei den durch die
Verordnung über das besondere berufsbegleitende Verfahren zum Erwerb einer
einem Lehramt gleichgestellten Qualifikation vom 9. Januar 2009 (ABl. HKM S. 2)
offensichtlich nicht der Fall. Wie insbesondere der in § 1 dieser Verordnung
geregelte Anwendungsbereich und das in § 4 der Verordnung geregelte
Zulassungs- und Auswahlverfahren zeigen, betrifft die Verordnung ausschließlich
bisher nicht im Schuldienst tätige Personen, die durch das in der Verordnung
geregelte Verfahren erst die Lehrbefähigung bzw. eine gleichgestellte Qualifikation
erwerben sollen. Dadurch unterscheidet sich diese neue Verordnung von der
seitens des Beteiligten zum Vergleich herangezogenen Verordnung zur
Umsetzung des Hessischen Lehrerbildungsgesetzes (HLbG-UVO) vom 16. März
2005 (ABl. HKM S. 202), die nach ihrem § 56 Nr. 1 als Adressaten für erweiternde
Studien nach § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildung in erster Linie Personen betrifft,
die "als Lehrkraft an einem Weiterbildungskurs zur Erweiterung des bestehenden
oder zum Erwerb eines zusätzlichen Lehramts teilgenommen" haben; dabei geht
es eindeutig um Lehrerweiterbildung im Sinne des § 3 Abs. 3 Hessisches
Lehrerbildungsgesetz. Ob die in § 56 Nr. 2 HLbG-UVO ferner angesprochenen
Personen, die "an einem Weiterbildungskurs für besondere Berufsgruppen ohne
Lehramt im schulischen Bereich" teilgenommen haben, Lehrerinnen oder Lehrer
sind und daher auch insoweit "Lehrerweiterbildung" geregelt wird, ist höchst
zweifelhaft, kann hier aber als nicht entscheidungserheblich dahinstehen.
Die am eindeutigen und daher nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 3 Abs. 3 S.
5 Hessisches Lehrerbildungsgesetz orientierte Interpretation der
Verordnungsermächtigung wird auch durch die systematische Stellung der
Vorschrift im Gesetz und die Entstehungsgeschichte bestätigt. § 3 Abs. 3
Hessisches Lehrerbildungsgesetz regelt die Lehrerweiterbildung als dritte Form der
Berufsausbildung von Lehrkräften nach der in Abs. 1 geregelten Lehrerbildung, die
in zwei Phasen an einer Hochschule und im pädagogischen Vorbereitungsdienst
stattfindet und jeweils mit Staatsprüfungen abgeschlossen wird, und der in Abs. 2
erwähnten Lehrerfortbildung, die im Gesetz nur andeutungsweise geregelt ist und
um deren Organisation und Durchführung sich die vorhandenen Lehrerinnen und
Lehrer in der Regel selbst zu kümmern haben. Im Unterschied zur
Lehrerfortbildung, die keine statusrechtlichen Auswirkungen auf den Umfang der
Lehrberechtigung der betroffenen Lehrerinnen oder Lehrer hat, zielt
Lehrerweiterbildung auf den Erwerb einer Qualifikation, wobei die
Verwendung des Begriffs "Erwerb eines Lehramts" in § 3 Abs. 3 S. 2 Hessisches
Lehrerbildungsgesetz zu dem der umstrittenen Verordnung zu Grunde liegenden
Trugschluss führen könnte, es sei ohne Einschränkung auch der Erwerb
eines Lehramts gemeint. Da in § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz
mehrfach der eindeutige Begriff Lehrerweiterbildung verwendet wird und § 62 des
Gesetzes ausdrücklich auch die Lehrtätigkeit von Personen ohne Befähigung zu
einem Lehramt zulässt, bezieht sich der Anwendungsbereich "Erwerb eines
Lehramts" auf Personen, die bereits als Lehrer an öffentlichen Schulen tätig sind,
diese Tätigkeit aber derzeit nur mit Unterrichtserlaubnis oder als Amtsträger einer
bestimmten Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft in bestimmten
Fächern ausüben können. Nur bei diesem Personenkreis kann beim erstmaligen
Erwerb einer Befähigung zu einem Lehramt von Lehrerweiterbildung die Rede sein.
Die vom Beteiligten vertretende weitergehende Wortlautinterpretation des § 3 Abs.
3 S.5 Hessisches Lehramtsgesetz würde im Übrigen gegen die sog.
Wesentlichkeitstheorie verstoßen, wonach der Gesetzgeber und nicht von ihm
ermächtigte Exekutivorgane alle wesentlichen Grundentscheidungen – hier etwa
über die Zulassung sog. Quereinsteiger in den Schuldienst – zu treffen haben (vgl.
dazu Kopp/Schenke, a.a.O., Rdnr.125 zu § 42 VwGO m.w.N.). Im vorliegenden
Eilverfahren braucht dieser Aspekt jedoch nicht vertieft zu werden.
Was die Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 3 S. 5 Hessisches
Lehrerbildungsgesetz angeht, hat schon das Verwaltungsgericht zutreffend
festgestellt, dass die darin enthaltene Verordnungsermächtigung ebenso wie S. 4
der Bestimmung erst aufgrund eines – nicht mit einer Begründung versehenen –
Änderungsantrags der CDU-Fraktion vom 10. November 2004 (LT-Drs. 16/2830) zu
dem Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Drittes Gesetz zur
Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 8. Juni 2004 (LT-Drs. 16/2353) in
das Gesetz aufgenommen worden ist. Was die Frage angeht, ob die Bestimmung
des § 3 Abs. 3 Hessisches Lehrerbildungsgesetz insgesamt und speziell die
Verordnungsermächtigung auch dem Ziel dienen sollte, die Gewinnung externer
Lehrkräfte zu erleichtern, sind diese Gesetzesmaterialien – ebenso wie die keine
inhaltliche Begründung enthaltene Beschlussempfehlung des Kulturpolitischen
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inhaltliche Begründung enthaltene Beschlussempfehlung des Kulturpolitischen
Ausschusses vom 11. November 2004 (LT-Drs.16/2840) – unergiebig. Es kann
deshalb dahinstehen, welche Folgen es für die Auslegung des Rechtsbegriffs
"Lehrerweiterbildung" hätte, wenn insoweit eine dem Wortlaut widersprechende
Begründung vorhanden wäre.
Im Anwendungsbereich der umstrittenen, ohne hinreichende Ermächtigung
erlassenen Verordnung vom 9. Januar 2009 sind Mitwirkungsrechte des
Antragstellers betroffen, deren Verwirklichung durch die Regelung qua
Rechtsverordnung in naher Zukunft vereitelt werden könnte, sofern zum
vorgesehenen ersten Einstellungstermin ohne erforderliche Beteiligung des
Antragstellers Bewerberinnen und Bewerber zu der Qualifikationsausbildung
zugelassen würden. Nach vorläufiger Einschätzung des Fachsenats sind durch die
in der Verordnung getroffenen Regelungen alle vier Mitbestimmungstatbestände
des § 77 Abs. 2 HPVG tangiert. Durch die Wahl der hier verfassungsrechtlich nicht
zulässigen Handlungsform Rechtsverordnung durch den Beteiligten würde die
Wahrnehmung dieser Mitbestimmungsrechte des Antragstellers endgültig
vereitelt, wenn die Verordnung vollzogen würde. Ihr Vollzug ist deshalb durch die
aus dem Tenor ersichtlichen, auf § 111 Abs. 2 HPVG beruhenden Anordnungen bis
zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen.
Von einer Androhung von Ordnungsmitteln (§§ 111 Abs 3 S. 1 HPVG, 64 Abs. 6
S.1, 85 Abs 2, 87 Abs. 2 S. 1 ArbGG, 890 Abs. 1 und 2 ZPO) sieht der
beschließenden Fachsenat ab, weil nicht damit zu rechnen ist, dass der Beteiligte
die erlassene einstweilige Verfügung missachten wird. Sollte diese Erwartung nicht
erfüllt werden, steht dem Antragsteller ein Antragsrecht auf eine entsprechende
Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu (§ 890 Abs. 2 ZPO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 111 Abs. 3 S. 1 HPVG, 85 Abs. 2, 92 Abs. 1 S.
3 ArbGG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.