Urteil des HessVGH vom 10.01.1990, V TK 3242/89

Aktenzeichen: V TK 3242/89

VGH Kassel: mitbestimmungsrecht, verfügung, bpv, hebung, post, begriff, fernmeldewesen, anpassung, rechtsschutzinteresse, form

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen

Entscheidungsdatum: 10.01.1990

Normen: § 76 Abs 2 Nr 5 BPersVG, § 76 Abs 2 Nr 6 BPersVG

Aktenzeichen: BPV TK 3242/89

Dokumenttyp: Beschluss

(Zur Mitbestimmung bei der Senkung von Nebenzeiten für Dienstunterricht)

Tatbestand

1Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen wies in einer Verfügung vom 2.2.1988 an die Oberpostdirektionen darauf hin, daß die geltenden fachlichen Vorgaben für die Regelung der Abläufe im Betriebs- und Verwaltungsdienst in ihren personalwirtschaftlichen Auswirkungen zum Teil als überhöht anzusehen seien. Dieser Sachverhalt werde durch Berichte verschiedener Instanzen und durch Vertreter der Außenverwaltung immer wieder bestätigt. Es sei daher nicht vertretbar, den Personalbestand der DBP weiter auszuweiten, vielmehr seien neue Personalbedarfe vorrangig durch Umschichtung zu decken. Die Überarbeitung der fachlichen Vorgaben habe er eingeleitet. Die Änderungen werde er Zug um Zug verfügen. Zunächst aber verlagere er die Zuständigkeiten für die Modifizierung fachlicher Vorgaben in weiten Bereichen auf die Amtsebene. Ferner heißt es: Bei der DBP existieren in unterschiedlichen Bereichen Personalreserven, wie aus Berichten des Bundesrechnungshofes, der internen Revision, der externen Unternehmensberater und der hauseigenen Prüfgruppen hervorgehe. Deshalb werde es trotz geringfügiger Absenkung der haushaltswirksamen Kräfte gegenüber 1987 bei wirtschaftlichem Handeln für 1988 möglich sein, Personal zur Einführung und Erweiterung neuer Dienste und Techniken bereitzustellen sowie die auf die Zukunft bezogene Fortbildung zu forcieren. Alle Postämter mit Verwaltungsdienst seien anzuweisen, durch amtsinterne Änderung von Vorgaben den Arbeitspostenbedarf um mindestens 1,6 v.H. zu senken. Bezogen auf den durchschnittlichen Personalbestand 1987 müsse diese Bedarfsabsenkung 1988 bei den Postämtern mit Verwaltungsdienst 0,6 v.H. haushaltswirksam erbringen.

2Der Beteiligte leitete am 9.5.1988 dem Antragsteller einen Katalog der beabsichtigten Maßnahmen mit der Bitte um Stellungnahme zu. In diesem Katalog wurde u.a. vorgesehen, die Nebenzeiten für Dienstunterricht gemäß Verfügung II vom 24.3.1988 betreffend Kraftfahrunterricht, Dienstunterricht sowie Lesen von Verfügungen von 1,8 v.H. auf 0,8 v.H. der Grundarbeitszeit zu senken. Das bewirkte, daß für Dienstunterricht sowie das Lesen von Verfügungen 0,3 Stunden wöchentlich oder 15,6 Stunden jährlich bei einer vollbeschäftigten Arbeitskraft zur Verfügung standen. An die Stelle der eingesparten Nebenzeit trat Grundarbeitszeit.

3Der Antragsteller lehnte mit Schreiben vom 24.5.1988 die Kürzung der Nebenzeiten ab und machte Mitbestimmungsrechte nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 und 6 BPersVG geltend. Der Beteiligte teilte dem Antragsteller durch Schreiben vom 31.5.1988 mit, daß der Zeitaufwand für Dienstunterricht im vereinfachten analytischen Schätzverfahren -- einem Beobachtungsverfahren nach der Dienstanweisung für die Personalbemessung bei den Ämtern -- ermittelt worden sei. Die Bemessung des Personalbedarfs unterliege nicht der Mitbestimmung. Der Präsident der Oberpostdirektion stellte in einem Schreiben vom 24.6.1988 gegenüber dem Antragsteller fest, daß nach der Rechtsprechung (Hess.VGH, Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 3334/87 --) bei der Konkurrenz von Mitbestimmungs- und Anhörungsrechten nur ein Anhörungsrecht gegeben sei. Die

Mitbestimmungs- und Anhörungsrechten nur ein Anhörungsrecht gegeben sei. Die Maßnahme wurde hierauf vollzogen.

4Der Antragsteller leitete mit Schriftsatz vom 27.7.1988 bei dem Verwaltungsgericht Kassel das Beschlußverfahren ein. Mit Verfügung vom 18.10.1988 betreffend "Personalbemessung; hier: Nebenzeiten für Dienstbesprechungen, Lesen und Anhören von Verfügungen usw." setzte der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen die Nebenzeit unter Bezugnahme auf seine Verfügung vom 2.2.1988 selbst fest, und zwar bis zu 0,3 Stunden/Woche je Arbeitseinheit (entspricht einer vollbeschäftigten Arbeitskraft) bzw. bis zu 0,75 v.H. der Grundarbeitszeit, ferner bis zu 1,0 v.H. der Grundarbeitszeit, wenn Arbeiten aus mehreren Bemessungsbereichen nach Art und Umfang ein erheblich eigenständiges Informationsbedürfnis auslösen. Der Minister ordnete an, daß die erforderliche Neuberechnung spätestens mit den Arbeiten zur Einführung der 39-Stunden-Woche (1.4.1989) durchzuführen sei. Der Hauptpersonalrat hatte mit Schreiben vom 6.10.1988 gegen die Herausgabe der Verfügung Einwendungen erhoben und auf ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG verwiesen. Von der Einleitung eines Beschlußverfahrens zwecks Feststellung dieses Mitbestimmungsrechts nahm er jedoch Abstand.

5Der Antragsteller hat vorgetragen: Durch die Kürzung des Dienstunterrichts trete eine Verbesserung des Verhältnisses zwischen Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis ein, weshalb der Tatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG (Hebung der Arbeitsleistung) erfüllt sei. Werde der Dienstunterricht quantitativ gekürzt, müsse sich der Beschäftigte die notwendigen Kenntnisse während der produktiven Arbeit verschaffen, so daß ein Zuwachs an Arbeitsleistung auftrete. Eine solche Verbesserung trete in weiterer Hinsicht ein. Kürze man den Dienstunterricht um 1 v.H. der täglichen Arbeitszeit, so werde dieses Zeitvolumen für produktive Tätigkeit frei und auch entsprechend genutzt. Daneben werde die Maßnahme von dem Mitbestimmungsrecht des § 75 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG (allgemeine Fragen der Fortbildung) erfaßt. Der Dienstunterricht habe den Zweck, die Dienstgüte zu steigern. Es sei eine allgemeine Frage der Fortbildung der Beschäftigten, wenn eine berufliche oder dienstliche Weiterqualifikation stattfinde. Unter den gesetzlichen Fortbildungsbegriff falle jede Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten nach der Ausbildung, unabhängig davon, ob sie der Berufsausbildung oder dem beruflichen Fortkommen diene. Bei dem hier in Rede stehenden Dienstunterricht gehe es nicht lediglich um die Aufrechterhaltung des erforderlichen Leistungsstandes und die Anpassung der Kenntnisse an die technischen, organisatorischen und sonstigen Neuerungen. Wegen des Begriffes Fortbildung, wie er bei der DBP verstanden werde, werde auf § 14 der Richtlinien Nr. 311/1961 für die Annahme, Ausbildung und Prüfung des Personals der DBP (Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen 1961 Nr. 58) verwiesen.

6Der Antragsteller hat beantragt,

7festzustellen, daß die einseitig vorgenommene Einschränkung der Nebenzeiten für Dienstunterricht die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 und 6 BPersVG verletzte und mithin rechtswidrig war.

8Der Beteiligte hat beantragt,

9den Antrag abzulehnen.

10 Er hat erwidert: Auf Grund der bindenden zentralen Vorgaben hätten alle Postämter mit Verwaltungsdienst den Arbeitspostenbedarf senken müssen. Der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG sei nicht gegeben. Er -- der Beteiligte -- habe keine Maßnahme "zur" Hebung der Arbeitsleistung getroffen; Ziel der Maßnahme sei vielmehr, eine Absenkung des Personalbedarfs durch Verkürzung der Nebenarbeitszeit zu erreichen, damit die Einhaltung des Personalhaushalts gewährleistet werden könne. Um das genannte Mitbestimmungsrecht auszulösen, müsse eine Maßnahme darauf gerichtet sein, die Arbeitsleistung zu heben. Es genüge nicht, daß die Maßnahme lediglich mittelbar dazu führe, ... daß die Arbeitsleistung gehoben werde. Die Absenkung der Arbeitszeit habe auch nicht zwangsläufig eine Hebung der Arbeitsleistung zur Folge. Die Maßnahme wirke sich so aus, daß für eine bestimmte Zeit eine Arbeitsleistung an die Stelle der Teilnahme am Dienstunterricht, ggf. an die Stelle des Lesens von Verfügungen trete. Aber selbst wenn die Maßnahme nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig wäre, würde dieses Mitbestimmungsrecht verdrängt durch das Recht der Anhörung nach § 78 Abs. 3

Mitbestimmungsrecht verdrängt durch das Recht der Anhörung nach § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG. Die Maßnahme unterliege auch nicht der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG; denn es gehe nicht um eine möglichst gerechte Verteilung der Fortbildungschancen. Im übrigen stünde ein etwaiges Mitbestimmungsrecht nach dieser Vorschrift dem Hauptpersonalrat beim Minister zu; denn für allgemeine Fragen der Fortbildung habe nicht der Beteiligte, sondern der Minister die Regelungsbefugnis. Hiervon abgesehen werde ein eventuelles Mitbestimmungsrecht hier ebenfalls durch die Anhörung nach § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG verdrängt.

11 Das Verwaltungsgericht -- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) -- hat auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9.6.1989 durch den am 13.6.1989 verkündeten Beschluß den Antrag des Antragstellers abgelehnt und im wesentlichen ausgeführt:

12 Maßnahmen im Sinne der ersten Alternative des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG seien dienstliche Anordnungen, technische Vorkehrungen und organisatorische Veränderungen, welche die Effektivität der Arbeitsleistung in Qualität und Quantität fördern sollten, die also der Verbesserung des Verhältnisses von Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis dienten. Es stehe fest, daß es sich bei der Verfügung des Beteiligten um eine organisationsrechtliche Maßnahme handele. Eine derartige Maßnahme müsse, um das Mitbestimmungsrecht des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG auszulösen, darauf gerichtet sein, die Arbeitsleistung zu heben. Es genüge nicht, daß die Maßnahme lediglich mittelbar zur Folge haben könne (nicht müsse), daß die Arbeitsleistung gehoben werde. So liege es aber hier. Ziel der Verfügung des Beteiligten sei, durch die Verkürzung der Nebenarbeitszeit eine Absenkung des Personalbedarfs zu erreichen. Die Zweckrichtung der genannten Verfügung gehe nicht dahin, eine Hebung der Arbeitsleistung zu bewirken. Es treffe auch nicht zu, daß die Absenkung der Nebenarbeitszeiten eine Hebung der Arbeitsleistung zwangsläufig zur Folge habe. Für den Arbeitsablauf der Beschäftigten sei keine Bemessung vorhanden, die die zu verrichtende Arbeitsmenge bezüglich der Nebenarbeiten exakt vorgebe. Durch die Verkürzung der Nebenarbeitszeiten könne zwar eine Erhöhung der Arbeitsleistung eintreten, der Betroffene habe aber die Möglichkeit, die anfallenden Nebenarbeiten auf das Notwendigste zu reduzieren und, falls sie nicht dringend seien, auch zunächst zurückzustellen. Hierauf habe der Vertreter des Beteiligten in der mündlichen Verhandlung anhand von Beispielen wiederholt hingewiesen. -- Dem Antragsteller stehe auch kein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG zu. Sinn und Zweck der Vorschrift bestünden darin, daß die Personalvertretung über eine gerechte Verteilung der Fortbildungschancen wachen oder die Einräumung solcher Chancen durch ihr Antragsrecht herbeiführen könne. Der hier streitige Dienstunterricht, der in unterschiedlicher Form zum Tragen komme (beispielsweise im Lesen von Verordnungen), diene der Aufrechterhaltung des erforderlichen Leistungsstandes und zur Anpassung der Kenntnisse an technische, organisatorische und sonstige Neuerungen. Es gehe mithin nicht um eine möglichst gerechte Verteilung von Fortbildungschancen. Der Begriff Dienstunterricht sei insoweit mißverständlich.

13 Gegen diesen ihnen am 9.10.1989 zugestellten Beschluß haben die Bevollmächtigten des Antragstellers mit Schriftsatz vom 31.10.1989 Beschwerde eingelegt, die am 2.11.1989 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist. Sie haben das Rechtsmittel in demselben Schriftsatz begründet und vorgetragen:

14 Die Fachkammer habe übersehen, daß den Beschäftigten des Postamtes K. in dem zeitlich gekürzten Dienstunterricht quantitativ die gleichen Inhalte vermittelt würden wie früher, der Unterrichtsstoff sei sogar noch umfangreicher geworden. Gleichzeitig habe der Beteiligte den Beschäftigten weitere Tätigkeiten in ihrem jeweiligen Arbeitsgebiet (beispielsweise zusätzliche Schaltertätigkeiten oder Zustellungsaufgaben) zugewiesen, so daß eine Mehrbelastung vorliege. Die Arbeitsintensität sei für jeden Beschäftigten um durchschnittlich 40 Minuten in der Woche erhöht worden, um eine Personalvermehrung abzuwenden. Es handele sich also im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um die Hebung des körperlichen Einsatzes und geistigen Aufwandes, den der jeweilige Beschäftigte zu erbringen habe, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis zu erzielen. -- Nach dem Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5.12.1979 -- BPV TK 1/79 -- und § 14 der Richtlinien Nr. 311/1961 müsse die getroffene Maßnahme des weiteren zu den allgemeinen Fragen der Fortbildung im Sinne des § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG gezählt werden. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22.10.1982 -- C 12/81 -- falle unter den

Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22.10.1982 -- C 12/81 -- falle unter den Begriff der allgemeinen Fragen auch die Dauer einer Fortbildungsveranstaltung.

15 Der Antragsteller beantragt,

16unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

17 Der Beteiligte beantragt,

18die Beschwerde zurückzuweisen.

19 Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

20 Wegen des Sachverhalts und Streitstands im übrigen wird auf ein vom Beteiligten vorgelegtes Aktenheft sowie die beiderseitigen Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

21 Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig; sie ist statthaft, form- und fristgerecht eingelegt sowie ordnungsgemäß begründet worden. Der Erfolg muß ihr versagt bleiben.

22 Das Verwaltungsgericht hat das Begehren des Antragstellers im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Schon hinsichtlich seiner Zulässigkeit bestehen Bedenken.

23 Der Antragsteller verlangt u.a. die Feststellung, daß die Einschränkung der Nebenzeiten für Dienstunterricht mangels personalvertretungsrechtlicher Mitbestimmung rechtswidrig sei. Ein solches Begehren ist unzulässig; denn die Feststellung, daß eine dienstrechtliche Maßnahme als rechtswidrig angesehen werden müsse, weil es an der erforderlichen personalvertretungsrechtlichen Zustimmung fehlt, kann nicht im Beschlußverfahren nach dem Arbeitsgerichtsgesetz getroffen werden, sondern bleibt dem Verfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung vorbehalten (BVerwG, Beschluß vom 6.12.1963 -- VII P 17.62 --, BVerwGE 17, 250).

24 Soweit der Antragsteller festgestellt wissen will, daß die einseitig vorgenommene Einschränkung der Nebenzeiten durch den Beteiligten Mitbestimmungsrechte verletze, fragt es sich, ob insoweit noch ein Rechtsschutzinteresse besteht; denn diese Maßnahme des Beteiligten ist nicht nur vollzogen, sondern auch durch die Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 18.10.1988 bereits vor Erlaß der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gegenstandslos geworden. Die Hauptsache muß danach als erledigt angesehen werden. In einem solchen Falle ist der Antrag des Personalrats nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in bestimmter Weise umzustellen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12.3.1986 -- 6 P 5.85 --, Personalvertretung 1986 S. 417 sowie Beschluß vom 20.6.1986 -- 6 P 4.83 --, Personalvertretung 1987 S. 63). Sieht man dieses Erfordernis als erfüllt an, so könnte dem Rechtsschutzinteresse des Antragstellers an der Durchführung des vorliegenden Verfahrens entgegenstehen, daß der gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG zuständige Hauptpersonalrat keinen Anlaß sah, das von ihm zunächst beanspruchte Mitbestimmungsrecht gerichtlich feststellen zu lassen, obwohl die Maßnahme des Ministers sachlich auf den gleichen Gegenstand gerichtet ist und auch nicht, wie der Antragsteller zu Unrecht behauptet, lediglich Rahmenbedingungen setzt. Ein Rechtsschutzinteresse läßt sich jedenfalls unter diesen Voraussetzungen bei großzügiger Betrachtungsweise nur damit rechtfertigen, daß sich bei der angespannten Haushaltslage des Bundes ein gleicher oder ähnlicher Sachverhalt mit einiger Wahrscheinlichkeit wiederholen wird.

25 Soweit das Begehren des Antragstellers hiernach als zulässig behandelt werden mag, ist es unbegründet. Dabei können die Ausführungen des erkennenden Fachsenats im Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 3334/87 -- zur Verdrängung von Mitbestimmungsrechten durch das Anhörungsrecht aus § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG auf sich beruhen.

26 Ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 erste Alternative BPersVG ist zu verneinen. Nicht jede Maßnahme, die eine Einsparung von Personal oder Mitteln zum Ziele hat bzw. zwangsläufig nach sich zieht, löst das genannte Mitbestimmungsrecht aus. Entscheidend ist, ob im konkreten Einzelfall auch eine

Mitbestimmungsrecht aus. Entscheidend ist, ob im konkreten Einzelfall auch eine Verbesserung des Verhältnisses von Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis erstrebt wird. Sinngemäß das gleiche gilt für die Zuteilung von Mehrarbeit. Es würde dem Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts widersprechen, es auch dort anzuerkennen, wo lediglich der Umfang einer Belastung unter Ausschöpfung freier Leistungskapazitäten auf das normal übliche Maß angehoben wird (vgl. dazu den Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 11.11.1987 -- BPV TK 461/87 -- unter Bezugnahme auf OVG Münster, Beschluß vom 8.5.1984 -- CL 54/82 --, RiA 1984 S. 285 und VGH Mannheim, Beschluß vom 27.11.1984 -- 15 S 3059/83 --, ZBR 1985 S. 175). So aber liegt der hier zu entscheidende Streitfall, wie sich aus den Verfügungen des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 2.2.1988 und 18.10.1988 ergibt. Die dort enthaltenen Angaben zum Grund der Maßnahme sind für den Fachsenat glaubhaft, ohne daß es hierüber einer Beweisaufnahme bedarf.

27 Ebensowenig kann ein Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG anerkannt werden. Zu den allgemeinen Fragen der Fortbildung im Sinne dieses Tatbestandes gehören allerdings alle Angelegenheiten, die mit der Vertiefung und Aktualisierung der fachlichen und beruflichen Kenntnisse sowie der Fähigkeiten von Beschäftigten zusammenhängen (vgl.Lorenzen/Haas/Schmitt, 4. Aufl. Stand: August 1989, RdNr. 100 zu § 76 BPersVG). Der Begriff ist nicht eng auszulegen. Der Sinn der Vorschrift besteht darin, daß die Personalvertretung über eine gerechte Verteilung der Fortbildungschancen wachen kann. Zu den allgemeinen, der Mitbestimmung unterliegenden Fragen mag auch die Dauer von Fortbildungsveranstaltungen zählen (vgl. im einzelnen Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 5.12.1979 -- BPV TK 1/79 --, HessVGRspr. 1980 S. 42; OVG Münster, Beschluß vom 24.2.1982 -- CL 12/81 --, n.v.). Jedoch muß es sich bei dem Begriff "Fortbildung" um mehr handeln als die ständig notwendige Anpassung der Kenntnisse an technische, organisatorische und rechtliche Neuerungen, ohne die ein geregelter Dienstbetrieb nicht denkbar ist. Anderenfalls würde das Mitbestimmungsrecht auf Vorgänge erstreckt, die zur täglichen Dienstausübung gehören und von ihr gar nicht zu trennen sind. Das wiederum würde zu einer Einschaltung der Personalvertretung führen, die außerhalb des Gesetzeszweckes liegt. Die letzteren Voraussetzungen aber liegen hier entgegen der Auffassung des Antragstellers offensichtlich vor, wobei darauf hinzuweisen ist, daß für die Auslegung des Begriffs "allgemeine Fragen der Fortbildung" § 14 der Ausbildungsrichtlinien der Deutschen Bundespost (Amtsblatt 1961 S. 461) keine Bedeutung hat. Der Begriff ist ein personalvertretungsrechtlicher und allein als solcher anzuwenden.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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