Urteil des HessVGH, Az. V TK 3242/89

VGH Kassel: mitbestimmungsrecht, verfügung, bpv, hebung, post, begriff, fernmeldewesen, anpassung, rechtsschutzinteresse, form
1
2
3
Gericht:
Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Fachsenat für
Bundespersonalvertretungssachen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
BPV TK 3242/89
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
BPersVG, § 76
Abs 2 Nr 6
BPersVG
(Zur Mitbestimmung bei der Senkung von Nebenzeiten für
Dienstunterricht)
Tatbestand
Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen wies in einer Verfügung
vom 2.2.1988 an die Oberpostdirektionen darauf hin, daß die geltenden fachlichen
Vorgaben für die Regelung der Abläufe im Betriebs- und Verwaltungsdienst in ihren
personalwirtschaftlichen Auswirkungen zum Teil als überhöht anzusehen seien.
Dieser Sachverhalt werde durch Berichte verschiedener Instanzen und durch
Vertreter der Außenverwaltung immer wieder bestätigt. Es sei daher nicht
vertretbar, den Personalbestand der DBP weiter auszuweiten, vielmehr seien neue
Personalbedarfe vorrangig durch Umschichtung zu decken. Die Überarbeitung der
fachlichen Vorgaben habe er eingeleitet. Die Änderungen werde er Zug um Zug
verfügen. Zunächst aber verlagere er die Zuständigkeiten für die Modifizierung
fachlicher Vorgaben in weiten Bereichen auf die Amtsebene. Ferner heißt es: Bei
der DBP existieren in unterschiedlichen Bereichen Personalreserven, wie aus
Berichten des Bundesrechnungshofes, der internen Revision, der externen
Unternehmensberater und der hauseigenen Prüfgruppen hervorgehe. Deshalb
werde es trotz geringfügiger Absenkung der haushaltswirksamen Kräfte gegenüber
1987 bei wirtschaftlichem Handeln für 1988 möglich sein, Personal zur Einführung
und Erweiterung neuer Dienste und Techniken bereitzustellen sowie die auf die
Zukunft bezogene Fortbildung zu forcieren. Alle Postämter mit Verwaltungsdienst
seien anzuweisen, durch amtsinterne Änderung von Vorgaben den
Arbeitspostenbedarf um mindestens 1,6 v.H. zu senken. Bezogen auf den
durchschnittlichen Personalbestand 1987 müsse diese Bedarfsabsenkung 1988
bei den Postämtern mit Verwaltungsdienst 0,6 v.H. haushaltswirksam erbringen.
Der Beteiligte leitete am 9.5.1988 dem Antragsteller einen Katalog der
beabsichtigten Maßnahmen mit der Bitte um Stellungnahme zu. In diesem Katalog
wurde u.a. vorgesehen, die Nebenzeiten für Dienstunterricht gemäß Verfügung II
vom 24.3.1988 betreffend Kraftfahrunterricht, Dienstunterricht sowie Lesen von
Verfügungen von 1,8 v.H. auf 0,8 v.H. der Grundarbeitszeit zu senken. Das
bewirkte, daß für Dienstunterricht sowie das Lesen von Verfügungen 0,3 Stunden
wöchentlich oder 15,6 Stunden jährlich bei einer vollbeschäftigten Arbeitskraft zur
Verfügung standen. An die Stelle der eingesparten Nebenzeit trat
Grundarbeitszeit.
Der Antragsteller lehnte mit Schreiben vom 24.5.1988 die Kürzung der
Nebenzeiten ab und machte Mitbestimmungsrechte nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 und 6
BPersVG geltend. Der Beteiligte teilte dem Antragsteller durch Schreiben vom
31.5.1988 mit, daß der Zeitaufwand für Dienstunterricht im vereinfachten
analytischen Schätzverfahren -- einem Beobachtungsverfahren nach der
Dienstanweisung für die Personalbemessung bei den Ämtern -- ermittelt worden
sei. Die Bemessung des Personalbedarfs unterliege nicht der Mitbestimmung. Der
Präsident der Oberpostdirektion stellte in einem Schreiben vom 24.6.1988
gegenüber dem Antragsteller fest, daß nach der Rechtsprechung (Hess.VGH,
Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 3334/87 --) bei der Konkurrenz von
Mitbestimmungs- und Anhörungsrechten nur ein Anhörungsrecht gegeben sei. Die
4
5
6
7
8
9
10
Mitbestimmungs- und Anhörungsrechten nur ein Anhörungsrecht gegeben sei. Die
Maßnahme wurde hierauf vollzogen.
Der Antragsteller leitete mit Schriftsatz vom 27.7.1988 bei dem
Verwaltungsgericht Kassel das Beschlußverfahren ein. Mit Verfügung vom
18.10.1988 betreffend "Personalbemessung; hier: Nebenzeiten für
Dienstbesprechungen, Lesen und Anhören von Verfügungen usw." setzte der
Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen die Nebenzeit unter
Bezugnahme auf seine Verfügung vom 2.2.1988 selbst fest, und zwar bis zu 0,3
Stunden/Woche je Arbeitseinheit (entspricht einer vollbeschäftigten Arbeitskraft)
bzw. bis zu 0,75 v.H. der Grundarbeitszeit, ferner bis zu 1,0 v.H. der
Grundarbeitszeit, wenn Arbeiten aus mehreren Bemessungsbereichen nach Art
und Umfang ein erheblich eigenständiges Informationsbedürfnis auslösen. Der
Minister ordnete an, daß die erforderliche Neuberechnung spätestens mit den
Arbeiten zur Einführung der 39-Stunden-Woche (1.4.1989) durchzuführen sei. Der
Hauptpersonalrat hatte mit Schreiben vom 6.10.1988 gegen die Herausgabe der
Verfügung Einwendungen erhoben und auf ein Mitbestimmungsrecht nach § 76
Abs. 2 Nr. 5 BPersVG verwiesen. Von der Einleitung eines Beschlußverfahrens
zwecks Feststellung dieses Mitbestimmungsrechts nahm er jedoch Abstand.
Der Antragsteller hat vorgetragen: Durch die Kürzung des Dienstunterrichts trete
eine Verbesserung des Verhältnisses zwischen Arbeitsaufwand und
Arbeitsergebnis ein, weshalb der Tatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG
(Hebung der Arbeitsleistung) erfüllt sei. Werde der Dienstunterricht quantitativ
gekürzt, müsse sich der Beschäftigte die notwendigen Kenntnisse während der
produktiven Arbeit verschaffen, so daß ein Zuwachs an Arbeitsleistung auftrete.
Eine solche Verbesserung trete in weiterer Hinsicht ein. Kürze man den
Dienstunterricht um 1 v.H. der täglichen Arbeitszeit, so werde dieses Zeitvolumen
für produktive Tätigkeit frei und auch entsprechend genutzt. Daneben werde die
Maßnahme von dem Mitbestimmungsrecht des § 75 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG
(allgemeine Fragen der Fortbildung) erfaßt. Der Dienstunterricht habe den Zweck,
die Dienstgüte zu steigern. Es sei eine allgemeine Frage der Fortbildung der
Beschäftigten, wenn eine berufliche oder dienstliche Weiterqualifikation stattfinde.
Unter den gesetzlichen Fortbildungsbegriff falle jede Vermittlung von Kenntnissen
und Fertigkeiten nach der Ausbildung, unabhängig davon, ob sie der
Berufsausbildung oder dem beruflichen Fortkommen diene. Bei dem hier in Rede
stehenden Dienstunterricht gehe es nicht lediglich um die Aufrechterhaltung des
erforderlichen Leistungsstandes und die Anpassung der Kenntnisse an die
technischen, organisatorischen und sonstigen Neuerungen. Wegen des Begriffes
Fortbildung, wie er bei der DBP verstanden werde, werde auf § 14 der Richtlinien
Nr. 311/1961 für die Annahme, Ausbildung und Prüfung des Personals der DBP
(Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen 1961 Nr. 58)
verwiesen.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, daß die einseitig vorgenommene Einschränkung der
Nebenzeiten für Dienstunterricht die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers
gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 und 6 BPersVG verletzte und mithin rechtswidrig war.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat erwidert: Auf Grund der bindenden zentralen Vorgaben hätten alle
Postämter mit Verwaltungsdienst den Arbeitspostenbedarf senken müssen. Der
Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG sei nicht gegeben. Er --
der Beteiligte -- habe keine Maßnahme "zur" Hebung der Arbeitsleistung getroffen;
Ziel der Maßnahme sei vielmehr, eine Absenkung des Personalbedarfs durch
Verkürzung der Nebenarbeitszeit zu erreichen, damit die Einhaltung des
Personalhaushalts gewährleistet werden könne. Um das genannte
Mitbestimmungsrecht auszulösen, müsse eine Maßnahme darauf gerichtet sein,
die Arbeitsleistung zu heben. Es genüge nicht, daß die Maßnahme lediglich
mittelbar dazu führe, ... daß die Arbeitsleistung gehoben werde. Die Absenkung
der Arbeitszeit habe auch nicht zwangsläufig eine Hebung der Arbeitsleistung zur
Folge. Die Maßnahme wirke sich so aus, daß für eine bestimmte Zeit eine
Arbeitsleistung an die Stelle der Teilnahme am Dienstunterricht, ggf. an die Stelle
des Lesens von Verfügungen trete. Aber selbst wenn die Maßnahme nach § 76
Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig wäre, würde dieses
Mitbestimmungsrecht verdrängt durch das Recht der Anhörung nach § 78 Abs. 3
11
12
13
14
Mitbestimmungsrecht verdrängt durch das Recht der Anhörung nach § 78 Abs. 3
Satz 3 BPersVG. Die Maßnahme unterliege auch nicht der Mitbestimmung nach §
76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG; denn es gehe nicht um eine möglichst gerechte
Verteilung der Fortbildungschancen. Im übrigen stünde ein etwaiges
Mitbestimmungsrecht nach dieser Vorschrift dem Hauptpersonalrat beim Minister
zu; denn für allgemeine Fragen der Fortbildung habe nicht der Beteiligte, sondern
der Minister die Regelungsbefugnis. Hiervon abgesehen werde ein eventuelles
Mitbestimmungsrecht hier ebenfalls durch die Anhörung nach § 78 Abs. 3 Satz 3
BPersVG verdrängt.
Das Verwaltungsgericht -- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) --
hat auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9.6.1989 durch den am 13.6.1989
verkündeten Beschluß den Antrag des Antragstellers abgelehnt und im
wesentlichen ausgeführt:
Maßnahmen im Sinne der ersten Alternative des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG seien
dienstliche Anordnungen, technische Vorkehrungen und organisatorische
Veränderungen, welche die Effektivität der Arbeitsleistung in Qualität und Quantität
fördern sollten, die also der Verbesserung des Verhältnisses von Arbeitsaufwand
und Arbeitsergebnis dienten. Es stehe fest, daß es sich bei der Verfügung des
Beteiligten um eine organisationsrechtliche Maßnahme handele. Eine derartige
Maßnahme müsse, um das Mitbestimmungsrecht des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG
auszulösen, darauf gerichtet sein, die Arbeitsleistung zu heben. Es genüge nicht,
daß die Maßnahme lediglich mittelbar zur Folge haben könne (nicht müsse), daß
die Arbeitsleistung gehoben werde. So liege es aber hier. Ziel der Verfügung des
Beteiligten sei, durch die Verkürzung der Nebenarbeitszeit eine Absenkung des
Personalbedarfs zu erreichen. Die Zweckrichtung der genannten Verfügung gehe
nicht dahin, eine Hebung der Arbeitsleistung zu bewirken. Es treffe auch nicht zu,
daß die Absenkung der Nebenarbeitszeiten eine Hebung der Arbeitsleistung
zwangsläufig zur Folge habe. Für den Arbeitsablauf der Beschäftigten sei keine
Bemessung vorhanden, die die zu verrichtende Arbeitsmenge bezüglich der
Nebenarbeiten exakt vorgebe. Durch die Verkürzung der Nebenarbeitszeiten
könne zwar eine Erhöhung der Arbeitsleistung eintreten, der Betroffene habe aber
die Möglichkeit, die anfallenden Nebenarbeiten auf das Notwendigste zu
reduzieren und, falls sie nicht dringend seien, auch zunächst zurückzustellen.
Hierauf habe der Vertreter des Beteiligten in der mündlichen Verhandlung anhand
von Beispielen wiederholt hingewiesen. -- Dem Antragsteller stehe auch kein
Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG zu. Sinn und Zweck der
Vorschrift bestünden darin, daß die Personalvertretung über eine gerechte
Verteilung der Fortbildungschancen wachen oder die Einräumung solcher Chancen
durch ihr Antragsrecht herbeiführen könne. Der hier streitige Dienstunterricht, der
in unterschiedlicher Form zum Tragen komme (beispielsweise im Lesen von
Verordnungen), diene der Aufrechterhaltung des erforderlichen Leistungsstandes
und zur Anpassung der Kenntnisse an technische, organisatorische und sonstige
Neuerungen. Es gehe mithin nicht um eine möglichst gerechte Verteilung von
Fortbildungschancen. Der Begriff Dienstunterricht sei insoweit mißverständlich.
Gegen diesen ihnen am 9.10.1989 zugestellten Beschluß haben die
Bevollmächtigten des Antragstellers mit Schriftsatz vom 31.10.1989 Beschwerde
eingelegt, die am 2.11.1989 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof
eingegangen ist. Sie haben das Rechtsmittel in demselben Schriftsatz begründet
und vorgetragen:
Die Fachkammer habe übersehen, daß den Beschäftigten des Postamtes K. in
dem zeitlich gekürzten Dienstunterricht quantitativ die gleichen Inhalte vermittelt
würden wie früher, der Unterrichtsstoff sei sogar noch umfangreicher geworden.
Gleichzeitig habe der Beteiligte den Beschäftigten weitere Tätigkeiten in ihrem
jeweiligen Arbeitsgebiet (beispielsweise zusätzliche Schaltertätigkeiten oder
Zustellungsaufgaben) zugewiesen, so daß eine Mehrbelastung vorliege. Die
Arbeitsintensität sei für jeden Beschäftigten um durchschnittlich 40 Minuten in der
Woche erhöht worden, um eine Personalvermehrung abzuwenden. Es handele sich
also im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um die Hebung
des körperlichen Einsatzes und geistigen Aufwandes, den der jeweilige
Beschäftigte zu erbringen habe, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis zu
erzielen. -- Nach dem Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
5.12.1979 -- BPV TK 1/79 -- und § 14 der Richtlinien Nr. 311/1961 müsse die
getroffene Maßnahme des weiteren zu den allgemeinen Fragen der Fortbildung im
Sinne des § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG gezählt werden. Nach der Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22.10.1982 -- C 12/81 -- falle unter den
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22.10.1982 -- C 12/81 -- falle unter den
Begriff der allgemeinen Fragen auch die Dauer einer Fortbildungsveranstaltung.
Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses nach dem
erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.
Wegen des Sachverhalts und Streitstands im übrigen wird auf ein vom Beteiligten
vorgelegtes Aktenheft sowie die beiderseitigen Schriftsätze nebst Anlagen
verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig; sie ist statthaft, form- und
fristgerecht eingelegt sowie ordnungsgemäß begründet worden. Der Erfolg muß ihr
versagt bleiben.
Das Verwaltungsgericht hat das Begehren des Antragstellers im Ergebnis zu Recht
abgelehnt. Schon hinsichtlich seiner Zulässigkeit bestehen Bedenken.
Der Antragsteller verlangt u.a. die Feststellung, daß die Einschränkung der
Nebenzeiten für Dienstunterricht mangels personalvertretungsrechtlicher
Mitbestimmung rechtswidrig sei. Ein solches Begehren ist unzulässig; denn die
Feststellung, daß eine dienstrechtliche Maßnahme als rechtswidrig angesehen
werden müsse, weil es an der erforderlichen personalvertretungsrechtlichen
Zustimmung fehlt, kann nicht im Beschlußverfahren nach dem
Arbeitsgerichtsgesetz getroffen werden, sondern bleibt dem Verfahren nach der
Verwaltungsgerichtsordnung vorbehalten (BVerwG, Beschluß vom 6.12.1963 -- VII
P 17.62 --, BVerwGE 17, 250).
Soweit der Antragsteller festgestellt wissen will, daß die einseitig vorgenommene
Einschränkung der Nebenzeiten durch den Beteiligten Mitbestimmungsrechte
verletze, fragt es sich, ob insoweit noch ein Rechtsschutzinteresse besteht; denn
diese Maßnahme des Beteiligten ist nicht nur vollzogen, sondern auch durch die
Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom
18.10.1988 bereits vor Erlaß der Entscheidung des Verwaltungsgerichts
gegenstandslos geworden. Die Hauptsache muß danach als erledigt angesehen
werden. In einem solchen Falle ist der Antrag des Personalrats nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in bestimmter Weise umzustellen
(vgl. BVerwG, Beschluß vom 12.3.1986 -- 6 P 5.85 --, Personalvertretung 1986 S.
417 sowie Beschluß vom 20.6.1986 -- 6 P 4.83 --, Personalvertretung 1987 S. 63).
Sieht man dieses Erfordernis als erfüllt an, so könnte dem Rechtsschutzinteresse
des Antragstellers an der Durchführung des vorliegenden Verfahrens
entgegenstehen, daß der gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG zuständige
Hauptpersonalrat keinen Anlaß sah, das von ihm zunächst beanspruchte
Mitbestimmungsrecht gerichtlich feststellen zu lassen, obwohl die Maßnahme des
Ministers sachlich auf den gleichen Gegenstand gerichtet ist und auch nicht, wie
der Antragsteller zu Unrecht behauptet, lediglich Rahmenbedingungen setzt. Ein
Rechtsschutzinteresse läßt sich jedenfalls unter diesen Voraussetzungen bei
großzügiger Betrachtungsweise nur damit rechtfertigen, daß sich bei der
angespannten Haushaltslage des Bundes ein gleicher oder ähnlicher Sachverhalt
mit einiger Wahrscheinlichkeit wiederholen wird.
Soweit das Begehren des Antragstellers hiernach als zulässig behandelt werden
mag, ist es unbegründet. Dabei können die Ausführungen des erkennenden
Fachsenats im Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 3334/87 -- zur Verdrängung von
Mitbestimmungsrechten durch das Anhörungsrecht aus § 78 Abs. 3 Satz 3
BPersVG auf sich beruhen.
Ein Mitbestimmungsrecht nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 erste Alternative BPersVG ist zu
verneinen. Nicht jede Maßnahme, die eine Einsparung von Personal oder Mitteln
zum Ziele hat bzw. zwangsläufig nach sich zieht, löst das genannte
Mitbestimmungsrecht aus. Entscheidend ist, ob im konkreten Einzelfall auch eine
27
Mitbestimmungsrecht aus. Entscheidend ist, ob im konkreten Einzelfall auch eine
Verbesserung des Verhältnisses von Arbeitsaufwand und Arbeitsergebnis erstrebt
wird. Sinngemäß das gleiche gilt für die Zuteilung von Mehrarbeit. Es würde dem
Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts widersprechen, es auch dort
anzuerkennen, wo lediglich der Umfang einer Belastung unter Ausschöpfung freier
Leistungskapazitäten auf das normal übliche Maß angehoben wird (vgl. dazu den
Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 11.11.1987 -- BPV TK 461/87 -- unter
Bezugnahme auf OVG Münster, Beschluß vom 8.5.1984 -- CL 54/82 --, RiA 1984 S.
285 und VGH Mannheim, Beschluß vom 27.11.1984 -- 15 S 3059/83 --, ZBR 1985
S. 175). So aber liegt der hier zu entscheidende Streitfall, wie sich aus den
Verfügungen des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom
2.2.1988 und 18.10.1988 ergibt. Die dort enthaltenen Angaben zum Grund der
Maßnahme sind für den Fachsenat glaubhaft, ohne daß es hierüber einer
Beweisaufnahme bedarf.
Ebensowenig kann ein Mitbestimmungsrecht aus § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG
anerkannt werden. Zu den allgemeinen Fragen der Fortbildung im Sinne dieses
Tatbestandes gehören allerdings alle Angelegenheiten, die mit der Vertiefung und
Aktualisierung der fachlichen und beruflichen Kenntnisse sowie der Fähigkeiten von
Beschäftigten zusammenhängen (vgl.Lorenzen/Haas/Schmitt, 4. Aufl. Stand:
August 1989, RdNr. 100 zu § 76 BPersVG). Der Begriff ist nicht eng auszulegen.
Der Sinn der Vorschrift besteht darin, daß die Personalvertretung über eine
gerechte Verteilung der Fortbildungschancen wachen kann. Zu den allgemeinen,
der Mitbestimmung unterliegenden Fragen mag auch die Dauer von
Fortbildungsveranstaltungen zählen (vgl. im einzelnen Beschluß des erkennenden
Fachsenats vom 5.12.1979 -- BPV TK 1/79 --, HessVGRspr. 1980 S. 42; OVG
Münster, Beschluß vom 24.2.1982 -- CL 12/81 --, n.v.). Jedoch muß es sich bei dem
Begriff "Fortbildung" um mehr handeln als die ständig notwendige Anpassung der
Kenntnisse an technische, organisatorische und rechtliche Neuerungen, ohne die
ein geregelter Dienstbetrieb nicht denkbar ist. Anderenfalls würde das
Mitbestimmungsrecht auf Vorgänge erstreckt, die zur täglichen Dienstausübung
gehören und von ihr gar nicht zu trennen sind. Das wiederum würde zu einer
Einschaltung der Personalvertretung führen, die außerhalb des Gesetzeszweckes
liegt. Die letzteren Voraussetzungen aber liegen hier entgegen der Auffassung des
Antragstellers offensichtlich vor, wobei darauf hinzuweisen ist, daß für die
Auslegung des Begriffs "allgemeine Fragen der Fortbildung" § 14 der
Ausbildungsrichtlinien der Deutschen Bundespost (Amtsblatt 1961 S. 461) keine
Bedeutung hat. Der Begriff ist ein personalvertretungsrechtlicher und allein als
solcher anzuwenden.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.