Urteil des HessVGH, Az. 3 TH 2470/94

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, halle, verfügung, androhung, einstellung der bauarbeiten, zwangsgeld, künftige nutzung, vorläufiger rechtsschutz, eidesstattliche erklärung, verwaltungsakt
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
3. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 TH 2470/94
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 2 VwVG HE, § 3 Abs 1 Nr
2a VwVG HE, § 71 Abs 1
VwVG HE, § 71 Abs 2 VwVG
HE, § 76 VwVG HE
(Einstellung des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens im
Falle der Durchsetzung von Unterlassungspflichten;
Androhung eines weiteren Zwangsgeldes nach
Erfolglosigkeit des früheren Zwangsmittels)
Tatbestand
Die Antragsteller begehren einstweiligen Rechtsschutz gegen Verfügungen des
Antragsgegners vom 25.01.1994, 25.05.1994 und 26.07.1994, mit denen
Zwangsgelder festgesetzt wurden bzw. die Festsetzung weiterer Zwangsgelder
angedroht wurden.
Mit Bescheid vom 03.09.1991 erhielten die Antragsteller eine Baugenehmigung für
die Errichtung einer landwirtschaftlichen Halle mit einer Grundfläche von 50,28 m x
14,52 m auf einem im Außenbereich gelegenen Grundstück in der Gemarkung,
Flur 34, Flurstück 149. Nach den der Baugenehmigung zugrundeliegenden
Bauantragsunterlagen sollte die Halle im südwestlichen Bereich der
Grundstücksparzelle errichtet werden.
Abweichend hiervon errichteten die Antragsteller die Halle im nordwestlichen
Grundstücksbereich, ca. 70 m von dem ursprünglich vorgesehenen Standort
entfernt. Ein Nachtragsbauantrag der Antragsteller, mit dem sie um die
Baugenehmigung für die Halle an dem geänderten Standort nachsuchten, wurde
mit Verfügung des Antragsgegners vom 16.01.1992 abgelehnt. Die Antragsteller
verfolgen das auf die Erteilung der Genehmigung gerichtete Begehren im
Klagewege weiter. Das Verfahren ist im zweiten Rechtszug unter dem
Aktenzeichen 3 UE 2683/93 bei dem beschließenden Senat anhängig.
Nachdem der Antragsgegner unter dem 30.10.1991 die Baueinstellung verfügt
hatte, erließ er unter dem 06.11.1991 eine Verfügung, mit der er unter Nr. 1 den
Antragstellern die Nutzung der Landwirtschaftshalle ab einer Woche nach
Zustellung dieser Verfügung untersagte und unter Nr. 2 den Antragstellern
aufgab, die in der Halle gelagerten Heurundballen innerhalb einer Woche nach
Zustellung dieses Bescheides aus dem Gebäude zu entfernen. Zugleich wurde für
den Fall der Nichtbefolgung dieses Nutzungsverbots ein Zwangsgeld in Höhe von
3.000,-- DM und für den Fall der Nichtbefolgung der unter Nr. 2 angeordneten
Räumung des Gebäudes die Ersatzvornahme angedroht.
Gegen diese Verfügung hatten die Antragsteller am 14.11.1991 Widerspruch
eingelegt, den sie am 26.08.1992 zurücknahmen.
Bei einer von dem Antragsgegner am 20.01.1994 durchgeführten
Ortsbesichtigung wurde festgestellt, daß in der Halle Heurundballen gelagert
waren.
Mit Verfügung vom 25.01.1994 wurde daraufhin gegen die Antragsteller ein
Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM festgesetzt und die Festsetzung eines
weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 6.000,-- DM angedroht.
Bei einer neuerlichen Ortsbesichtigung am 10.05.1994 wurde festgestellt, daß in
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Bei einer neuerlichen Ortsbesichtigung am 10.05.1994 wurde festgestellt, daß in
der Halle ein Pkw abgestellt war und mehrere Ballen Heu gelagert wurden.
Mit Verfügung vom 25.05.1994 wurde daraufhin ein Zwangsgeld in Höhe von
6.000,-- DM festgesetzt und die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe
von 9.000,-- DM angedroht.
Gegen die Verfügungen vom 25.01.1994 und 25.05.1994 legten die Antragsteller
am 25.02.1994 und 03.06.1994 Widerspruch ein.
Am 10.06.1994 und 28.06.1994 zahlten die Antragsteller die festgesetzten
Zwangsgelder in Höhe von 3.000,-- und 6.000,-- DM. Mit Schreiben ihrer
Verfahrensbevollmächtigten vom 18.07.1994 beantragten die Antragsteller bei
dem Antragsgegner die Rückzahlung der gezahlten Zwangsgelder. Die Beitreibung
der Zwangsgelder sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, als das Nutzungsverbot von den
Antragstellern befolgt worden sei. Die Beitreibung habe damit gegen § 3 Abs. 1 Nr.
2 a HessVwVG verstoßen, wonach die Zwangsvollstreckung einzustellen sei,
sobald der durchzusetzende Verwaltungsakt befolgt werde.
Am 21.07.1994 wurde erneut eine Ortsbesichtigung durchgeführt, anläßlich deren
festgestellt wurde, daß in der Halle mehrere Paletten Hohlblocksteine sowie
mehrere Säcke mit Zement, ein Fahrrad, ein Dreirad, ein Kettcar, zwei
Fahrzeugreifen, Eisenstangen und Bretter abgestellt waren.
Mit Verfügung vom 26.07.1994 wurde das in der Verfügung vom 25.05.1994
angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 9.000,-- DM festgesetzt und die Festsetzung
eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 15.000,-- DM angedroht.
Gegen diese Verfügung legten die Antragsteller am 09.08.1994 Widerspruch ein.
Mit Schreiben vom 06.09.1994 baten die Antragsteller den Antragsgegner um
Ratenzahlung bezüglich des festgesetzten Zwangsgeldes in Höhe von 9.000,-- DM.
Mit Bescheid vom 13.09.1994 gab der Antragsgegner diesem Antrag statt und
räumte den Antragstellern die beantragten monatlichen Ratenzahlungen in Höhe
von 1.000,-- DM ein.
Mit Schriftsatz vom 05.08.1994 haben die Antragsteller bei dem
Verwaltungsgericht Wiesbaden um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Sie haben die Auffassung vertreten, daß die Beitreibung der festgesetzten
Zwangsgelder, in Höhe von 3.000,-- und 6.000,-- DM rechtswidrig sei, da sie zu
einem Zeitpunkt erfolgt sei, als das Nutzungsverbot beachtet worden sei. Die
Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 6.000,-- DM sei auch deswegen
rechtswidrig, weil die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes zu einem
Zeitpunkt, als das zunächst festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM
noch nicht beigetrieben worden sei, gegen das Kumulationsverbot des § 71 Abs. 2
HessVwVG verstoße. Die drohende Beitreibung des mit Bescheid vom 26.07.1994
festgesetzten Zwangsgeldes sei rechtswidrig, da das Nutzungsverbot seit dem
03.06.1994 befolgt werde. Die Baumaterialien lagerten seit der Einstellung der
Bauarbeiten im Jahre 1991 in der Halle. Die Beseitigung dieser Materialien sei vom
Nutzungsverbot nicht erfaßt. Das Nutzungsverbot könne sich nur auf die künftige
Nutzung der landwirtschaftlichen Halle beziehen, nicht aber die Entfernung der
dort lagernden Materialien umfassen. Dies ergebe sich bereits daraus, daß die
Entfernung der ursprünglich in der Halle lagernden Heurundballen ausdrücklich von
den Antragstellern verlangt worden sei. Hätte der Antragsgegner auch die
Entfernung der Baumaterialien verlangen wollen, hätte er dies ausdrücklich in einer
entsprechenden Räumungsverfügung aussprechen müssen. Die übrigen vom
Antragsgegner anläßlich der Besichtigung am 21.07.1994 festgestellten
Gegenstände seien nicht von den Antragstellern in der Halle abgelegt worden.
Dies ergebe sich aus einer eidesstattlichen Versicherung des Herrn, eines
Nachbarn der Antragstellern, wonach dieser ohne Kenntnis der Antragsteller
diverse Gegenstände (Fahrrad, Kettcar etc.) in der Halle abgestellt habe.
Die Antragsteller haben beantragt,
1. festzustellen, daß die Beitreibung der mit den
Bescheiden vom 25.01.1994 und 25.05.1994 festgesetzten
Zwangsgelder rechtswidrig gewesen und
rückgängig zu machen ist,
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2. anzuordnen, daß die Vollstreckung des mit Bescheid
vom 26.07.1994 festgesetzten Zwangsgeldes zu unterbleiben
hat.
Der Antragsgegner hat sich nicht zur Sache geäußert.
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat die Anträge mit Beschluß vom 05.09.1994
zurückgewiesen. Der ausdrücklich auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützte Antrag auf
Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldbeitreibungen sei nicht statthaft.
Die für das Begehren der Antragsteller statthafte Klageart im
Hauptsacheverfahren sei die Leistungsklage auf Rückzahlung der Zwangsgelder.
Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sei dagegen nur in der Situation der
Anfechtungsklage statthaft. Der Antrag sei auch nicht nach § 80 Abs. 5 Satz 3
VwGO statthaft, da diese Vorschrift nur solche Fälle erfasse, in denen während
oder bereits vor Anhängigwerden einer Anfechtungsklage die Vollstreckung
vollzogen werde und der Bürger mit seinem auf Anordnung der aufschiebenden
Wirkung seines Widerspruchs gerichteten Rechtsschutzziel nicht mehr erfolgreich
sein könne. Der Antrag zu Ziffer 2 sei dahin auszulegen, daß es Ziel der
Antragsteller sei, daß die aufschiebende Wirkung ihres gegen die Verfügung vom
26.07.1994 erhobenen Widerspruchs durch das Gericht angeordnet werde. Dieser
Antrag sei zwar zulässig, aber unbegründet. Die Festsetzung des Zwangsgeldes
über 9.000,-- DM begegne keinen offensichtlichen Bedenken. Mit der von den
Antragstellern eingeräumten Lagerung von Baumaterialien in der Halle hätten die
Antragsteller dem Nutzungsverbot zuwidergehandelt. Das mit der Verfügung vom
06.11.1991 ausgesprochene Nutzungsverbot beinhalte auch das Verbot der
Lagerung von Gegenständen in einer von der bauaufsichtlichen Verfügung
erfaßten baulichen Anlage. Dies beziehe sich auf Gegenstände, die im Zeitpunkt
des Erlasses der Verfügung in der baulichen Anlage vorhanden seien. Soweit der
Antragsgegner durch die in der Ziffer 2 der Verfügung vom 06.11.1991
angeordnete Beseitigung der Heuballen bestimmte Gegenstände einer
gesonderten Regelung unterworfen habe, führe dies nicht zu einem anderen
Ergebnis. Der Verfügung sei nicht zu entnehmen, daß die Nutzung zu anderen
Zwecken hätte gestattet werden sollen. Die Antragsteller hätten es auch nicht
vermocht, die vom Antragsgegner anläßlich der Ortsbesichtigung am 21.07.1994
getroffenen Feststellungen zu widerlegen. Aus der von den Antragstellern
vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des Herrn ergebe sich nicht der genaue
Zeitpunkt, zu welchem dieser die anläßlich der Ortsbesichtigung festgestellten
Gegenstände in der Halle abgelegt habe.
Die Antragsteller haben am 06.09.1994 gegen diesen Beschluß Beschwerde
eingelegt.
Sie wiederholen im wesentlichen ihre erstinstanzlichen Ausführungen. Ergänzend
führen sie aus, daß die Verfügung vom 06.11.1991 nicht die bereits im
Verfügungszeitpunkt in der Halle lagernden Baumaterialien erfasse. Für diese
Auffassung spreche auch, daß im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung eine
Entscheidung über das weitere Schicksal der Halle, insbesondere darüber, ob sie
nachträglich legalisiert werden könne, noch nicht getroffen gewesen sei, da der
Nachtragsbauantrag der Antragsteller erst mit Verfügung des Antragsgegners
vom 16.01.1992 abgelehnt worden sei.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom
05.09.1994 abzuändern und die aufschiebende Wirkung
ihrer Widersprüche gegen die Verfügungen Kreisausschusses
des Antragsgegners vom 25.01.1994,
25.05.1994 und 26.07.1994 anzuordnen und die bereits
gezahlten Zwangsgelder nebst Gebühren an die Antragsteller
zurückzuzahlen.
Der Antragsgegner beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, daß die Antragsteller kein Rechtsschutzbedürfnis hinsichtlich
der weiteren Durchführung des Verfahrens haben. Dies ergebe sich aus einem
Schreiben der Antragsteller vom 06.09.1994 mit dem die Antragsteller bezüglich
des festgesetzten Zwangsgeldes in Höhe von 9.000,-- DM um die Einräumung
einer Ratenzahlung gebeten hätten. In diesem Antrag komme zum Ausdruck, daß
die Antragsteller sämtliche Zwangsgeldfestsetzungen anerkennen wollten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte dieses Verfahrens, die Gerichtsakte des Verfahrens 3 UE 2683/93
sowie die zu den beiden Verwaltungsstreitverfahren beigezogenen Behördenakten
(3 Hefter), die Gegenstand der Beratung waren, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Beschwerde hat nur zum Teil Erfolg.
Soweit die Antragsteller ihr auf die Abänderung des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts gerichtetes Begehren mit dem Antrag verbinden, die
aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche vom 25.02.1994 und 03.06.1994 gegen
die Verfügungen des Antragsgegners vom 25.01.1994 und 25.05.1994
anzuordnen und die gezahlten Zwangsgelder in Höhe von 3.000,-- bis 6.000,-- DM
zurückzuzahlen, ist die Beschwerde zulässig (vgl. §§ 146, 147 VwGO), aber nicht
nicht begründet.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antrag der Antragsteller
auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die
Verfügungen vom 25.01.1994 und 25.05.1994 statthaft. Sowohl die
Zwangsgeldandrohung als auch die Zwangsgeldfestsetzung sind
vollstreckungsrechtliche Verwaltungsakte. Sie gehören zu den Maßnahmen in der
Verwaltungsvollstreckung, bezüglich deren die Länder gemäß § 187 Abs. 3 VwGO
bestimmen können, daß gegen sie gerichtete Rechtsbehelfe keine aufschiebende
Wirkung haben. Das Land Hessen hat von dieser Möglichkeit in § 12 des
Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung -
HessAGVwGO - Gebrauch gemacht. Der vorläufige Rechtsschutz richtet sich somit
wie in den übrigen Fällen, in denen ein Verwaltungsakt kraft Gesetzes sofort
vollziehbar ist, nach § 80 Abs. 4 und 5 VwGO. Dies bedeutet, daß die Widersprüche
der Antragsteller gegen die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern
unabhängig von der angeordneten sofortigen Vollziehung der Grundverfügung
keine aufschiebende Wirkung gehabt haben und diese Wirkung durch die
gerichtliche Entscheidung hergestellt werden kann. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3
VwGO kann das Gericht im Rahmen einer Entscheidung über die Anordnung der
aufschiebenden Wirkung auch die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Zwar ist
eine isolierte Aufhebung der Vollziehung ohne vorherige Aussetzung der
aufschiebenden Wirkung nicht zulässig. Die Beseitigung der sofortigen
Vollziehbarkeit durch Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5
Satz 1 VwGO ist, da nur sie dem Vollzug die Rechtsgrundlage entzieht,
Voraussetzung für die in § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO vorgesehene Aufhebung der
Vollziehung (Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz in
Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl., Rdnr. 679). Die Antragsteller haben indes im
Beschwerdeverfahren ausdrücklich auch einen Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
gestellt. Die im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes wären ebenfalls, auch wenn sie durch eine
Prozeßbevollmächtigte und nicht durch anwaltlich nicht vertretene Beteiligte
gestellt wurden, in diesem Sinne im Hinblick auf das sich aus dem gesamten
Vortrag ergebende Rechtsschutzziel auszulegen gewesen. Die Vorschrift des § 80
Abs. 5 Satz 3 VwGO versetzt das Gericht in die Lage, schon im Rahmen des
Eilverfahrens über die Aussetzung der sofortigen Vollziehung hinaus eingetretene
Vollzugsfolgen zu beseitigen. Der Betroffene hat damit die Möglichkeit, einen
gegebenenfalls bestehenden materiellen Folgenbeseitigungsanspruch schon im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltend zu machen. Mit dem Antrag der
Antragsteller auf Rückzahlung der bereits entrichteten Zwangsgelder begehren die
Antragsteller die Rückgängigmachung der erfolgten Vollziehungshandlungen im
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Antragsteller die Rückgängigmachung der erfolgten Vollziehungshandlungen im
Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO. Als Vollziehung im Sinne dieser Bestimmung
sind auch Handlungen anzusehen, die der Adressat der Grundverfügung freiwillig
unter dem Druck drohender Vollzugsmaßnahmen vorgenommen hat (Kopp,
VwGO, 10. Aufl., § 80 Rdnr. 88).
Der zulässige Antrag ist jedoch nur insoweit begründet, als die Antragsteller
beantragen, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung
des Antragsgegners vom 26.07.1994 anzuordnen. Soweit die Antragsteller
beantragen, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Verfügungen
vom 25.01.1994 und 25.05.1994 anzuordnen und die bereits gezahlten
Zwangsgelder zurückzuzahlen, ist der Antrag unbegründet.
Die Begründetheit des Aussetzungsantrages hängt von dem Ergebnis einer
Abwägung zwischen dem öffentlichen Vollzugsinteresse und dem
Aufschubinteresse des Betroffenen ab. Die Anordnung nach § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO kann nur erfolgen, wenn das schutzwürdige Interesse der Antragsteller so
gewichtig ist, daß dahinter das gesetzlich anerkannte öffentliche Interesse an der
einstweiligen Vollziehbarkeit zurückzutreten hat. Denn dem gesetzlichen
Ausschluß der aufschiebenden Wirkung liegt die gesetzgeberische Vorstellung
zugrunde, daß in diesen Fällen regelmäßig ein das individuelle Interesse
übersteigendes öffentliches Vollzugsinteresse besteht, das es gebietet, den
Verwaltungsakt von vornherein und ohne behördliche Anordnung für sofort
vollziehbar zu erklären. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung setzt danach
voraus, daß der Widerspruch überwiegende Aussicht auf Erfolg hat oder aus
sonstigen besonderen Gründen ein Abweichen von der Regel gerechtfertigt ist.
Diese Voraussetzungen liegen bezüglich der Verfügungen vom 25.01.1994 und
25.05.1994 nicht vor. Insbesondere können den Widersprüchen der Antragsteller
gegen diese Verfügungen nicht überwiegende Erfolgsaussichten beigemessen
werden.
Soweit der Antragsgegner mit der Verfügung vom 25.01.1994 das bereits im
Bescheid vom 06.11.1991 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM
festgesetzt hat, ist die Verfügung offensichtlich rechtmäßig. Gemäß § 2 HessVwVG
stellt es eine allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung dar, daß der zu
vollziehende Verwaltungsakt entweder unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist.
Vollzogen wird hier der Verwaltungsakt des Kreisausschusses vom 06.11.1991, mit
dem die Behörde den Antragstellern die weitere Nutzung der streitbefangenen
Halle untersagte und ihnen aufgab, die dort lagernden Heuballen zu entfernen. Die
Verfügung ist unanfechtbar, sei dem die Antragsteller in der Sitzung des
Anhörungsausschusses beim Landrat des Antragsgegners vom 26.08.1992 ihren
Widerspruch zurückgenommen haben. Auch die ihnen eingeräumte Frist,
derzufolge die Nutzung der Halle ab einer Woche nach Zustellung der Verfügung
untersagt wurde, war verstrichen. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der
Zwangsgeldandrohung und demnach etwaige Bedenken gegen die Wahl des
Zwangsmittels, die Höhe des Zwangsgeldes und die Angemessenheit der Frist
sind im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung nicht zu prüfen, da die Androhung
des Zwangsgeldes unanfechtbar geworden ist. Es ist ein tragender Grundsatz des
gestuften Verwaltungszwangsverfahrens, daß lediglich die Wirksamkeit, nicht aber
die Rechtmäßigkeit des vorangegangenen Vollzugsaktes Bedingung für die
Rechtmäßigkeit des nachfolgenden Vollzugsaktes ist (BVerwG, Urteil vom
13.04.1984 - 4 C 31/81 - NJW 1984, 2591 (2592); VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 10.10.1973 - VIII 534/73 - ESVGH 24, 105). Rechtsverstöße, auf die sich die
Antragsteller hiernach noch berufen könnten, sind nicht gegeben.
Selbst wenn, wie die Antragsteller vortragen, die Beitreibung des Zwangsgeldes zu
einem Zeitpunkt erfolgt wäre, zu dem das Nutzungsverbot von den Antragstellern
eingehalten wurde, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Festsetzung und
Beitreibung des Zwangsgeldes. Die Festsetzung des Zwangsgeldes von 3.000,--
DM erfolgte, nachdem die Behörde bei einer Ortsbesichtigung am 20.01.1994
festgestellt hatte, daß mehrere Heurundballen in der Halle lagerten. Zwar ist
gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 a HessVwVG das Vollstreckungsverfahren einzustellen,
wenn der durchzusetzende Verwaltungsakt befolgt worden ist und damit der
Zweck des Vollzugs erreicht ist. Bei Durchsetzung von Unterlassungspflichten ist
der Zweck aber erst dann erreicht, wenn keine Wiederholungsgefahr mehr besteht
(Sadler, VwVG, 2. Aufl., § 15 Rdnr. 21; Erlenkämper,
Verwaltungsvollstreckungsgesetz Nordrhein- Westfalen, 3. Aufl. § 65 Erl. 4). Diese
ist regelmäßig zu bejahen, wenn mehr als einmal gegen die zu erzwingende
Unterlassungspflicht verstoßen wurde (Rietdorf/Waldhausen/Voss,
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Unterlassungspflicht verstoßen wurde (Rietdorf/Waldhausen/Voss,
Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 65
Erl. 5; Seeger, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1974, §
23 Rdnr. 5). Im Zeitpunkt der Beitreibung des Zwangsgeldes in Höhe von 3.000,--
DM am 13.06.1994 hatten die Antragsteller aber bereits zum zweiten Male gegen
das Nutzungsverbot verstoßen, da anläßlich der Ortsbesichtigung am 10.05.1994
ein erneuter Verstoß festgestellt worden war. Folglich kann von einer Befolgung der
Grundverfügung seitens der Antragsteller und einer Zweckerreichung des
androhten Zwangsmittels nicht die Rede sein. Die Antragsteller berufen sich in
diesem Zusammenhang zu Unrecht auf den Beschluß des 8. Senats des
beschließenden Gerichtshofs vom 30.11.1988 - 8 TH 4246/88 - (NVwZ-RR 1989,
452). Die durch die Festsetzung von Zwangsgeldern erzielte Beachtung eines
Verbots steht nach dieser Entscheidung lediglich der Beitreibung weiterer erst
noch f e s t z u s e t z e n d e r Zwangsgelder entgegen.
Die Androhung des erhöhten Zwangsgeldes in Höhe von 6.000,-- DM in der
Verfügung vom 25.01.1994 ist ebenfalls rechtmäßig. Gemäß § 71 Abs. 1
HessVwVG dürfen Zwangsmittel wiederholt und solange angewendet werden, bis
der Verwaltungsakt befolgt oder der mit dem Verwaltungsakt angestrebte Erfolg
auf andere Weise eingetreten ist. Keine Bedenken bestehen insbesondere gegen
die Erhöhung des für den Wiederholungsfall angedrohten Zwangsgeldes auf
6.000,-- DM. Der Antragsgegner ist ohne Rechtsverstoß davon ausgegangen, daß
nur die Androhung eines erheblich höheren Zwangsgeldes die Antragsteller würde
motivieren können, das Nutzungsverbot einzuhalten.
Die im Bescheid vom 25.05.1994 enthaltene und damit noch vor der Räumung der
streitbefangenen Halle von Heuballen, die am 03.06.1994 erfolgte,
ausgesprochene Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 6.000,-- DM sowie
die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 9.000,-- DM unterliegt
ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
Die erneute Festsetzung und Androhung eines weiteres Zwangsgeldes beruhen
darauf, daß die Antragsteller zum wiederholten Male gegen das Nutzungsverbot
verstoßen hatten, wie anläßlich der Ortsbesichtigung am 10.05.1994 festgestellt
worden war. Der Auffassung der Antragsteller, die Zwangsgeldfestsetzung
verstoße gegen das Kumulationsverbot des § 71 Abs. 2 HessVwVG, weil die
Festsetzung zu einem Zeitpunkt erfolgt sei, als das zunächst festgesetzte
Zwangsgeld in Höhe von 3.000,-- DM noch nicht beigetrieben worden sei, ist nicht
zu folgen. § 71 Abs. 2 HessVwVG bestimmt, daß mehrere Zwangsmittel nicht
gleichzeitig und ein neues Zwangsmittel erst dann angewendet werden darf, wenn
das frühere Zwangsmittel erfolglos geblieben ist. Welche Anforderungen an den
Begriff der Erfolglosigkeit zu stellen sind, ist umstritten. Teilweise wird
angenommen, daß ein weiteres Zwangsgeld erst dann angedroht und festgesetzt
werden darf, wenn das vorher festgesetzte Zwangsgeld beigetrieben bzw.
mindestens ein Beitreibungsversuch gemacht worden ist. Erst dann stehe fest,
daß das angedrohte Zwangsgeld erfolglos gewesen sei (Rasch, DVBl. 1980, 1017
(1021); Wittern, Grundriß des Verwaltungsrechts, 16. Aufl., § 10 Rdnr. 18;
Altenmüller BWVPr 1977, 2 (7); OVG Koblenz, Beschluß vom 13.01.1988 - 13 B
550/87 - NVwZ 1988, 652 (653 f.)). Mit der ganz überwiegenden Meinung in
Rechtsprechung (OVG Lüneburg, Beschluß vom 11.03.1988 - 13 B 125/88 - NVwZ
1988, 654; OVG Berlin, Urteil vom 10.11.1967 - OVG II B 46/66 - NJW 1968, 1108;
VGH München, Urteil vom 13.12.1972 - Nr. 95 II 71 - BRS 25 Nr. 215; OVG Berlin,
Urteil vom 21.02.1958 - OVG II B 84/57 - BRS 8, S. 75) und Literatur (Engelhardt/
App, § 13 Anm. 5) a); Sadler, a.a.O., § 13 Rdnr. 65 ff.; Götz, Allgemeines Polizei-
und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Rdnr. 307; Brunn, Verwaltungsvollstreckungsrecht,
Rdnr. 96, in: von Mutius, Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Band 1, 1984, S.
259 ff.; Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg,
1983, § 19 Rdnr. 9) ist jedoch davon auszugehen, daß die Behörde nur den
Mißerfolg der früheren Androhung abwarten mußte und nicht gezwungen war,
zunächst das früher angedrohte Zwangsgeld festzusetzen und beizutreiben.
Vielmehr ist von der Erfolglosigkeit des Zwangsgeldes bereits dann auszugehen,
wenn der Verantwortliche seine Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der
Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt hat. In einem solchen Fall steht es im
Ermessen der Behörde, in welcher Reihenfolge sie die ihr zu Gebote stehenden
Zwangsmittel einsetzt (OVG Lüneburg a.a.O.).
Da der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche
gegen die Verfügungen vom 25.01. und 25.05.1994 abzulehnen ist, muß auch der
weiterhin gestellte Antrag, die auf Grund dieser Verfügungen entrichteten
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weiterhin gestellte Antrag, die auf Grund dieser Verfügungen entrichteten
Zwangsgelder zurückzuzahlen, ohne Erfolg bleiben.
Demgegenüber ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der in
dem Bescheid vom 26.07.1994 enthaltenen Zwangsgeldfestsetzung in Höhe von
9.000,-- DM und der Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von
15.000,-- DM anzuordnen; denn der Widerspruch gegen diesen Bescheid verspricht
Erfolg.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners mangelt es den Antragstellern nicht
bereits deshalb am Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Entscheidung des
Gerichts, weil die Antragsteller mit einem Schreiben vom 06.09.1994 um die
Einräumung einer Ratenzahlung hinsichtlich des Zwangsgeldes in Höhe von
9.000,-- DM gebeten haben. Hierin kann weder ein Rechtsbehelfsverzicht noch die
Anerkennung des behördlichen Anspruchs gesehen werden, da solche Erklärungen
eindeutig und unmißverständlich zum Ausdruck kommen müssen. Dem Antrag auf
Gewährung von Zahlungserleichterung ist indes nicht mit der erforderlichen
Eindeutigkeit zu entnehmen, daß die Antragsteller auf die Geltendmachung
weiterer Rechtsbehelfe und auf die Geltendmachung der Rückzahlung der
gezahlten Zwangsgelder verzichten wollten. Hätten sie dies zum Ausdruck bringen
wollen, hätten sie vielmehr ausdrücklich sowohl ihre Widersprüche als auch ihr
unter dem 18.07.1994 gestelltes Rückzahlungsbegehren bezüglich der
Zwangsgelder in Höhe von 3.000,-- und 6.000,-- DM fallen lassen müssen.
Soweit in dem Bescheid vom 26.07.1994 ausgeführt wird, die Antragsteller hätten
gegen das Nutzungsverbot verstoßen, indem sie in der Halle ein Fahrrad, ein
Dreirad, ein Kettcar und zwei Fahrzeugreifen abgestellt hätten, ist die
Nichterfüllung der Unterlassungspflicht nicht belegt. Die Antragsteller bestreiten
nämlich, diese Gegenstände selbst in der Halle gelagert zu haben und haben eine
eidesstattliche Versicherung ihres Nachbarn vom 02.08.1994 vorgelegt, derzufolge
dieser ca. zwei Wochen vor Abgabe der eidesstattlichen Versicherung die in der
Verfügung genannten Gegenstände ohne Wissen der Antragsteller in der Halle
abgeladen habe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese
eidesstattliche Versicherung geeignet, die in der angefochtenen Verfügung
enthaltene Behauptung zu widerlegen, daß der Verstoß von den Antragstellern
selbst begangen wurde bzw. von diesen zu verantworten ist. Obwohl in der
eidesstattlichen Versicherung nicht das genaue Datum angegeben wird, zu dem
der Erklärende die Gegenstände in der Halle abgestellt haben will, wird doch durch
sie glaubhaft gemacht, daß im nahen zeitlichen Zusammenhang mit der
Ortsbesichtigung am 21.07.1994 die von dem Antragsgegner festgestellten
Gegenstände von einer dritten Person in der Halle abgelegt wurden. Es ist
naheliegend und entspricht durchaus der Lebenserfahrung, daß Personen sich an
das Datum der Vornahme von Handlungen, die, wie hier, für diese nicht von
besonderer Bedeutung bzw. Tragweite sind, nicht exakt erinnern können. Die
eidesstattliche Erklärung, deren Beweiswert vom Gericht frei zu würdigen ist,
vermag demnach im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die von den
Antragstellern behauptete Tatsache zu belegen, daß die von dem Antragsgegner
festgestellten Gegenstände ohne das Wissen der Antragsteller von ihrem
Nachbarn kurze Zeit vor der Durchführung der Ortsbesichtigung am 21.07.1994 in
der Halle abgelegt wurden.
Soweit der Bescheid vom 26.07.1994 darauf gestützt wurde, daß zum Zeitpunkt
der Ortsbesichtigung vom 21.07.1994 verschiedene Baumaterialien in der Halle
gelagert waren, sind die Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines weiteren
Zwangsgeldes offensichtlich rechtswidrig, weil hierin kein Verstoß gegen das mit
der Verfügung vom 06.11.1991 angeordnete Nutzungsverbot zu sehen ist. In
tatsächlicher Hinsicht ist entsprechend dem Vorbringen der Antragsteller davon
auszugehen, daß die am 21.07.1994 vorhandenen Baumaterialien bereits bei
Erlaß der Verfügung vom 06.11.1991 in der Halle lagerten. Hierfür sprechen die
vom Kreisbauamt des Antragsgegners am 05.11.1991 angefertigten Fotos, die
sich in einer der beiden von der Behörde zu dem Berufungsverfahren 3 UE
2683/93 überreichten Hefter Behördenakten (Bl. 44) befinden. Die Aufnahmen
belegen, daß zu diesem Zeitpunkt Baumaterialien in der Halle lagerten. Wenn der
Behördenbedienstete Bu. bei den Ortsbesichtigungen vom 20.01.1994 und vom
10.05.1994 ausdrücklich lediglich die Lagerung von Heuballen und im zweiten Fall
auch das Abstellen eines Fahrzeugs feststellte, so läßt dieser Umstand allein noch
nicht den Schluß zu, daß nicht auch Baumaterialien nach wie vor in der Halle
vorhanden waren. In diese Richtung weist auch ein von der Behördenbediensteten
Koppel am 15.06.1994 aufgenommener Aktenvermerk (Bl. 375 des zu dem
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Koppel am 15.06.1994 aufgenommener Aktenvermerk (Bl. 375 des zu dem
vorliegenden Verfahren beigezogenen Teils der Behördenakten, Akten zum
Vollstreckungsverfahren). Nach dem Inhalt des Vermerks ergab eine Rücksprache
mit dem Bediensteten Bu., daß die Heurundballen bei einer Ortsbesichtigung am
15.06.1994 entfernt worden waren, daß sich jedoch andere Gegenstände, wie es
ausdrücklich heißt, weiterhin in der Halle befänden. Als Beispiele werden Steine
und Zementsäcke genannt.
In rechtlicher Hinsicht läßt sich dem Bescheid des Kreisausschusses vom
06.11.1991 nicht entnehmen, daß die Antragsteller verpflichtet wären, zu diesem
Zeitpunkt bereits in der Halle lagernde Baumaterialien aus dem Gebäude zu
entfernen. Es mag sein, daß die Behörde eine dahingehende Verfügung erlassen
wollte. Sie hat ihren Willen jedoch nicht in einer für die Antragsteller verständlichen
Weise in der Verfügung zum Ausdruck gebracht. Das unter Nr. 2 des
Entscheidungsausspruchs ergangene Gebot, Gegenstände zu entfernen, bezieht
sich ausdrücklich nur auf die in der Halle gelagerten Heurundballen. Das unter Nr.
1 getroffene Nutzungsverbot mußten die Antragsteller nicht so verstehen, daß
ihnen damit auch die Entfernung weiterer Gegenstände, etwa der bereits damals
in der Halle lagernden Baumaterialien, aufgegeben worden wäre. In Fällen, in
denen eine unzulässige Nutzung wie hier gerade in der Lagerung von
Gegenständen besteht, kann ein Nutzungsverbot zwar gleichzeitig das Gebot
enthalten, die lagernden Gegenstände zu entfernen, ohne daß die Beseitigung
ausdrücklich angeordnet werden müßte (VGH München, Urteil vom 15.05.1986 -
Nr. 2 B 85 A 1080 - BayVBl. 1987, 150). Ordnet die Behörde jedoch, wie es hier
geschehen ist, die Entfernung eines Teils der in einer Lagerhalle vorhandenen
Gegenstände zusammen mit dem Nutzungsverbot an, so ist davon auszugehen,
daß sich das Beseitigungsgebot auf diese Gegenstände beschränkt.
Der beschließende Senat hält es für angemessen, nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
antragsgemäß die Aufhebung der Vollziehung der Verfügung vom 26.07.1994
anzuordnen. Aus den beigezogenen Behördenakten, nämlich aus Vermerken vom
08. und 19.11.1994 (Bl. 558 a.a.O.), ergibt sich, daß die Antragsteller bereits
mehrere Raten auf das Zwangsgeld von 9.000,-- DM geleistet haben. Der
Antragsgegner ist vorläufig bis zu einer abschließenden Klärung, ob der
Rechtsbehelf der Antragsteller Erfolg hat, verpflichtet, die bereits geleisteten
Zahlungen einschließlich etwaiger Gebühren zurückzuzahlen.
Da die in dem Bescheid vom 26.07.1994 enthaltene Zwangsgeldfestsetzung
rechtswidrig ist, ist auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von
15.000,-- DM rechtswidrig. Diese vierte Zwangsgeldandrohung baut nämlich auf
der Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 9.000,.-- DM auf. Die Behörde
wollte gleichzeitig mit der Festsetzung eines Zwangsgeldes und der Androhung
eines weiteren Zwangsgeldes die Antragsteller zur Einhaltung des
Nutzungsverbotes anhalten. Wenn aber ein Verstoß gegen die
Unterlassungspflicht nicht festgestellt werden kann bzw. die Festsetzung eines
Zwangsgeldes rechtsmißbräuchlich ist, ist die Wiederholung der
Zwangsgeldandrohung ebenfalls rechtswidrig, da diese die Erfolglosigkeit des
zunächst angedrohten Zwangsgeldes voraussetzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kostenverteilung
entspricht dem Verhältnis, in dem die Beteiligten obsiegt haben bzw. unterlegen
sind.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 analog, 20 Abs. 3
und 25 Abs. 2 GKG. Der Senat bewertet das Interesse der Antragsteller an der
Aufhebung der angefochtenen Verfügungen in der Hauptsache mit der Summe
der festgesetzten Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 18.000,-- DM. Außerdem
ist die Hälfte des in der Verfügung vom 26.07.1994 nur angedrohten
Zwangsgeldes von 15.000,-- DM, also ein Betrag von 7.500,-- DM, in Ansatz zu
bringen. Die Hälfte des sich auf diese Weise ergebenden Ausgangsbetrags von
25.500,-- DM, mithin ein Betrag von 12.750,-- DM erscheint als Streitwert für das
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angemessen. Soweit in den
angefochtenen Bescheiden angedrohte Zwangsgelder bereits festgesetzt sind,
sind die Androhungen nicht streitwerterhöhend zu berücksichtigen, da die
Zwangsgeldandrohungen auf den Festsetzungen des Zwangsgeldes aufbauen und
die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung auch die Rechtswidrigkeit der
Zwangsgeldandrohung zur Folge hat.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.