Urteil des HessVGH vom 23.06.1993, 8 UE 2722/88

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat

Entscheidungsdatum: 23.06.1993

Normen: § 48 Abs 1 VwVfG, § 48 Abs 2 VwVfG, § 50 VwVfG, EWGV 857/84, MilchVergG

Aktenzeichen: 8 UE 2722/88

Dokumenttyp: Urteil

(Rücknahme der Bewilligung der sog Milchrente wegen fehlender Einwilligungserklärung des Verpächters)

Tatbestand

1Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheids der Beklagten aus dem Jahre 1984, mit dem die Beklagte eine zuvor bewilligte Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung zurückgenommen hat.

2Der Kläger stellte am 1. Juni 1984 einen Antrag auf Gewährung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung. In dem Formularschreiben gab er an, Pächter des Betriebes zu sein und reichte zu dem Antrag ein Schreiben des Verpächters, des Beigeladenen, vom 1. Juni 1984 ein, das folgenden Wortlaut hat:

3"Sehr geehrter Herr T!

4Heute haben Sie mir Ihr Anliegen vorgetragen, von der bisherigen Milchwirtschaft auf Mastvieh umstellen zu wollen. Sie haben dafür mein Einverständnis erbeten.

5Gegen eine solche Umstellung, die im Rahmen einer ordnungsgemäßen Wirtschaft erfolgt, habe ich keine Bedenken. Durch mein Einverständnis wird der mit Ihnen geschlossene Pachtvertrag vom 3.7.1962 in seiner heute gültigen Fassung nicht berührt. Anstelle der Punktwerte und des Zeitwertes der eisern übergebenen Milchkühe treten die entsprechenden Werte für das im Wege der Umstellung ausgetauschte Schlachtvieh, als wenn 1962 bereits Schlachtvieh anstatt der Milchkühe vorhanden gewesen wäre.

6Mit freundlichen Grüßen"

7Die Beklagte gewährte daraufhin mit Bescheid vom 18. Juli 1984 dem Kläger eine Vergütung in Höhe von 150.000,00 DM, zahlbar in zehn gleichen Jahresraten von jeweils 15.000,00 DM. Mit Schreiben vom 30. August 1984 teilte der Beigeladene der Beklagten mit, daß er sein Einverständnis zur Aufgabe der Milcherzeugung nicht erteilt habe. Mit seinem Schreiben vom 1. Juni 1984 habe er nur einer Bitte des Klägers Rechnung tragen wollen, der wegen Schwierigkeiten bei der Milchviehhaltung seinen Betrieb für das auslaufende Pachtverhältnis auf Mastviehhaltung habe umstellen wollen. Einer endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung auf dem Hof sei zu keiner Zeit zugestimmt worden. Er, der Beigeladene, habe keine Kenntnis davon gehabt, daß der Kläger einen Antrag auf Milchrente gestellt und die Einverständniserklärung dafür benötigt habe.

8Mit Bescheid vom 22. Oktober 1984 hob die Beklagte den Bewilligungsbescheid auf und führte zur Begründung aus, die erforderliche Verpächtereinwilligung habe nicht vorgelegen. Daher sei der Bewilligungsbescheid fehlerhaft und nach Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen aufzuheben.

9Den dagegen am 6. November 1984 eingelegten Widerspruch begründete der Kläger unter anderem damit, daß er auf den Bestand des Bewilligungsbescheids vertraut und in diesem Glauben die Milcherzeugung eingestellt habe. Da die von ihm vorgelegte Verpächtereinwilligung von der Beklagten nicht beanstandet

ihm vorgelegte Verpächtereinwilligung von der Beklagten nicht beanstandet worden sei, habe er von der Richtigkeit des Bewilligungsbescheids ausgehen können. Zusätzlich zu dem von dem Beigeladenen gepachteten Hof mit Gebäuden und Ländereien von zusammen ca. 70 ha habe er noch von drei weiteren Personen landwirtschaftlich zu nutzende Flächen von ebenfalls 70 ha langfristig angepachtet. Die Milcherzeugung habe sich auf den gesamten Betrieb erstreckt, so daß die Erklärung des Beigeladenen auch nur von sekundärer Bedeutung sei.

10 Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 6. März 1985 - zugestellt am 9. März 1985 - zurück und führte aus, der Kläger habe die notwendigen Einwilligungen der Verpächter nicht vorgelegt. Das Schreiben des Beigeladenen genüge nicht den notwendigen Anforderungen, da es nicht das Einverständnis zur Aufgabe der Milcherzeugung für alle Zeiten beinhalte. Bei der über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids zu treffenden Ermessensentscheidung sei das öffentliche Interesse als überwiegend angesehen worden. Ein eventuelles Vertrauen des Klägers in den Bestand des Vergütungsbescheids habe nicht berücksichtigt werden können, weil er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts infolge grober Fahrlässigkeit gekannt und er darüber hinaus den Verwaltungsakt durch unvollständige Angaben erwirkt habe, da er angegeben habe, den Betrieb nur von einem Pächter gepachtet zu haben.

11 Am 3. April 1985 hat der Kläger Klage bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben und vorgetragen, er habe sich von allen Verpächtern Einverständniserklärungen ausstellen lassen. Nachdem ihm die Landwirtschaftskammer jedoch mitgeteilt gehabt habe, daß er die Erklärungen der übrigen Verpächter nicht einzureichen brauche, habe er dies so gehandhabt. Wenn er als rechtsunkundiger Landwirt über die staatlichen Maßnahmen betreffend Herabsetzung der Milcherzeugung im Bilde gewesen sei, so könne man dies von dem Beigeladenen auch erwarten. Es gehe nicht an, wenn zunächst die von ihm eingereichten Unterlagen als vollständig und ausreichend angesehen würden und, nachdem er die Milchkühe abgeschafft habe, der Bewilligungsbescheid aufgehoben werde. Wenn er gewußt hätte, daß die Erklärung des Beigeladenen nicht ausreichend sei, hätte er keinen Bewilligungsantrag gestellt und die Milcherzeugung fortgesetzt.

12 Die Beklagte hat sich auf ihre Ausführungen im Vorverfahren berufen und ergänzend vorgetragen, der Kläger habe bei der Antragstellung verschwiegen, daß er vier Verpächter gehabt habe; auf Vertrauensschutzgründe könne er sich daher nicht berufen.

13 Mit Gerichtsbescheid vom 30. Mai 1988 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die angegriffenen Bescheide aufgehoben und ausgeführt, die Beklagte habe das ihr bei der Rücknahme des Bewilligungsbescheides zustehende Ermessen nicht ausgeübt.

14 Gegen den der Beklagten am 7. Juni 1988 zugestellten Gerichtsbescheid richtet sich die am 24. Juni 1988 eingegangene Berufung der Beklagten. Sie trägt vor, bei ihrer Ermessensentscheidung die für und gegen die Rücknahme sprechenden Argumente abgewogen zu haben. Auch wenn dies im Ausgangsbescheid sehr knapp gehalten sei, sei es doch im Widerspruchsbescheid ausführlicher nachgeholt worden. Gegebenenfalls werde die Ermessensentscheidung durch ein sogenanntes Nachschieben nunmehr aufgebessert.

15 Die Beklagte beantragt,

16 den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. Mai 1988 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

17 Der Kläger beantragt,

18 die Berufung zurückzuweisen.

19 Der Beigeladene beantragt,

20 den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. Mai 1988 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

21 Er rügt zunächst, nicht bereits von dem Verwaltungsgericht beigeladen worden zu sein und trägt vor, der Kläger habe die Erklärung zur Umstellung auf

sein und trägt vor, der Kläger habe die Erklärung zur Umstellung auf Mastviehhaltung nur erhalten, weil er die Milchrentenbeantragung verschwiegen habe. Der Kläger habe auch gewußt, daß das Schreiben des Beigeladenen vom 1. Juni 1984 keine Einwilligung zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung beinhaltete und habe dennoch die Milchrente beantragt. Dem Kläger sei durch die Aufhebung des Bewilligungsbescheids kein durchgreifender wirtschaftlicher Nachteil entstanden, da er im Sommer 1986 ohnehin die Pachtsache habe zurückgeben und die Milchwirtschaft aufgeben müssen. Auch habe der Kläger bereits seine Mitgliedschaft in der L Milchverwertung eG gekündigt und seinen Molkereianteil ausbezahlt bekommen, bevor die Milchrente noch im Gespräch gewesen sei. Als sich die Möglichkeit der Milchrentenbeantragung ergeben habe, habe der Kläger - unter Vorspiegelung falscher Gründe - den Beigeladenen zur Abgabe der Einverständniserklärung veranlaßt. Der Kläger habe sich am 1. Juni 1984 an den Beigeladenen gewandt und ihm die Schwierigkeiten vorgetragen, welche sich für ihn bei der Milchviehhaltung in zunehmendem Maße ergäben: Hof und Weiden seien durch die stark befahrene Bundesstraße getrennt und es sei für ihn äußerst schwierig, die Herde täglich von der Weide auf den Hof und vom Hof wieder auf die Weide zu treiben. Auch verursache das Treiben der Milchviehherde bei nasser Witterung gefährlichen Schlamm auf der Bundesstraße, für den er verantwortlich sei. Er könne die erforderliche Sicherheit auf der Straße nicht gewährleisten. Im Hinblick auf diese Umstände habe der Kläger den Beigeladenen um sein Einverständnis zur Umstellung des Betriebes von Milch- auf Mastvieh gebeten.

22 Inzwischen habe der Beigeladene den Hof weiter verpachtet. Wegen der Höhe des Übergangs der Referenzmenge sei noch ein Verwaltungsstreitverfahren zwischen dem neuen Pächter und dem Kläger anhängig.

23 Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakten der Beklagten (2 Hefter), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.

Entscheidungsgründe

24 Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 22. Oktober 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. März 1985 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

25 Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 22. Oktober 1984, mit dem der die Milchrente bewilligende Bescheid vom 18. Juli 1984 aufgehoben wurde, ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids vom 18. Juli 1984 folgt vorliegend daraus, daß der Kläger die für die Bewilligung erforderliche Einwilligung des Verpächters nicht vorgelegt hat.

26 Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt ("Milchrente") sind in der Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 20. Juli 1984 (BGBl. I S. 1023) - MAVV - festgelegt. Diese Verordnung beruht ihrerseits auf dem Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 17. Juli 1984 (BGBl. I S. 249) - MAVG -, welches in Durchführung der VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Art. 5c der VO (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. EG Nr. L 90 S. 13) erlassen wurde.

27 Soweit der Kläger rügt, daß für den Bewilligungsbescheid vom 18. Juli 1984 eine Rechtsgrundlage von der Beklagten herangezogen wurde, die vom 20. Juli 1984 - und daher nach Erlaß des Bewilligungsbescheids - datiert, verkennt er, daß die Verordnung sich in § 9 Abs. 1 Rückwirkung zum 1. Juni 1984 beimißt und dies durch das Milchaufgabevergütungsgesetz ausdrücklich vorgesehen ist (§ 4 Abs. 2 MAVG).

28 Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Milchrente sind in § 3 der MAVV festgelegt. Danach ist - neben den sonstigen hier vorliegenden Voraussetzungen -

festgelegt. Danach ist - neben den sonstigen hier vorliegenden Voraussetzungen - erforderlich, daß der Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12 d der VO (EWG) Nr. 857/84 die schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes beifügt (§ 3 Abs. 2 MAVV). Der Kläger hat eine schriftliche Einwilligung des Beigeladenen nicht vorlegen können. Die vom Kläger eingereichte Erklärung des Beigeladenen vom 1. Juni 1984, wonach der Beigeladene sich mit der Umstellung der Milchwirtschaft auf Mastvieh einverstanden erklärt, genügt den Anforderungen des § 3 Abs. 2 MAVV nicht. Eine von der Beklagten vorgegebene formularmäßige Verpächtereinwilligungserklärung, die der Kläger hätte benutzen können, gibt es nicht. Der Kläger konnte daher den Text der Erklärung selbst formulieren bzw. von dem Verpächter verfassen lassen. Dabei kommt es nicht in erster Linie auf den Wortlaut des Einwilligungsschreibens an. Der Bescheinigung muß aber zu entnehmen sein, in welchem Zusammenhang der Verpächter seine Einwilligung abgegeben hat. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Einwilligungserklärung des Verpächters. Da die Gewährung der Vergütung an den Pächter die Freisetzung der Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland zur Folge hat, und der Verpächter daher den verpachteten Betrieb ohne Referenzmenge zurückerhält, soll die Vergütung nur gewährt werden, wenn der Verpächter die Folgen der Beantragung der Vergütung durch seinen Pächter erkennen konnte. Die Einwilligungserklärung muß daher einen ihrem Sinn und Zweck entsprechenden Inhalt haben. Dieser kann unter anderem darin zum Ausdruck kommen, daß generell auf die Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt Bezug genommen wird oder daß die Beantragung der Milchrente oder die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung für den Betrieb in der Bescheinigung erwähnt wird. Ist kein solcher Anhaltspunkt gegeben, fehlt es an einer wirksamen Einwilligungserklärung. Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, der Beigeladene habe - was dieser allerdings bestreitet - gewußt, daß die Erklärung zum Zwecke der Beantragung der Milchrente benötigt wurde, möglicherweise seien ihm jedoch erst nach Abgabe der Erklärung deren Folgen deutlich geworden. Bei der Auslegung der Einwilligungserklärung kommt es nicht auf den subjektiven Erklärungswillen des Verpächters oder darauf an, was Pächter und Verpächter in Vorgesprächen ggf. vereinbart haben. Entscheidend ist der objektiv zum Ausdruck kommende Gehalt der Einwilligungserklärung, der von der Beklagten in jedem Einzelfall zu ermitteln ist.

29 Im vorliegenden Fall läßt sich der vom Kläger vorgelegten Erklärung des Beigeladenen vom 1. Juni 1984 nicht entnehmen, daß der Beigeladene erkennen konnte, zu welchem Zweck die Erklärung von ihm verlangt wurde. Die Erklärung enthält weder einen Hinweis auf die Beantragung der Milchrente, noch auf die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung noch allgemein auf die Milchaufgabevergütungsverordnung. Selbst wenn der Beigeladene daher Kenntnis von der Beantragung der Milchrente durch den Kläger gehabt hätte, so hat er dies in der Erklärung vom 1. Juni 1984 nicht zum Ausdruck gebracht und insbesondere nicht - für einen objektiven Dritten erkennbar - erklärt, daß er der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung auf seinem Hof zustimme. Das vorgelegte Schreiben stellt daher keine Verpächtereinwilligung im Sinne des § 3 Abs. 2 MAVV dar. Da die Vergütung jedoch im Falle des Klägers nicht ohne die Verpächtereinwilligung gewährt werden durfte, ist der Bewilligungsbescheid rechtswidrig und konnte gemäß § 48 VwVfG zurückgenommen werden.

30 Obwohl es sich vorliegend um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, der auf eine Geldleistung gerichtet ist, ist die Rücknahme dieses Verwaltungsakts nicht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG eingeschränkt, da die Anwendung dieser Vorschriften durch § 50 VwVfG ausgeschlossen ist.

31 § 50 VwVfG bestimmt, daß § 48 Abs. 1 Satz 2 sowie die Abs. 2 bis 4 und Abs. 6 VwVfG nicht gelten, wenn ein begünstigender Verwaltungsakt, der von einem Dritten angefochten worden ist, während des Vorverfahrens oder während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufgehoben wird, soweit dadurch dem Widerspruch oder der Klage abgeholfen wird. Der Beigeladene hat vorliegend mit seinem Schreiben vom 30. August 1984 an die Beklagte Widerspruch gegen den die Milchrente bewilligenden Bescheid vom 18. Juli 1984 eingelegt. Auch wenn dieses Schreiben nicht ausdrücklich als Widerspruch bezeichnet ist, so wird durch den Inhalt deutlich, daß der Beigeladene sich gegen die dem Kläger gewährte Vergütung wendet. Der Beigeladene wird auch durch den dem Kläger erteilten Milchrentenbewilligungsbescheid beschwert, denn nach § 5 MAVV wird mit Ablauf des Monats, der auf die Bewilligung folgt, die Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt und kann daher bei Beendigung des

Bundesrepublik Deutschland freigesetzt und kann daher bei Beendigung des Pachtverhältnisses nicht mehr auf den Verpächter übergehen. Wird der Bewilligungsbescheid dagegen aufgehoben, so hat ein Antrag des Verpächters bzw. eines neuen Pächters auf Bescheinigung der Referenzmenge Erfolg. Auch im vorliegenden Fall ist der Antrag des neuen Pächters des Beigeladenen auf Bescheinigung einer Referenzmenge positiv beschieden worden, nachdem der Bewilligungsbescheid des Klägers aufgehoben worden war. Dies zeigt aber gerade, daß der Verpächter den Milchrentenbewilligungsbescheid anfechten können muß, um sich seine Rechte - einen Betrieb mit Referenzmenge zurückzuerhalten und ggf. weiterzuverpachten - sichern zu können. Dem Milchrentenbewilligungsbescheid kommt daher insoweit Doppelwirkung zu: Für den Pächter ist er Voraussetzung für die Zahlung eines Geldbetrages und für den Verpächter bewirkt er den Untergang der auf dem Betrieb ruhenden Referenzmenge infolge der Freisetzung zugunsten der Bundesrepublik Deutschland (so Hess. VGH, Urteil vom 1. Juni 1992 - 8 UE 1421/88 -). Da der Bewilligungsbescheid aufgrund des Widerspruchs des Beigeladenen aufgehoben und damit dem Widerspruch des Beigeladenen abgeholfen wurde, sind die Voraussetzungen des § 50 VwVfG gegeben mit der Folge, daß der Kläger sich auf Vertrauensschutzgründe im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG nicht berufen kann.

32 Der rechtswidrige Bewilligungsbescheid konnte daher gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückgenommen werden. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich aus der Bezugnahme auf § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4 und Abs. 6 ergibt, daß es in dem Fall des § 50 VwVfG auch für den begünstigenden Verwaltungsakt bei dem in § 48 Abs. 1 Satz 1 niedergelegten Ermessen bleibt (so Kopp, VwVfG, 4. Aufl., § 50, Rdnr. 4; Stelkens/Bonk/Leonhard, VwVfG, 3. Aufl., § 50, Rdnr. 41; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl., § 50, Rdnr. 2) oder ob regelmäßig von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen ist (so OVG Münster bei der Verletzung nachbarschützender Normen, Urteil vom 13. Juli 1982 - 11 A 2432/81 -, zitiert bei Stelkens/Bonk/Leonhard, § 50, Rdnr. 42). Denn die von der Beklagten bei der Rücknahme getroffene Ermessensentscheidung ist nicht zu beanstanden. Zwar ist die Darlegung der Ermessenerwägungen im Ausgangsbescheid sehr knapp und auch im Widerspruchsbescheid nicht wesentlich ausführlicher. Allerdings lassen beide Bescheide erkennen, daß die Beklagte von einer von ihr zu treffenden Ermessensentscheidung ausgegangen ist. Soweit die Vorinstanz meint, es fehle an jeglicher individueller Abwägung, so schließt das nicht aus, daß die Beklagte sich gleichwohl Gedanken über den Einzelfall gemacht hat - auch wenn diese in den Bescheiden nicht ausdrücklich aufgeführt sind (BVerwG, Beschluß vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 -, NVwZ 1988, 525). Der Beklagten war - infolge der Widerspruchsbegründung - die persönliche Situation des Klägers bekannt; einer weiteren Aufklärung insoweit bedurfte es nicht. Wenn die Beklagte danach - auch im Hinblick auf eine Gleichbehandlung aller Antragsteller - das öffentliche Interesse an der Aufhebung des Bewilligungsbescheids dem privaten Interesse des Klägers am Belassen der Bewilligung vorzog, so ist dies nicht zu beanstanden. Eine etwaige unzureichende Ermessensausübung wäre von der Beklagten während des Verwaltungsstreitverfahrens - zulässigerweise - durch ein sogenanntes Nachschieben "aufgebessert" worden (siehe BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 33/84 -, NVwZ 1987, 498).

33 Der Aufhebungsbescheid der Beklagten vom 22. Oktober 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. März 1985 ist daher rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. Mai 1988 ist somit aufzuheben und der Berufung der Beklagten stattzugeben mit der Folge, daß die Klage abzuweisen ist.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.