Urteil des HessVGH, Az. 8 UE 2722/88

VGH Kassel: vergütung, hof, rücknahme, verwaltungsakt, einverständnis, einwilligung, markt, verordnung, abgabe, schlachtvieh
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 UE 2722/88
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 48 Abs 1 VwVfG, § 48 Abs
2 VwVfG, § 50 VwVfG,
EWGV 857/84, MilchVergG
(Rücknahme der Bewilligung der sog Milchrente wegen
fehlender Einwilligungserklärung des Verpächters)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheids der Beklagten
aus dem Jahre 1984, mit dem die Beklagte eine zuvor bewilligte Vergütung für die
endgültige Aufgabe der Milcherzeugung zurückgenommen hat.
Der Kläger stellte am 1. Juni 1984 einen Antrag auf Gewährung einer Vergütung für
die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung. In dem Formularschreiben gab er an,
Pächter des Betriebes zu sein und reichte zu dem Antrag ein Schreiben des
Verpächters, des Beigeladenen, vom 1. Juni 1984 ein, das folgenden Wortlaut hat:
"Sehr geehrter Herr T!
Heute haben Sie mir Ihr Anliegen vorgetragen, von der bisherigen Milchwirtschaft
auf Mastvieh umstellen zu wollen. Sie haben dafür mein Einverständnis erbeten.
Gegen eine solche Umstellung, die im Rahmen einer ordnungsgemäßen Wirtschaft
erfolgt, habe ich keine Bedenken. Durch mein Einverständnis wird der mit Ihnen
geschlossene Pachtvertrag vom 3.7.1962 in seiner heute gültigen Fassung nicht
berührt. Anstelle der Punktwerte und des Zeitwertes der eisern übergebenen
Milchkühe treten die entsprechenden Werte für das im Wege der Umstellung
ausgetauschte Schlachtvieh, als wenn 1962 bereits Schlachtvieh anstatt der
Milchkühe vorhanden gewesen wäre.
Mit freundlichen Grüßen"
Die Beklagte gewährte daraufhin mit Bescheid vom 18. Juli 1984 dem Kläger eine
Vergütung in Höhe von 150.000,00 DM, zahlbar in zehn gleichen Jahresraten von
jeweils 15.000,00 DM. Mit Schreiben vom 30. August 1984 teilte der Beigeladene
der Beklagten mit, daß er sein Einverständnis zur Aufgabe der Milcherzeugung
nicht erteilt habe. Mit seinem Schreiben vom 1. Juni 1984 habe er nur einer Bitte
des Klägers Rechnung tragen wollen, der wegen Schwierigkeiten bei der
Milchviehhaltung seinen Betrieb für das auslaufende Pachtverhältnis auf
Mastviehhaltung habe umstellen wollen. Einer endgültigen Aufgabe der
Milcherzeugung auf dem Hof sei zu keiner Zeit zugestimmt worden. Er, der
Beigeladene, habe keine Kenntnis davon gehabt, daß der Kläger einen Antrag auf
Milchrente gestellt und die Einverständniserklärung dafür benötigt habe.
Mit Bescheid vom 22. Oktober 1984 hob die Beklagte den Bewilligungsbescheid auf
und führte zur Begründung aus, die erforderliche Verpächtereinwilligung habe nicht
vorgelegen. Daher sei der Bewilligungsbescheid fehlerhaft und nach Abwägung der
sich gegenüberstehenden Interessen aufzuheben.
Den dagegen am 6. November 1984 eingelegten Widerspruch begründete der
Kläger unter anderem damit, daß er auf den Bestand des Bewilligungsbescheids
vertraut und in diesem Glauben die Milcherzeugung eingestellt habe. Da die von
ihm vorgelegte Verpächtereinwilligung von der Beklagten nicht beanstandet
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ihm vorgelegte Verpächtereinwilligung von der Beklagten nicht beanstandet
worden sei, habe er von der Richtigkeit des Bewilligungsbescheids ausgehen
können. Zusätzlich zu dem von dem Beigeladenen gepachteten Hof mit
Gebäuden und Ländereien von zusammen ca. 70 ha habe er noch von drei
weiteren Personen landwirtschaftlich zu nutzende Flächen von ebenfalls 70 ha
langfristig angepachtet. Die Milcherzeugung habe sich auf den gesamten Betrieb
erstreckt, so daß die Erklärung des Beigeladenen auch nur von sekundärer
Bedeutung sei.
Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 6.
März 1985 - zugestellt am 9. März 1985 - zurück und führte aus, der Kläger habe
die notwendigen Einwilligungen der Verpächter nicht vorgelegt. Das Schreiben des
Beigeladenen genüge nicht den notwendigen Anforderungen, da es nicht das
Einverständnis zur Aufgabe der Milcherzeugung für alle Zeiten beinhalte. Bei der
über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids zu treffenden
Ermessensentscheidung sei das öffentliche Interesse als überwiegend angesehen
worden. Ein eventuelles Vertrauen des Klägers in den Bestand des
Vergütungsbescheids habe nicht berücksichtigt werden können, weil er die
Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts infolge grober Fahrlässigkeit gekannt und er
darüber hinaus den Verwaltungsakt durch unvollständige Angaben erwirkt habe, da
er angegeben habe, den Betrieb nur von einem Pächter gepachtet zu haben.
Am 3. April 1985 hat der Kläger Klage bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am
Main erhoben und vorgetragen, er habe sich von allen Verpächtern
Einverständniserklärungen ausstellen lassen. Nachdem ihm die
Landwirtschaftskammer jedoch mitgeteilt gehabt habe, daß er die Erklärungen der
übrigen Verpächter nicht einzureichen brauche, habe er dies so gehandhabt. Wenn
er als rechtsunkundiger Landwirt über die staatlichen Maßnahmen betreffend
Herabsetzung der Milcherzeugung im Bilde gewesen sei, so könne man dies von
dem Beigeladenen auch erwarten. Es gehe nicht an, wenn zunächst die von ihm
eingereichten Unterlagen als vollständig und ausreichend angesehen würden und,
nachdem er die Milchkühe abgeschafft habe, der Bewilligungsbescheid aufgehoben
werde. Wenn er gewußt hätte, daß die Erklärung des Beigeladenen nicht
ausreichend sei, hätte er keinen Bewilligungsantrag gestellt und die
Milcherzeugung fortgesetzt.
Die Beklagte hat sich auf ihre Ausführungen im Vorverfahren berufen und
ergänzend vorgetragen, der Kläger habe bei der Antragstellung verschwiegen, daß
er vier Verpächter gehabt habe; auf Vertrauensschutzgründe könne er sich daher
nicht berufen.
Mit Gerichtsbescheid vom 30. Mai 1988 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am
Main die angegriffenen Bescheide aufgehoben und ausgeführt, die Beklagte habe
das ihr bei der Rücknahme des Bewilligungsbescheides zustehende Ermessen
nicht ausgeübt.
Gegen den der Beklagten am 7. Juni 1988 zugestellten Gerichtsbescheid richtet
sich die am 24. Juni 1988 eingegangene Berufung der Beklagten. Sie trägt vor, bei
ihrer Ermessensentscheidung die für und gegen die Rücknahme sprechenden
Argumente abgewogen zu haben. Auch wenn dies im Ausgangsbescheid sehr
knapp gehalten sei, sei es doch im Widerspruchsbescheid ausführlicher nachgeholt
worden. Gegebenenfalls werde die Ermessensentscheidung durch ein sogenanntes
Nachschieben nunmehr aufgebessert.
Die Beklagte beantragt,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. Mai
1988 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beigeladene beantragt,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. Mai
1988 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Er rügt zunächst, nicht bereits von dem Verwaltungsgericht beigeladen worden zu
sein und trägt vor, der Kläger habe die Erklärung zur Umstellung auf
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sein und trägt vor, der Kläger habe die Erklärung zur Umstellung auf
Mastviehhaltung nur erhalten, weil er die Milchrentenbeantragung verschwiegen
habe. Der Kläger habe auch gewußt, daß das Schreiben des Beigeladenen vom 1.
Juni 1984 keine Einwilligung zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung
beinhaltete und habe dennoch die Milchrente beantragt. Dem Kläger sei durch die
Aufhebung des Bewilligungsbescheids kein durchgreifender wirtschaftlicher
Nachteil entstanden, da er im Sommer 1986 ohnehin die Pachtsache habe
zurückgeben und die Milchwirtschaft aufgeben müssen. Auch habe der Kläger
bereits seine Mitgliedschaft in der L Milchverwertung eG gekündigt und seinen
Molkereianteil ausbezahlt bekommen, bevor die Milchrente noch im Gespräch
gewesen sei. Als sich die Möglichkeit der Milchrentenbeantragung ergeben habe,
habe der Kläger - unter Vorspiegelung falscher Gründe - den Beigeladenen zur
Abgabe der Einverständniserklärung veranlaßt. Der Kläger habe sich am 1. Juni
1984 an den Beigeladenen gewandt und ihm die Schwierigkeiten vorgetragen,
welche sich für ihn bei der Milchviehhaltung in zunehmendem Maße ergäben: Hof
und Weiden seien durch die stark befahrene Bundesstraße getrennt und es sei für
ihn äußerst schwierig, die Herde täglich von der Weide auf den Hof und vom Hof
wieder auf die Weide zu treiben. Auch verursache das Treiben der Milchviehherde
bei nasser Witterung gefährlichen Schlamm auf der Bundesstraße, für den er
verantwortlich sei. Er könne die erforderliche Sicherheit auf der Straße nicht
gewährleisten. Im Hinblick auf diese Umstände habe der Kläger den Beigeladenen
um sein Einverständnis zur Umstellung des Betriebes von Milch- auf Mastvieh
gebeten.
Inzwischen habe der Beigeladene den Hof weiter verpachtet. Wegen der Höhe des
Übergangs der Referenzmenge sei noch ein Verwaltungsstreitverfahren zwischen
dem neuen Pächter und dem Kläger anhängig.
Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die
Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakten der
Beklagten (2 Hefter), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht
wurden.
Entscheidungsgründe
Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist begründet,
denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der
angegriffene Bescheid der Beklagten vom 22. Oktober 1984 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids vom 6. März 1985 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger
nicht in seinen Rechten.
Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 22. Oktober 1984, mit dem der die
Milchrente bewilligende Bescheid vom 18. Juli 1984 aufgehoben wurde, ist § 48
Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch
nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die
Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Rechtswidrigkeit
des Bewilligungsbescheids vom 18. Juli 1984 folgt vorliegend daraus, daß der
Kläger die für die Bewilligung erforderliche Einwilligung des Verpächters nicht
vorgelegt hat.
Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der
Milcherzeugung für den Markt ("Milchrente") sind in der Verordnung über die
Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt
vom 20. Juli 1984 (BGBl. I S. 1023) - MAVV - festgelegt. Diese Verordnung beruht
ihrerseits auf dem Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe
der Milcherzeugung für den Markt vom 17. Juli 1984 (BGBl. I S. 249) - MAVG -,
welches in Durchführung der VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984
über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Art. 5c der VO (EWG) Nr.
804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. EG Nr. L 90 S. 13) erlassen
wurde.
Soweit der Kläger rügt, daß für den Bewilligungsbescheid vom 18. Juli 1984 eine
Rechtsgrundlage von der Beklagten herangezogen wurde, die vom 20. Juli 1984 -
und daher nach Erlaß des Bewilligungsbescheids - datiert, verkennt er, daß die
Verordnung sich in § 9 Abs. 1 Rückwirkung zum 1. Juni 1984 beimißt und dies durch
das Milchaufgabevergütungsgesetz ausdrücklich vorgesehen ist (§ 4 Abs. 2
MAVG).
Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Milchrente sind in § 3 der MAVV
festgelegt. Danach ist - neben den sonstigen hier vorliegenden Voraussetzungen -
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festgelegt. Danach ist - neben den sonstigen hier vorliegenden Voraussetzungen -
erforderlich, daß der Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12 d der VO (EWG)
Nr. 857/84 die schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes beifügt (§ 3
Abs. 2 MAVV). Der Kläger hat eine schriftliche Einwilligung des Beigeladenen nicht
vorlegen können. Die vom Kläger eingereichte Erklärung des Beigeladenen vom 1.
Juni 1984, wonach der Beigeladene sich mit der Umstellung der Milchwirtschaft auf
Mastvieh einverstanden erklärt, genügt den Anforderungen des § 3 Abs. 2 MAVV
nicht. Eine von der Beklagten vorgegebene formularmäßige
Verpächtereinwilligungserklärung, die der Kläger hätte benutzen können, gibt es
nicht. Der Kläger konnte daher den Text der Erklärung selbst formulieren bzw. von
dem Verpächter verfassen lassen. Dabei kommt es nicht in erster Linie auf den
Wortlaut des Einwilligungsschreibens an. Der Bescheinigung muß aber zu
entnehmen sein, in welchem Zusammenhang der Verpächter seine Einwilligung
abgegeben hat. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der
Einwilligungserklärung des Verpächters. Da die Gewährung der Vergütung an den
Pächter die Freisetzung der Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik
Deutschland zur Folge hat, und der Verpächter daher den verpachteten Betrieb
ohne Referenzmenge zurückerhält, soll die Vergütung nur gewährt werden, wenn
der Verpächter die Folgen der Beantragung der Vergütung durch seinen Pächter
erkennen konnte. Die Einwilligungserklärung muß daher einen ihrem Sinn und
Zweck entsprechenden Inhalt haben. Dieser kann unter anderem darin zum
Ausdruck kommen, daß generell auf die Verordnung über die Gewährung einer
Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt Bezug genommen
wird oder daß die Beantragung der Milchrente oder die endgültige Aufgabe der
Milcherzeugung für den Betrieb in der Bescheinigung erwähnt wird. Ist kein solcher
Anhaltspunkt gegeben, fehlt es an einer wirksamen Einwilligungserklärung. Der
Kläger kann sich nicht darauf berufen, der Beigeladene habe - was dieser
allerdings bestreitet - gewußt, daß die Erklärung zum Zwecke der Beantragung der
Milchrente benötigt wurde, möglicherweise seien ihm jedoch erst nach Abgabe der
Erklärung deren Folgen deutlich geworden. Bei der Auslegung der
Einwilligungserklärung kommt es nicht auf den subjektiven Erklärungswillen des
Verpächters oder darauf an, was Pächter und Verpächter in Vorgesprächen ggf.
vereinbart haben. Entscheidend ist der objektiv zum Ausdruck kommende Gehalt
der Einwilligungserklärung, der von der Beklagten in jedem Einzelfall zu ermitteln
ist.
Im vorliegenden Fall läßt sich der vom Kläger vorgelegten Erklärung des
Beigeladenen vom 1. Juni 1984 nicht entnehmen, daß der Beigeladene erkennen
konnte, zu welchem Zweck die Erklärung von ihm verlangt wurde. Die Erklärung
enthält weder einen Hinweis auf die Beantragung der Milchrente, noch auf die
endgültige Aufgabe der Milcherzeugung noch allgemein auf die
Milchaufgabevergütungsverordnung. Selbst wenn der Beigeladene daher Kenntnis
von der Beantragung der Milchrente durch den Kläger gehabt hätte, so hat er dies
in der Erklärung vom 1. Juni 1984 nicht zum Ausdruck gebracht und insbesondere
nicht - für einen objektiven Dritten erkennbar - erklärt, daß er der endgültigen
Aufgabe der Milcherzeugung auf seinem Hof zustimme. Das vorgelegte Schreiben
stellt daher keine Verpächtereinwilligung im Sinne des § 3 Abs. 2 MAVV dar. Da die
Vergütung jedoch im Falle des Klägers nicht ohne die Verpächtereinwilligung
gewährt werden durfte, ist der Bewilligungsbescheid rechtswidrig und konnte
gemäß § 48 VwVfG zurückgenommen werden.
Obwohl es sich vorliegend um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, der
auf eine Geldleistung gerichtet ist, ist die Rücknahme dieses Verwaltungsakts nicht
gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG eingeschränkt, da die Anwendung
dieser Vorschriften durch § 50 VwVfG ausgeschlossen ist.
§ 50 VwVfG bestimmt, daß § 48 Abs. 1 Satz 2 sowie die Abs. 2 bis 4 und Abs. 6
VwVfG nicht gelten, wenn ein begünstigender Verwaltungsakt, der von einem
Dritten angefochten worden ist, während des Vorverfahrens oder während des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufgehoben wird, soweit dadurch dem
Widerspruch oder der Klage abgeholfen wird. Der Beigeladene hat vorliegend mit
seinem Schreiben vom 30. August 1984 an die Beklagte Widerspruch gegen den
die Milchrente bewilligenden Bescheid vom 18. Juli 1984 eingelegt. Auch wenn
dieses Schreiben nicht ausdrücklich als Widerspruch bezeichnet ist, so wird durch
den Inhalt deutlich, daß der Beigeladene sich gegen die dem Kläger gewährte
Vergütung wendet. Der Beigeladene wird auch durch den dem Kläger erteilten
Milchrentenbewilligungsbescheid beschwert, denn nach § 5 MAVV wird mit Ablauf
des Monats, der auf die Bewilligung folgt, die Referenzmenge zugunsten der
Bundesrepublik Deutschland freigesetzt und kann daher bei Beendigung des
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Bundesrepublik Deutschland freigesetzt und kann daher bei Beendigung des
Pachtverhältnisses nicht mehr auf den Verpächter übergehen. Wird der
Bewilligungsbescheid dagegen aufgehoben, so hat ein Antrag des Verpächters
bzw. eines neuen Pächters auf Bescheinigung der Referenzmenge Erfolg. Auch im
vorliegenden Fall ist der Antrag des neuen Pächters des Beigeladenen auf
Bescheinigung einer Referenzmenge positiv beschieden worden, nachdem der
Bewilligungsbescheid des Klägers aufgehoben worden war. Dies zeigt aber gerade,
daß der Verpächter den Milchrentenbewilligungsbescheid anfechten können muß,
um sich seine Rechte - einen Betrieb mit Referenzmenge zurückzuerhalten und
ggf. weiterzuverpachten - sichern zu können. Dem
Milchrentenbewilligungsbescheid kommt daher insoweit Doppelwirkung zu: Für den
Pächter ist er Voraussetzung für die Zahlung eines Geldbetrages und für den
Verpächter bewirkt er den Untergang der auf dem Betrieb ruhenden
Referenzmenge infolge der Freisetzung zugunsten der Bundesrepublik
Deutschland (so Hess. VGH, Urteil vom 1. Juni 1992 - 8 UE 1421/88 -). Da der
Bewilligungsbescheid aufgrund des Widerspruchs des Beigeladenen aufgehoben
und damit dem Widerspruch des Beigeladenen abgeholfen wurde, sind die
Voraussetzungen des § 50 VwVfG gegeben mit der Folge, daß der Kläger sich auf
Vertrauensschutzgründe im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG nicht
berufen kann.
Der rechtswidrige Bewilligungsbescheid konnte daher gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1
VwVfG zurückgenommen werden. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich aus
der Bezugnahme auf § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4 und Abs. 6 ergibt, daß es in
dem Fall des § 50 VwVfG auch für den begünstigenden Verwaltungsakt bei dem in
§ 48 Abs. 1 Satz 1 niedergelegten Ermessen bleibt (so Kopp, VwVfG, 4. Aufl., § 50,
Rdnr. 4; Stelkens/Bonk/Leonhard, VwVfG, 3. Aufl., § 50, Rdnr. 41; Meyer/Borgs,
VwVfG, 2. Aufl., § 50, Rdnr. 2) oder ob regelmäßig von einer Ermessensreduzierung
auf Null auszugehen ist (so OVG Münster bei der Verletzung nachbarschützender
Normen, Urteil vom 13. Juli 1982 - 11 A 2432/81 -, zitiert bei
Stelkens/Bonk/Leonhard, § 50, Rdnr. 42). Denn die von der Beklagten bei der
Rücknahme getroffene Ermessensentscheidung ist nicht zu beanstanden. Zwar ist
die Darlegung der Ermessenerwägungen im Ausgangsbescheid sehr knapp und
auch im Widerspruchsbescheid nicht wesentlich ausführlicher. Allerdings lassen
beide Bescheide erkennen, daß die Beklagte von einer von ihr zu treffenden
Ermessensentscheidung ausgegangen ist. Soweit die Vorinstanz meint, es fehle
an jeglicher individueller Abwägung, so schließt das nicht aus, daß die Beklagte
sich gleichwohl Gedanken über den Einzelfall gemacht hat - auch wenn diese in
den Bescheiden nicht ausdrücklich aufgeführt sind (BVerwG, Beschluß vom 15.
Januar 1988 - 7 B 182/87 -, NVwZ 1988, 525). Der Beklagten war - infolge der
Widerspruchsbegründung - die persönliche Situation des Klägers bekannt; einer
weiteren Aufklärung insoweit bedurfte es nicht. Wenn die Beklagte danach - auch
im Hinblick auf eine Gleichbehandlung aller Antragsteller - das öffentliche Interesse
an der Aufhebung des Bewilligungsbescheids dem privaten Interesse des Klägers
am Belassen der Bewilligung vorzog, so ist dies nicht zu beanstanden. Eine
etwaige unzureichende Ermessensausübung wäre von der Beklagten während des
Verwaltungsstreitverfahrens - zulässigerweise - durch ein sogenanntes
Nachschieben "aufgebessert" worden (siehe BVerwG, Urteil vom 21. November
1986 - 8 C 33/84 -, NVwZ 1987, 498).
Der Aufhebungsbescheid der Beklagten vom 22. Oktober 1984 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids vom 6. März 1985 ist daher rechtmäßig und verletzt den
Kläger nicht in seinen Rechten. Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts
Frankfurt am Main vom 30. Mai 1988 ist somit aufzuheben und der Berufung der
Beklagten stattzugeben mit der Folge, daß die Klage abzuweisen ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.