Urteil des HessVGH vom 25.03.2010

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

4 A 1687/09

Entschieden

25.03.2010

Schlagworte

Handel und gewerbe , Ausweisung , Raumordnung , Stadt , Landwirtschaft , Subjektives recht , Industrie , Verfügung , Klagebefugnis , Regionalplanung

VGH Kassel: handel und gewerbe, ausweisung, raumordnung, stadt, landwirtschaft, subjektives recht, industrie, verfügung, klagebefugnis, regionalplanung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

4. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

4 A 1687/09

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 12 Abs 4 LPlG HE, § 23

Abs 5 LPlG HE, Art 28 GG, §

22 Abs 2 Nr 2 LPlG HE, § 42

Abs 2 VwGO

(Klage der Nachbargemeinde gegen die Zulassung einer

Abweichung vom Regionalplan.)

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom

21. Juli 2008 - 1 K 834/08.GI - abgeändert:

Der Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der Regionalversammlung

Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des Bescheides des

Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des gesamten Verfahrens mit Ausnahme der

außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner

darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren

Kosten abwenden, sofern nicht der Kostengläubiger vor der Vollstreckung in

entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Mit Schreiben vom 8. August 2007 beantragte die Beigeladene beim

Regierungspräsidium Gießen die Zulassung einer Abweichung vom Regionalplan

Mittelhessen 2001 in ihrem Stadtteil Großen-Linden zwecks Ausweisung eines

interkommunalen Gewerbeparks „Pfaffenpfad“. Das gegenwärtig landwirtschaftlich

genutzte Plangebiet sollte eine Fläche von 83 ha umfassen und im Südwesten der

Gemarkung Großen-Linden liegen, unmittelbar angrenzend an das Stadtgebiet der

Klägerin, und zwar an das Gewerbegebiet „Rechtenbacher Hohl“ im Stadtteil

Lützellinden. Mit Schreiben vom 21. November 2007 reduzierte die Beigeladene

die Antragsfläche auf 40 ha und änderte die Lage der Bauflächen. Zugleich

erklärte sie den Verzicht auf eine ca. 12 ha große Gewerbefläche an anderer Stelle

in ihrem Stadtgebiet. Einen Flächenverzicht stellten auch die Gemeinde

Hüttenberg (1 ha) und die Klägerin (11 ha) in Aussicht. Die im Teilraum

Mittelhessen-Süd zusammengeschlossenen Kommunen (die Beigeladene, die

Stadt Pohlheim, die Gemeinden Fernwald, Hüttenberg und Langgöns) sowie die

Klägerin streben im Rahmen der Flächenentwicklung eine interkommunale

Zusammenarbeit an.

Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellt den überwiegenden Teil der

Antragsfläche als „Fläche für die Landwirtschaft dar. Im östlichen Bereich ist eine

Teilfläche dargestellt mit einem „besonderen Nutzungszweck von Flächen -

Gebäuden und Flächen, die überwiegend der Lagerung und Aufbereitung von

Mutterboden dienen (gewerbliche Nutzung) sowie Gebäude für die Landwirtschaft“.

Die Antragsfläche ist im Regionalplan Mittelhessen 2001 überwiegend als „Bereich

für die Landwirtschaft“ sowie auf Teilflächen als „Bereich für Landschaftsnutzung

und -pflege“, „Bereich für besondere Klimafunktionen“ und „Regionaler Grünzug“

dargestellt.

Im Regionalplanentwurf 2006 wird die Antragsfläche als „Vorbehaltsgebiet für

Natur und Landschaft“, „Vorranggebiet für Landwirtschaft“ und „Vorranggebiet

Regionaler Grünzug“ ausgewiesen. Außerdem handelt es sich danach um ein

archäologisch relevantes Gebiet.

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens erklärte die Klägerin zunächst, die

Antragsunterlagen seien unzureichend. Ihre Zustimmung könne nur erfolgen,

wenn die Umlandgemeinden die noch nicht in Anspruch genommenen Flächen aus

dem Regionalplan zurückentwickeln würden. Auch sei ein Bedarf in der

beantragten Größenordnung unrealistisch. Nach verschiedenen Gesprächen gab

die Klägerin am 15. Oktober 2007 eine weitere Stellungnahme ab. Darin heißt es,

dass bei einer Halbierung des Flächenbedarfs für das beantragte Gewerbegebiet

„Pfaffenpfad“ von ihr, der Klägerin, auch nur die Hälfte, also 11 ha, aus der

Mantelfläche „Großgewerbefläche Lützellinden“ als Flächenrückgabe angeboten

werde.

Nach Eingang des modifizierten Abweichungsantrages der Beigeladenen vom

22. November 2007 teilte die Klägerin mit, dass sie unter folgenden

Voraussetzungen auf eine Fläche von 11 ha im künftigen Regionalplan verzichten

werde:

- Einzelhandelsausschluss auf der Antragsfläche

- Keine konkurrierenden gewerblichen Baugrundstücke größer als 6 ha

- Anfertigen einer Immissionsprognose für den Stadtteil Lützellinden

- 25 bis 30 ha Gesamtgröße für Pfaffenpfad

- Vorschlag der Zweckverbandslösung als künftige Rechtsform der

interkommunalen Zusammenarbeit

- Aufnahme einer raumordnerischen Vereinbarung in den neuen Regionalplan

- Aufrechterhaltung der Hinweise zu den verkehrlichen Erschließungsfragen,

naturschutzrechtlichen Ausgleichsflächen, der Abwasserproblematik und der

Ersatzlandkonzeption.

Sodann erging auf Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der

Regionalversammlung Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des

Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008 gegenüber der

Beigeladenen folgende Abweichungsentscheidung:

„Die Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 zwecks Ausweisung

eines interkommunalen Gewerbeparks „Pfaffenpfad“ in der Stadt Linden, Stadtteil

Großen-Linden, wird gemäß der beigefügten Karte Nr. 2 im reduzierten Umfang

von 30 ha unter Berücksichtigung der nachfolgenden Maßgaben zugelassen:

1. Die reduzierte Antragsfläche wird im Regionalplan als „Vorranggebiet Industrie

und Gewerbeplanung“ ausgewiesen.

2. Die Flächen in den Gemarkungen Gießen-Lützellinden, Hüttenberg und Linden-

Großen-Linden, auf deren gewerbliche Nutzung gemäß Karte Nr. 2 verzichtet wird,

werden im Regionalplan als „Vorranggebiet für Landwirtschaft“ festgelegt. Für die

Fläche in der Gemarkung Gießen-Lützellinden wird hier zusätzlich noch eine

Ausweisung als „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ erfolgen.

3. Im Bereich der beantragten Fläche ist der Einzelhandel auszuschließen. Zum

Zweck der Selbstvermarktung können Ausnahmen zugelassen werden. 4. Die

Erschließung des Bereichs „Pfaffenpfad“ ist auf der Ebene der Bauleitplanung zu

regeln.

5. Ebenso sind die im Anhörungsverfahren angesprochenen naturschutzfachlichen,

siedlungsstrukturellen, wasserwirtschaftlichen und denkmalpflegerischen

Fragestellungen im Rahmen der Bauleitplanung vertieft zu erörtern.

In der zur Begründung abgegebenen raumordnerischen Bewertung heißt es:

„Die Abweichung von den Zielen des Regionalplans kann vorliegend zugelassen

werden, weil die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 HLPG gegeben sind. Danach

muss eine Abweichung vertretbar sein und im Einklang mit den Grundzügen der

Planung stehen. Letzteres ist hier der Fall. Die Grundzüge der Planung werden

nicht berührt. Es liegt auf der Hand, dass durch die Ausweisung einer zusätzlichen

Gewerbefläche von 30 ha kein Grundzug der Planung tangiert wird. Durch die

vorgenommene Reduzierung des Bereichs auf nunmehr 30 ha bei gleichzeitigem

Verzicht auf die gewerbliche Nutzung anderer Flächen ist die Abweichung im

Ergebnis auch vertretbar. Die Summe der im künftigen Regionalplan

ausgewiesenen Zuwachsflächen für Industrie und Gewerbe bleibt im Teilraum

Mittelhessen-Süd in etwa gleich. Soweit von einzelnen Trägern im Rahmen ihrer

Beteiligung eine Ablehnung des Vorhabens erfolgt, sind die dafür genannten

Gründe nicht geeignet, eine derartige Schlussfolgerung zu rechtfertigen.“

In Bezug auf die Anregungen der Klägerin wird weiterhin ausgeführt, eine Nutzung

für Zwecke des Einzelhandels werde bereits durch den gültigen Regionalplan

ausgeschlossen. Gleichwohl werde insoweit der Anregung der Stadt Gießen

entsprochen, da diese zutreffend darauf verwiesen habe, dass die

Regionalversammlung routinemäßig die Einschränkungen des Einzelhandels als

Maßgabe formuliere. Für eine Reduzierung von Einzelvorhaben auf eine Fläche

unterhalb von 6 ha fehle es der Regionalplanung an einer Regelungsbefugnis.

Allerdings sei der von der Stadt Gießen hergestellte Zusammenhang zu der von

ihr geplanten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme im Bereich der

„Großfläche“ Lützellinden nachvollziehbar. Aus diesem Grund werde der

Beigeladenen empfohlen, diesbezüglich mit der Nachbarstadt Gießen zu einer

einvernehmlichen Regelung zu gelangen. Nach Informationen der Oberen

Landesplanungsbehörde sei die Beigeladene auch bereit, eine über 6 ha

hinausgehende Inanspruchnahme für ein Einzelvorhaben nur in Abstimmung mit

der Klägerin zuzulassen. Soweit die Klägerin eine interkommunale Entwicklung der

Fläche für sinnvoll erachte, werde den Beteiligten empfohlen, diesen Vorschlag

aufzugreifen. Dafür spreche schon der Umstand, dass die Klägerin sich

bereiterklärt habe, die Ausweisung eines Bereichs im Umfang von 30 ha durch

einen eigenen Flächenverzicht zu ermöglichen. Schließlich habe auch die

Beigeladene von Anfang an von dem „interkommunalen Gewerbegebiet

Pfaffenpfad“ gesprochen. Ob die Kooperation nur auf diese Fläche und nur auf die

beiden Kooperationspartner Gießen und Linden beschränkt bleibt, bedürfe noch

weiterer Verhandlungen. Der befürchteten Beeinträchtigung der oberzentralen

Funktion der Stadt Gießen werde durch die vorgenommene Flächenreduzierung

hinreichend begegnet. Dadurch würden im Übrigen auch gleichlautende Bedenken

des Oberzentrums Wetzlar berücksichtigt.

Die weiteren Hinweise der Klägerin, die sich auf die Erschließung des Geländes

sowie auf die von dort eventuell ausgehenden Emissionen, die

Abwasserproblematik sowie Ausgleichsflächen etc. bezögen, seien berechtigt. Sie

deckten sich mit den Anregungen und Hinweisen der Träger öffentlicher Belange.

Dabei sei hinsichtlich der Erschließung hervorzuheben, dass die

Straßenbauverwaltung die ihr im Rahmen der Beteiligung unterbreiteten

Vorstellungen gegenwärtig ablehne. Die Beigeladene sei aber bereits damit

beschäftigt, tragfähige Lösungen zu erarbeiten. Es werde von keiner Stelle

vorgetragen, dass bezogen auf die Erschließung Hindernisse bestünden, die im

Rahmen der anstehenden kommunalen Bauleitplanung nicht überwunden werden

könnten.

Hiergegen hat die Klägerin am 14. April 2008 Klage erhoben und zur Begründung

im Wesentlichen geltend gemacht, sie werde durch die Abweichungsentscheidung

in ihrer Funktion als Oberzentrum geschwächt. Zudem werde ihr

Einvernehmensvorbehalt in Bezug auf ihre Funktion im oberzentralen

Siedlungsbereich missachtet. Einem Unterzentrum werde durch die

Abweichungsentscheidung im oberzentralen Siedlungsbereich ein Gewerbegebiet

für großflächige Ansiedlungen erlaubt. Ihre Planungshoheit werde auch verletzt,

denn die westlich der Ortslage ausgewiesenen großen gewerblichen Bauflächen

sollten den regionalen Bedarf an solchen Flächen decken. Zudem werde ihr, der

Klägerin, eine im Regionalplan Mittelhessen 2001 ausgewiesene Gewerbefläche

entzogen und mit der Funktionszuweisung als Grünzug bzw. als Fläche für die

Landwirtschaft überlagert.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der

Regionalversammlung Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des

Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008 aufzuheben,

hilfsweise

festzustellen, dass der Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der

Regionalversammlung Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des

Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008 nichtig ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig. Überdies

sei die Klage unbegründet. Die oberzentrale Funktion der Klägerin verleihe ihr

keinen generellen Anspruch darauf, dass benachbarte Grundzentren gänzlich auf

die Ausweisung von Gewerbeflächen verzichten müssten.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie hat die Auffassung vertreten, die

Klage sei unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

Durch Urteil vom 21. Juli 2008 hat das Verwaltungsgericht Gießen die Klage

abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die

Anfechtungsklage sei mangels Klagebefugnis der Klägerin unzulässig. Zwar sei die

Klägerin nicht darauf verwiesen, ihrem Schutz dienende Ziele der Raumordnung im

Regionalplan Mittelhessen nach § 2 Abs. 2 BauGB erst im Rahmen der

Bauleitplanung der Beigeladenen geltend zu machen. Indessen werde durch die

von der Klägerin mit der Anfechtungsklage angegriffene Abweichungsentscheidung

kein im Regionalplan Mittelhessen 2001 enthaltenes Ziel der Raumordnung, das

dem Schutz der Klägerin diene, verletzt. Durch die Maßgabe Nr. 2 der

Abweichungsentscheidung werde der Klägerin kein Recht entzogen, da diese

Maßgabe lediglich einen klarstellenden Hinweis enthalte und keine Regelung treffe.

Dafür spreche, dass die Festlegung und Ausweisung erst erfolgen werde, wie die

Verknüpfung durch „zusätzlich“ in Satz 2 der Maßgabe mit Satz 1 dieser Maßgabe

und der Formulierung „wird erfolgen“ in Satz 2 dieser Maßgabe zeigten, das heißt

noch nicht mit der Abweichungsentscheidung erfolgt seien. Mithin habe auch kein

unzuständiges Gremium gehandelt.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit

Beschluss vom 25. Mai 2009 die Berufung gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts Gießen zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, sie sei nach

den Zielen der Raumordnung, wie sie sich aus dem Landesentwicklungsplan 2000

und dem Regionalplan Mittelhessen 2001 (B 3.3-9) ergäben, eines von drei

Oberzentren der Planungseinheit Mittelhessen. Bei den beiden anderen

Oberzentren handele es sich um die Städte Marburg und Wetzlar. Sie, die Klägerin,

sei außerdem nach den Zielen des Regionalplans Mittelhessen 2001 (C 5.4-1) ein

gewerblicher Schwerpunkt. Der gültige Regionalplan lege unter B 5.2-1 fest, dass

Zuwachsflächen für Industrie und Gewerbe mit Vorrang in gewerblichen

Schwerpunkten ausgewiesen werden. Dementsprechend seien in der Plankarte in

der Gemarkung der Beigeladenen keine derartigen Zuwachsflächen ausgewiesen.

Für solche Gemeinden sehe der Regionalplan gemäß B 5.2-4 nur eine gewerbliche

Eigenentwicklung vor. Die Fläche am Pfaffenpfad gehe jedoch

eingestandenermaßen über eine gewerbliche Eigenentwicklung hinaus. Mithin

stimmten die Ausführungen des Beklagten zur gewerblichen Entwicklung von

Grundzentren über den Eigenbedarf hinaus nicht mit den Zielen des geltenden

Regionalplans überein. Soweit der Beklagte ausführe, das Gewerbekonzept werde

im künftigen Regionalplan nicht weitergeführt, sei dies im vorliegenden Verfahren

ohne Belang, weil Verfahrensgegenstand eine Abweichungsentscheidung vom

geltenden Regionalplan Mittelhessen 2001 sei.

Aus den Lageplänen ergebe sich, dass die Beigeladene bisher jenseits der

Autobahn A 485 keinerlei Siedlungsentwicklung aufweise. Das projektierte

Gewerbegebiet schließe dagegen unmittelbar an das bereits rechtsgültig

ausgewiesene Gewerbegebiet „Rechtenbacher Hohl“ der Klägerin an. Eine

sinnvolle Erschließung des streitgegenständlichen Gebietes sei nur über diese

Fläche möglich. Die Beigeladene strebe jedoch an, dieses Gebiet über die eigene

Ortslage zu erschließen. Dies würde einen Aufwand verursachen, der nur dann

finanzierbar wäre, wenn die Fläche statt der zugelassenen 30 ha entsprechend der

ursprünglichen Planung eine Fläche von 80 ha erhielte.

Das Verwaltungsgericht habe die Klagebefugnis zu Unrecht verneint. Sie, die

Klägerin, könne sich auf die Verletzung ihrer oberzentralen Funktion und auf die

Verletzung des Einvernehmensgebotes aus B 3.3-17 des Regionalplans

Mittelhessen 2001 berufen. Das angefochtene Urteil begründe die fehlende

Klagebefugnis unter anderem damit, dass die oberzentralen Funktionen nach 4.2

des Landesentwicklungsplanes Hessen allein „Versorgungsfunktionen für die

Bevölkerung aus den Bereichen Kultur und Bildung, Soziales und Sport, Verkehr,

Verwaltung und Gerichte pp.“ seien, die durch die Ausweisung eines weiteren

Gewerbegebiets im Gebiet der Beklagten gänzlich unberührt bleibe.

Demgegenüber führe der Beklagte aus, dass Ober- und Mittelzentren aufgrund

ihrer zentralörtlichen Lage und Funktion als Gewerbestandorte prädestiniert seien.

Es sei in Wahrheit sogar so, dass die zentralen Orte in ihre zentralörtliche

Infrastruktur investierten, um ihre zentralörtliche Funktion im Hinblick auf die

Ansiedlung von Gewerbe wahrnehmen und die Infrastrukturkosten über höhere

Gewerbesteuereinnahmen refinanzieren zu können. Mithin lasse sich die

infrastrukturelle Ausstattung und die Ausweisung von Gewerbeflächen nicht

voneinander trennen.

Das Verwaltungsgericht übersehe auch, dass die angefochtene

Abweichungsentscheidung ihr, der Klägerin, Rechtspositionen in Gestalt von 11 ha

im Regionalplan ausgewiesener Gewerbeflächen entziehe, ohne ihr, der Klägerin,

dafür Vorteile einzuräumen. Allein dieser Umstand begründe die Klagebefugnis.

Sie, die Klägerin, habe dem Entzug der Gewerbeflächen nur unter mehreren

Vorbehalten zugestimmt, die die angefochtene Abweichungsentscheidung nicht

erfülle. Sie, die Klägerin, habe somit dem Entzug ihrer Rechtsposition in dieser

Form nicht zugestimmt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts

enthielten die Maßgaben 1 und 2 Satz 1 nicht nur Hinweise, sondern Regelungen.

Der Wortlaut dieser Maßgaben spreche eindeutig dafür, dass das beklagte Land

eine Regelung unmittelbar im Regionalplan habe treffen wollen. Dafür spreche

auch, dass das beklagte Land bei Gelegenheit anderer

Abweichungsentscheidungen durchaus differenziert habe. Gegen den

Hinweischarakter der Maßgaben 1 und 2 spreche aber auch der Satz 2 der

Maßgabe 2. Durch diese Maßgabe werde angekündigt, dass die sogenannte

Verzichtsfläche der Klägerin als regionaler Grünzug ausgewiesen werde. Ein bloßer

Hinweis sei eine Wissenserklärung. Der Haupt- und Planungsausschuss könne aber

gar nicht wissen, welche Letztentscheidung die nach § 23 Abs. 5 Satz 4 Nr. 2 HLPG

ausschließlich zuständige Regionalversammlung im Hinblick auf den regionalen

Grünzug im kommenden Regionalplan treffen werde. Daraus folge, dass der

Haupt- und Planungsausschuss keine Wissenserklärung habe abgeben können.

Vielmehr habe er im Zusammenhang mit seiner Abweichungsentscheidung eine

Regelung treffen wollen, die die Klägerin daran hindern sollte, bis zum Inkrafttreten

des neuen Regionalplans die sogenannte Verzichtsfläche zu überplanen. Ein bloßer

Hinweis hätte dies nicht verhindert. Ebenso wenig wären die Verzichtserklärungen

dazu geeignet gewesen, die Klägerin zu binden. Denn sie hätten Vorbehalte

enthalten, die nicht eingelöst worden seien. Soweit sich die Beigeladene darauf

berufe, dass die Willenserklärung des Landes im Zweifel gesetzeskonform

auszulegen sei, sei darauf hinzuweisen, dass ein Hinweis des Haupt- und

Planungsausschusses auf den Inhalt eines künftigen Regionalplans, über den die

zuständige Regionalversammlung noch gar nicht entschieden habe, ebenfalls nicht

gesetzeskonform sei. Er sei ebenso wenig gesetzeskonform wie eine Änderung

des Regionalplans durch den Haupt- und Planungsausschuss. Also biete dieser

Aspekt keine Auslegungshilfe, so dass sich das beklagte Land am Wortlaut seiner

Entscheidung festhalten lassen müsse. Die Beigeladene verweise auch ohne Erfolg

darauf, dass das beklagte Land durch eine Verfügung nach § 16 Abs. 2 HLPG

verhindern könne, dass die Verzichtsflächen überplant würden. Diese Vorschrift

setze nämlich voraus, dass die Änderung von Zielen der Raumordnung für die

Verzichtfläche eingeleitet seien. Das beklagte Land habe aber kein solches

Verfahren eingeleitet. Dies ergebe sich aus der Berichtsvorlage vom 25. April 2008

des Regierungspräsidiums an das Präsidium der Regionalversammlung. Dort seien

die Änderungen aufgelistet, die seit der ersten Offenlegung im Jahr 2006 in den

Regionalplanentwurf aufgenommen worden seien. Der Pfaffenpfad und „die

Verzichtsflächen“ seien dort nicht erwähnt. Dies beruhe darauf, dass das beklagte

Land davon ausgehe, dass diese Bereiche bereits durch die entsprechenden

Maßgaben der angefochtenen Abweichungsentscheidungen Bestandteil des

gültigen Regionalplans seien.

Soweit der Beklagte moniere, dass sie, die Klägerin, von dem im Regionalplan

ausgewiesenen 130 ha großen Bereich nur 25 ha entwickeln wolle, beruhe dies

gerade auf der streitigen Abweichungsentscheidung. Das Gebiet Pfaffenpfad der

Beigeladenen sei auf Großinvestoren orientiert. Dies ergebe sich schon aus der

Begründung zu dem Abweichungsantrag, wie ihn die Beigeladene dem

Regierungspräsidium vorgelegt und den das Regierungspräsidium befürwortet

habe. Dies mache die Ausweisung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs im

Bereich der Klägerin rechtlich unmöglich, weil sich der erhöhte Bedarf an

Arbeitsstätten aus Sicht von potentiellen Investoren für die Fläche in Lützellinden

nicht mehr nachweisen lasse. Im Übrigen habe die Stadtverordnetenversammlung

der Klägerin am 26. März 2009 beschlossen, für den gesamten, im Regionalplan

ausgewiesenen gewerblichen Bereich von 130 ha ein Verfahren zur Änderung des

Flächennutzungsplans mit dem Ziel der Darstellung dieses Bereichs einzuleiten.

Die angefochtene Entscheidung beeinträchtige sie, die Klägerin, bei der Erfüllung

ihrer Anpassungspflicht aus dem Regionalplan, weil sie die Durchführung einer

städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme und dementsprechend die zügige

Durchführung und Realisierung des Planvorhabens unmöglich mache. Sie, die

Klägerin, habe daraus die Konsequenz gezogen, in Übereinstimmung mit dem

Regionalplan den gesamten Bereich zunächst im Flächennutzungsplan

darzustellen und die Fläche im Übrigen entgegen der ursprünglichen Planung

zunächst sukzessive auszuweisen. Sollte die streitige Abweichungsentscheidung

aufgehoben werden, werde sie, die Klägerin, zu prüfen haben, ob sie zur

ursprünglich verfolgten Strategie zurückkehren könne.

Die Klage sei auch begründet. Die angefochtene Abweichungsentscheidung sei

rechtswidrig. Nach § 12 Abs. 3 HLPG dürfe vom Regionalplan abgewichen werden,

wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar sei und

Grundzüge des Regionalplans nicht berührt würden. Im vorliegenden Fall sei die

Abweichungsentscheidung jedoch raumordnerisch nicht vertretbar. Sie begünstige

die Fortsetzung des Suburbanisierungsprozesses, den der Regionalplan selbst

abmildern und umkehren wolle. Der angefochtene Bescheid stelle es in das

Belieben der Beigeladenen, ob sie im oberzentralen Siedlungsraum kooperiere,

wenn sie Flächen von regionaler Bedeutung ausweise. Damit verstoße der

Bescheid gegen B 3.3-17 des Regionalplans, ohne dass er von diesem Ziel

suspendiere. Es wäre dem beklagten Land rechtlich ohne weiteres möglich

gewesen, den Einvernehmensvorbehalt gemäß B 3.3-17 des Regionalplans in dem

angefochtenen Bescheid umzusetzen. Es hätte lediglich die Zulässigkeit der

bauleitplanerischen Ausweisung der Fläche von dem Zustandekommen einer

interkommunalen Kooperation zwischen der Klägerin und der Beigeladenen

abhängig gemacht werden müssen. Soweit der Beklagte ausführe, die Zulassung

der Fläche am Pfaffenpfad berühre Grundzüge der Planung nicht, widerspreche er

sich in seinem eigenen Schriftsatz, indem er vortrage, dass es sich bei den

Flächen am Gießener Südkreuz um „1 A-Lagen“ handele, für die die

Regionalplanung alle Anliegerkommunen an einen Tisch bringen wolle. Abgesehen

davon, dass die angefochtene Abweichungsentscheidung nichts für das Ziel einer

kommunalen Zusammenarbeit leiste, sondern im Gegenteil Alleingänge der

Beigeladenen ermögliche, sei die Argumentation des beklagten Landes auch in

sich widersprüchlich. Entweder sei die Fläche ohne jegliche Bedeutung für die

Klägerin, oder es handele sich um eine „1 A-Lage“. Entweder berühre die

angefochtene Entscheidung die Grundzüge des Regionalplans nicht, oder die

Fläche sei so bedeutsam, dass dafür alle Anliegerkommunen an einen Tisch

gebracht werden müssten. Sie, die Klägerin, sei der Meinung, dass die Fläche

wegen ihrer Größe und Lage so bedeutsam sei, dass ihre Belange wesentlich

beeinträchtigt würden und sehe sich in dieser Auffassung durch die Ausführungen

des Beklagen hinsichtlich der Qualität der streitigen Flächen bestätigt.

Der Regionalplan (B 3.3-17) mache die Entwicklung von Bauflächen im

oberzentralen Siedlungsraum von dem Einvernehmen des Oberzentrums

abhängig. Indem der angefochtene Bescheid die Entwicklung der Fläche ohne

Mitwirkung des Oberzentrums ermögliche, sei er raumordnerisch unvertretbar, weil

er gegen Ziele der Raumordnung verstoße, von denen er ausdrücklich nicht

suspendiere. Der angefochtene Bescheid führe ausdrücklich die Ziele der

Raumordnung auf, von denen er Abweichungen zulasse. Die Zielfestlegung B 3.3-

17 des Regionalplans werde dabei nicht erwähnt. Soweit das beklagte Land in dem

angefochtenen Bescheid ausführe, dass die Abweichungsentscheidung nicht von

einer interkommunalen Kooperation habe abhängig gemacht werden können, weil

die Beigeladene darauf nur beschränkt Einfluss nehmen könne, übersehe es, dass

dieser beschränkte Einfluss der Beigeladenen als Unterzentrum notwendige Folge

des Konzepts des oberzentralen Siedlungsraumes sei. Der Plangeber habe

gewollt, dass im oberzentralen Siedlungsraum ohne Zustimmung des

Oberzentrums keine oberzentralen Funktionen wahrgenommen werden sollten.

Selbst wenn die Voraussetzungen für eine Zulassung der Abweichung nach § 12

Abs. 3 HLPG vorgelegen hätten, wäre der angefochtene Bescheid rechtswidrig, weil

der Beklagte sich von sachwidrigen Erwägungen bei der Ausübung seines

Ermessens habe leiten lassen. Der Beklagte habe in der Klageerwiderung als

wesentlichen Ermessensgrund angeführt, mitbestimmend für die

Abweichungsentscheidung sei auch der Umstand gewesen, dass die Klägerin

hinsichtlich der Entwicklung der Großfläche Lützellinden ihre selbst gesetzten

Zwischenziele nicht erreicht habe. So sei es ihr nicht gelungen, eine

Entwicklungssatzung auf den Weg zu bringen. Diese Erwägungen seien grob

sachwidrig. Sie, die Klägerin, habe sachliche Gründe gehabt, die zu einer

Verzögerung des Erlasses der Entwicklungssatzung geführt hätten. Der Haupt-

und Planungsausschuss habe nämlich gefordert, dass die Gewerbefläche in

Lützellinden in Funktionsverbindung mit der Stadt Wetzlar zu entwickeln sei. Dem

sei sie, die Klägerin, gefolgt. Der Beklagte habe auch keine Erkenntnisse über den

Stand der Verhandlungen zwischen Wetzlar und Gießen. Er habe davon

abgesehen, sich sachkundig zu machen. Der Beklagte habe aus den angeblichen

Versäumnissen der Klägerin die Konsequenz gezogen, entgegen dem Prinzip der

zentralen Orte und des oberzentralen Siedlungsraums oberzentrale Funktionen

auf ein Unterzentrum zu übertragen. Eine Abweichungsentscheidung sei nicht das

geeignete Instrumentarium für derart weitreichende Entscheidungen. Es komme

hinzu, dass auch das beklagte Land bei der Fortschreibung des Regionalplans den

vorgegebenen Zeitraum von acht Jahren (§ 10 Abs. 7 HLPG) überschreite.

Der angefochtene Bescheid sei auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil die

Zulassung der Fläche am Pfaffenpfad damit begründet werde, dass sie, die

Klägerin, auf eine gewerbliche Fläche von 11 ha verzichtet habe. Damit lasse der

Beklagte außer Acht, dass sie, die Beklagte, ihren Verzicht nur unter bestimmten

Voraussetzungen in Aussicht gestellt habe, die im vorliegenden Fall nicht erfüllt

seien. Daraus folge, dass der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid die seiner

Entscheidung zugrundeliegenden Tatsachen falsch bewertet habe. Er sei von

einem wirksamen Flächenverzicht ausgegangen, der nicht gegeben sei.

Der Bescheid sei auch rechtswidrig, weil er selbst festlege, dass die

Flächenverzichte im Regionalplan umgesetzt werden. Die Festlegung von Zielen

der Raumordnung sei aber nur durch den Regionalplan möglich. Selbst wenn der

angefochtene Bescheid lediglich darauf hinweisen würde, dass der Flächenverzicht

künftig im Regionalplan umgesetzt werde, sei er rechtswidrig. Denn in diesem Fall

überschreite der Haupt- und Planungsausschuss auch mit solch einem Hinweis

seine Kompetenzen, weil er den Entscheidungen der Regionalversammlung

vorgreife. Hätte der angefochtene Bescheid die verbindliche Umsetzung des

Flächenverzichtes gewährleisten wollen, hätte er die Zulassung der Abweichung

von der aufschiebenden Bedingung der Ausweisung des Flächenverzichts im

Regionalplan abhängig machen müssen. Der Beklagte trage vor, dass die

Regionalversammlung großen Wert darauf gelegt habe, dass durch die

Flächenausweisung die Gesamtbilanz der Gewerbeflächen nicht verändert werde.

Auch dieser Vortrag zeige, dass der Beklagte zwischen der Regionalversammlung

und ihrem Haupt- und Planungsausschuss nicht hinreichend unterscheide. Die

Regionalversammlung habe nämlich im Hinblick auf die angefochtene

Entscheidung gar keine Beschlüsse gefasst. Vielmehr seien solche Beschlüsse

vom Haupt- und Planungsausschuss gefasst worden, der dabei Kompetenzen

wahrgenommen habe, die nur der Regionalversammlung zustünden.

Der angefochtene Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil er mit den

Maßgaben 1 und 2 die Klägerin belaste, ohne dass es hierfür eine Rechtsgrundlage

gebe. Er lege im Stadtgebiet von Gießen eine landwirtschaftliche Fläche fest, die

der geltende Regionalplan als Bereich für Industrie und Gewerbe ausweise. § 12

HLPG biete keine Rechtsgrundlage dafür, dass Abweichungsentscheidungen

Maßgaben enthielten, die Dritte belasten.

Die Abweichungsentscheidung sei raumordnerisch auch deshalb unvertretbar, weil

sie unterstelle, dass sich die Fläche am Pfaffenpfad in der zugelassenen Gestalt in

einer Größe von 30 ha wirtschaftlich erschließen lasse. In diesem Zusammenhang

sei von Bedeutung, dass der Bürgermeister der Beigeladenen gegenüber der

Gießener Allgemeine (vom 23. Mai 2008) erklärt habe, die Erschließung des

Gebietes Pfaffenpfad sei durch Erträge aus der Gewerbefläche nur finanzierbar,

wenn es nicht bei den zugestandenen 30 ha bleibe; daher habe er das Ziel, die

kompletten 80 ha gemeinsam mit Nachbargemeinden zu nutzen. Diese

Zielsetzung werde auch aus dem gesamten Schriftverkehr im Vorfeld des

angefochtenen Bescheides deutlich. Es sei rechtswidrig, wenn der Beklagte eine

wirtschaftlich nicht erschließbare Fläche für raumordnerisch vertretbar erkläre.

Das Verwaltungsgericht habe auch den Feststellungsantrag zu Unrecht

abgewiesen. Die der Abweichungsentscheidung beigefügten Maßgaben Nr. 1 und 2

seien nichtig, weil der Haupt- und Planungsausschuss durch sie ganz offenkundig

seine durch § 23 Abs. 5 HLPG begrenzten Kompetenzen überschritten habe.

Darüber hinaus habe er auch Normsetzungsbefugnisse für sich in Anspruch

genommen, die ihm nicht zustehen. Ziele der Raumordnung seien generell-

abstrakte Regelungen und damit Rechtsnormen. Insoweit komme es auf die eher

esoterischen Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht an, nach denen

hessische Regionalpläne Allgemeinverfügungen seien. Dementsprechend sei der

Versuch der Änderung des rechtssatzförmigen Regionalplans durch die

Handlungsform des Verwaltungsakts als grob formenmissbräuchlich anzusehen.

Daran ändere sich auch dadurch nichts, dass die Fläche nunmehr im Entwurf des

neuen Regionalplans ausgewiesen sei. Zum einen liege der Aufnahme der Fläche

in den Entwurf des Regionalplans keine landesplanerische Abwägung der

Regionalversammlung zugrunde. Vielmehr habe diese die Fläche ohne eigene

Abwägung aufgrund der bereits ergangenen Abweichungsentscheidung in den

Entwurf übernommen, weil sie die Abweichungsentscheidung als eine gültige

Änderung des Regionalplans aufgefasst habe. Zum anderen sei der

Regionalplanentwurf noch nicht beschlossen. Die Abweichungsentscheidung

erledige sich erst durch das zeitlich noch nicht absehbare Inkrafttreten des

Regionalplans.

Sie, die Klägerin, habe auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der

Nichtigkeit der Abweichungsentscheidung. Denn zumindest die Maßgaben Nr. 1

und 2 erweckten den Eindruck, als Ziele der Raumordnung zu gelten und damit

Beachtens- und Anpassungspflichten auszulösen. Damit würde ein

Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten begründet. Das gelte für die Maßgabe 1

deshalb, weil sie Änderungen der Erschließungsplanung der Klägerin im

Geltungsbereich des Bebauungsplans Rechtenbacher Hohl nach sich ziehen

würde, der unmittelbar neben der zugelassenen Abweichungsfläche liege. Für die

Maßgabe Nr. 2 Satz 1 gelte dies, weil diese Maßgabe unmittelbar im Stadtgebiet

eine Beachtenspflicht nach sich ziehe und eine bisher im Regionalplan enthaltene

Rechtsposition entziehe.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Juli 2008 - 1 K 834/08.GI -

abzuändern und den Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der

Regionalversammlung Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des

Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008 aufzuheben,

hilfsweise

festzustellen, dass der Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses vom 11.

März 2008 in der Gestalt des Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom

19. März 2008 nichtig ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend, durch eine Gewerbefläche im

Gemarkungsbereich der Beigeladenen im Umfang von 30 ha, die zudem teilweise

durch Reduzierungen von Gewerbeflächen an anderer Stelle im lokalen Umfeld

ermöglicht werde, werde die oberzentrale Funktion der Klägerin nicht substantiell

beeinträchtigt. Die Klägerin habe sich in der Vergangenheit widersprüchlich

verhalten. Als die Beigeladene noch eine Fläche von 80 ha für sich begehrt habe,

habe die Klägerin ihre prinzipielle Bereitschaft bekundet, durch einen eigenen

Flächenverzicht im Umfang von 22 ha einen Beitrag zur Entwicklung des

Standortes Pfaffenpfad zu leisten. Mit Blick auf die nunmehr von ihr dargestellte

Interessenlage hätte sie einem derartigen Ansinnen aber von vornherein

vehement entgegentreten müssen. Die von der Klägerin dargestellte Folgerung,

ein Gewerbebereich Pfaffenpfad stelle für ihre Gewerbefläche in Lützellinden eine

Konkurrenz dar, sei ohne weitere Belege nicht schlüssig und nachvollziehbar. Dies

gelte umso mehr, als sich die Überlegungen der Klägerin noch in einem

unverbindlichen Stadium befänden.

Hinsichtlich der Maßgaben sei festzuhalten, dass die Argumentation der Klägerin

durch die mittlerweile eingetretene Entwicklung eindrucksvoll widerlegt werde. So

habe die Regionalversammlung Mittelhessen am 1. Oktober 2008 den

Regionalplan Mittelhessen beschlossen. Dabei seien auch die hier in Rede

stehenden einschlägigen Maßnahmen einbezogen worden. Möglicherweise habe

die Regionalversammlung durch die Wahl unterschiedlicher Formulierungen

innerhalb verschiedener Abweichungsentscheidungen einen Beitrag zu einer

gewissen Verunsicherung geleistet. Im Gesamtkontext, bei dem alle maßgeblichen

Umstände bei der Auslegung herangezogen würden, werde aber stets hinreichend

deutlich, dass die Zuständigkeit der Regionalversammlung von den Ausschüssen

innerhalb des ihnen von der Geschäftsordnung zugewiesenen Kompetenzbereichs

stets gewahrt worden sei. Soweit die Klägerin sich auf B 3.3-17 (Z) des

Regionalplanes beziehe und anführe, sie habe ihr danach erforderliches

Einvernehmen nicht erteilt, gelte es klarzustellen, dass die

Abweichungsentscheidung zugunsten der Beigeladenen die oberzentrale Funktion

der Klägerin nicht berühre, so dass der genannte Plansatz hier nicht einschlägig

sei. Allerdings sei nicht völlig auszuschließen, dass sich eventuell im Zuge der

Bauleitplanung ausnahmsweise Konstellationen ergeben könnten, die geeignet

seien, eine tatsächliche Beeinträchtigung nachbarlicher Belange hervorzurufen.

Dann wäre die Klägerin befugt dagegen vorzugehen. Die bloße Einräumung einer

gewerblichen Entwicklung im Bereich Pfaffenpfad auf der Ebene der

Regionalplanung verleihe ihr diese Befugnis aber in der konkreten Situation nicht.

Die Klägerin selbst wolle von der Großfläche Lützellinden, die ursprünglich im

Regionalplan 2001 eine Fläche von ca. 200 ha umfasst habe und die dann auf

einen Antrag der Klägerin hin im Jahr 2006 auf 130 ha reduziert worden sei, nur

noch ganze 25 ha entwickeln. Für das Erfordernis der sehr massiven Reduzierung

werde das Projekt Pfaffenpfad auf Seiten der Beigeladenen verantwortlich

gemacht. Dieses Vorgehen der Klägerin erweise sich als unredlich und zugleich

auch als unverständlich. Welchen Sinn solle die Durchführung des

Berufungsverfahrens haben, wenn die Klägerin der von ihr angegriffenen

Entscheidung derartige auf Dauer gerichtete negative Wirkungen zuschreibe. Die

neuerliche massive Reduzierung der vormaligen Großfläche Lützellinden erfolge in

Wahrheit aus anderen Gründen, die der Stadtbaurat der Klägerin gegenüber der

Gießener Allgemeine im Januar 2009 geäußert habe: „Wir haben jetzt zusammen

über 50 ha besiedelbare Gewerbefläche an der Autobahn 45 zur Verfügung. Die

muss man in diesen Zeiten erst einmal vermarkten.“ Demgegenüber bewerte die

Regionalplanung das ursprüngliche Konzept einer Großfläche Lützellinden weiterhin

positiv. Sie denke ihrer Funktion gemäß nicht nur in zentralörtlichen, sondern in

teil- bzw. gesamträumlichen Kategorien und bleibe danach bei ihrer Auffassung,

dass die Flächen um das Gießener Südkreuz sogenannte 1 A-Lagen darstellten.

Sie sei bestrebt, alle Anliegerkommunen an einen Tisch zu bringen. Es gehe nicht

darum, die Klägerin in ihrer Oberzentralität zu schwächen, sondern den Teilraum

insgesamt zu stärken.

Der von der Klägerin angestrengte Versuch, dem nach der Geschäftsordnung

zuständigen Haupt- und Planungsausschuss der Regionalversammlung eine

Kompetenzüberschreitung zu unterstellen, weil er eine planerische

Letztentscheidung getroffen habe, sei untauglich. Der Entwurf des Regionalplans,

der der Landesregierung im Dezember 2008 zur Genehmigung vorgelegt worden

sei, weise den Bereich Pfaffenpfad in der auf 30 ha verringerten Form als

Gewerbezuwachsfläche aus. Werde der Regionalplan in dieser Form in Kraft

gesetzt, so wäre die streitige Abweichungsentscheidung überholt und das

vorliegende Verfahren erledigt.

Das von der Klägerin zitierte Konzept der gewerblichen Schwerpunkte sei in den

Regionalplanentwurf Mittelhessen nicht übernommen worden. Wie die Klägerin

zutreffend ausführe, habe es sich dabei bis auf eine Ausnahme um eine Liste von

Orten gehandelt, die entweder Ober- oder Mittelzentren seien. Diese Orte seien

aufgrund ihrer zentralörtlichen Ausstattung und ihrer Funktion ohnehin als

Gewerbestandorte prädestiniert. Insofern bedürfe es keiner weiteren

Hervorhebung. Durch die Aufgabe des vormaligen Schwerpunktkonzeptes würden

aber Grundzentren nicht von der gewerblichen Entwicklung innerhalb ihres

Gemarkungsbereichs ausgeschlossen. Der von der Klägerin herangezogene

Gesichtspunkt „oberzentraler Siedlungsraum“ habe in den Regionalplanentwurf

(Stand: Juni 2009) jedenfalls keinen Eingang mehr gefunden. Dadurch werde aber

die sich aus der Oberzentralität der Klägerin ableitbare Funktion in keiner Weise

beeinträchtigt. Eine Gewerbefläche von nur noch 30 ha, die eine Umlandgemeinde

noch dazu in der Absicht interkommunaler Kooperation entwickeln wolle, sei

grundsätzlich nicht geeignet, diese oberzentrale Funktion zu beeinträchtigen. Dies

gelte umso mehr, als die Klägerin durch den von ihr in Aussicht gestellten

Flächenverzicht erst eine wesentliche Voraussetzung für die regionalplanerische

Ausweisung des Bereichs Pfaffenpfad geschaffen habe. Die Regionalversammlung

habe nämlich bei ihrer Entscheidung großen Wert darauf gelegt, dass durch die

Flächenausweisung die Gesamtbilanz der Gewerbeflächen nicht geändert und

deren Bestand auf der Ebene des Regionalplans konstant gehalten werde.

Die Beigeladene hat im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt.

Sie führt aus, die Behauptung der Klägerin, dass eine Erschließung des

projektierten Gewerbegebietes nur finanzierbar wäre, wenn die Fläche auf 80 ha

erweitert würde, sei unzutreffend.

Die Klägerin sei darauf hinzuweisen, dass mit ihrer Stellung als Oberzentrum nicht

nur Rechte, sondern auch Pflichten einhergingen. Die Klägerin habe es über

Jahrzehnte hin versäumt, Industrie- und Gewerbeflächen auszuweisen. Hätte die

Klägerin in der Vergangenheit ausreichend Flächen zur Verfügung gestellt, müsste

sie sich jetzt nicht mit dem von ihr kritisierten Suburbanisierungsprozess

auseinandersetzen. Die Klägerin habe innerhalb ihres Stadtgebietes innerhalb von

Bebauungsplangebieten 24 ha unausgeschöpfte Flächen. Im ersten Entwurf des

Regionalplans seien Vorranggebiete Industrie und Gewerbe - Zuwachs in einem

Umfang von 208 ha ausgewiesen worden. Damit habe sich im Jahr 2008 ein

Flächenpotential von mehr als 230 ha ergeben. Dieses Potential sei im derzeitigen

Entwurf des Regionalplans noch einmal ausgeweitet worden. Vor diesem

Hintergrund damit zu argumentieren, dass die Planungen der Beigeladenen wegen

der Größe des Gebietes oberzentrale Funktionen beeinträchtigten, sei

unzutreffend.

Sofern der Regionalplanentwurf in der derzeitigen Variante von der

Regionalversammlung beschlossen werde, fehle das Rechtsschutzinteresse für das

vorliegende Berufungsverfahren, da in den derzeit offenliegenden Entwurf sowohl

die Antragsflächen der Beigeladenen als auch die „Verzichtsflächen“ der Klägerin

übernommen worden seien.

Es könne dahinstehen, ob die Klage im Übrigen zulässig oder unzulässig sei, da die

Klägerin jedenfalls nicht in ihren subjektiven Rechten verletzt werde. Die Meinung

der Klägerin, dass Handel und Gewerbe zu den zentralen Funktionen gehörten, die

für die Einordnung zentraler Orte maßgeblich seien und zentrale Orte überhaupt

erst konstituierten, sei unzutreffend. Sie finde in der Begründung des

Landesentwicklungsplans Hessen 2000 (4.2) keine Grundlage. Dort werde

ausgeführt:

„Oberzentren sind beispielsweise gekennzeichnet durch Einrichtungen zur

Deckung des höheren spezialisierten Bedarfs, sie weisen beispielhaft folgende

Infrastruktur auf:

- Kultur und Bildung: Hochschulen, Zentral-, Fachbibliothek, überregional

bedeutsame

Museen, Kongresszentrum oder vergleichbare Mehrzweckhalle

- Soziales und Sport: Krankenhaus der Maximalversorgung, Frauenhäuser,

überregio-

nal bedeutsame Sportstätten

- Verkehr: ICE/IC-Haltepunkt, innerstädtisches öffentliches Verkehrsnetz

- Verwaltung und Gerichte: Behörden höherer oder mittlerer Verwaltungsebene,

Gerichte höherer oder mittlerer Instanz“.

Es dürfte unstreitig sein, dass Oberzentren durch ihre infrastrukturelle Ausstattung

eine gewisse Standortgunst aufwiesen und hierdurch Handel und Gewerbe

anzögen. Dies gelte jedoch nicht für alle Branchen gleichermaßen. Es bestehe

gerade kein untrennbarer Zusammenhang zwischen oberzentralen Funktionen, zu

denen ausschließlich die öffentliche Infrastruktur im weitesten Sinne sowie der

Einzelhandel zählten. Vielmehr ziehe die Infrastruktur Handel und Gewerbe nach

sich. Die Bemühungen, der Klägerin aus den nebeneinander stehenden

Zielfestsetzungen des Regionalplans etwas anderes zu konstruieren, seien nicht

haltbar. Sie verkenne, dass das System der zentralen Orte und damit die

Bestimmung eines Oberzentrums an die vorhandene Infrastruktur anknüpfe. Die

Regionalplanung verknüpfe nicht wie in einer Planwirtschaft die Infrastruktur mit

Handel und Gewerbe und unterwerfe sie dem politischen Willen des Plangebers,

sondern bestimme die gewerblichen Schwerpunkte vollzugsorientiert nach der

Interessenlage der potentiellen Nutzer der Plangebiete. Wenn man die

Argumentation der Klägerin konsequent weiterverfolge, würde auch die

Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes oberzentrale Funktionen tangieren.

Bei diesem Verständnis könnten sogar Wohngebiete nach 3.3-17 des

Regionalplans nur im Einverständnis mit dem Oberzentrum festgelegt werden.

Praktisch würde dieses Verständnis dazu führen, dass jede kommunale

Bauleitplanung im oberzentralen Siedlungsraum nur im Einvernehmen mit dem

Oberzentrum stattfinden könnte. Dies könne nicht richtig sein und würde die

Planungshoheit der Umlandgemeinden nach Art. 28 GG verletzen.

Als Begründung dafür, dass „oberzentrale Funktionen“ tangiert seien, könne auch

nicht die Lage und die Größe bzw. die Qualität der geplanten Fläche Pfaffenpfad

herhalten. Unbestritten weise die streitgegenständliche Fläche eine besondere

Standortgunst auf. Die streitgegenständliche Fläche sei raumordnerisch sinnvoll,

da sie einfach zu erschließen sei, keine Kollisionen mit den Interessen von

Anwohnern aufweise von Immissionen verschont zu bleiben und verkehrlich sehr

gut angebunden sei. Selbstverständlich komme hierzu noch der

Agglomarationsvorteil aufgrund der Lage der Fläche und die Tatsache, dass die

Flächengröße auf die aktuellen Nachfragebedingungen zugeschnitten sei. Letztlich

biete die von der Beigeladenen gewünschte Planung Vorteile für die Region als

Ganzes, insbesondere für den oberzentralen Siedlungsraum. Da die Zulassung der

streitigen Gewerbeflächen keine oberzentrale Funktionen der Berufungsklägerin

tangiere, könne auch nicht ihr Einvernehmensrecht aus B 3.3-17 des

Regionalplans Mittelhessen 2001 verletzt sein. Es dränge sich der Verdacht auf,

dass eine unattraktive Planung der Klägerin dadurch attraktiv gemacht werden

solle, dass keine besser geeigneten Flächen im Siedlungsraum zur Verfügung

stehen dürften. Anhaltspunkt für die Unattraktivität der Planung sei insoweit das

Verhalten der Stadt Wetzlar, die aufgrund ihres Gutachtens von einer

interkommunalen Kooperation mit der Klägerin Abstand genommen habe.

Außerdem befinde sich nur wenige Kilometer von der „Rechtenbacher Hohl“ die

Konversionsfläche „Magna Park“, die gemeinsam von Butzbach und Langgöns

entwickelt worden sei. Dies Gebiet besitze ebenfalls einen Autobahnanschluss und

wäre mit seinen 105 ha ebenfalls für Großgewerbe geeignet. Somit bestehe

bereits eine realistische Alternative zu Lützellinden mit vergleichbarer Lagegunst

und mit Sicherheit günstigerem Hebesatz.

Auch die Maßgaben 1 und 2 des Abweichungsbescheides seien rechtlich nicht zu

beanstanden. Der Klägerin würden durch die Maßgaben keine durch

regionalplanerische Festlegungen begründeten Rechtspositionen entzogen.

Vielmehr würden diese erst durch den neuen Regionalplan entzogen. Aber auch

durch den neuen Plan werde die Klägerin nicht beeinträchtigt, weil ihr im Bereich

der Rechtenbacher Hohl ca. 11 ha Fläche entzogen werde. An anderer Stelle seien

nämlich Bereiche für Industrie und Gewerbe neu hinzugekommen. Insgesamt

stünden der Klägerin mehr Flächen als vor der Abweichungsentscheidung zur

Verfügung. Selbst wenn man die Richtigkeit des Vortrags der Berufungskläger

unterstelle, habe dies lediglich zur Folge, dass die insoweit belastenden Maßgaben

aufgehoben werden müssten, nicht jedoch die Abweichungsentscheidung als

solche. Eine Teilaufhebung sei geboten, wenn der Verwaltungsakt teilbar sei und

sich die Rechtswidrigkeit des einen Teils nicht auf den Rest des Verwaltungsaktes

auswirke. Teilbar sei der Verwaltungsakt, wenn er ohne den fraglichen Teil

sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben könne. Genauso liege der Fall

hier.

Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die tatbestandlichen Voraussetzungen

einer Abweichungszulassung gemäß § 12 HLPG gegeben. Die Ausführungen der

Klägerin beruhten auf einem grundlegend falschen Verständnis des vorliegenden

Regionalplans und der Regionalplanung im Allgemeinen. Es sei nicht so, dass die

Nicht-Oberzentren in einem oberzentralen Siedlungsraum lediglich für die

Wünsche und Absichten der Klägerin zur Verfügung stünden. Vielmehr könnten

und sollten sich auch diese eigenverantwortlich entwickeln. Gerade

interkommunale Gewerbegebiete lägen typischerweise im „suburbanen“ Raum,

das heißt außerhalb der Ortslage. Hieraus zu schließen, dass eine Maßnahme

raumordnerisch unvertretbar sei, könne nicht richtig sein. Es sei befremdlich, wenn

die Stadt Gießen eine interkommunale Kooperation einfordere. Eine solche

Kooperation beruhe auf Gegenseitigkeit. Die Klägerin lasse jedoch ein modernes

Verständnis von kooperativer und konsensualer Planung sowie die notwendige

Sensibilität im Umgang mit den Umlandgemeinden vermissen.

Die Abweichungsentscheidung sei auch nicht deswegen unvertretbar, weil in den

Nebenbestimmungen keine verpflichtende interkommunale Zusammenarbeit

geregelt worden sei. Zwar sei diese wünschenswert, deren Erfolg derzeit jedoch

unwahrscheinlich. Darüber hinaus bestehe bei einer Fläche, wie sie hier im Streit

stehe, keine Verpflichtung zur interkommunalen Entwicklung.

Ein Hefter mit Unterlagen der Klägerin sowie die einschlägigen

Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Ordner und 1 Hefter) liegen vor und waren

Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist

begründet.

Zutreffend führt das Verwaltungsgericht aus, dass es sich bei dem Hauptantrag

der Klägerin gegen die Entscheidung über die Abweichung vom Regionalplan

Mittelhessen 2001 (Beschluss des Haupt- und Planungsausschusses der

Regionalversammlung Mittelhessen vom 11. März 2008 in der Gestalt des

Bescheides des Regierungspräsidiums Gießen vom 19. März 2008) um eine

Anfechtungsklage handelt. Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung dieser

Ansicht unter Bezugnahme auf das Urteil des Senats vom 15. August 2002 - 4 N

3272/01 - (ESVGH 53, 39 - 48) ausführt, Regionalpläne hätten keinen

Normcharakter, sondern seien Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 Satz 2

HVwVfG, ist darauf hinzuweisen, dass der Senat nunmehr im Einklang mit der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2003 -

BVerwG 4 CN 6/03 - (BRS 66 Nr. 55) davon ausgeht, dass in einem Regionalplan

enthaltene Ziele der Raumordnung Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1

Nr. 2 VwGO sind. Dies bedeutet jedoch nicht, dass auch die Zulassung einer

Abweichung von einem raumordnerischen Ziel selbst Rechtssatzqualität hätte.

Ebenso wie die Zulassung einer Abweichung von Festsetzungen eines

Bebauungsplans keinen Normcharakter hat, sondern lediglich von der Pflicht zur

Einhaltung der Festsetzung des Bebauungsplans durch Einzelfallregelung im Wege

eines Verwaltungsaktes entbindet, stellt auch die Zulassung einer Abweichung von

Zielen der Raumordnung einen Verwaltungsakt dar. Der Entscheidung über die

Zielabweichung kommt gegenüber demjenigen, der die Abweichung beantragt hat,

sowie den von der Abweichung Betroffenen Außenwirkung zu, denn durch diese

werden Rechte einer außerhalb der Verwaltung stehenden Rechtsperson

unmittelbar begründet, verbindlich festgestellt oder mit bindender Wirkung

verneint (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und

Planungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Oktober 2009, K § 11 Rdnr.

114). Dieser Auffassung ist der Hessische Landesgesetzgeber durch die Regelung

des § 12 Abs. 5 Satz 2 HLPG gefolgt, wonach ein Widerspruchsverfahren nach § 68

VwGO gegen die Abweichungsentscheidung nicht stattfindet. Damit hat der

Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Abweichungsentscheidung als

Verwaltungsakt ohne Vorverfahren mit der Klage angefochten werden kann.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlt es der Klägerin nicht an

der erforderlichen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, da nach ihrem

Vorbringen die Verletzung eigener Rechte als möglich erscheint. Erforderlich und

ausreichend ist hierfür, dass es ein subjektives Recht in der von der Klägerin

behaupteten Art überhaupt gibt, die streitgegenständliche Bestimmung also

zumindest auch ihren subjektiven Interessen zu dienen bestimmt ist, die Klägerin

zu deren geschützten Personenkreis gehört und eine Rechtsverletzung nicht

offensichtlich ausgeschlossen ist.

Soweit die Klägerin geltend macht, die streitige Abweichungsentscheidung verletze

sie in ihrer oberzentralen Funktion nach der Zielfestlegung B 3.3-9 und in dem

Einvernehmensgebot nach der Zielfestlegung B 3.3-17 des Regionalplans

Mittelhessen 2001, dürfte es sich um abwehrfähige Rechte handeln, die nicht nur

im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegen

einen Bebauungsplan gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB geltend gemacht werden

können (Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5.

Aufl., S. 143, und Schmitz, in: Bielberg/Runkel/Spannowsky, a. a. O., K § 11 Rdnr.

115), sondern auch im Wege der Anfechtungsklage gegen eine

Abweichungsentscheidung (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Oktober 2008 - 1

A 10388/08 - BRS 73 Nr. 7, insoweit bestätigt durch Urteil des

Bundesverwaltungsgerichts vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 - DVBl.

2010, S. 180 ff.). Insbesondere das Einvernehmensgebot nach B 3.3-17 stellt ein

verbindliches Ziel der Raumordnung dar, das der Klägerin eine Mitwirkungsbefugnis

verleiht.

Die insoweit von der Klägerin gerügte Rechtsverletzung ist jedoch nicht möglich, da

die angefochtene Abweichungsentscheidung sich zu der Ausweisung der Klägerin

als Oberzentrum gar nicht verhält und von dem Einvernehmensgebot B 3.3-17

keine Abweichung zulässt. Wie das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) ausführt,

muss sich der gewollte Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts entweder aus dem

Tenor des Bescheides oder aus den sonstigen Umständen klar und

unmissverständlich ergeben. Der Tenor der streitigen Abweichungsentscheidung

enthält aber gar keine Präzisierung, von welchen Zielfestlegungen des

Regionalplans er überhaupt eine Abweichung gestatten will, sondern begrenzt die

Abweichung lediglich räumlich unter Hinweis auf die beigefügte Karte Nr. 2 und

sachlich hinsichtlich der Ausweisung eines interkommunalen Gewerbeparks. Aus

der Begründung der Abweichungsentscheidung wird jedoch hinreichend deutlich,

dass die Abweichungsentscheidung sich ausschließlich auf die flächenbezogenen

Zielfestlegungen „Bereich für Landwirtschaft“ bzw. „Bereich für

Landschaftsnutzung und -pflege“, „Bereich für besondere Klimafunktionen“ und

„Regionaler Grünzug“ bezieht und dass dementsprechend nur eine Abweichung

von diesen Zielfestlegungen zugelassen werden sollte. Denn nur hinsichtlich dieser

flächenbezogenen Zielfestlegungen enthält die Begründung der

Abweichungsentscheidung und die raumordnerische Bewertung

Ermessenserwägungen. Die oberzentrale Funktion der Klägerin und das

Einvernehmensgebot nach der Zielfestsetzung B 3.3 - 17 des Regionalplans

Mittelhessen 2001 werden an keiner Stelle erwähnt. Dementsprechend verleiht die

Abweichungsentscheidung der Beigeladenen keine Befugnis, die oberzentrale

Funktion der Klägerin in Frage zu stellen oder das Einvernehmensgebot außer Acht

zu lassen. Für eine regionalplanerische Entscheidung zu diesen beiden

Gesichtspunkten bestand für den Beklagten auch kein Anlass, denn der

Abweichungsantrag der Beigeladenen bezog sich ebenfalls ausschließlich auf die

oben genannten flächenbezogenen Darstellungen und nicht auf die oberzentrale

Funktion der Klägerin oder das Einvernehmensgebot nach B 3.3 - 17 des

Regionalplans Mittelhessen 2001. Für eine Abweichungsentscheidung hinsichtlich

dieses Einvernehmensgebots bestand aus Sicht des Beklagten im Übrigen auch

deshalb keine Veranlassung, weil er (unzutreffender Weise) davon ausging, die

Abweichungsentscheidung ergehe im Einvernehmen mit der Klägerin.

Danach steht fest, dass die streitige Abweichungsentscheidung die Vereinbarkeit

des Vorhabens mit der oberzentralen Funktion der Klägerin nicht verbindlich

feststellt und dass die Beigeladene auch nicht von der Verpflichtung entbunden

wird, Einzelmaßnahmen, die oberzentrale Funktionen enthalten, nur im

Einvernehmen mit dem Oberzentrum festzulegen (B 3.3.-17 des Regionalplans

Mittelhessen 2001). Dementsprechend ist eine Verletzung der der Klägerin

insoweit zustehenden Rechte offensichtlich ausgeschlossen.

Der Klägerin steht die erforderliche Klagebefugnis aber deshalb zu, weil die im

Tenor der Entscheidung enthaltene Maßgabe 2. unmittelbar geltende Regelungen

für Teile des Gemeindegebiets der Klägerin trifft und die Klägerin insoweit in ihrer

durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten kommunalen Planungshoheit

verletzt sein kann (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a. a. O., K § 11

Rdnr. 114).

Bei der Maßgabe 2. handelt es sich nicht um einen unverbindlichen Hinweis auf

eine künftige Regelung im neuen Regionalplan. Aus der im angefochtenen

Bescheid enthaltenen raumordnerischen Bewertung wird nämlich deutlich, dass es

dem Beklagten entscheidend darauf ankam, die in der Region vorgesehene

Gewerbefläche insgesamt nicht zu erhöhen. Nur bei gleichzeitigem Fortfall

anderweitiger geplanter Gewerbeflächen konnte dem Vorhaben der Beigeladenen

zugestimmt werden. Dies hat die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 15. März 2010

nochmals bestätigt. Dem Verwaltungsgericht und der Beigeladenen ist dabei

zuzugestehen, dass sich dem Wortlaut der 2. Maßgabe nicht zweifelsfrei

entnehmen lässt, ob durch diese Maßgabe bereits der Regionalplan Mittelhessen

2001 modifiziert werden soll oder ob sich diese Maßgabe auf den künftigen

Regionalplan beziehen soll. Aus dem tatsächlichen und rechtlichen

Gesamtzusammenhang des angefochtenen Bescheides ist aber zu entnehmen,

dass sich die Maßgabe auf den gegenwärtig noch gültigen Regionalplan

Mittelhessen 2001 beziehen muss. Denn eine Maßgabe, die die Zulassung einer

Abweichung vom Regionalplan 2001 davon abhängig macht, dass der künftige

Regionalplan mit einem entsprechenden Inhalt in Kraft tritt, wäre völlig sinnlos, weil

mit dem Inkrafttreten des neuen Regionalplans der alte Regionalplan ohnehin

unbeachtlich wird. Steht somit fest, dass der Beklagte durch die Maßgabe 2.

sicherstellen wollte, dass auch schon vor dem Inkrafttreten des neuen

Regionalplans die regionale Gewerbeflächenbilanz unverändert bleibt, so hatte er

den erkennbaren Regelungswillen, die in der Karte Nr. 2 bezeichnete, 11 ha große

Fläche der Stadt Gießen als „Vorranggebiet für Landwirtschaft“ und zusätzlich als

„Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ darzustellen. Dieser Regelungswille wird auch

im Wortlaut der Maßgabe 2. hinreichend deutlich.

Die mithin zulässige Klage ist auch begründet. Dies gilt schon deshalb, weil die

Maßgabe 2. in den ausschließlichen Kompetenzbereich der Regionalversammlung

fällt, der gemäß § 23 Abs. 5 Satz 4 Nr. 2 HLPG nicht auf Ausschüsse übertragen

werden kann. Denn durch die Maßgabe 2. wird über eine bloße

Abweichungsentscheidung hinaus bezüglich der in der Karte Nr. 2 (als Anlage der

Abweichungsentscheidung) verzeichneten Gebiete das Ziel "Vorranggebiet für

Landwirtschaft" festgelegt und die Fläche in der Gemarkung Gießen-Lützellinden

zusätzlich als "Vorranggebiet regionaler Grünzug" ausgewiesen. Damit ändert die

Maßgabe 2. der Sache nach den Regionalplan Mittelhessen 2001 und stellt eine

partielle Neuplanung dar. Werden als Nebenbestimmung einer

raumordnungsrechtlichen Abweichungsentscheidung neue raumordnerische Ziele

festgelegt, so stellt dies eine inhaltliche Änderung des Regionalplans dar; hierfür

bedarf es einer Beschlussfassung über den Regionalplan, die gemäß § 23 Abs. 5

Satz 4 Nr. 2 HLPG nicht auf Ausschüsse übertragen werden kann. Darüber hinaus

spricht viel dafür, dass auch die Beschlussfassung über "echte

Abweichungsentscheidungen", die den Regionalplan als solchen unverändert

lassen, der Regionalversammlung selbst vorbehalten bleiben muss und nicht auf

einen Ausschuss delegiert werden kann. § 22 Abs. 2 Nr. 2 HLPG legt nämlich fest,

dass die Regionalversammlung über die Abweichung vom Regionalplan zu

entscheiden hat; § 12 Abs. 4 HLPG setzt eine Entscheidung der

Regionalversammlung, eine Abweichung zuzulassen oder zu versagen, voraus.

Dementsprechend wird auch in der Begründung des Gesetzentwurfes zur

Neufassung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 12. März 2002

(Landtagsdrucks. 15/3746 - Seite 25) ausgeführt: "Die Regionalversammlungen als

Plangeber sollen auch weiterhin Einfluss auf den Planvollzug haben und deshalb

auch für die Entscheidungen über die Abweichungen zuständig bleiben." Der Senat

vermag aus der Befugnis der Regionalversammlung, ihre inneren Angelegenheiten

und die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu organisieren (§ 22 Abs. 3 Satz 2 HLPG)

keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine Delegation der in § 22 Abs. 2

Nr. 2 HLPG eingeräumten Kompetenzen auf Ausschüsse zu entnehmen. Denn die

Übertragung von Entscheidungsbefugnissen eines Plenums auf einen Ausschuss

stellt keine bloße Regelung der Organisation der Aufgabenwahrnehmung dar,

sondern ist eine Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung selbst. Auch § 23 Abs. 5

HLPG, der die Übertragung bestimmter Aufgaben auf die Ausschüsse verbietet,

ermächtigt nicht dazu, alle nicht ausgeschlossenen Aufgaben an Ausschüsse zu

delegieren. Die mit diesen Gesichtspunkten zusammenhängenden Fragen können

aber im vorliegenden Verfahren auf sich beruhen, da die Maßgabe 2. der streitigen

Abweichungsentscheidung sich im vorliegenden Fall als partielle Neuplanung

darstellt, die keinesfalls in den Zuständigkeitsbereich des Haupt- und

Planungsausschusses fällt. Schon aus diesem Grund ist die Maßgabe 2.

rechtswidrig.

Die Maßgabe 2. ist darüber hinaus auch aus einem zweiten, die vorliegende

Entscheidung selbstständig tragenden Grund rechtswidrig. Denn ein wirksamer

"Flächenverzicht" der zur Festlegung der Maßgabe 2. bezüglich des Gebiets der

Klägerin in der Sache berechtigt hätte, liegt nicht vor. Zum einen ist festzuhalten,

dass die Klägerin einen unmittelbaren Flächenverzicht gar nicht erklärt hat,

sondern lediglich mitgeteilt hat, sie werde im künftigen Regionalplan auf eine

gewerbliche Fläche von 11 ha verzichten. Zum anderen hat sie ihren künftigen

Verzicht von sieben Voraussetzungen abhängig gemacht, die jedoch nicht

vollständig erfüllt sind, wie der Beklagte im angefochtenen Bescheid auf Seite 8

selbst näher ausführt. Die Begrenzung der Einzelvorhaben auf eine Fläche von

maximal 6 ha, der Vorschlag einer Zweckverbandslösung als künftiger Rechtsform

der interkommunalen Zusammenarbeit, sowie die Hinweise zur Erschließung des

Geländes sind insbesondere nach wie vor nicht umgesetzt. Soweit der Beklagte

ausführt, dass diese Gesichtspunkte im Rahmen der streitigen

Abweichungsentscheidung nicht geregelt werden konnten, mag dies zutreffen.

Dies ändert aber nichts daran, dass der Flächenverzicht der Klägerin erst nach

oder bei Erfüllung der von ihr aufgestellten Voraussetzungen erfolgen sollte.Lagen

somit die Voraussetzungen für den Erlass einer Abweichungsentscheidung

bezüglich der in Maßgabe 2. genannten Flächen der Klägerin nicht vor, so verletzt

die gleichwohl getroffene Regelung die Klägerin in ihrer Planungshoheit, die durch

das in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht

geschützt ist (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG

4 C 5.01 - BRS 65 Nr. 10). Die Maßgabe 2. der angefochtenen Verfügung ist mithin

rechtswidrig und verletzt eigene Rechte der Klägerin. Denn durch die Maßgabe 2.

wird die 11 ha große Fläche im Stadtgebiet der Klägerin der Bauleitplanung

entzogen. Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB den Gemeinden zur eigenen

Verantwortung übertragene Bauleitplanung ist jedoch Kernbestandteil der

kommunalen Planungshoheit und damit des verfassungsrechtlich garantierten

Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde für die Angelegenheiten der örtlichen

Gemeinschaft. Sie umfasst das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende

Recht auf Planung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke in ihrem

Gebiet. Dabei kann im vorliegenden Verfahren offenbleiben, ob eine

Rechtsverletzung der Gemeinde durch eine überörtliche Planung nur dann in

Betracht kommt, wenn die überörtliche Planung eine hinreichend bestimmte

örtliche Planung nachhaltig stört (verneinend zum Beispiel Battis, in:

Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, Kommentar, 11. Aufl., § 2 Rdnr. 22,

bejahend NWVerfGH, Urteil vom 25. Juni 2002 - VerfGH 42/00 - NVwZ 2003, 202

ff.). Im vorliegenden Fall bestehen jedenfalls bezüglich der streitigen Fläche

hinreichend konkrete planerische Vorstellungen der Klägerin, die durch die

Maßgabe 2. durchkreuzt werden. Eine gemeindliche Planung ist nicht erst dann

hinreichend konkretisiert, wenn sie das Stadium eines verbindlichen Bauleitplans

erreicht hat (NWVerfGH a. a. O.). Vielmehr können auch auf andere Weise

dokumentierte örtliche Planungsvorstellungen Bedeutung erlangen. Dies ist hier

der Fall. Dabei ist von entscheidender Bedeutung, dass die im Regionalplan

Mittelhessen 2001 dargestellte Gewerbefläche in Gießen-Lützellinden bereits das

Ergebnis eines planerischen Prozesses ist, in den die Klägerin ihre eigenen

bestehenden Planungsabsichten eingebracht hat. Die regionale

Planungsversammlung Mittelhessen hat diese klägerischen Planungsabsichten

aufgegriffen und zum Gegenstand der regionalplanerischen Festlegungen

gemacht. In der Folgezeit hat die Klägerin ihre Planungen weiter vorangetrieben.

So hat die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin am 26. März 2009

beschlossen, für den gesamten im Regionalplan ausgewiesenen gewerblichen

Bereich von 130 ha ein Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans mit

dem Ziel der Darstellung dieses Bereichs einzuleiten.

Entgegen der Auffassung der Beigeladenen erfasst die Rechtswidrigkeit der

Maßgabe 2. den gesamten Abweichungsentscheid. Denn es handelt sich bei der

Maßgabe 2. nach dem Gesamtzusammenhang der Begründung des Bescheides

um keine selbstständig angreifbare Auflage, die etwa die Beigeladene zu erfüllen

hätte, sondern um eine in der Kompetenz des Beklagten liegende Regelung einer

Rahmenbedingung, die die Abweichungsentscheidung als solche erst ermöglicht.

Denn aus der Begründung der Abweichungsentscheidung und der beigefügten

raumordnerischen Bewertung ist zu entnehmen, dass durch die Maßgabe 2. die

entscheidende Voraussetzung dafür geschaffen worden ist, die die

Abweichungsentscheidung erst vertretbar macht. Auch aus dem Tenor der

angefochtenen Abweichungsentscheidung ergibt sich, dass die Zulassung der

Abweichung und die beigefügten fünf Maßgaben eine unaufgebbare Einheit

darstellen, aus der kein Teilstück herausgebrochen werden kann, ohne den übrigen

Inhalt der Regelung in Frage zu stellen. Danach steht fest, dass die

Rechtswidrigkeit der Maßgabe 2. den gesamten angefochtenen Bescheid erfasst.

Im Hinblick darauf, dass die Klage mit dem Hauptantrag Erfolg hat, ist der

Hilfsantrag gegenstandslos.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die

Beigeladene im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und sich damit keinem

Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO) entspricht es nicht der Billigkeit,

ihre außergerichtlichen Kosten der unterliegenden Partei aufzuerlegen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt

aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.