Urteil des HessVGH vom 22.09.1994, TK 1845/93

Entschieden
22.09.1994
Schlagworte
Hebung, Mehrarbeit, Verfassungskonforme auslegung, Genehmigung, Begriff, Steigerung, Mitbestimmungsrecht, Belastung, Regierung, Werk
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund)

Entscheidungsdatum: 22.09.1994

Normen: § 75 Abs 3 Nr 1 BPersVG, § 75 Abs 4 BPersVG, § 76 Abs 2 S 1 Nr 5 BPersVG, § 104 S 3 BPersVG

Aktenzeichen: TK 1845/93

Dokumenttyp: Beschluss

(Anordnung von Mehrarbeit ist keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung)

Tatbestand

1Der Antragsteller will festgestellt wissen, daß die Genehmigung von Mehrarbeit im Sinne von längerer Arbeit nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 Bundespersonalvertretungsgesetz - BPersVG - (Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung) mitbestimmungspflichtig ist, wenn sie zur Erledigung zusätzlicher Arbeiten bestimmt ist.

2Da für die notwendigen Arbeiten im Referat 159 des Beteiligten nicht genügend Arbeitskräfte zur Verfügung standen, weil die Abordnung einer dort tätigen Beamtin zu der Dienststelle aufgehoben worden war, wurde, nachdem die Aufgaben verringert worden waren, für zwei Sachbearbeiter mit deren Zustimmung ab 1. November 1992 bis zum Jahresende Überzeitarbeit von je einer Überstunde täglich angeordnet, damit sie in dieser Zeit die zusätzliche Arbeit erledigen konnten. Der Antragsteller widersprach dieser Anordnung und hat am 13. Januar 1993 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet. Er meint, aus der Tatsache, daß die beiden Sachbearbeiter regelmäßig Überstunden leisten müßten, ergebe sich, daß bei ihnen eine Leistungsverdichtung und -erhöhung vorliege, die ohne seine Zustimmung unzulässig gewesen sei.

3Der Antragsteller hat beantragt

4festzustellen, daß die Genehmigung von Mehrarbeit als Folge der Aufhebung einer oder mehrerer Abordnungen der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG unterliegt.

5Der Beteiligte hat beantragt,

6den Antrag abzuweisen.

7Er hat die Ansicht vertreten, bei der Anordnung von Überzeitarbeit lasse sich nicht von einer Hebung der Arbeitsleistung ausgehen, die nur vorliege, wenn die in einer bestimmten Zeit zu erbringende Arbeitsleistung erhöht werde. Das sei unstreitig nicht der Fall. Die zusätzliche Arbeitsmenge werde vielmehr während der Überstunden abgearbeitet.

8Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 28. Mai 1993 festgestellt, daß die Genehmigung von Mehrarbeit als Folge der Aufhebung einer oder mehrerer Abordnungen der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterliegt. Es hat ausgeführt, auch Maßnahmen, mit denen während einer längeren Arbeitszeit ein höherer mengenmäßiger Arbeitsertrag erzielt werden solle, seien Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Deswegen sei auch die Genehmigung von Mehrarbeit als

Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Deswegen sei auch die Genehmigung von Mehrarbeit als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung anzusehen und nicht nur Maßnahmen zur Leistungsverdichtung, also Vermehrung der Arbeitsleistung, innerhalb einer bestimmten Zeit.

9Gegen den am 29. Juli 1993 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 4. August 1993 Beschwerde eingelegt, die er am 3. September 1993 begründet hat. Er meint, die Beteiligungsrechte im Zusammenhang mit Überstunden seien in § 75 Abs. 3 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 4 BPersVG abschließend geregelt. Das ergebe sich daraus, daß der Gesetzgeber ein stärkeres Beteiligungsrecht als das in § 75 Abs. 4 BPersVG für Überstundenregelungen vorgesehene nicht habe gewähren wollen. Im übrigen sei schon aufgrund des Gesetzesvorbehalts und Tarifvertragsvorbehalts des § 76 Abs. 2 Satz 1 BPersVG eine Mitbestimmung bei der Anordnung von Überstunden im Hinblick auf § 72 Abs. 2 BBG und die §§ 6 TV Arb, 14 TV Ang ausgeschlossen. Auch sei der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. zu entnehmen, daß eine Hebung der Arbeitsleistung nur dann vorliege, wenn sich die in einer bestimmten Zeit zu erbringende Arbeitsleistung vermehre.

10 Der Beteiligte beantragt,

11 unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. Mai 1993 den Antrag abzuweisen.

12 Der Antragsteller beantragt,

13 die Beschwerde zurückzuweisen.

14 Er trägt vor, er streite nicht wegen der Frage, ob er bei der Anordnung von Mehrarbeit mitzubestimmen habe. Es gehe allein darum, ob die Anordnung von Mehrarbeit dann eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung darstelle, wenn sie einer zusätzlichen Belastung der betroffenen Beschäftigten durch Zuteilung zusätzlicher Aufgaben Rechnung tragen solle. Zu der Frage, ob von einer Hebung der Arbeitsleistung auch dann auszugehen sei, wenn die pro Zeiteinheit geleistete Arbeit sich nicht vermehre, aber für die zusätzliche Tätigkeiten Überzeitarbeit angeordnet werde, habe sich das Bundesverwaltungsgericht bisher noch nicht geäußert.

15 Dem Senat liegt ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten vor.

Entscheidungsgründe

16 Die zulässige Beschwerde ist begründet, denn die Anordnung bzw. Genehmigung von Überzeitarbeit (Überstunden) stellt keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG dar.

17 Der Begriff "Leistung" ist allerdings mehrdeutig. Er kann sich einerseits auf Leistungen während bestimmter Zeiteinheiten beziehen, was in der Physik die Regel ist. So werden z.B. die Leistungen von Motoren und Beleuchtungskörpern in Kilowatt bzw. Watt pro Stunde angegeben. Andererseits kann sich der Begriff gerade bei menschlichen Leistungen auch auf Leistungsergebnisse, ein bestimmtes Werk, ja sogar die Lebensleistung eines Menschen beziehen. Dabei wird in der Regel nicht darauf abgestellt, ob die Leistung infolge hoher Leistungsintensität oder lange währender Leistung zustande gekommen ist.

18 Wenn das Mitbestimmungsrecht in § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG für "Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" vorgesehen wird, dann deutet schon der Begriff "Hebung" darauf hin, daß hier eine Erhöhung der Leistungsintensität und nicht der Leistungsdauer gemeint ist. Das ergibt sich auch daraus, daß Arbeitszeitregelungen, Mehrarbeitsregelungen und Überstundenregelungen beteiligungsrechtlich speziell in § 75 Abs. 3 Nr. 1 und § 75 Abs. 4 BPersVG geregelt sind. Deswegen ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts die Steigerung des mengenmäßigen Arbeitsertrages durch Mehrarbeit nicht als Hebung der Arbeitsleistung anzusehen.

19 Das Bundesverwaltungsgericht hat schon in seinem Beschluß vom 30. August 1985 - 6 P 20.83 - BVerwGE 72, 94 (102 f.)) zur Begriffsbestimmung von Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung dargelegt, daß es zwar entscheidend darauf ankomme, daß die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt sei, auf einen

darauf ankomme, daß die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt sei, auf einen oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern, jedoch gehe es nicht um die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrages, sondern um die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führten, weil sie in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung als Folge eines schnelleren Arbeitstaktes oder eines geänderten Arbeitsablaufs beständen. Der Begriff "Arbeitsleistung" bezeichne weder die Menge der während der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit noch deren sachlichen Ertrag, das Arbeitsprodukt, sondern den körperlichen Einsatz und geistigen Aufwand, den der Beschäftigte erbringen müsse, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Dementsprechend ist das Bundesverwaltungsgericht von einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung ausgegangen, wenn bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge oder Güte in verringerter, minutengenauer Zeit verrichtet werden müssen (vgl. Beschluß vom 10. März 1992 - 6 P 13.91 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24 = NVwZ-RR 1993, 151; Beschluß vom 31. Juli 1992 - 6 P 20.90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 25 = PersV 1993, 220). In der letztgenannten Entscheidung ist noch einmal herausgestellt worden, daß die Merkmale einer Hebung der Arbeitsleistung bei quantitativ oder qualitativ höheren Anforderungen bei gleichbleibender Arbeitszeit oder bei gleichbleibenden Anforderungen bei verkürzter Arbeitszeit vorliegen. Unter Maßnahmen zur "Hebung der Arbeitsleistung" sind demnach solche zu verstehen, durch die erhöhte arbeitszeitunabhängige Anforderungen an einem bestimmten Arbeitsplatz gestellt werden. Mit der Anordnung bzw. Genehmigung von Überzeitarbeit verändern sich die arbeitszeitunabhängigen Anforderungen an den Arbeitsplätzen jedoch nicht. Daß das Arbeitsergebnis eines Beschäftigten, der Überstunden leistet, mengenmäßig vergrößert wird, beruht darauf, daß die Arbeitsleistung längere Zeit erbracht wird, und nicht auf ihrer "Hebung" in dem dargelegten Sinne einer Leistungserhöhung.

20 Nur diese Auslegung wird der verfassungsrechtlichen Begrenzung der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte, die für Überstundenregelungen in § 75 Abs. 4 BPersVG Ausdruck gefunden hat, gerecht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstieße es gegen die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG), die Funktionsfähigkeit und Verantwortlichkeit der Regierung dadurch einzuschränken, daß Angelegenheiten von erheblichem politischen Gewicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden, die von Regierung und Parlament unabhängig sind (BVerfG, Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - BVerfGE 9, 268 (282 ff.)). Welche Angelegenheiten von solchem politischen Gewicht sind, läßt sich nur von Fall zu Fall beurteilen. Die Entscheidung, welche Aufgaben im öffentlichen Interesse dadurch erledigt werden müssen, daß Überstunden angeordnet werden, ist aber eine Entscheidung von solcher Tragweite, denn die Verwaltung kann die Verantwortung für die Erledigung ihrer Aufgaben nur tragen, wenn sie regeln kann, in welcher Reihenfolge und in welchem Umfang die Aufgaben erledigt werden. Vor der Anordnung von Überstunden kann auch nicht der Ausgang eines Beteiligungsverfahrens abgewartet werden, weil schon dadurch die Möglichkeit, notwendige Aufgaben rechtzeitig zu erfüllen, vereitelt werden könnte. Danach gebietet auch eine verfassungskonforme Auslegung, die Mitbestimmungsregelung in § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht auf die Anordnung von Überstunden zu erstrecken.

21 Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 8. Mai 1992 - 6 P 22.91 - PersV 1992, 442 = ZBR 1992, 377), in dem es um die Auslegung einer Bestimmung des Hamburgischen Personalvertretungsrechts im Hinblick auf § 104 Satz 3 BPersVG ging, ausgeführt, daß die Anordnung von Mehrarbeit bei verfassungskonformer Auslegung nicht der Mitbestimmung unterliegen könne. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Regelung in § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG.

22 Im übrigen folgt auch aus § 75 Abs. 4 BPersVG, daß der Gesetzgeber zur Wahrung der. Funktionsfähigkeit der Verwaltung den Personalvertretungen bei der Anordnung von Überstunden kein uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht gewähren wollte, sondern nur die in § 75 Abs. 4 BPersVG vorgesehene beschränkte Mitbestimmung (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1986 - 6 P 6.85 - BVerwGE 78, 47 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 50 = PersV 1989, 312).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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