Urteil des HessVGH vom 23.04.1990
VGH Kassel: verkündung, rechtsverordnung, behörde, angemessene entschädigung, naturschutzgebiet, gemeinde, hessen, ausweisung, stadt, nichtigkeit
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
4. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
4 N 2028/87
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 1 Abs 2 RVVerkG HE, § 6a
Abs 1 S 4 RVVerkG HE, §
16 Abs 3 S 1 NatSchG HE,
§ 16 Abs 5 S 1 NatSchG
HE, § 6a Abs 1 S 2 Halbs 2
RVVerkG HE
(Nichtigkeit einer Naturschutzverordnung - Hinweis auf
Gebietskarte; Ersatzverkündung)
Tatbestand
Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der
früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt -- BFN --
erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "H" vom 03.02.1987 (StAnz.
1987, 458) -- NaturschutzVO --. Der Antragsteller zu 5 ist Pächter, die übrigen
Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich der
NaturschutzVO.
§ 1 der NaturschutzVO lautet auszugsweise wie folgt:
(1) Feuchtwiesen und Altholzbestände beidseits des Hegbaches und des
Rutschbaches zwischen M, O und E westlich der Landesstraße ... werden in
den sich aus Abs. 2 und 3 ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet
erklärt.
(2) Das Naturschutzgebiet "H" besteht aus Teilen der Flur 41, 42, 43, 44 und
52, Gemarkung A, kreisfreie Stadt D, Flur 4 und 5, Gemarkung M,
Gemeinde M, Landkreis D, Flur 24, 25 und 26, Gemarkung E, Gemeinde E,
Flur 10, 12 und 46, Gemarkung ..., Stadt L, Flur 14 und 15, Gemarkung O,
Stadt D, Landkreis O. Es hat eine Größe von 230,18 ha. Die örtliche Lage
des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser
Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.
(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:5000 rot
begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der
Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D, obere Naturschutzbehörde, ...,
... D, verwahrt.
(4) ...
§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung,
§ 3 enthält u.a. ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung,
Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes führen können.
§ 4 regelt die Ausnahmen von den Verboten des § 3,
§ 5 gewährt die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 BNatSchG,
§ 6 enthält einen Ordnungswidrigkeitenkatalog und
§ 7 hebt die Landschaftschutzverordnung -- LSchVO -- Hainer Wald und die
LSchVO Darmstadt für den Geltungsbereich der NaturschutzVO auf,
§ 8 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.
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Der Verfahrensgang der NaturschutzVO vom 03.02.1987 stellt sich wie folgt dar:
Mit Schreiben vom 06.11.1979 beantragte die Hessische Gesellschaft für
Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Landesverbandes
Hessen im Deutschen Bund für Vogelschutz bei der BFN die Ausweisung eines
Naturschutzgebietes "R". Sie begründete die Schutzwürdigkeit des Gebietes mit
einem Gutachten zu den Schutzzielen und für die Pflegeplanung, ausgearbeitet
von Dipl.-Ing. M. E.
Unter dem 04.10.1983 teilte die BFN Trägern öffentlicher Belange, den
anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im
vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, sie beabsichtigte das nach
den naturschutzrechtlichen Bestimmungen erforderliche Verfahren zu eröffnen.
Sie übersandte den von ihr erarbeiteten Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und
Stellungnahme. Am 09.05.1984 führte die BFN einen Anhörungstermin durch. Im
Anschluß daran und auf der Grundlage der eingegangenen Anregungen und
Bedenken überarbeitete die BFN den Entwurf und leitete ihn den betroffenen
Eigentümern und Nutzungsberechtigten zu. Am 19.01.1987 genehmigte der
Hessische Minister für Umwelt und Energie den von ihm geänderten Entwurf nach
§ 16 Abs. 4 HeNatG. Am 03.02.1987 erließ die BFN die Verordnung über das
Naturschutzgebiet H .... Die Rechtsverordnung wurde im Staatsanzeiger für das
Land Hessen 1987, S. 458 ff. öffentlich bekanntgemacht.
Am 30.07.1987 sind die vorliegenden Normenkontrollanträge bei Gericht
eingegangen. Die Antragsteller wenden sich insbesondere gegen das ihnen im
Geltungsbereich der NaturschutzVO auferlegte Düngeverbot bzw. das Verbot der
Düngung mit Gülle sowie die Einschränkung des Jagdrechts.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Hegbachaue bei Messel"
vom 03.02.1987 (StAnz. 1987, 458) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er macht u.a. geltend, die Notwendigkeit von Nutzungseinschränkungen sei für
jede einzelne Parzelle nach sorgfältiger Abwägung und unter Berücksichtigung der
landwirtschaftlichen Betriebsstruktur der Grundeigentümer geprüft; von
Nutzungseinschränkungen sei nur insoweit Gebrauch gemacht, als
Schutzzweck/Schutzziel dies unbedingt erfordere.
Die die Naturschutzverordnung betreffenden Verwaltungsvorgänge des
Antragsgegners (5 Hefter) liegen vor und waren Gegenstand der Beratung.
Entscheidungsgründe
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht
erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO in der durch Gesetz vom 08.12.1986
Die Antragsteller sind als Grundstückseigentümer bzw. der Antragsteller zu 5 als
Nutzungsberechtigter antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), denn sie sind
durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen Beschränkungen (§ 3
NaturschutzVO) nachteilig betroffen.
Die Normenkontrollanträge sind auch begründet, denn die Verordnung über das
Naturschutzgebiet "H" leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht
ordnungsgemäß verkündet worden.
Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HeNatG werden Naturschutzgebiete durch
Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen
Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Rechtsverordnung bedarf gemäß §
16 Abs. 4 HeNatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.
Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen,
Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S.
258) -- VerkG -- werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister
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258) -- VerkG -- werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister
unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet.
Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für
das Land Hessen 1985, 1870 ff. verkündet worden.
Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der
Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im
Maßstab 1:25.000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG auf eine
Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug
genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die
Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen.
Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung
des Gebietes im Wortlaut -- wie hier -- durch Verweisung auf eine an der zu
benennenden Amtsstelle niedergelegten und dort in den Dienststunden für
jedermann einsehbaren Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist,
angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die
niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot
der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der
Verordnung.
Die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die
Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt
des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, hat unter
Beachtung sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes wie des
Verkündungsgesetzes zu erfolgen. Obwohl § 16 HeNatG für die Ausweisung von
Schutzgebieten besondere Verfahrensvorschriften enthält und u. a. auch die
Ersatzverkündung einer Rechtsverordnung im Rahmen des 4. Abschnitts des
HeNatG zuläßt, die zur Beschreibung ihres Geltungsbereichs auf Karten Bezug
nimmt (§ 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG), wird die Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG durch
diese Regelung als speziellerer Vorschrift nicht ausgeschlossen. Vielmehr wird § 16
Abs. 5 HeNatG durch § 6a Abs. 1 VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt.
Beide müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. Damit ist
insbesondere auch § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG zu beachten, der unter bestimmten
Voraussetzungen die Bereithaltung von Vorschriftenteilen (beispielsweise Plänen,
die Teil der Rechtsverordnung sind) bei einer weiteren Behörde neben der
Verwahrungsbehörde regelt.
Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6 a Abs. 1 Satz
2 2. Halbsatz VerkG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen,
Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983 (GVBl. I S.
27) nicht. Danach hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten
archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht
bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält §
1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 02.11.1983 den Hinweis, daß die Karte
von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D, obere
Naturschutzbehörde, D, ..., verwahrt werde, es fehlt jedoch der Hinweis auf das
Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu
jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Verordnungen der oberen
Naturschutzbehörde (vgl. etwa Verordnung über das Naturschutz-und
Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei Konnefeld" vom 19.10.1989,
S. 2306> -- Naturschutz- und LandschaftsschutzVO Fuldatal bei Konnefeld --)
enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der
Verordnung führt.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, daß förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet
werden, denn die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen
Rechtssetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig,
daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich
gemacht werden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt
verschaffen können, wobei diese Möglichkeit nicht in unzumutbarer Weise
erschwert sein darf (BVerwG, Beschluß vom 22.11.1983, BVerwGE 65, 283
<291>). § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG ist in seinem Kern Ausfluß des
Rechtsstaatsgebotes. Dem Zweck der Verkündung wird regelmäßig durch den
vollständigen Abdruck einer Norm in einem Publikationsorgan genügt. Gehören
Pläne, Karten oder Zeichnungen zum Norminhalt, so lassen sich Schwierigkeiten,
die sich je nach dem Maßstab beim Abdruck ergeben können, dadurch vermeiden,
daß -- möglicherweise auch nur zum Teil -- an die Stelle der Abbildung die
Auslegung als Ersatzverkündung tritt. Das Bundesverfassungsgericht sieht außer
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Auslegung als Ersatzverkündung tritt. Das Bundesverfassungsgericht sieht außer
einer örtlich und zeitlich auf eine bestimmte Zeitspanne festgelegten Auslegung
auch das einer Hinweisbekanntmachung folgende dauernde Bereithalten, so für
den Bebauungsplan gemäß § 12 des Baugesetzbuches (früher:
Bundesbaugesetz), an im Gesetz festgelegten und in der verkündeten
Rechtsvorschrift genannten Orten als ausreichend an (Beschluß vom 22.11.1983 --
2 BvL 25/81 -- BVerfGE 65, 283 ff.). Ihm folgt grundsätzlich der Staatsgerichtshof
des Landes Hessen (entschieden für die Verordnung über die vorläufigen
Denkmälerverzeichnisse, Urteil vom 10.05.1989 -- P.St. 1073 -- DVBl. 1989, 656 =
NVwZ 1989, 1153 = StAnz. 1989, 1237).
Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit die Art der Verkündung in § 6a VerkG, der
eine von § 6 VerkG abweichende Regelung für die Verkündung von
Rechtsverordnungen zuläßt, die Pläne oder zeichnerische Darstellungen enthalten,
vom Rechtsstaatsgebot im einzelnen vorgegeben ist oder welche andere
einfachgesetzliche Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Jedenfalls
hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 6a VerkG durch das 3. ÄndG vom
07.03.1983 (GVBl. 1983, I S. 28) eine Regelung getroffen, die -- wenn von dieser
Alternative zu § 6 VerkG Gebrauch gemacht werden soll -- insgesamt einzuhalten
ist und nicht wiederum in wesentliche Vorschriften, die unbedingt eingehalten
werden müssen und Sollvorschriften, deren Verletzung ohne Einfluß auf die
Wirksamkeit der Verkündung bleibt, unterteilt werden kann. Insoweit schließt sich
der Senat im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (B. v. 27.02.1990 -- 3 N
728/84 --) an.
Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG
verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten
Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile
belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb
des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der
oberen Naturschutzbehörde in D verwahrt. Die verwahrende Behörde -- das war
hier gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG in der Fassung vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die
Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG in
der Fassung vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium -- liegt
außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "H",
so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der
Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären. Diese
Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung von Vorschriftenteilen bei einer
weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil im Geltungsbereich der
Rechtsverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren
ist, wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer
Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal
unbebaute Flächen umfaßt, ist entweder bereits durch Auslegung, anderenfalls
aber im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten, daß die Karte bei einer
Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde im Geltungsbereich der Gemeinde
bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte
Landschaftsbestandteil liegt, hier der Gemeinde M. Denn die Gemeinde ist die
kleinste Gebietskörperschaft und die kleinste Gebietseinheit des Staates. Es bleibt
dem Verordnungsgeber unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der
jeweils zuständigen unteren Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser
Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und
LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde
nach Auffassung des Senats auch der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>) und
des hessischen Staatsgerichtshofs (Urteil vom 10.05.1987, a.a.O.) genügen,
wonach die Ersatzverkündung nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang
steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weitab von dem
Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des Hess. VGH (B. v. 27.02.1990, a.a.O.)
zutreffend hingewiesen hat. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG fordert jedoch darüber
hinaus -- wie ausgeführt -- die Bereithaltung der Vorschriftenteile in der Gemeinde,
auf deren Gebiet die geschützten Landschaftsbestandteile liegen.
Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die
Rechtsverordnung vom 03.02.1987 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer
Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.
Im Hinblick auf eine einstweilige Sicherstellung des Gebietes nach § 18 HeNatG
und eine erneute Ausweisung nach Behebung des formalen Mangels weist der
Senat außerhalb der tragenden Gründe auf folgendes hin:
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des Eigentums in weiten Teilen im Rahmen der Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2
GG hinzunehmen sind, die Enteignungsschwelle überschreiten, steht dem
betroffenen Grundstückseigentümer nach § 39 HeNatG ein
Entschädigungsanspruch zur Seite. Nach Erlaß der streitgegenständlichen
Verordnung sind vom Hessischen Minister für Landwirtschaft, Forsten und
Naturschutz neue Entschädigungsregelungen für Naturschutzauflagen in Kraft
gesetzt worden. Sollte die Verordnung nach Behebung des formalen Mangels
erneut in Kraft gesetzt werden, wäre gegebenenfalls -- auf der Grundlage der
Verordnung -- zu prüfen, ob und gegebenenfalls für welchen der Antragsteller bei
Zugrundelegung der Maßstäbe der genannten Richtlinien ein
Entschädigungsanspruch bzw. ein Anspruch auf Übernahme des Eigentums gegen
angemessene Entschädigung besteht. Das wäre in dem in der
Entschädigungsrichtlinie vorgesehenen Verfahren für den jeweils Betroffenen zu
ermitteln.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.