Urteil des HessVGH vom 27.09.1994, 14 TG 1743/93

Entschieden
27.09.1994
Schlagworte
Recht auf leben, Körperliche unversehrtheit, Empfehlung, Plakat, Markt, Ermessen, Abfallrecht, Verbraucher, Abfallverwertung, Beeinflussung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 14. Senat

Normen: § 66 Abs 2 GemO HE, Art 14 GG

Entscheidungsdatum: 27.09.1994

Aktenzeichen: 14 TG 1743/93

Dokumenttyp: Beschluss

(Plakataktion einer Kommune zur Abfallvermeidung - Abwehrrecht eines Unternehmers gegenüber einer

behördlichen Empfehlung/Verhaltenslenkung)

Gründe

1Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 125 Abs. 1 und des § 92 Abs. 2 VwGO einzustellen. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung für den ersten Rechtszug - gemäß § 173 VwGO i.V.m. dem entsprechend anzuwendenden § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO wirkungslos.

2Über die Kosten des Verfahrens ist nach § 161 Abs.2 VwGO nach billigem Ermessen zu entscheiden. Danach sind die Kosten der Antragsgegnerin aufzuerlegen, weil die von ihr eingelegte Beschwerde voraussichtlich erfolglos geblieben wäre. Das Verwaltungsgericht dürfte die mit dem Rechtsmittel angegriffene einstweilige Anordnung zu Recht erlassen haben.

3Der Rechtsstreit betraf eine von der Antragsgegnerin zum Teil durchgeführte, zum Teil ursprünglich noch geplante Plakatkampagne, mit der die Antragsgegnerin die Abfallvermeidung fördern wollte. Die rechtlichen Voraussetzungen für Warnungen, Hinweise oder Empfehlungen, die von den für den Umweltschutz zuständigen Behörden ausgehen, sind jedenfalls für das Abfallrecht nicht gesetzlich geregelt und im einzelnen ungeklärt. Dabei stehen die Auffassungen der Rechtsprechung und des rechtswissenschaftlichen Schrifttums einander weithin ablehnend gegenüber. Die wesentlichen bisher entwickelten Auffassungen führen jedoch übereinstimmend zu dem Ergebnis, daß der Antragstellerin ein Abwehranspruch gegen die Plakatkampagne zustand.

4Die Antragstellerin kann sich als Herstellerin von Getränkekartons auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das den Schutz des Art. 14 des Grundgesetzes - GG - genießt, berufen. Das von der Antragsgegnerin ausgehängte Plakat stellt sich als eine behördliche Empfehlung dar. Die von der Behörde getroffene Aussage geht nämlich über einen bloßen Hinweis auf umweltpolitisch erhebliche Zusammenhänge hinaus, indem sie den von dem Plakat angesprochenen Personen ein bestimmtes Verhalten, eben die Abfallvermeidung, nahelegt. Auf der anderen Seite beschränkt sich die Behörde darauf, zum Ausdruck zu bringen, daß sie die Abfallvermeidung gegenüber der Abfallverwertung bevorzugt. Sie spricht keine Warnung vor der Abfallverwertung aus; denn sie zeigt keine mit der Verwertung verbundenen Risiken auf (zur Begriffsbildung vgl. Leidinger, Hoheitliche Warnungen, Empfehlungen und Hinweise im Spektrum staatlichen Informationshandelns, DÖV 1993, 925, 926).

5Nach der in der rechtswissenschaftlichen Fachliteratur vorherrschenden Auffassung sind Empfehlungen, die mittelbar durch Beeinflussung des Verbraucherverhaltens in das Recht eines Unternehmers am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingreifen, nur zulässig, wenn sie von der zuständigen Behörde aufgrund einer sie zu diesem Eingriff ermächtigenden Rechtsnorm ausgesprochen werden (aaO, S. 931). Die Antragsgegnerin stellt zu Unrecht in

ausgesprochen werden (aaO, S. 931). Die Antragsgegnerin stellt zu Unrecht in Frage, daß die Plakatkampagne in das Recht der Antragstellerin eingegriffen hätte. Es trifft zwar zu, daß die Antragstellerin als Herstellerin einer vom Verbraucher nach Auffassung der Behörde zu meidenden Verpackung auf dem Plakat nicht genannt wird. Die vorstehend beschriebenen rechtlichen Anforderungen an die Veröffentlichung einer behördlichen Empfehlung werden jedoch im einschlägigen Schrifttum auch dann herangezogen, wenn eine von dem Hersteller auf den Markt gebrachte Produktgruppe eindeutig bezeichnet wird und die Behörde die Absicht hat, die gesamte Produktgruppe vom Markt zu verdrängen (aaO, S. 930 m.w.N.). Im vorliegenden Fall ist ein zu einer von der Antragstellerin hergestellten Produktgruppe gehöriger Getränkekarton eindeutig auf dem Plakat zu erkennen und wird dort als "Biest" dargestellt. Die Absicht der Antragsgegnerin, diese Produktgruppe vom Markt zu verdrängen, gelangt durch die Schlagworte "Verwerten ist gut, Vermeiden ist besser" und "Gib dem Müll 'nen Korb" zum Ausdruck und wird durch die zeichnerische Darstellung einer als "Die Schöne" bezeichneten Mehrwegflasche unterstrichen.

6Der Antragsgegnerin fehlt es für eine solche Empfehlung bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Sie kann sich nicht auf § 66 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - berufen. Danach hat der Gemeindevorstand die Bürger in geeigneter Weise, insbesondere durch öffentliche Rechenschaftsberichte, über wichtige Fragen der Gemeindeverwaltung zu unterrichten und das Interesse der Bürger an der Selbstverwaltung zu pflegen. Diese Vorschrift zielt auf eine bloße Unterrichtung der Bürger, nicht aber auf eine verhaltenslenkende Beeinflussung. Auch das Hessische Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - HAbfAG - begründet keine Zuständigkeit des Magistrats der Antragsgegnerin, die auf dem streitbefangenen Plakat zum Ausdruck kommende Empfehlung auszusprechen. An einer ausdrücklichen Zuständigkeitsregelung für die Abgabe von Empfehlungen fehlt es im Gesetz. Sie läßt sich auch nicht als Annexkompetenz aus einer sonstigen der Antragsgegnerin zugewiesenen Zuständigkeit herleiten. In Betracht käme allein die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG, wonach die kreisfreien Städte die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle einzusammeln haben. Aus der Zuständigkeit zum Einsammeln von Abfällen läßt sich jedenfalls nicht ohne weiteres schließen, daß die kreisfreien Städte auch für eine Lenkung des Verhaltens der Verbraucher von Verpackungen zuständig wären. Da für das Gebiet des Umlandverbandes Frankfurt gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 HAbfAG der Umlandverband als Entsorgungspflichtiger an die Stelle der kreisfreien Städte tritt, bedarf es hier keiner Klärung der Frage, ob die den kreisfreien Städten im allgemeinen nach § 1 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG zukommende Zuständigkeit zur Verwertung und Entsorgung der eingesammelten oder angelieferten Abfälle eine Annexkompetenz der von der Antragsgegnerin in Anspruch genommenen Art begründen könnte.

7Im übrigen fehlt es auch an einer Befugnisnorm, aus der sich entnehmen ließe, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Ausmaß die Behörde mit ihrer Empfehlung in den Rechtskreis der Antragstellerin eingreifen dürfte. In dem von Hochschullehrern veröffentlichten Entwurf eines Umweltgesetzbuchs - Allgemeiner Teil - ist im § 107 eine Vorschrift über Warnungen, Hinweise und Empfehlungen enthalten. Danach ist die zuständige Behörde befugt, Warnungen, Hinweise und Empfehlungen für umweltgerechtes Verhalten auszusprechen, soweit überwiegende Gründe des Gemeinwohls dies erfordern (Kloepfer u.a., Umweltgesetzbuch - Allgemeiner Teil -, 2. Aufl., Berlin 1990, S. 80). Eine entsprechende Bestimmung ist im geltenden Recht - jedenfalls für das Abfallrecht - nicht enthalten.

8Die höchstrichterliche Rechtsprechung hält allerdings teilweise eine Befugnisnorm nicht für erforderlich, sondern leitet die Befugnis zu mittelbaren Grundrechtseingriffen durch Hinweise, Warnungen oder Empfehlungen in einzelnen Fällen unmittelbar aus dem Grundgesetz her. Dabei stützt sie sich auf den Rechtsgedanken einer staatlichen Schutzpflicht (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 - 7 C 2.87 -, BVerwGE 82, 77, 82 f.), die etwa eingreifen kann, wenn das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes - GG -) von privater Seite gefährdet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1990 - 3 C 2.88 -, BVerwGE 87, 37, 49). Im übrigen rechtfertigt das Bundesverwaltungsgericht mittelbare Grundrechtseingriffe unmittelbar aufgrund Verfassungsrechts anhand der Aufgabe der Bundesregierung, gesellschaftliche Probleme zu erkennen und zu beheben und die Politik im ganzen verantwortlich zu leiten (BVerwGE 82, 77, 80 f. und 87, 37, 46 f.). In diesem Zusammenhang wird deutlich, daß die höchstrichterliche

37, 46 f.). In diesem Zusammenhang wird deutlich, daß die höchstrichterliche Rechtsprechung die unmittelbar aus dem Grundgesetz hergeleiteten Befugnisse nur einem Verfassungsorgan, nämlich der Bundesregierung, zubilligt. In einer früheren Entscheidung, die die Tätigkeit einer oberen Bundesbehörde betraf, ging das Bundesverwaltungsgericht dagegen davon aus, daß die Behörde für Maßnahmen, die mittelbar auf einen nachteiligen Effekt für am Wirtschaftsleben teilnehmende Personen abzielte, einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedurfte (Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 -, BVerwGE 71, 183, 198). Als Behörde der Kommunalverwaltung kann der Magistrat der Antragsgegnerin nach dieser Rechtsprechung keine Befugnisse unmittelbar aus der Verfassung für sich herleiten.

9Bei der hier zu treffenden Entscheidung über die Kostenverteilung nach billigem Ermessen ist es nicht Aufgabe des beschließenden Gerichtshofs, über die vorhandenen Ansätze hinaus zur rechtlichen Lösung der mit mittelbaren Eingriffen durch öffentliche Verlautbarungen zusammenhängenden Fragen weiterführende Erwägungen anzustellen.

10 Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 und dem entsprechend anzuwendenden § 14 GKG. Dabei lehnt sich der vorliegende Beschluß an die Streitwertfestsetzung im ersten Rechtszug an.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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