Urteil des HessVGH, Az. 1 N 3368/90

VGH Kassel: beamtenverhältnis, lehrer, hessen, probe, analogie, aufhebungsvertrag, rechtsverordnung, staatsprüfung, widerruf, dokumentation
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
1. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
1 N 3368/90
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Norm:
§ 47 VwGO
(Normenkontrollverfahren: Normerlaßklage;
Verwaltungsvorschrift)
Tatbestand
Die am 29.6.1954 geborene Antragstellerin bestand am 1.9.1976 an der
Gesamthochschule B die Erste Prüfung für das Lehramt an Volksschulen mit der
Gesamtnote "gut bestanden (1.72)". Am 1.2.1977 trat sie als
Lehramtsreferendarin im Beamtenverhältnis auf Widerruf in den Schuldienst des
Landes Hessen ein und legte am 2.6.1978 die Zweite Staatsprüfung für das
Lehramt an Grundschulen mit der Note "befriedigend bestanden" ab. Seit dem
1.9.1978 wurde sie auf Grund eines zunächst bis zum 31.7.1979 befristeten
Arbeitsvertrages, der später bis zum 31.7.1981 verlängert wurde, von der
Landeshauptstadt W im Rahmen der sog. Lehrerfeuerwehr als Lehrerin mit einer
Unterrichtsverpflichtung von 28 Wochenstunden beschäftigt. Das anschließend
fortgesetzte Arbeitsverhältnis wurde mit Aufhebungsvertrag vom 18.5.1982 mit
Ablauf des 30.6.1982 aufgelöst.
Die Antragstellerin bewarb sich erstmals zum 1.9.1978 um Einstellung als Lehrerin
in den hessischen Schuldienst. Ihre Bewerbung blieb ebenso erfolglos wie ihre
wiederholten Bewerbungen in der Zeit bis heute. Ihre Klage gegen ihre
Nichtberücksichtigung zum Einstellungstermin 1.9.1978 wies der erkennende
Senat mit Urteil vom 23.11.1983 -- I OE 53/82 -- ab. Eine weitere Klage, die ihre
Bewerbung zum Einstellungstermin 1.8.1980 betrifft, wurde vom
Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 26.1.1987 -- VIII/V E 104/83 --
abgewiesen. Über die hiergegen eingelegte Berufung hat der erkennende Senat
mit Beschluß vom heutigen Tag -- 1 UE 640/87 -- entschieden. Weitere Klagen, die
die Bewerbungen der Antragstellerin zu späteren Einstellungsterminen betreffen,
sind bei den Verwaltungsgerichten Wiesbaden und Darmstadt anhängig.
Mit Schriftsatz vom 20.11.1990 hat die Antragstellerin eine Normenkontrollklage
erhoben.
Sie hat zunächst beantragt festzustellen, daß die Einstellung in den hessischen
Schuldienst nicht durch Verwaltungsvorschrift, sondern durch Rechtsverordnung
geregelt werden muß. Im Laufe des Verfahrens hat sie ihren Antrag geändert. Sie
beantragt nunmehr,
die Hessische Landesregierung zu verpflichten, eine Laufbahnverordnung für
Lehrer gemäß § 8 Abs. 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 HBG zu erlassen,
hilfsweise,
festzustellen, daß die durch Erlaß des Hessischen Kultusministers verfügte
Berücksichtigung fachlicher Leistung als Lehrerin bei der Bewerbung um eine
Planstelle im hessischen Schuldienst lediglich im Wege des Bonus gegen das
verfassungsrechtlich garantierte Leistungsprinzip des Grundgesetzes und § 8 Abs.
1 HBG verstößt.
Sie ist der Ansicht, in Ausnahmefällen sei nach § 47 VwGO eine Normerlaßklage
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Sie ist der Ansicht, in Ausnahmefällen sei nach § 47 VwGO eine Normerlaßklage
zulässig. Dieser Ausnahmefall sei hier gegeben, denn die Landesregierung sei der
ihr vom Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 HBG auferlegten Verpflichtung,
eine Laufbahnverordnung für Lehrer zu erlassen und darin die Auslese der
Bewerber zu regeln, bisher nicht nachgekommen.
Entscheidungsgründe
Der Hauptantrag, die Landesregierung zu verpflichten, eine Laufbahnverordnung
für Lehrer zu erlassen, ist unzulässig. Die Normenkontrollklage dient der
Überprüfung der "Gültigkeit" der in § 47 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 VwGO aufgeführten
Normen. Sie setzt nach dem eindeutigen Wortlaut der Bestimmung eine bereits
erlassene Rechtsnorm voraus. Denn nur eine bestehende Rechtsvorschrift kann
auf ihre "Gültigkeit" hin überprüft und "für nichtig" (§ 47 Abs. 6 S. 2 VwGO) erklärt
werde § 47 VwGO ist auch nicht im Wege der Analogie auf Normerlaßklagen
anwendbar (Kopp, VwGO, Kommentar, 8. Aufl. 1 § 47 RdNrn. 8 und 9 m.w.N.).
Gegen eine Analogie spricht bereits, daß es sich bei der Normenkontrollklage um
ein weitgehend objektives Verfahren handelt, das in dem subjektiv-rechtlich
geprägten Rechtsschutzsystem der Verwaltungs gerichtsordnung eine Ausnahme
darstellt, und daß Ausnahmeregelungen grundsätzlich keiner analogen
Anwendung zugänglich sind. Hinzu kommt, daß der Gesetzgeber in Kenntnis der
Problematik einer Normerlaßklage trotz wiederholter Änderungen der
Verwaltungsgerichtsordnung und auch des § 47 VwGO bisher davon abgesehen
hat, die Vorschrift entsprechend zu erweitern. Der Gesetzgeber hat eine
entsprechende Änderung des § 47 VwGO auch nicht in dem Gesetz zur
Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 17.12. 1990 (BGBl. I S.
2809) vorgenommen. Besonders problematisch wäre eine analoge Anwendung
des § 47 VwGO auf Normerlaßklagen insbesondere auch wegen des
Einführungsvorbehalts in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die Beschränkung des
Einführungsvorbehalts auf Normenkontrollklagen führt in den Ländern, in denen
von dem Vorbehalt kein Gebrauch gemacht wurde, letztlich zu keiner
Rechtsschutzverweigerung, da im konkreten Fall im Rahmen einer der von der
Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen allgemeinen Klagearten inzidenter die
Rechtmäßigkeit der Rechtsvorschrift überprüft werden kann. Anders wäre dies
jedoch, wenn in entsprechender Anwendung des § 47 VwGO (nur) in einzelnen
Ländern eine Klage auf Erlaß einer Rechtsvorschrift zulässig wäre (Robbers,
Anspruch auf Normerlaß, JuS 1988, 949 ff; vgl. zur Unzulässigkeit einer
Normerlaßklage nach § 47 VwGO insbesondere auch: Hess.VGH, Beschluß v.
15.11.1982 -- VIII N 2/82 --, ESVGH 33, 157 = Hess.VGRspr. 1983, 25 = DÖV 1983,
385 = NJW 1983, 2895 = NVwZ 1984, 45 = MDR 1984, 257).
Der Hilfsantrag ist ebenfalls unzulässig. Die Erlasse des Hessischen
Kultusministers, die die Übernahme von im befristeten BAT-Vertrag beschäftigten
Lehrern in das Beamtenverhältnis auf Probe und die Einstellung von
Lehramtsbewerbern regeln, sind keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1
Nr. 2 VwGO, sondern Verwaltungsvorschriften. § 47 VwGO ist aber nicht, auch nicht
analog, auf Verwaltungsvorschriften anwendbar (Kopp, a.a.O., § 43 RdNr. 1
m.w.N.). Bei den fraglichen Erlassen handelt es sich um ermessensbindende
Regelungen für das von den Regierungspräsidenten durchzuführende
Auswahlverfahren für die Übernahme von Lehrern in das Beamtenverhältnis auf
Probe oder die Einstellung von Lehramtsbewerbern. Die Erlasse enthalten im
Grunde eine von der Verwaltung im voraus bekanntgegebene Verwaltungspraxis,
und sie dienen der einheitlichen und gleichmäßigen Behandlung des betroffenen
Personenkreises im Rahmen des Auswahlverfahrens (BVerwG, Urt. v. 22.2.1990 --
2 C 13.87 --, NVwZ-RR 1990, 619 und Urt. v. 7.5.1981 -- 2 C 42.79 --, DÖD 1981,
257 = RiA 1981, 217 = DÖV 1982, 76 = DVBl. 1982, 198 = ZBR 1982, 85 = PersV
1982, 412; Hess.VGH, Urt. vom 23.1.1985 -- I OE 34/82 --, HessVGRspr. 85, 43).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.